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Informationen zum Dokument  BVerfGE 57, 43 - Inkompatibilität/Ruhestandsbeamter  Materielle Begründung
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Zitiert durch:
BVerfGE 137, 108 - Art. 91e GG
BVerfGE 99, 1 - Bayerische Kommunalwahlen
BVerfGE 98, 145 - Inkompatibilität/Vorstandstätigkeit
BVerfGE 95, 335 - Überhangmandate II
BVerfGE 93, 373 - Gemeinderat
BVerfGE 82, 322 - Gesamtdeutsche Wahl
BVerfGE 69, 92 - Spenden an kommunale Wählergruppen

Zitiert selbst:
BVerfGE 48, 64 - Inkompatibilität/Kommunal beherrschtes Unternehmen
BVerfGE 47, 253 - Gemeindeparlamente
BVerfGE 41, 399 - Wahlkampfkostenpauschale
BVerfGE 38, 326 - Inkompatibilität/Landtagsmandat
BVerfGE 34, 81 - Wahlgleichheit
BVerfGE 18, 172 - Inkompatibilität/Oberstadtdirektor
BVerfGE 13, 243 - Wahlgebietsgröße
BVerfGE 12, 73 - Inkompatibilität/Kommunalbeamter
BVerfGE 11, 351 - Reserveliste Nordrhein-Westfalen
BVerfGE 6, 121 - Unterschriftenquorum für Wahlvorschläge
BVerfGE 1, 208 - 7,5%-Sperrklausel

A.
I.
1. § 35 Abs. 2 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (N ...
2. Nach dem bis zu dieser Änderung geltenden Recht war der a ...
3. Die Mitglieder des Rates der Gemeinde (Ratsherren) werden nach ...
II.
III.
1. In der Stellungnahme der Fraktion der CDU wird im wesentlichen ...
2. Nach Auffassung der Fraktion der SPD im Niedersächsischen ...
B.
1. Die Verfassungsbeschwerde wendet sich unmittelbar gegen die Vo ...
2. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung eines in ...
3. Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffene Regelung ...
C.
I.
1. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muß das Volk in den Gemein ...
2. Grundsätzlich hat mithin jeder Gemeindebürger, der d ...
3. Als Ermächtigung zur Einschränkung des passiven Wahl ...
II.
1. Art. 137 Abs. 1 GG gilt auch für die Beschränkung de ...
2. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber nur, bestim ...
3. Die angegriffene Regelung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO ...
4. Die angegriffene Regelung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO h ...
III.
IV.
V.
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Markus Lang  
BVerfGE 57, 43 (43)1. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den niedersächsischen Gesetzgeber nicht, Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand für einen Zeitraum von fünf Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde auszuschließen.  
2. Der aus seinem Amt ausgeschiedene Beamte ist nicht mehr Teil der Exekutive; er ist nicht Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG.  
3. Art. 137 Abs. 1 GG läßt einen -- auch zeitlich begrenzten -- rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit (Ineligibilität) nicht zu.  
 
Beschluß
 
des Zweiten Senats vom 7. April 1981  
-- 2 BvR 1210/80 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn H... gegen § 35 Ans. 2 Nr. 4 der Niedersächsischen Gemeindeordnung in der Fassung von § 1 Nr. 2 des Siebenten Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung und der Niedersächsischen Landkreisordnung vom 18. Oktober 1980 (GVBl. S. 385) und Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.  
Entscheidungsformel:  
§ 35 Absatz 2 Nummer 4 der Niedersächsischen Gemeindeordnung in der Fassung von § 1 Nummer 2 des Siebenten Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung und der Niedersächsischen Landkreisordnung vom 18. Oktober 1980 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 385) verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 3 Absatz 1 des GrundBVerfGE 57, 43 (43)BVerfGE 57, 43 (44)gesetzes. Er ist, soweit nach dieser Vorschrift Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand für einen Zeitraum von fünf Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt nicht in den Rat der Gemeinde wählbar sind, nichtig.  
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.  
Das Land Niedersachsen hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Frage, ob in Niedersachsen ein Hauptverwaltungsbeamter einer Gemeinde, der sich im Ruhestand befindet, verfassungsrechtlich zulässig für einen Zeitraum von fünf Jahren nach seinem Ausscheiden aus dem Amt von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde ausgeschlossen werden kann.
1
I.  
1. § 35 Abs. 2 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) in der Fassung vom 18. Oktober 1977 (GVBl. S. 497), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Juni 1980 (GVBl. S. 253), hat durch § 1 Nr. 2 des Siebenten Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung und der Niedersächsischen Landkreisordnung vom 18. Oktober 1980 (GVBl. S. 385 -- im folgenden kurz: Gesetz vom 18. Oktober 1980 -) durch Anfügung einer Nummer 4 folgende Fassung erhalten, die gemäß § 3 Abs. 1 dieses Gesetzes am 1. Januar 1981 in Kraft getreten ist:
2
    (2) Nicht wählbar ist,
    1. wer nach § 34 Abs. 2 vom Wahlrecht ausgeschlossen ist,
    2. wer infolge Richterspruchs die Wählbarkeit oder die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter nicht besitzt,
    3. wessen Wahlrecht nach § 34 Abs. 3 ruht,
    4. wer während der vorausgehenden oder der laufenden WahlBVerfGE 57, 43 (44)BVerfGE 57, 43 (45)periode des Rats das Amt des Hauptverwaltungsbeamten wahrnimmt oder wahrgenommen hat, längstens fünf Jahre nach seinem Ausscheiden aus diesem Amt.
3
2. Nach dem bis zu dieser Änderung geltenden Recht war der aus dem Amt ausgeschiedene Hauptverwaltungsbeamte weder von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde ausgeschlossen noch in seiner Wählbarkeit beschränkt. Lediglich aktive Beamte und Angestellte der Gemeinde mit Dienstbezügen durften gemäß § 35a NGO a.F. nicht gleichzeitig Gemeinderatsmitglieder in dieser Gemeinde sein; die Annahme des Mandats setzte die Beendigung des Dienstverhältnisses voraus.
4
3. Die Mitglieder des Rates der Gemeinde (Ratsherren) werden nach § 31 Abs. 2 NGO von den Bürgern der Gemeinde in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Die allgemeine Wahlperiode der Räte beträgt fünf Jahre; sie beginnt am 1. November jedes fünften der auf das Jahr 1976 folgenden Jahre (§ 33 NGO); für die kommende Wahlperiode ist dies der 1. November 1981. Das Niedersächsische Landesministerium hat den 27. September 1981 zum nächsten Wahltag bestimmt (Verordnung vom 19. November 1980 -- GVBl. S. 461).
5
II.  
Der in der Gemeinde Sehnde in Niedersachsen wohnhafte Beschwerdeführer war Gemeindedirektor dieser Gemeinde. Er ist mit Wirkung vom 1. Dezember 1980 in den Ruhestand getreten.
6
Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO i.d.F. von § 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 18. Oktober 1980. Er rügt eine Verletzung von Art. 3 und Art. 33 GG und trägt zur Begründung vor:
7
Er beabsichtige, bei den Kommunalwahlen im September 1981 für den Gemeinderat zu kandidieren, sehe sich jedoch durch die angegriffene Vorschrift an einer Bewerbung gehindert. § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO schließe den HauptverwaltungsBVerfGE 57, 43 (45)BVerfGE 57, 43 (46)beamten der Gemeinde im Ruhestand von der Wählbarkeit in den Gemeinderat aus. Das Bundesverfassungsgericht habe allerdings entschieden, daß ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit zulässig sei, fraglich bleibe jedoch, ob dies auch für einen rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit gelte, wie ihn die angegriffene Vorschrift schaffe. Der Hauptverwaltungsbeamte habe nach dieser Regelung keine Möglichkeit, seine Wählbarkeit herzustellen. Der Gesetzgeber könne zwar Inkompatibilitätsvorschriften, nicht aber Ineligibilitätsnormen erlassen.
8
Selbst ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit sei als eine mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbare Differenzierung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur dann gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam begegnet werden könne. Das gelte für Beamte und Angestellte der Gemeinden nach Art. 137 GG unmittelbar aus dem Dienstverhältnis. Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand gehörten jedoch nicht zu dem in Art. 137 GG genannten Personenkreis, dessen Wählbarkeit beschränkt werden könne. Ihr Beamtenverhältnis ende mit Eintritt in den Ruhestand. Eine Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers bestehe daher nicht.
9
Die angegriffene Regelung habe mithin einen unzulässigen Ausschluß des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand von der Wählbarkeit zur Folge. Sie verstoße deshalb gegen Art. 3 und Art. 33 GG.
10
Gleichzeitig mit der Verfassungsbeschwerde hat der Beschwerdeführer den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragt.
11
III.  
Zur Verfassungsbeschwerde hat der Präsident des Niedersächsischen Landtages Stellungnahmen der Fraktionen der CDU und der SPD im Niedersächsischen Landtag vorgelegt.
12
1. In der Stellungnahme der Fraktion der CDU wird im wesentlichen ausgeführt:
13
BVerfGE 57, 43 (46)BVerfGE 57, 43 (47)a) Die angegriffene Vorschrift solle einen Schutz vor der Gefahr von Entscheidungskonflikten gewährleisten. Sie schränke die Wählbarkeit der kommunalen Hauptverwaltungsbeamten für eine allgemeine Wahlperiode und für jeweils eine kommunale Vertretungskörperschaft ein. Die Vorschrift bewirke daher keinen absoluten Ausschluß von der Wählbarkeit; es könne vielmehr nur von einer Einschränkung der Wählbarkeit gesprochen werden. Die angegriffene Regelung stehe mit Art. 137 Abs. 1 GG in Einklang. Der Grundsatz, daß eine gesetzliche Regelung aufgrund des Art. 137 Abs. 1 GG nur die Wählbarkeit beschränken, aber nicht im Sinne einer Ineligibilität ausschließen dürfe, habe im kommunalen Bereich stets nur eingeschränkt gegolten. Die Entscheidung, wo im kommunalen Bereich die Grenze zwischen der nach Art. 137 Abs. 1 GG unzulässigen Beseitigung der Wählbarkeit und ihrer nach dieser Vorschrift zulässigen Beschränkung liege, hänge einerseits vom spezifischen beamtenrechtlichen Status des Gemeindedirektors und seiner kommunalverfassungsrechtlichen Organstellung und andererseits von den Besonderheiten des Prinzips der Gewaltenteilung in der Gemeindeverfassung ab. Dazu sei folgendes zu berücksichtigen:
14
aa) Der kommunale Wahlbeamte als Beamter auf Zeit unterscheide sich grundlegend vom Laufbahnbeamten. Er werde vom Rat gewählt und gegebenenfalls wiedergewählt. Das Beamtenverhältnis auf Zeit habe Rechtswirkungen, die über den Ablauf der Amtszeit hinausreichten. Der Gemeindedirektor sei nach § 194 Abs. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) i.d.F. vom 28. September 1978 (GVBl. S. 677), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. November 1980 (GVBl. S. 474), i.V.m. § 61 Abs. 4 NGO unter den dort genannten Umständen verpflichtet, das Amt für eine weitere Amtszeit zu übernehmen. Auch aus dem Ruhestand könne er vor Erreichen der Altersgrenze jederzeit wieder in das Beamtenverhältnis berufen werden. Schließlich sei der Gemeinderat -- auch noch nach dem Ausscheiden des Gemeindedirektors aus dem Amt -- dessen Disziplinarvorgesetzter. Diese Fortwirkungen des besonderenBVerfGE 57, 43 (47)BVerfGE 57, 43 (48) Beamtenverhältnisses rechtfertigten es, für eine begrenzte Zeit auch die aus dem Amt ausgeschiedenen Gemeindedirektoren in die angegriffene Regelung einzubeziehen.
15
bb) Die verhältnismäßig lange Zeit der Wahlvorbereitung erfordere einen gewissen zeitlichen Abstand zwischen der Amtsführung und der Wahlbewerbung des Hauptverwaltungsbeamten. Im Vorfeld der Wahlen wirke sich die bisherige Inkompatibilitätsvorschrift des § 35a Abs. 1 Nr. 2 NGO a.F. nicht aus. Der Beamte habe lediglich innerhalb der letzten zwei Monate vor der Wahl Wahlurlaub beanspruchen können. Die Bewerber auf den Wahlvorschlägen der Parteien und Wählergruppen könnten nach dem niedersächsischen Kommunalwahlsystem hingegen schon frühzeitig bestimmt werden (§ 24 des Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes [NKWG] i.d.F. vom 20. Juli 1977 [GVBl. S. 267]). Der Hauptverwaltungsbeamte, der sich um ein Ratsmandat bemühe, würde nach Bestimmung des Wahltages alsbald in die Wahlauseinandersetzungen hineingezogen werden. Das sei mit seiner Aufgabe als Gemeindewahlleiter unvereinbar (§ 9 NKWG). Die angefochtene Regelung entspreche daher einer zeitlich vorgreifenden Inkompatibilität, für die andere Regelungen wegen der ehrenamtlichen Ausgestaltung des Mandats nicht angemessen erschienen.
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cc) Art. 137 Abs. 1 GG lasse dem Gesetzgeber die erforderliche Gestaltungsfreiheit, die Stellung des Gemeindedirektors im Kommunalverfassungsrecht in die Regelung der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat einzubeziehen. Der Gemeindedirektor stehe im Schnittpunkt politischer Willensbildung und fachlicher Verwaltung. Ihm falle eine kommunalpolitische Führungsrolle zu, die in seiner kommunalverfassungsrechtlichen Organeigenschaft angelegt sei. Der Gemeindedirektor sei gemäß § 62 NGO Organ der Gemeinde mit fest umrissenem Aufgabenkreis. Er habe die Beschlüsse des Verwaltungsrates und damit die des Rates vorzubereiten und die Beschlüsse der anderen Gemeindeorgane auszuführen. Er gehöre mit beratender Stimme dem Verwaltungsausschuß an, nehme an den Ratssitzungen teilBVerfGE 57, 43 (48)BVerfGE 57, 43 (49) und sei auf Verlangen zum Gegenstand der Verhandlung zu hören (§ 56 Abs. 1, § 64 Abs. 1 NGO). Der Gemeindedirektor habe das Recht und die Pflicht, rechtswidrigen Beschlüssen des Rates und des Verwaltungsausschusses zu widersprechen (§ 65 NGO); ihm obliege die Außenvertretung der Gemeinde (§ 63 Abs. 1 NGO). Diese Organstellung verpflichte den Gemeindedirektor zu einer neutralen Amtsführung, die das Vertrauensverhältnis zwischen dem Rat und ihm wahrt. Eine Wahlbewerbung des Gemeindedirektors wäre dieser vertrauensvollen Zusammenarbeit abträglich. Die Auswirkungen und Ausstrahlungen der Organstellung endeten nicht mit dem Ausscheiden des Beamten aus dieser Funktion, sondern wirkten eine Zeitlang fort. Die Folge sei, daß ein unmittelbar nach der aktiven Dienstzeit in den Rat gewählter Gemeindedirektor sein Mandat nicht nach seiner freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl geleiteten Überzeugung ausübe, weil das mit seiner nachwirkenden Organstellung kollidieren könnte.
17
dd) Schließlich sei das Prinzip der Gewaltenteilung, in dessen Zusammenhang Art. 137 Abs. 1 GG stehe, im Licht der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich zu sehen. Wesentliches Merkmal der niedersächsischen Kommunalverfassung sei ihre Zweigleisigkeit. Sie verhindere, daß der Hauptverwaltungsbeamte die Vertretungskörperschaft leite, und verwehre gleichzeitig der Vertretungskörperschaft Eingriffe in den Verwaltungsapparat. Die kommunalverfassungsrechtliche Zuordnung der Gemeindeorgane würde grundlegend geändert, wenn der Hauptverwaltungsbeamte dem Rat seiner Gemeinde angehören könnte. Die Mitgliedschaft in diesen Organen sei inkompatibel. Das Prinzip der Gewaltenteilung bedürfe daher in den Gemeinden vor allem einer Sicherung gegen Gefahren, die sich im Verhältnis zwischen Rat und dem Gemeindedirektor ergeben können. Darauf stütze sich der Landesgesetzgeber, wenn er die bisherige Unvereinbarkeitsregelung nicht mehr für ausreichend gehalten habe. Im Gemeindebereich habe das Prinzip der Gewaltenteilung Vorrang vor der Gewährleistung des passivenBVerfGE 57, 43 (49)BVerfGE 57, 43 (50) Wahlrechts. Die praktischen Auswirkungen der angegriffenen Regelung blieben noch weit hinter einem faktischen Ausschluß von der Wählbarkeit zurück, der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im gemeindlichen Bereich zulässig sei. Demgegenüber sei die Interessenkollision in der Person des Gemeindedirektors, der die Verantwortung für die gesamte Gemeindeverwaltung trage, besonders intensiv. Diese Verantwortlichkeit wirke über das Ende der Amtszeit fort. In Anbetracht der Schwierigkeiten, die sich aus der inkompatiblen Organstellung des Gemeindedirektors ergäben, habe der Gesetzgeber bei der Regelung der Wählbarkeit dieser Beamten bis an die äußerste Grenze der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG gehen können; diese Grenze sei nicht überschritten worden.
18
b) Außerhalb der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG sei zwar eine Beschränkung des passiven Wahlrechts in Anknüpfung an ein Dienstverhältnis nicht zulässig. Dennoch verletzten auch anderweitige Beschränkungen der Wählbarkeit nicht in jedem Falle das Demokratieprinzip und das Prinzip der Allgemeinheit der Wahl, solange sie auf das unvermeidbare Minimum beschränkt blieben. Der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für Gemeindewahlen verbürgte Grundsatz des allgemeinen und gleichen passiven Wahlrechts besage nicht, daß jeder Bürger schlechthin berechtigt wäre, sich zur Wahl der Gemeindevertretung zu stellen.
19
Ein vorübergehender Ausschluß von der Wählbarkeit, der an die Eigenschaft des Gemeindedirektors als Organ der Gemeinde anknüpfe, sei in diesem Zusammenhang am Grundsatz der gleichen Wahl zu messen. Die formalisierte Wahlrechtsgleichheit lasse eine gesetzliche Differenzierung im Bereich des passiven Wahlrechts zu, die durch besondere, zwingende Gründe gerechtfertigt sei. Ein derartiger Grund liege vor:
20
Die Struktur der niedersächsischen Kommunalverfassung werde durch die Mitgliedschaft eines erst kürzlich ausgeschiedenen Gemeindedirektors im Rat unmittelbar berührt. Der Gemeindedirektor werde allein durch die Wahlentscheidung desBVerfGE 57, 43 (50)BVerfGE 57, 43 (51) Rates legitimiert. Damit sei jegliche plebiszitäre Stärkung seiner Organstellung unvereinbar, sei es auch im Anschluß an die Amtszeit, etwa nach nicht erfolgter Wiederwahl. Die Mitgliedschaft des erst kurz zuvor ausgeschiedenen Gemeindedirektors im Rat gefährde die gegenseitige Unabhängigkeit dieser Organe. Die Kontrollfunktion des Rates werde ausgehöhlt, wenn eines seiner Mitglieder zuvor die Verantwortung für die Gemeindeverwaltung getragen habe. Es stärke hingegen die Sachbezogenheit der Auswahl des Hauptverwaltungsbeamten, wenn die Möglichkeit einer baldigen Bewerbung um ein Ratsmandat nicht besteht. Zugleich werde die neutrale Amtsführung und sachliche Aufgabenerfüllung gewährleistet. Es sei ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, diesem Ziel entgegengesetzte Einflüsse auf die Gemeindeverwaltung abzuwehren. Schlösse sich der Gemeindedirektor mit seiner Wahlbewerbung einer der im Rat vertretenen Gruppen oder Parteien an, seien Auseinandersetzungen zu befürchten, welche die Handlungsfähigkeit der Gemeinde beeinträchtigen könnten.
21
Insbesondere beuge die angegriffene Vorschrift einer Verletzung der Chancengleichheit der Wahlbewerber vor. Eine Wahlbewerbung aus der Stellung des Gemeindedirektors heraus erhalte ein solches Übergewicht, daß der freie Wettbewerb der an der Wahl Beteiligten nicht mehr gewährleistet erscheine. Das gelte vor allem, wenn der Gemeindedirektor während der Wahlvorbereitung noch sein Amt ausübe. Zugleich halte die angegriffene Regelung ein Organ der Gemeinde aus dem Wahlkampf heraus, um dessentwillen die Wahl nicht durchgeführt werde.
22
2. Nach Auffassung der Fraktion der SPD im Niedersächsischen Landtag ist die Verfassungsbeschwerde begründet; hierzu trägt sie im wesentlichen vor:
23
Beim Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand komme als Maßstab für die verfassungsrechtliche Überprüfung der angegriffenen Regelung Art. 137 Abs. 1 GG nicht in Betracht. Diese Verfassungsnorm ermächtige aus zwingenden verfassungspoliBVerfGE 57, 43 (51)BVerfGE 57, 43 (52)tischen Gründen zur Einschränkung des passiven Wahlrechts bestimmter Personenkreise; außerhalb dieses Rahmens bleibe es beim Grundsatz der allgemeinen und gleichen Wahl. Der Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand gehöre nicht zu dem Personenkreis, dessen Wählbarkeit beschränkt werden könne. Er sei kein Beamter. Wer Beamter ist, bestimme sich nach dem allgemeinen Beamtenrecht. Nach § 21 Abs. 2 des Beamtenrechtsrahmengesetzes und § 35 Abs. 2 NBG ende das Beamtenverhältnis durch den Eintritt in den Ruhestand. Die Rechte und Pflichten des Ruhestands-"Beamten" begründeten kein Beamtenverhältnis.
24
Art. 137 Abs. 1 GG lasse Beschränkungen der Wählbarkeit der öffentlichen Bediensteten zur Verhinderung des Zusammentreffens von Amt und Mandat zu. Ein solches Zusammentreffen könne nur durch Aufgabe einer der beiden miteinander kollidierenden Funktionen (Amt oder Mandat) verhindert werden. Diese Konstellation sei aber bei Ruhestandsbeamten nicht möglich, weil bei ihnen die bei einer Inkompatibilität von Amt und Mandat typische Kollisionslage fehle. Der Ruhestandsbeamte könne auch kein "Amt" niederlegen, noch sich der nach § 85 Abs. 2 NBG fortbestehenden disziplinarrechtlichen Beziehung zu seinem früheren Dienstherrn entziehen.
25
Für eine Ausweitung der Wählbarkeitsbeschränkung auf Personengruppen außerhalb des Art. 137 Abs. 1 GG bestehe weder Anlaß noch -- angesichts der überragenden Bedeutung des Wahlrechts als dem zentralen Teilhaberecht im politischen Bereich -- eine verfassungsrechtliche Legitimation.
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Außerhalb des Art. 137 Abs. 1 GG sei eine Beschränkung der Wählbarkeit in Anknüpfung an ein Dienstverhältnis unzulässig. Art. 137 Abs. 1 GG stelle eine abschließende Regelung dar und lasse keinen Raum für ungeschriebene Inkompatibilitäten. Selbst wenn man aber den zeitweiligen Wählbarkeitsausschluß des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand bei Vorliegen besonderer, zwingender Gründe auch außerhalb der ErmächtigungBVerfGE 57, 43 (52)BVerfGE 57, 43 (53) des Art. 137 Abs. 1 GG für zulässig erachten wollte, fehle es hier an solchen Gründen.
27
Die Mitgliedschaft des Hauptverwaltungsbeamten im Gemeinderat gefährde die gegenseitige Unabhängigkeit der Hauptorgane der Gemeinde nicht. Der Gemeindedirektor könne nach seinem Ausscheiden aus dem Amt keinen Einfluß auf dieses Organ mehr ausüben, insbesondere wenn das Amt inzwischen neu besetzt worden sei. Zu erwarten sei vielmehr, daß die Kontrollfunktion des Rates durch die Kenntnisse des bisherigen Gemeindedirektors gestärkt werde. Gefahren für eine neutrale Amtsführung und die sachliche Aufgabenerfüllung der gesamten Gemeindeverwaltung bei der Möglichkeit einer baldigen Bewerbung des Gemeindedirektors um ein Ratsmandat seien nicht nachzuweisen. Auch die vermutete Verletzung der Chancengleichheit der Bewerber gehe fehl. Die Popularität eines langjährigen Bürgermeisters sei höher einzuschätzen als die eines Gemeindedirektors.
28
Schließlich rechtfertigten auch die über den Ablauf der Amtszeit hinausreichenden Rechtswirkungen des früheren Amtes keinen Wählbarkeitsausschluß des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand.
29
Die Verpflichtung, das Amt unter Umständen für eine weitere Amtszeit zu übernehmen, könne nicht zur Begründung herangezogen werden. Befinde sich der Beamte im Ruhestand, habe der Rat von dieser Pflicht zur Amtswiederannahme gerade keinen Gebrauch gemacht. Der Rat bleibe zwar Disziplinarvorgesetzter des Gemeindedirektors im Ruhestand, dennoch seien Entscheidungskonflikte im disziplinarrechtlichen Zusammenhang äußerst selten zu erwarten und im übrigen durch Mitwirkungsverbote des Ruhestandsbeamten im Rat behebbar. Letztlich sei auch das Argument, die Organstellung des Hauptverwaltungsbeamten wirke auch im Ruhestand nach, insoweit nicht überzeugend, als sich solche Auswirkungen nicht ohne willkürliche Einschnitte zeitlich festlegen ließen. Auch hier seien Mitwirkungsverbote ausreichend.
30
 
BVerfGE 57, 43 (53)BVerfGE 57, 43 (54)B.
 
Die form- und fristgerecht eingelegte Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
31
1. Die Verfassungsbeschwerde wendet sich unmittelbar gegen die Vorschrift des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO i.d.F. von § 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 18. Oktober 1980. Sie richtet sich zwar nach ihrem Wortlaut gegen die Regelung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO insgesamt, jedoch ist ihrer Begründung zweifelsfrei zu entnehmen, daß sich der Beschwerdeführer nur gegen die Alternative der Vorschrift wenden will, die den Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand zeitlich begrenzt von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde ausschließt. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist daher die Bestimmung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO nur insoweit, als mit ihr der im Ruhestand befindliche Hauptverwaltungsbeamte der Gemeinde für einen Zeitraum von fünf Jahren nach seinem Ausscheiden aus dem Amt von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde ausgeschlossen wird.
32
2. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung eines in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechts. Er macht geltend, der Landesgesetzgeber habe gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und damit gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Den Verfassungsverstoß sieht er in einem unzulässigen Ausschluß seiner Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde; er fühlt sich in seinem passiven Wahlrecht verletzt.
33
Landesgesetze, die das Wahlrecht zu kommunalen Vertretungskörperschaften regeln, sind von jedermann unter Berufung auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 GG angreifbar, sofern die Beschwerdeführer von diesen Gesetzen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind (vgl. BVerfGE 6, 121 [128]; ständige Rechtsprechung). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Jeder Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl enthält deshalb zugleich eine Verletzung des in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG i.V.m. § 90 Abs. 1 BVerfGG inBVerfGE 57, 43 (54)BVerfGE 57, 43 (55) Bezug genommenen Art. 3 GG, auf den der Beschwerdeführer die Verfassungsbeschwerde stützt (BVerfGE 11, 351 [360]; 34, 81 [94]; 47, 253 [269 f.]).
34
3. Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffene Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Er war Gemeindedirektor der Gemeinde Sehnde in Niedersachsen und ist mit Wirkung vom 1. Dezember 1980 aus dem Amt ausgeschieden. Der Beschwerdeführer hat also während der noch laufenden Wahlperiode des Rates der Gemeinde (§ 33 NGO: vom 1. November 1976 bis 31. Oktober 1981) das Amt des Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinde wahrgenommen. Die nächsten Wahlen zum Rat der Gemeinde finden am 27. September 1981 und damit früher als fünf Jahre nach dem Ausscheiden des Beschwerdeführers aus dem Amt statt. Der Beschwerdeführer ist daher bei den anstehenden Kommunalwahlen nach der Vorschrift des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO nicht in den Rat der Gemeinde Sehnde wählbar.
35
Die behauptete Grundrechtsverletzung ergibt sich unmittelbar aus der in § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO getroffenen Regelung, ohne daß es eines weiteren Vollzugsaktes der Verwaltung bedarf. Zwar müßte dem Beschwerdeführer bei einer Wahlbewerbung bereits die Bescheinigung über seine Wählbarkeit versagt werden (vgl. § 31 Abs. 6, Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 der Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlordnung -- NKWO -- i.d.F. vom 10. August 1977 [GVBl. S. 363]) und einem Wahlvorschlag, der den Beschwerdeführer als Bewerber aufführt, hätte der zuständige Wahlausschuß die Zulassung insoweit zu verweigern (§ 28 Abs. 3 NKWG). Diese Maßnahmen und Entscheidungen innerhalb des Wahlverfahrens sind jedoch keine Vollzugsakte der Verwaltung im vorgenannten Sinne (vgl. BVerfGE 1, 208 [237]; 12, 73 [76]; 18, 172 [180]; 38, 326 [335]; 47, 253 [270 f.]; 48, 64 [79 f.]).
36
 
C.
 
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. § 35 Abs. 2 Nr. 4BVerfGE 57, 43 (55)BVerfGE 57, 43 (56) NGO verstößt insoweit gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und verletzt damit das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 3 Abs. 1 GG, als nach dieser Vorschrift der im Ruhestand befindliche Hauptverwaltungsbeamte der Gemeinde für einen Zeitraum von fünf Jahren nach seinem Ausscheiden aus dem Amt nicht in den Rat der Gemeinde wählbar ist.
37
I.  
1. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muß das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gilt damit auch für die Wahl der Gemeindevertretungen im Lande Niedersachsen. Dem trägt die Vorschrift des § 31 Abs. 2 NGO Rechnung, nach der die Ratsherren in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden.
38
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantiert ist (BVerfGE 41, 399 [413] m.w.N.; ständige Rechtsprechung). Er unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter (BVerfGE 34, 81 [98]; 41, 399 [413]) und besagt, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (BVerfGE 12, 73 [77]; 34, 81 [98]; 41, 399 [413]; 48, 64 [81]). Vom Grundsatz der gleichen Wahl wird daher auch die Ausgestaltung des passiven Wahlrechts maßgeblich bestimmt (BVerfGE 48, 64 [81]). Im Bereich des Wahlrechts verbleibt dem Gesetzgeber nur ein eng bemessener Spielraum. Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (BVerfGE 12, 73 [77]; 13, 243 [247]; 34, 81 [99]; 41, 399 [413]).
39
2. Grundsätzlich hat mithin jeder Gemeindebürger, der die Grundvoraussetzungen der Wählbarkeit erfüllt, das Recht, sich in die kommunalen Vertretungskörperschaften wählen zu lasBVerfGE 57, 43 (56)BVerfGE 57, 43 (57)sen (BVerfGE 48, 64 [81]). Diesen Grundsatz durchbricht die angegriffene Regelung, indem sie diejenigen Bürger, die zuvor das Amt des Hauptverwaltungsbeamten einer Gemeinde ausgeübt haben, zeitlich begrenzt von der Wählbarkeit in den Gemeinderat ausschließt. Wird aber die Wählbarkeit einer bestimmten Personengruppe über die allgemeinen Wählbarkeitsvoraussetzungen hinaus beschränkt oder ausgeschlossen, so liegt darin zugleich eine Einschränkung des Grundsatzes der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl. Denn eine solche Regelung weicht erheblich von der vom Grundgesetz geforderten Gleichbewertung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ab. Eine einschränkende Regelung von dieser Bedeutung und Tragweite ist nur zulässig, soweit sie das Grundgesetz ausdrücklich vorsieht oder aus der Verfassungsordnung sonst eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann (vgl. BVerfGE 48, 64 [82]).
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3. Als Ermächtigung zur Einschränkung des passiven Wahlrechts, wie sie die Vorschrift des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO vorsieht, kommt allein Art. 137 Abs. 1 GG in Betracht. Er bestimmt, daß "die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Berufssoldaten, freiwilligen Soldaten auf Zeit und Richtern im Bund, in den Ländern und den Gemeinden gesetzlich beschränkt werden kann". Das Grundgesetz geht mithin einerseits von der grundsätzlich unbeschränkten Wählbarkeit der in Art. 137 Abs. 1 GG genannten Personengruppen aus, bietet aber andererseits mit Art. 137 Abs. 1 GG eine Ermächtigung zur Beschränkung der Wählbarkeit dieser Personengruppen und bestimmt zugleich deren verfassungsrechtlichen Rahmen; dabei überläßt es die konkrete Entscheidung über das "Ob" und "Wie" einer gesetzlichen Wählbarkeitsbeschränkung dem zuständigen Gesetzgeber. Außerhalb der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG ist eine Beschränkung des passiven Wahlrechts in Anknüpfung an ein Dienstverhältnis nicht zulässig (BVerfGE 38, 326 [336]; 48, 64 [82]). Art. 137 Abs. 1 GG stellt insoweit eine abschließende Regelung der Materie darBVerfGE 57, 43 (57)BVerfGE 57, 43 (58) und läßt keinen Raum für ungeschriebene Inkompatibilitäten (BVerfGE 48, 64 [82]). Ob Bund oder Länder außerhalb der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG Beschränkungen der Wählbarkeit vornehmen dürfen, ist hier nicht zu entscheiden. Denn die Einschränkung des passiven Wahlrechts durch § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO knüpft an ein Dienstverhältnis an. Die Regelung erfaßt nur diejenigen Bürger der Gemeinden, die das Amt des Hauptverwaltungsbeamten wahrgenommen haben. Der -- zeitlich begrenzte -- Wählbarkeitsausschluß des aus dem Amt ausgeschiedenen Hauptverwaltungsbeamten ist unmittelbare Folge seiner früheren Amtsausübung, mithin Folge seines früheren Dienst- und Treueverhältnisses gegenüber der Gemeinde. Eine Beschränkung der Wählbarkeit des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand ist deshalb verfassungsrechtlich nur dann zulässig, wenn die Ermächtigung dazu Art. 137 Abs. 1 GG entnommen werden kann.
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Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer über diesen Rahmen hinausreichenden Einschränkung des passiven Wahlrechts kann auch nicht dadurch gewonnen werden, daß über das Dienstverhältnis hinaus an die besondere kommunalverfassungsrechtliche Organstellung des Hauptverwaltungsbeamten angeknüpft wird. Die besondere Stellung und Funktion eines Beamten innerhalb der Exekutive ist vielmehr für die Frage entscheidend, ob sich eine die Wählbarkeit beschränkende Regelung im Rahmen des Art. 137 Abs. 1 GG bewegt und ob sie vom Normzweck dieser Verfassungsvorschrift gedeckt wird. Eine Anknüpfung an die besondere Ausprägung eines Dienstverhältnisses, an seine hervorgehobene Bedeutung, zur Rechtfertigung von Beschränkungen des passiven Wahlrechts über Art. 137 Abs. 1 GG hinaus würde den abschließenden Charakter dieser Verfassungsnorm, die insoweit auch dem Schutz des passiven Wahlrechts der öffentlichen Bediensteten dient, aufheben.
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Überschreitet die Einschränkung des passiven Wahlrechts des aus dem Amt ausgeschiedenen Hauptverwaltungsbeamten durch § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO also die durch Art. 137 Abs. 1 GG vorBVerfGE 57, 43 (58)BVerfGE 57, 43 (59)gegebenen verfassungsrechtlichen Grenzen, verletzt diese Regelung den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und damit Art. 3 Abs. 1 GG. Das ist hier der Fall.
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II.  
Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den niedersächsischen Gesetzgeber nicht, Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand für einen Zeitraum von fünf Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde auszuschließen. Denn der Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand ist weder Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG noch hält sich ein -- auch nur zeitlich begrenzter -- rechtlicher Ausschluß von der Wählbarkeit, wie ihn § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO statuiert, im Rahmen dieser Verfassungsnorm.
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1. Art. 137 Abs. 1 GG gilt auch für die Beschränkung der Wählbarkeit zu den kommunalen Vertretungskörperschaften, mithin auch für die Wahlen zum Gemeinderat (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 48, 64 [82]). Er verlangt eine gesetzliche Regelung. Die Vorschrift des § 1 Nr. 2 des Siebenten Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung und der Niedersächsischen Landkreisordnung, welche die angegriffene Regelung in die Gemeindeordnung eingefügt hat, ist in einem Landesgesetz enthalten. Der niedersächsische Landesgesetzgeber ist für diese Regelung zuständig, da sie materiell ausschließlich einen Gegenstand betrifft, der zum niedersächsischen Kommunalrecht und damit zu einer Materie des Landesrechts rechnet (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 38, 326 [336 f.]; 48, 64 [83]).
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2. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber nur, bestimmte Gruppen von öffentlichen Bediensteten in ihrer Wählbarkeit zu beschränken, darunter auch Beamte. Der aus dem Amt ausgeschiedene, im Ruhestand befindliche Hauptverwaltungsbeamte der Gemeinde ist jedoch nicht Beamter im Sinne dieser Verfassungsvorschrift.
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a) Wer Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG ist, bestimmt sich grundsätzlich nach dem allgemeinen BeamtenrechtBVerfGE 57, 43 (59)BVerfGE 57, 43 (60) (vgl. BVerfGE 18, 172 [180]; 48, 64 [83]); hier also nach dem Niedersächsischen Beamtengesetz i.V.m. der Niedersächsischen Gemeindeordnung. Der amtierende Hauptverwaltungsbeamte einer Gemeinde ist in Niedersachsen hauptamtlicher Wahlbeamter auf Zeit; er wird vom Rat der Gemeinde in der Regel auf die Dauer von zwölf Jahren gewählt (§ 61 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 NGO). Die Vorschriften des Niedersächsischen Beamtengesetzes gelten nach § 1 dieses Gesetzes auch für die Beamten der Gemeinde. Nach § 194 NBG finden die Vorschriften für Beamte auf Lebenszeit auf die Beamten auf Zeit entsprechende Anwendung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Der Hauptverwaltungsbeamte auf Zeit erhält nach den allgemeinen beamten- und besoldungsrechtlichen Vorschriften Dienstbezüge und nach seinem Ausscheiden Ruhegehalt. Das Beamtenverhältnis endet gemäß § 35 Abs. 2 NBG durch den Eintritt in den Ruhestand, welcher beim Beamten auf Zeit auch vor Erreichen der Altersgrenze mit Ablauf der Zeit, für die er ernannt ist, erfolgt (§ 53 NBG). Der amtierende Hauptverwaltungsbeamte der Gemeinde ist mithin Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 18, 172 [180]).
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Diese Feststellung besagt jedoch nichts darüber -- und das ist hier entscheidend --, ob auch der aus seinem Amt ausgeschiedene, im Ruhestand befindliche Hauptverwaltungsbeamte noch als Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG angesehen werden kann. Denn die Beschränkung der Wählbarkeit in der angegriffenen Regelung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO knüpft zwar an das frühere aktive Dienstverhältnis an, betrifft aber (in der hier zu prüfenden Alternative der Vorschrift) erst den Beamten, der sich am Wahltag bereits im Ruhestand befindet.
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b) Allein nach den Bestimmungen des Niedersächsischen Beamtengesetzes ist eine Klärung der Frage, ob auch der Ruhestandsbeamte als Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG anzusehen ist, nicht möglich. Das Gesetz enthält -- ebenso wie die Beamtengesetze des Bundes und der übrigen Länder -- keine eigene Definition des Beamtenbegriffs. Lediglich der Inhalt desBVerfGE 57, 43 (60)BVerfGE 57, 43 (61) Beamtenverhältnisses wird als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zu seinem Dienstherrn bestimmt (§ 4 NBG). Das Beamtenverhältnis wird durch die Aushändigung der Ernennungsurkunde begründet; es endet aber gemäß § 35 Abs. 2 NBG durch den Eintritt in den Ruhestand. Diese beim Ruhestandsbeamten eingetretene Beendigung des Beamtenverhältnisses legt die Folgerung nahe, ihn nicht als Beamten im Sinne des Beamtengesetzes und damit auch nicht als solchen im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG zu betrachten.
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Andererseits ist nicht zu verkennen, daß auch nach der Beendigung des Beamtenverhältnisses zwischen dem Ruhestandsbeamten und seinem Dienstherrn sowohl Rechte und Pflichten aus dem aktiven Beamtenverhältnis fortwirken, als auch solche neu begründet werden (vgl. auch § 35 Abs. 2 Satz 2 NBG). Im Ruhestand besteht weiterhin eine Treuepflicht des Beamten (vgl. § 85 Abs. 2 Nr. 1 und 2 i.V.m. § 61 Abs. 2, 3 NBG), die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit (§ 68 NBG), die Pflicht zur Rückgabe amtlicher Unterlagen (§ 71 NBG), die Pflicht, nicht ohne Genehmigung amtsbezogene Geschenke und Belohnungen anzunehmen (§ 78 NBG). Der Beamte im Ruhestand hat das Recht auf Fürsorge und Versorgung (§§ 87, 97 NBG), das Recht auf ein Dienstzeugnis (§ 103 NBG) und das Recht auf Einsicht in seine Personalakten (§ 101 Abs. 6 NBG). Er begeht bei schuldhafter Verletzung der ihm im Ruhestand obliegenden Pflichten ein Dienstvergehen (§ 85 Abs. 2 NBG), welches disziplinarrechtlich verfolgt werden kann.
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Die durch derartige Rechte und Pflichten gekennzeichnete Rechtsstellung des Beamten im Ruhestand könnte ihrerseits den Schluß zulassen, auch der Ruhestandsbeamte sei trotz der Beendigung des Beamtenverhältnisses gemäß § 35 Abs. 2 NBG als Beamter im Sinne des Beamtenrechts anzusehen.
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Aus allem erhellt, daß die Entscheidung, ob der Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG ist, nicht allein nach den allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften getroffen werden kann. Für Art. 137 BVerfGE 57, 43 (61)BVerfGE 57, 43 (62)Abs. 1 GG muß die Bedeutung und Tragweite des Begriffs "Beamter" insoweit aus der ratio der Verfassungsnorm selbst bestimmt werden; mit anderen Worten: Ob auch der Ruhestandsbeamte Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG ist, muß anhand des Normzwecks durch Auslegung ermittelt werden.
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c) Art. 137 Abs. 1 GG will die organisatorische Gewaltenteilung gegen Gefahren sichern, die durch eine Personalunion zwischen einem Exekutivamt und einem Abgeordnetenmandat entstehen können. Insbesondere sollen Verwaltungsbeamte nicht derjenigen Vertretungskörperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [183]; 38, 326 [338 f.]; 48, 64 [82]). Das gilt auch für den Gemeindebeamten und den Rat der Gemeinde (vgl. BVerfGE 18, 172 [183]; 48, 64 [83]). Es läßt sich mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht ohne weiteres vereinbaren, wenn dieselbe Person Gemeindebediensteter ist und zugleich dem Rat der Gemeinde angehört (BVerfGE 48, 64 [83]). Art. 137 Abs. 1 GG will allgemein zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der Trennung zwischen Exekutive und Legislative eine Verbindung von Amt und Mandat verhindern.
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d) Der Ruhestandsbeamte hat kein Amt mehr inne. Der Eintritt in den Ruhestand bewirkt, daß der Beamte von diesem Zeitpunkt ab keinerlei Verwaltungsaufgaben mehr wahrnehmen kann und darf; seine an das Amt geknüpfte Handlungs- und Entscheidungskompetenz ist weggefallen. In der Person des Ruhestandsbeamten ist eine Verbindung von Amt und Mandat nicht möglich; der Ruhestandsbeamte ist nicht mehr Teil der exekutiven Gewalt. Wird er in eine Vertretungskörperschaft gewählt, kann kein Interessenkonflikt zu einem gleichzeitig ausgeübten Amt auftreten. Eine Gefahr für die organisatorische Gewaltenteilung ist daher bei der Wahl eines Ruhestandsbeamten in eine parlamentarische Vertretungskörperschaft grundsätzlich nicht zu erwarten.
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Das gilt auch für den Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinde nach seinem Ausscheiden aus dem Amt, selbst wenn manBVerfGE 57, 43 (62)BVerfGE 57, 43 (63) die Fortwirkungen des früheren aktiven Dienstverhältnisses und die besondere kommunalverfassungsrechtliche Organstellung des Hauptverwaltungsbeamten in Betracht zieht. Im einzelnen ist dazu festzustellen:
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aa) Der Hauptverwaltungsbeamte kann unter den in § 194 Abs. 2 NBG, § 61 Abs. 4 NGO genannten Umständen verpflichtet sein, das Amt nach Ablauf seiner Amtszeit für eine weitere Amtszeit zu übernehmen. Diese Verpflichtung wirft die Frage nach Fortwirkungen der aktiven Amtsausübung auf die Stellung des Ruhestandsbeamten zwischen Exekutive und Vertretungskörperschaft indes nicht auf. Denn die Verpflichtung zur Weiterführung des Amtes besteht nur, wenn der Hauptverwaltungsbeamte sechs Monate vor Ablauf der vorhergehenden Amtszeit vom Rat wiedergewählt wird (§ 61 Abs. 4 NGO). Der Beamte tritt in diesem Falle nicht erst in den Ruhestand; das aktive Beamtenverhältnis besteht für eine weitere Amtszeit fort.
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Zwar kann auch der Beamte im Ruhestand vor Erreichen der Altersgrenze erneut in das Beamtenverhältnis berufen werden, doch setzt dies eine neuerliche Wahl durch den Rat der Gemeinde voraus. Wird ein Gemeinderatsmitglied -- ob Ruhestandsbeamter oder nicht -- zum Hauptverwaltungsbeamten gewählt, endet dessen Mitgliedschaft im Rat (§ 37 Abs. 1 Nr. 8, § 35a NGO). Eine besondere Auswirkung der früheren Amtsausübung ist auch insoweit nicht ersichtlich.
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bb) Der Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand begeht bei schuldhafter Verletzung der ihm im Ruhestand obliegenden Pflichten ein Dienstvergehen. Die Niedersächsische Disziplinarordnung (NDO) i.d.F. vom 8. September 1970 (GVBl. S. 317) gilt nach ihrem § 1 auch für Ruhestandsbeamte der Gemeinden. Der Ruhestandsbeamte kann nach § 2 NDO auch wegen eines vor Eintritt in den Ruhestand begangenen Dienstvergehens verfolgt werden. Die Disziplinarbefugnisse werden beim Ruhestandsbeamten von der vor Beginn des Ruhestandes zuständigen obersten Dienstbehörde ausgeübt (§ 15 Abs. 2 NDO); obersteBVerfGE 57, 43 (63)BVerfGE 57, 43 (64) Dienstbehörde für den Hauptverwaltungsbeamten ist der Rat der Gemeinde (§ 80 Abs. 2 NGO). Er hat gegebenenfalls über die Durchführung von disziplinarrechtlichen Vorermittlungen oder die Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens zu entscheiden (vgl. §§ 26, 28 NDO). Dem bei einer solchen Entscheidung auftretenden Interessenkonflikt des in den Rat gewählten Ruhestandsbeamten begegnet jedoch die Vorschrift des § 26 Abs. 1 i.V.m. § 39 Abs. 3 NGO, die es dem Ratsherrn verbietet, in einer Angelegenheit beratend oder entscheidend mitzuwirken, die ihn selbst betrifft.
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cc) Über die gemeindliche Haushaltswirtschaft ist innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres die Jahresrechnung aufzustellen, deren Vollständigkeit und Richtigkeit der Gemeindedirektor festzustellen und sie mit dem Schlußbericht des Rechnungsprüfungsamtes dem Rat vorzulegen hat (§ 100 NGO). Der Rat hat über die Jahresrechnung und über die Entlastung des Gemeindedirektors zu beschließen (§ 101 NGO). Bei bestimmter zeitlicher Abfolge von Vorlage der Jahresrechnung an den Rat, Ausscheiden des Gemeindedirektors aus dem Amt und Neuwahlen des Rates kann daher die Situation eintreten, daß der frühere Hauptverwaltungsbeamte bereits zum Ratsherrn gewählt worden ist, wenn der Rat über seine Entlastung zu entscheiden hat. Der Interessenkonflikt wird jedoch wiederum durch die Vorschrift des § 26 Abs. 1 i.V.m. § 39 Abs. 3 NGO verhindert, da der aus dem Amt ausgeschiedene Beamte auch in dieser Angelegenheit weder beratend noch entscheidend mitwirken darf.
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dd) Im Ergebnis werden also solche Entscheidungskonflikte, die sich aus der Mitgliedschaft des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand im Gemeinderat und der früheren aktiven Amtsausübung ergeben können, bereits durch ein auch auf solche Entscheidungen anwendbares Mitberatungs- und Mitentscheidungsverbot verhindert. Die Kontrollfunktion des Rates der Gemeinde gegenüber der Gemeindeverwaltung wird daher bei solchen Berührungspunkten von früherem Amt und neuemBVerfGE 57, 43 (64)BVerfGE 57, 43 (65) Mandat nicht beeinträchtigt. Davon geht der niedersächsische Landesgesetzgeber offensichtlich auch bei den Beamten der Gemeinde aus, die nicht von der angegriffenen Regelung erfaßt werden, sondern lediglich der Unvereinbarkeitsvorschrift des § 35a NGO unterliegen, die also nach ihrer Wahl und der Beendigung des Beamtenverhältnisses unmittelbar ihr Mandat als Ratsherr wahrnehmen können. Rechtfertigende Gründe für eine weitergehende, auf den Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand beschränkte Regelung sind nicht zu erkennen.
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ee) Auch wenn schließlich das Ausscheiden des Hauptverwaltungsbeamten aus dem Amt erst kurz vor der Neuwahl des Rates der Gemeinde erfolgt, führt dies nicht zu Interessenkonflikten zwischen seiner amtlichen Tätigkeit und einer Wahlbewerbung.
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Nach § 9 NKWG ist der Gemeindedirektor Wahlleiter; er wird von seinem Vertreter im Amt vertreten. Das Amt des Wahlleiters oder des Vertreters ist jedoch gemäß § 9 Abs. 2 NKWO u. a. dann neu zu besetzen, wenn der Inhaber des Amtes als Wahlbewerber vorgeschlagen wird. Der Rat der Gemeinde kann (und muß, wenn auch der Vertreter Wahlbewerber ist) in diesem Falle einen anderen Einwohner des Wahlgebiets zum Wahlleiter bestellen (§ 9 Satz 3 NKWG), der unmittelbar vom Vorsitzenden des Rates zur unparteiischen Wahrnehmung des Amtes verpflichtet wird (§ 4 Abs. 3 NKWO). Ein Interessenkonflikt zwischen Wahlbewerbung und Amt des Wahlleiters ist damit ausgeschlossen.
62
Im übrigen hat der Hauptverwaltungsbeamte, der sich um ein Mandat in der kommunalen Vertretungskörperschaft bewirbt, wie jeder andere Beamte Anspruch auf Urlaub innerhalb der letzten zwei Monate vor dem Wahltag (§ 105 NBG). Nimmt er diesen Anspruch nicht wahr, hat er auch während der Zeit der Wahlvorbereitung sein Amt unparteiisch zu führen (§ 61 Abs. 1 NBG) und bei der politischen Betätigung "diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus seiner Stellung gegenüber der Gesamtheit und aus Rücksicht auf die PflichtenBVerfGE 57, 43 (65)BVerfGE 57, 43 (66) seines Amtes ergeben" (§ 61 Abs. 3 NBG). Dadurch wird die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen dem Rat der Gemeinde und dem ausscheidenden Hauptverwaltungsbeamten, der sich um ein Ratsmandat bewirbt, hinreichend gesichert.
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e) Die Ausübung des Amtes des Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinde hat mithin keine Folgewirkungen für den aus dem Amt ausgeschiedenen Beamten, aus der sich ins Gewicht fallende Gefahren für die organisatorische Gewaltenteilung ergeben könnten. Weder kontrolliert der im Ruhestand befindliche Hauptverwaltungsbeamte als Ratsherr seine eigene, beendete Amtsführung, noch wird die Kontrollfunktion des Gemeinderates gegenüber der Verwaltung durch die Mitwirkung des früheren Hauptverwaltungsbeamten beeinträchtigt.
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Dem Normzweck des Art. 137 Abs. 1 GG wird daher eine Auslegung des Begriffs "Beamter" nicht gerecht, die auch den aus dem Amt ausgeschiedenen Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinde einschließt. Die Verbindung seiner Rechtsstellung als Ruhestandsbeamter der Gemeinde mit dem Gemeinderatsmandat berührt den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht. Der aus seinem Amt ausgeschiedene Beamte ist nicht mehr Teil der Exekutive; er ist nicht Beamter im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG.
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3. Die angegriffene Regelung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO überschreitet ferner den Rahmen der Ermächtigung in Art. 137 Abs. 1 GG, weil sie nicht lediglich eine Wählbarkeitsbeschränkung im Sinne dieser Verfassungsvorschrift anordnet, sondern den Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand für einen begrenzten Zeitraum rechtlich von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde ausschließt.
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a) Art. 137 Abs. 1 GG läßt gesetzliche Beschränkungen der Wählbarkeit zur Verhinderung eines Zusammentreffens von Amt und Mandat zu. Das bedeutet, daß durch eine auf dieser Verfassungsvorschrift beruhende Regelung die Übernahme des Wahlmandats durch den Gewählten von der gleichzeitigen Entbindung von seinen Aufgaben innerhalb seines öffentlichen Dienstverhältnisses abhängig gemacht werden kann (vgl.BVerfGE 57, 43 (66)BVerfGE 57, 43 (67) BVerfGE 48, 64 [88]). Eine auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützte gesetzliche Regelung darf demnach zwar eine Beschränkung der Wählbarkeit in Gestalt einer Unvereinbarkeitsregelung (Inkompatibilität), nicht aber den Ausschluß von der Wählbarkeit (Ineligibilität) anordnen (BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [181]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]). Wesentliches Merkmal einer Inkompatibilitätsvorschrift ist, daß sich der Beamte als Wahlbewerber aufstellen lassen, gewählt werden und die Wahl annehmen kann, die Annahme der Wahl und damit die Ausübung des Mandats aber von einer Beendigung des Beamtenverhältnisses abhängig gemacht wird. Kern einer solchen Unvereinbarkeitsregelung ist die Wahlmöglichkeit des Bewerbers zwischen Amt und Mandat (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]). Ineligibilität liegt demgegenüber dann vor, wenn der Bewerber rechtlich von der Wählbarkeit schlechthin, d.h. von der Bewerbung um das Mandat, von dessen Annahme oder von seiner Ausübung ausgeschlossen wird (BVerfGE 12, 73 [77]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]). Zwar kann angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich auch ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit durch eine Auf Art. 137 Abs. 1 GG beruhende gesetzliche Regelung dann gerechtfertigt sein, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkonflikten nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfGE 48, 64 [89, 90]). Ein solcher faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit liegt dann vor, wenn der Wahlbewerber zwar nicht rechtlich von der Wählbarkeit ausgeschlossen wird, sich jedoch wegen der Folgen der gesetzlichen Unvereinbarkeitsregelung außerstande sieht, sich für das Mandat zu entscheiden (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]; 48, 64 [88]). Auch bei dem faktischen Ausschluß von der Wählbarkeit handelt es sich also lediglich um eine Wählbarkeitsbeschränkung. Denn dem Bewerber bleibt grundsätzlich die eine Inkompatibilitätsregelung kennzeichnende Wahlmöglichkeit zwischen Amt und Mandat, mag seine Entscheidungsfreiheit auch durch praktische Zwänge eingeengt sein. Der Grundsatz, daß Art. 137 Abs. 1 GG zwar Inkompatibilitätsregelungen, nicht aber "echBVerfGE 57, 43 (67)BVerfGE 57, 43 (68)te" Ineligibilitätsregelungen gestattet, wird daher durch die begrenzte verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines faktischen Ausschlusses von der Wählbarkeit im kommunalen Bereich nicht aufgehoben. Eine Ineligibilitätsvorschrift schließt den von ihr Betroffenen rechtlich von seinem passiven Wahlrecht aus; dazu ermächtigt Art. 137 Abs. 1 GG den Gesetzgeber auch im kommunalen Bereich nicht.
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b) Nach der Vorschrift des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO -- soweit sie den Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung bildet -- ist nicht in den Rat der Gemeinde wählbar, wer während der vorangegangenen oder der laufenden Wahlperiode das Amt des Hauptverwaltungsbeamten der Gemeinde wahrgenommen hat, längstens fünf Jahre nach seinem Ausscheiden aus dem Amt. Der aus dem Amt ausgeschiedene Hauptverwaltungsbeamte wird damit zumindest für eine Wahl zum Gemeinderat von der Wählbarkeit ausgeschlossen. Es handelt sich um einen rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit, der unmittelbar aus der angegriffenen Regelung folgt und der betroffenen Personengruppe keine Wahlmöglichkeit zwischen Amt und Mandat beläßt. § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO hindert den aus dem Amt ausgeschiedenen Hauptverwaltungsbeamten, sich unter den allgemein geltenden Wählbarkeitsvoraussetzungen als Kandidat für die Gemeinderatswahlen aufstellen und wählen zu lassen und das Mandat auszuüben. Dem Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand muß bei einer Wahlbewerbung bereits die Bescheinigung über die Wählbarkeit versagt werden (§ 31 Abs. 6, Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 NKWO); einem Wahlvorschlag, der ihn als Bewerber aufführt, muß der zuständige Wahlausschuß jedenfalls insoweit die Zulassung verweigern (§ 28 Abs. 3 NKWG). Erfolgte aufgrund Nichtbeachtung dieser Vorschriften eine Wahl in den Rat, endete die Mitgliedschaft mit der nachträglichen Feststellung des Fehlens der Wählbarkeit im Zeitpunkt der Wahl durch den Gemeinderat (§ 37 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 NGO).
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c) Die angegriffene Vorschrift statuiert damit eine IneligiBVerfGE 57, 43 (68)BVerfGE 57, 43 (69)bilität des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand. Der Umstand, daß die Nichtwählbarkeit lediglich zeitlich begrenzt ist und sich nur für die Wahlen zum Rat der Gemeinde auswirkt, deren aktiver Beamter der Ruhestandsbeamte zuvor war, macht aus diesem rechtlichen Ausschluß vom passiven Wahlrecht noch keine Beschränkung der Wählbarkeit im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG. Die begrenzte Nichtwählbarkeit des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand durch § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO läßt einen Vergleich mit einem faktischen Ausschluß von der Wählbarkeit nicht zu. Denn dieser ist der Sache nach bloße Wählbarkeitsbeschränkung; er nimmt dem Betroffenen nicht die Möglichkeit, sich um das Mandat zu bewerben, beläßt ihm die Entscheidung zwischen Amt und Mandat. Der, wenn auch zeitlich befristete, rechtliche Ausschluß von der Wählbarkeit geht damit über die Grenze selbst eines faktischen Wählbarkeitsausschlusses noch deutlich hinaus. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber aber nicht, solche Ineligibilitätsregelungen zu erlassen, seien sie auch zeitlich, örtlich oder hinsichtlich der Größe des betroffenen Personenkreises begrenzt.
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d) Schließlich bewirkt die angegriffene Vorschrift auch eine Ungleichbehandlung des Hauptverwaltungsbeamten im Ruhestand gegenüber den Beamten der Gemeinde, die lediglich von der Unvereinbarkeitsregelung des § 35a NGO betroffen sind, wie auch gegenüber den übrigen Ruhestandsbeamten der Gemeinde. Diese Personengruppen unterliegen keinem -- auch nur zeitlich begrenzten -- Ausschluß von der Wählbarkeit in den Rat der Gemeinde. Rechtfertigende Gründe für eine solche Differenzierung sind, wie dargelegt, weder in Fortwirkungen der früheren Amtsausübung des Hauptverwaltungsbeamten noch in seiner durch die niedersächsische Kommunalverfassung bedingten Sonderstellung innerhalb der Gemeinde zu erkennen.
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4. Die angegriffene Regelung des § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO hält sich mithin nicht im Rahmen der verfassungsrechtlichen Ermächtigung zur Beschränkung der Wählbarkeit in Art. 137 Abs. 1 GG. Der Hauptverwaltungsbeamte im Ruhestand ist weBVerfGE 57, 43 (69)BVerfGE 57, 43 (70)der Beamter im Sinne dieser Verfassungsnorm, noch darf eine auf Art. 137 Abs. 1 GG beruhende gesetzliche Regelung den zeitlich begrenzten rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit anordnen. § 35 Abs. 2 Nr. 4 NGO verstößt insoweit gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und verletzt damit das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 3 Abs. 1 GG.
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III.  
Nach der Feststellung dieser Grundrechtsverletzung bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob die angegriffene Vorschrift -- wie vom Beschwerdeführer gerügt -- auch gegen Art. 33 GG verstößt.
72
IV.  
Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG.
73
V.  
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
74
Zeidler, Rinck, Hirsch, Dr. Rottmann, Dr. Dr. h.c. Niebler, Steinberger, TrägerBVerfGE 57, 43 (70)  
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