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Informationen zum Dokument  BVerfGE 47, 253 - Gemeindeparlamente  Materielle Begründung
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BVerwGE 90, 104 - Rolle der Fraktionen
BVerfGE 135, 317 - ESM-Vertrag
BVerfGE 131, 316 - Landeslisten
BVerfGE 129, 300 - Fünf-Prozent-Sperrklausel EuWG
BVerfGE 129, 124 - EFS
BVerfGE 124, 1 - Nachwahl
BVerfGE 123, 267 - Lissabon
BVerfGE 122, 304 - Wahlprüfungsbeschwerde nach Bundestagsauflösung
BVerfGE 121, 266 - Landeslisten
BVerfGE 107, 59 - Lippeverband
BVerfGE 99, 1 - Bayerische Kommunalwahlen
BVerfGE 97, 317 - Überhang-Nachrücker
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BVerfGE 95, 335 - Überhangmandate II
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BVerfGE 91, 228 - Gleichstellungsbeauftragte
BVerfGE 89, 243 - Kandidatenaufstellung
BVerfGE 89, 155 - Maastricht
BVerfGE 83, 60 - Ausländerwahlrecht II
BVerfGE 77, 1 - Neue Heimat
BVerfGE 58, 177 - Inkompatibilität/Kreisangestellter
BVerfGE 57, 295 - 3. Rundfunkentscheidung
BVerfGE 57, 43 - Inkompatibilität/Ruhestandsbeamter
BVerfGE 52, 95 - Schleswig-Holsteinische Ämter
BVerfGE 51, 222 - 5%-Klausel

Zitiert selbst:
BVerfGE 44, 125 - Öffentlichkeitsarbeit
BVerfGE 41, 399 - Wahlkampfkostenpauschale
BVerfGE 38, 258 - Magistratsverfassung Schleswig-Holstein
BVerfGE 34, 81 - Wahlgleichheit
BVerfGE 22, 134 - EWG-Recht
BVerfGE 13, 243 - Wahlgebietsgröße
BVerfGE 13, 54 - Neugliederung Hessen
BVerfGE 13, 1 - Friedenswahlen
BVerfGE 12, 73 - Inkompatibilität/Kommunalbeamter
BVerfGE 11, 351 - Reserveliste Nordrhein-Westfalen
BVerfGE 11, 266 - Wählervereinigung
BVerfGE 7, 63 - Listenwahl
BVerfGE 6, 376 - Wahlrechtsbeschwerde
BVerfGE 6, 121 - Unterschriftenquorum für Wahlvorschläge
BVerfGE 6, 104 - Kommunalwahl-Sperrklausel I
BVerfGE 3, 45 - Nachrückende Ersatzleute
BVerfGE 1, 208 - 7,5%-Sperrklausel
BVerfGE 1, 14 - Südweststaat

A.
I.
II.
1. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) sind wahlberechtigte B ...
2. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) beantragen mit den am 3 ...
III.
1. Die Beschwerdeführer zu 4) und 5) sind wahlberechtigte Be ...
2. Mit ihren am 30. Dezember 1975 eingegangenen Verfassungsbeschw ...
IV.
1. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen h ...
2. Der Oberstadtdirektor der Stadt Bochum hält die Verfassun ...
3. Der Oberstadtdirektor der Stadt Bottrop hat neben den Wahlerge ...
B. -- I.
1. Die Verfassungsbeschwerden wenden sich unmittelbar gegen ein G ...
2. Die gegen § 13a Abs. 4 GO gerichteten Verfassungsbeschwer ...
3. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer zu 4) und ...
4. Dagegen sind die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdefüh ...
II.
1. In der freiheitlichen Demokratie, die das Grundgesetz für ...
2. Die Bezirksvertretung ist - wie der Rat der Stadt - ein beschl ...
3. Die verfassungsrechtlich notwendige demokratische Legitimation ...
4. Das Verfahren nach § 13a Abs. 4 GO läßt sich z ...
III.
1. Nach § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG ist das angefochtene Gese ...
2. Die Handlungen (Maßnahmen und Beschlüsse), die von ...
3. Die Verfassungsbeschwerden haben im wesentlichen Erfolg. Gem ...
VI.
Bearbeitung, zuletzt am 5. April 2016, durch: A. Tschentscher  
BVerfGE 47, 253 (253)1. Das Grundgesetz schreibt für die Gemeinden die demokratische Organisation der Staatsgewalt vor. Auch ihre Organe und Vertretungen bedürfen, soweit sie Staatsgewalt ausüben, einer Legitimation, die sich auf die Gesamtheit der Bürger als dem Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht, zurückführen läßt.  
2. Die verfassungsrechtlich notwendige demokratische Legitimation erfordert eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern.  
3. Die in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG umschriebenen Wahlrechtsgrundsätze gelten als allgemeine Rechtsprinzipien für Wahlen zu allen Volksvertretungen im staatlichen und kommunalen Bereich.  
4. Das Gebot einer freien Kandidatenaufstellung und ihr Nachweis, der die Beachtung dieses Gebotes sicherstellt, gehören zu den unabdingbaren Voraussetzungen einer freien Wahl.  
 
Beschluß
 
des Zweiten Senats vom 15. Februar 1978  
-- 2 BvR 134, 268/76 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I., 1. des Herrn Hanspeter K..., 2. der Frau Lucie M..., 3. des Herrn Klaus S... - 2 BvR BVerfGE 47, 253 (253)BVerfGE 47, 253 (254)134/76 -; II. 4. des Herrn Klaus H..., 5. des Herrn Helmut N... - 2 BvR 268/76 - gegen a) §§ 13-13d der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Dezember 1974 (GV NW 1975, S. 91), b) § 5 der Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg über die Regelung von Einzelheiten aus Anlaß des Zusammenschlusses der kreisfreien Städte Bochum und Wattenscheid vom 29. Januar 1974 (GV NW S. 275), bestätigt durch § 31 des Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden und Kreise des Neugliederungsraumes Ruhrgebiet (Ruhrgebiet-Gesetz) vom 9. Juli 1974 (GV NW S. 256) und Anträge der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.  
Entscheidungsformel:  
§ 13a Absatz 4 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Dezember 1974 (Gesetz- und Verordnungsbl. 1975, S. 91) verletzt die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Artikel 3 Grundgesetz und ist mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig.  
Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) zurückgewiesen.  
Damit erledigen sich die Anträge der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.  
Das Land Nordrhein-Westfalen hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob die "Wahlvorschriften" der Bezirksverfassung der kreisfreien Städte in Nordrhein-Westfalen, die im Zuge der kommunalen Neugliederung durch das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. Oktober 1974 (GV NW S. 1050) neu eingeführt wurden, mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 3 GG und dem demokraBVerfGE 47, 253 (254)BVerfGE 47, 253 (255)tischen Prinzip des Grundgesetzes vereinbar sind. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) richten sich ferner gegen Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg vom 29. Januar 1974, die dieser zur Vorbereitung des Zusammenschlusses der früheren Städte Bochum und Wattenscheid erlassen hat.
1
I.  
Die aufgrund Art. I des Gesetzes vom 29. Oktober 1974 geänderte Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Dezember 1974 - GV NW 1975, S. 91 - im folgenden: GO) enthält in den am 1. Januar 1975 in Kraft getretenen §§ 13 - 13c die Bezirksverfassung der kreisfreien Städte und in § 13d eine davon abweichende Regelung für die kreisangehörigen Gemeinden. Nach § 13 GO sind die kreisfreien Städte verpflichtet, das gesamte Stadtgebiet in mindestens drei und höchstens zehn Stadtbezirke einzuteilen. Die näheren Einzelheiten sind in der Hauptsatzung zu regeln. Im Hinblick auf die Kommunalwahlen vom 4. Mai 1975 war nach Art. V Nr. 3 des Gesetzes vom 29. Oktober 1974 der nach § 22 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz bei Gebietsänderungen zu bildende Wahlausschuß für die erstmalige Einteilung des Stadtgebietes in Stadtbezirke und die Festlegung der Zahl der Mitglieder der Bezirksvertretungen zuständig.
2
Nach § 13a Abs. 1 und Abs. 2 GO ist für jeden Stadtbezirk eine Bezirksvertretung zu bilden, die aus mindestens 11 und höchstens 19 Mitgliedern besteht. Weitere Sitze können hinzukommen, soweit dies zu dem in § 13a Abs. 4 Satz 4 bis 6 GO vorgesehenen Verhältnisausgleich erforderlich ist. Die an der Wahl zum Rat teilnehmenden Parteien und Wählergruppen können vor der Wahl Listen mit Bewerbern für die Bezirksvertretung einreichen, die vom Wahlleiter in dem jeweiligen Stadtbezirk spätestens 20 Tage vor der Wahl öffentlich bekanntzumachen sind. Die Sitze für die Bezirksvertretung werBVerfGE 47, 253 (255)BVerfGE 47, 253 (256)den aufgrund dieser Listen nach der Wahl des Rates auf die Parteien und Wählergruppen unter Berücksichtigung der auf die im jeweiligen Stadtbezirk entfallenen gültigen Stimmen nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlenverfahren verteilt. An der Sitzverteilung nehmen nur solche Parteien und Wählergruppen teil, die bei der Wahl des Rates mindestens einen Sitz erhalten und mindestens 5vH der gültigen Stimmen im Stadtbezirk erreicht haben (§ 13a Abs. 4 Satz 4 GO). Die Mitglieder der Bezirksvertretung werden sodann vom Wahlleiter berufen, der die sich aus den Listen ergebende Reihenfolge der Bewerber einzuhalten hat (§ 13a Abs. 4 Satz 8 und 9 GO). Stehen einer Partei oder Wählergruppe mehr Sitze zu, als ihre Liste Bewerber enthält, so bleiben diese Sitze für die Dauer der Wahlperiode der Bezirksvertretung unbesetzt. Bei der Nachfolge ausgeschiedener Mitglieder der Bezirksvertretung bestimmt die zuständige Stelle der Partei oder Wählergruppe die Reihenfolge der Sitzzuteilung, die die Liste zu diesem Zweck auch jederzeit ergänzen kann (§ 13a Abs. 4 Satz 12 GO).
3
Das Gesetz über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juli 1974 - GV NW S. 665 - im folgenden: KWahlG) verbindet die relative Mehrheitswahl in Wahlbezirken mit einem Verhältnisausgleich über Reservelisten, bei dem nur solche Parteien und Wählergruppen berücksichtigt werden, die mindestens 5% der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. Voraussetzung für die Erlangung eines Ratssitzes - und damit auch für die Teilnahme an der Sitzverteilung in der Bezirksvertretung - ist es deshalb nach den §§ 31 - 33 KWahlG, daß die Partei oder Wählergruppe entweder ein Direktmandat im Wahlbezirk oder im gesamten Stadtgebiet mindestens 5% der abgegebenen gültigen Stimmen erhält.
4
Die Bezirksvertretungen erfüllen die ihnen zugewiesenen Aufgaben nach § 13b Abs. 3 GO im Rahmen der vom Rat bereitgestellten Haushaltsmittel. Nach § 13b Abs. 1 GO sind ihnen gesetzlich unentziehbare Zuständigkeiten zugewiesen, in BVerfGE 47, 253 (256)BVerfGE 47, 253 (257)denen sie unter Beachtung der Belange der gesamten Stadt und im Rahmen der vom Rat erlassenen allgemeinen Richtlinien entscheiden. Dazu gehören insbesondere die Unterhaltung und Ausstattung der im Stadtbezirk gelegenen Schulen und öffentlichen Einrichtungen und die Festlegung der Reihenfolge zum Umbau und Ausbau sowie zur Unterhaltung und Instandsetzung von Straßen, Wegen und Plätzen von bezirklicher Bedeutung. Soweit dem Rat die Entscheidungsbefugnis zusteht, haben die Bezirksvertretungen nach § 13b Abs. 4 GO für solche Angelegenheiten, die den Stadtbezirk berühren oder betreffen, Anhörungsrechte und Vorschlagsrechte. Nach Maßgabe des § 28 Abs. 2 GO kann der Rat, wenn er nach § 28 Abs. 1 GO nicht ausschließlich zuständig ist, den Bezirksvertretungen weitere Aufgaben übertragen, soweit dadurch nicht die einheitliche Entwicklung der gesamten Stadt gefährdet wird (§ 13b Abs. 2 GO). Der Oberbürgermeister oder der Bezirksvorsteher können nach § 13b Abs. 5 GO einem Beschluß der Bezirksvertretung widersprechen, wenn sie der Auffassung sind, daß der Beschluß das Wohl der Stadt gefährdet. § 13c GO regelt schließlich Einzelheiten über die Einrichtung von Bezirksverwaltungsstellen und § 13d GO die Möglichkeiten kreisangehöriger Gemeinden, Bezirksausschüsse zu bilden oder Ortsvorsteher zu wählen. Die wichtigsten Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
5
    "§ 13 Stadtbezirke in den kreisfreien Städten
6
    (1) Die kreisfreien Städte sind verpflichtet, das gesamte Stadtgebiet in Stadtbezirke einzuteilen.
7
    (2) Bei der Einteilung des Stadtgebiets in Stadtbezirke soll auf die Siedlungsstruktur, die Bevölkerungsverteilung und die Ziele der Stadtentwicklung Rücksicht genommen werden. Die einzelnen Stadtbezirke sollen eine engere örtliche Gemeinschaft umfassen und nach der Fläche und nach der Einwohnerzahl so abgegrenzt werden, daß sie gleichermaßen bei der Erfüllung gemeindlicher Aufgaben beteiligt werden können; zu diesem Zweck können benachbarte Wohngebiete zu einem Stadtbezirk zusammengefaßt werden. Der Kern-BVerfGE 47, 253 (257)BVerfGE 47, 253 (258)bereich des Stadtgebiets soll nicht auf mehrere Stadtbezirke aufgeteilt werden.
8
    (3) Das Stadtgebiet soll in nicht weniger als drei und in nicht mehr als zehn Stadtbezirke eingeteilt werden.
9
    (4) Die näheren Einzelheiten regelt die Hauptsatzung. Stadtbezirksgrenzen können nur zum Ende der Wahlzeit des Rates geändert werden.
10
    (5) ...
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    § 13a Bezirksvertretungen in den kreisfreien Städten
12
    (1) Für jeden Stadtbezirk ist eine Bezirksvertretung zu bilden.
13
    (2) Die Bezirksvertretung besteht aus mindestens elf und höchstens neunzehn Mitgliedern einschließlich des Vorsitzenden. Weitere Sitze können hinzukommen, soweit dies zum Verhältnisausgleich nach Absatz 4 notwendig ist. Der Vorsitzende führt die Bezeichnung Bezirksvorsteher. Die Mitgliederzahlen können nach den Einwohnerzahlen der Stadtbezirke gestaffelt werden; die Gesamtzahl der Mitglieder muß ungerade sein. Das Nähere regelt die Hauptsatzung.
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    (3) In die Bezirksvertretung können im Stadtgebiet wohnende Bürger berufen werden, die nach den Vorschriften des Kommunalwahlrechts dem Rat der Stadt angehören können. Außerdem können der Bezirksvertretung Ratsmitglieder angehören, die in dem Stadtbezirk direkt in den Rat gewählt worden sind; die Mitgliederschaft in mehreren Bezirksvertretungen ist ausgeschlossen.
15
    (4) Die Parteien und Wählergruppen, die nach den Vorschriften des Kommunalwahlrechts Wahlvorschläge für die Wahl des Rates einreichen, können bis zum Ablauf der Einreichungsfrist für jeden Stadtbezirk eine Liste mit Bewerbern für die Bezirksvertretung einreichen; der Wahlleiter hat hierauf bei der Aufforderung zur Einreichung der Wahlvorschläge hinzuweisen. Der Wahlleiter macht die Listen in dem jeweiligen Stadtbezirk spätestens am zwanzigsten Tage vor der Wahl des Rates in geeigneter Form öffentlich bekannt. Ist die Wahl des Rates durchgeführt, werden die Sitze für die Bezirksvertretung nach Absatz 2 auf die Parteien und Wählergruppen unter Zugrundelegung der auf sie im jeweiligen Stadtbezirk entfallenen gültigen Stimmen nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlenverfahren verteilt. An der Sitzverteilung nehmen Parteien und Wählergruppen teil, die bei der Wahl des Rates mindestens einen Sitz erhalten und mindestens 5 vom Hundert der gültigen Stimmen im Stadtbezirk erreicht haben. Die Stimmzahlen werden so lange durch 1, 2, 3, 4, usw geteilt, bis auf jede der an der Sitzverteilung teilnehmenden Parteien und Wählergruppen mindestens ein Sitz entfällt. Ist BVerfGE 47, 253 (258)BVerfGE 47, 253 (259)die Gesamtzahl der so verteilten Sitze eine gerade Zahl, so wird ein weiterer Sitz der Partei oder Wählergruppe zugeteilt, die die nächste Höchstzahl hat. Über die Sitzverteilung in den Bezirksvertretungen entscheidet der Wahlausschuß, der das Ergebnis der Wahl des Rates festgestellt hat. Für die danach auf eine Partei oder Wählergruppe entfallenden Sitze beruft der Wahlleiter, der die Wählbarkeitsvoraussetzungen nach Absatz 3 zu prüfen hat, die Mitglieder der Bezirksvertretung. Hierbei hat er die sich aus den Listen ergebende Reihenfolge der Bewerber einzuhalten. Stehen einer Partei oder Wählergruppe mehr Sitze zu, als ihre Liste Bewerber enthält, so bleiben diese Sitze für die Dauer der Wahlzeit der Bezirksvertretung unbesetzt. Scheidet ein Mitglied aus der Bezirksvertretung aus, so wird der Nachfolger aus der Liste derjenigen Partei oder Wählergruppe berufen, für die das ausgeschiedene Mitglied aufgestellt war. Die Reihenfolge der Sitzzuteilung bestimmt die für die Aufstellung der Liste zuständige Stelle der Partei oder Wählergruppe, die die Liste zu diesem Zweck auch jederzeit ergänzen kann. Für die Annahme der Wahl, die Wahlprüfung und das Ausscheiden von Mitgliedern der Bezirksvertretung finden die Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes sinngemäß Anwendung; zuständig ist der neugewählte Rat, soweit nicht die Zuständigkeit des Wahlleiters gegeben ist.
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    (5) ...
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    (6) ...
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    (7) Die Bezirksvertretungen dürfen keine Ausschüsse bilden. ...
19
    (8) Der Oberbürgermeister hat das Recht, mit beratender Stimme an den Sitzungen der Bezirksvertretungen teilzunehmen; ihm ist auf Verlangen jederzeit das Wort zu erteilen. Außerdem haben Ratsmitglieder, die in dem Stadtbezirk wohnen oder zu deren Wahlbezirk der Stadtbezirk gehört, soweit sie nicht bereits als ordentliche Mitglieder der Bezirksvertretung angehören, das Recht, an den Sitzungen der Bezirksvertretung mit beratender Stimme teilzunehmen. Zu diesem Zweck sind der Oberbürgermeister und diese Ratsmitglieder wie die ordentlichen Mitglieder der Bezirksvertretung zu deren Sitzungen zu laden.
20
    § 13b Aufgaben der Bezirksvertretungen in den kreisfreien Städten
21
    (1) Soweit nicht der Rat nach § 28 Abs. 1 ausschließlich zuständig ist und soweit es sich nicht um einfache Geschäfte der laufenden Verwaltung im Sinne des § 28 Abs. 3 handelt, entscheiden die Bezirksvertretungen unter Beachtung der Belange der gesamten Stadt und BVerfGE 47, 253 (259)BVerfGE 47, 253 (260)im Rahmen der vom Rat erlassenen allgemeinen Richtlinien in folgenden Angelegenheiten:
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    a) Unterhaltung und Ausstattung der im Stadtbezirk gelegenen Schulen und öffentlichen Einrichtungen, wie Sportplätze, Altenheime, Friedhöfe, Büchereien und ähnliche soziale und kulturelle Einrichtungen, deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht;
23
    b) Pflege des Ortsbildes und Ausgestaltung der Grünanlagen und Parkanlagen, deren Bedeutung nicht wesentlich über den Stadtbezirk hinausgeht;
24
    c) die Festlegung der Reihenfolge der Arbeiten zum Umbau und Ausbau sowie zur Unterhaltung und Instandsetzung von Straßen, Wegen und Plätzen von bezirklicher Bedeutung einschließlich der Straßenbeleuchtung, soweit es sich nicht um die Verkehrssicherungspflicht handelt;
25
    d) Betreuung und Unterstützung örtlicher Vereine, Verbände und sonstiger Vereinigungen im Stadtbezirk;
26
    e) Veranstaltungen der Heimatpflege und des Brauchtums im Stadtbezirk, Pflege von vorhandenen Patenschaften oder Städtepartnerschaften;
27
    f) Information, Dokumentation und Repräsentation in Angelegenheiten des Stadtbezirks.
28
    (2) Der Rat kann die in Absatz 1 aufgezählten Aufgaben der Bezirksvertretungen im einzelnen abgrenzen. Bei Streitigkeiten der Bezirksvertretungen untereinander und zwischen Bezirksvertretungen und den Ausschüssen über Zuständigkeiten im Einzelfall entscheidet der Hauptausschuß. Der Rat kann den Bezirksvertretungen nach Maßgabe des § 28 Abs. 2 weitere Aufgaben übertragen, soweit dadurch nicht die einheitliche Entwicklung der gesamten Stadt gefährdet wird.
29
    (3) Die Bezirksvertretungen erfüllen die ihnen zugewiesenen Aufgaben im Rahmen der vom Rat bereitgestellten Haushaltsmittel. Die Bezirksvertretungen sind insoweit bei den Beratungen über die Haushaltssatzung zu hören.
30
    (4) Die Bezirksvertretung ist zu allen wichtigen Angelegenheiten, die den Stadtbezirk berühren, zu hören. Insbesondere ist ihr vor der Beschlußfassung des Rates über Planungsvorhaben und Investitionsvorhaben im Bezirk und über Bebauungspläne für den Bezirk Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Bezirksvertretung kann zu allen den Stadtbezirk betreffenden Angelegenheiten Vorschläge und Anregungen machen. Bei Beratungen des Rates oder eines Ausschusses über Angelegenheiten, die auf einen Vorschlag oder eine Anregung einer BVerfGE 47, 253 (260)BVerfGE 47, 253 (261)Bezirksvertretung zurückgehen, haben der Bezirksvorsteher oder sein Stellvertreter das Recht, dazu in der Sitzung gehört zu werden.
31
    (5) Der Oberbürgermeister oder der Bezirksvorsteher können einem Beschluß der Bezirksvertretung spätestens am vierzehnten Tag nach der Beschlußfassung unter schriftlicher Begründung widersprechen, wenn sie der Auffassung sind, daß der Beschluß das Wohl der Stadt gefährdet. Der Widerspruch hat aufschiebende Wirkung. Über die Angelegenheit ist in einer neuen Sitzung der Bezirksvertretung, die frühestens am dritten Tag und spätestens drei Wochen nach dem Widerspruch stattzufinden hat, erneut zu beschließen. Verbleibt die Bezirksvertretung bei ihrem Beschluß, so entscheidet der Rat endgültig, wenn der Widersprechende das verlangt. Im übrigen gilt § 39 Abs. 3 entsprechend."
32
II.  
1. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) sind wahlberechtigte Bürger der Stadt Bochum. Die Beschwerdeführer zu 1) und 3) haben außerdem bei den Kommunalwahlen vom 4. Mai 1975 auf der Liste der FDP für die Bezirksvertretung im Stadtbezirk Bochum VI kandidiert. Die kreisfreie Stadt Bochum ist durch § 3 des Gesetzes zur Neugliederung der Gemeinden und Kreise des Neugliederungsraumes Ruhrgebiet (Ruhrgebiet-Gesetz) vom 9. Juli 1974 (GV NW S. 256), das am 1. Januar 1975 in Kraft getreten ist, aus den ehemaligen Städten Bochum und Wattenscheid zusammengeschlossen worden. Durch § 31 Abs. 4 des Ruhrgebiet-Gesetzes wurden auch die Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg über die Regelung von Einzelheiten aus Anlaß des Zusammenschlusses der kreisfreien Städte Bochum und Wattenscheid vom 29. Januar 1974, die dieser aufgrund § 15 Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen erlassen hatte, bestätigt und gleichzeitig mitveröffentlicht (GV NW S. 275). § 5 dieser Bestimmungen hat folgenden Wortlaut:
33
    "In den am Zusammenschluß beteiligten Städten sind von der neuen Stadt Bochum alle notwendigen Maßnahmen der Daseinsvorsorge nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung aller Einwohner durchzuführen, soweit dies sinnvoll und wirtschaftlich vertretbar ist."
34
BVerfGE 47, 253 (261)BVerfGE 47, 253 (262)Die neue kreisfreie Stadt Bochum wurde aufgrund der Übergangsbestimmungen in sechs Stadtbezirke eingeteilt. Bei den Kommunalwahlen vom 4. Mai 1975 erreichte die FDP im Stadtbezirk V 8,11% und im Stadtbezirk VI 5,81% der abgegebenen gültigen Stimmen. Im gesamten Stadtgebiet der neugebildeten Stadt Bochum blieb sie jedoch mit insgesamt 4,78% der gültigen Stimmen unter der 5%-Sperrklausel des § 33 Abs. 6 KWahlG. Sie erhielt bei der Wahl des Rates keinen Sitz. Nach § 13a Abs. 4 GO wurde sie deshalb auch bei der Sitzverteilung in den Bezirken V und VI nicht berücksichtigt.
35
2. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) beantragen mit den am 30. Dezember 1975 eingegangenen Verfassungsbeschwerden die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der §§ 13 - 13d der Gemeindeordnung und machen indirekt die Ungültigkeit der Wahlen vom 4. Mai 1975 zu den Stadtparlamenten und Bezirksvertretungen der kreisfreien Städte in Nordrhein-Westfalen, insbesondere der Stadt Bochum, geltend. Ferner rügen sie die Verfassungswidrigkeit des § 5 der Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg vom 29. Januar 1974. Zugleich haben sie den Erlaß einer einstweiligen Anordnung beantragt. Die Anträge werden im wesentlichen wie folgt begründet.
36
Die Bezirksvertretungen der kreisfreien Städte hätten parlamentarischen Charakter. Dies ergebe sich schon daraus, daß ihnen § 13b Abs. 1 Buchstabe a) - f) GO bestimmte unentziehbare Entscheidungsbefugnisse übertrage. Die Bestimmungen über die Bezirksverfassung, die sie in erster Linie wegen Verstoßes gegen die Wahlrechtsgrundsätze angriffen, verletzten sie in ihren Rechten aus Art. 1, 2 Abs. 1, 3, 20, 28 und 38 GG. Die angefochtenen Vorschriften seien insbesondere unter folgenden Gesichtspunkten verfassungswidrig:
37
Die Wahlkreiseinteilung sei dadurch manipuliert worden, daß die Stadt Bochum nur in sechs Bezirke eingeteilt worden sei. Anstelle eines siebten Bezirkes sei ein Stadtbezirk I in der fast dreifachen Größe des Stadtbezirkes III gebildet worden. BVerfGE 47, 253 (262)BVerfGE 47, 253 (263)Durch diese sachwidrige Entscheidung habe die in Bochum ohnehin schon mit absoluter Mehrheit regierende SPD die "bürgerlichen" Wohnbereiche mit zahlreichen SPD-Hochburgen so anreichern wollen, daß sie die Wahl in diesem Bezirk in jedem Fall habe gewinnen müssen.
38
Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl sei am 4. Mai 1975 dadurch verletzt worden, daß - entgegen der Begründung des Gesetzentwurfes - die Wahlkandidaten der Bezirksparlamente nicht auf den Wahlzetteln namentlich aufgeführt worden seien, überdies habe den Stimmzetteln nicht einmal entnommen werden können, daß überhaupt Bezirksparlamentarier mitgewählt würden. Mit dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl sei ferner unvereinbar, daß gemäß § 13a Abs. 4 GO beim Ausscheiden eines Mitgliedes der Bezirksvertretung nicht notwendig der nächste Listenbewerber nachrücke, sondern die zuständige Stelle der Partei oder Wählergruppe auch eine andere Reihenfolge festlegen oder die Liste ergänzen könne. Auf diese Weise werde sichergestellt, daß sich die Parteien über den Wählerwillen hinwegsetzen könnten.
39
Die in § 13a Abs. 4 GO niedergelegte 5%-Sperrklausel sei ebenfalls verfassungswidrig. Bei den Bezirksparlamentariern handele es sich um Mandatsträger, die "direkt vor der Haustür" ihre Zuständigkeit entfalteten. Besondere staatspolitische Gefahren, die eine Sperrklausel oder die Festlegung einer Marke unter 5% zu rechtfertigen vermöchten, seien nicht ersichtlich. Gerade in diesem lokalen Bereich müsse im Interesse der Demokratie das Nachwachsen neuer Parlamentariergruppen auch außerhalb der nicht unter Denkmalschutz stehenden großen Parteien ermöglicht werden, um dadurch die bisherigen Ohnmachtserfahrung und das Desinteresse des Einzelnen durch die Institutionalisierung eines besseren Mitwirkungsspielraumes zu überwinden, die Sachkunde der Bürger in kostensparender Weise einzutragen, das demokratische Potential zu erweitern sowie unterschiedliche Interessenlagen zu integrieren und parlamentarisch zu kanalisieren. Des weiteren sei ein Abgehen von BVerfGE 47, 253 (263)BVerfGE 47, 253 (264)der 5%-Klausel verfassungsrechtlich geboten, weil in Nordrhein-Westfalen durch die Gebietsreform mehr als die Hälfte der Gemeindeparlamentarier eingespart worden seien.
40
§ 13 Abs. 4 GO verstoße auch deshalb gegen die Verfassung, weil er nur diejenigen Parteien oder Wählergruppen bei der Sitzverteilung berücksichtige, die bei der Wahl des Rates mindestens einen Sitz erhalten hätten. Die 5%-Klausel beziehe sich infolgedessen nicht auf den Stadtbezirk, sondern faktisch auf das gesamte Stadtgebiet.
41
Die Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg vom 29. Januar 1974 stünden in Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 GG; denn die Anwendung des Gleichheitssatzes sei immer sinnvoll.
42
III.  
1. Die Beschwerdeführer zu 4) und 5) sind wahlberechtigte Bewohner der Stadt G., die gemäß § 5 des Ruhrgebiet-Gesetzes mit der Stadt Bottrop und der Gemeinde Kirchhellen zu der neuen kreisfreien Stadt Bottrop zusammengeschlossen war. Aufgrund der Übergangsbestimmungen wurde die neue kreisfreie Stadt Bottrop in die Bezirke Bottrop, Gladbeck und Kirchhellen eingeteilt. Bei den Wahlen am 4. Mai 1975 erhielt die FDP im Stadtbezirk Gladbeck 6,46% der abgegebenen gültigen Stimmen. Im gesamten Stadtgebiet blieb sie jedoch mit insgesamt 4,54% der Stimmen unter der 5%-Sperrklausel des § 33 Abs. 6 KWahlG. Sie erhielt bei der Wahl des Rates keinen Sitz. Nach § 13a Abs. 4 GO wurde sie deshalb auch bei der Sitzverteilung im Stadtbezirk Gladbeck nicht berücksichtigt.
43
Der Zusammenschluß der zur Stadt Bottrop verbundenen Gemeinden wurde durch Urteil des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Dezember 1975 (VerfGH 13/74) für nichtig erklärt. In einer Übergangsregelung bestimmte das Gericht, daß die beteiligten Städte und GeBVerfGE 47, 253 (264)BVerfGE 47, 253 (265)meinden zunächst durch diejenigen Organe und Behörden verwaltet werden sollten, die aufgrund des Ruhrgebiet-Gesetzes eingerichtet waren. Nach Eingang der Verfassungsbeschwerde wurde die Stadt Gladbeck durch das Gesetz zur Änderung des Ruhrgebiet-Gesetzes vom 1. Juni 1976 (GV NW S. 221) mit Wirkung vom 1. Juli 1976 als kreisangehörige Stadt in den Landkreis R. eingegliedert.
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2. Mit ihren am 30. Dezember 1975 eingegangenen Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer zu 4) und 5) die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1, 3, 20, 28 und 38 GG. Sie beantragen die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der §§ 13 - 13d GO. Diese Bestimmungen seien verfassungswidrig, weil die Bezirksvertretungen nicht direkt, sondern indirekt gewählt würden, obwohl die direkte Wahl zu den Grundsätzen des demokratischen Staatsaufbaus gehöre. Sie seien auch persönlich in ihren Grundrechten verletzt, weil sie durch die gesetzliche Regelung daran gehindert worden seien, von ihrem Wahlrecht entsprechend ihrer Willensentscheidung Gebrauch zu machen. Bei den Kommunalwahlen vom 4. Mai 1975 hätten sie überlegt, in der neu gebildeten Gemeinde Groß-Bo. für die FDP zu stimmen. Davon hätten sie Abstand genommen, weil sie hätten befürchten müssen, daß die FDP sowohl im Rat selbst als auch in der durch das angefochtene Gesetz gebildeten Bezirksvertretung Gladbeck nicht zum Zuge komme. Diese Befürchtung habe sich bestätigt. Die starke Beschränkung der Aufgaben der Bezirksvertretungen in den kreisfreien Städten führe zu einem unzulässigen Substanzverlust der kommunalen Selbstverwaltung.
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IV.  
Zu den Anträgen haben der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen, der Oberstadtdirektor der Stadt Bochum und der Oberstadtdirektor der Stadt Bottrop Stellung genomBVerfGE 47, 253 (265)BVerfGE 47, 253 (266)men. Der Landtag von Nordrhein-Westfalen hat von einer Stellungnahme abgesehen.
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1. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen hält die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 4) und 5) für unzulässig, weil sie seit dem 1. Juli 1976 in einer kreisangehörigen Gemeinde wohnten und auch bereits am 4. Mai 1975 objektiv keine Beschwer bestanden habe. Die Verfassungsbeschwerden könnten auch in der Sache keinen Erfolg haben. Eine Verletzung spezifisch wahlrechtlicher Grundsätze durch den Landesgesetzgeber komme im vorliegenden Fall schon deshalb nicht in Betracht, weil es sich bei dem für die Bildung und Zusammensetzung der Bezirksvertretungen maßgeblichen Verfahren nicht um eine "Wahl zu einer Volksvertretung" im Sinne des Verfassungsrechtes handele. Es sei vielmehr ein Verfahren eigener Art, durch welches lediglich bezweckt und sichergestellt werde, daß sich das im jeweiligen Stadtbezirk abgegebene Votum der Wähler entsprechend den Grundsätzen der Verhältniswahl in der Zusammensetzung der Bezirksvertretung des Stadtbezirkes niederschlage. Das Ergebnis der Kommunalwahlen im Stadtgebiet werde lediglich "entliehen" und der Verteilung der Sitze auf die an der Kommunalwahl erfolgreich beteiligten Parteien und Wählergruppen zugrunde gelegt. Nach § 13a Abs. 3 Satz 1 GO würden die Mitglieder der Bezirksvertretung nicht "gewählt", sondern "berufen". Das Verfahren könne an allgemeinen Wahlrechtsgrundsätzen nur gemessen werden, wenn der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet gewesen sei, die Repräsentation der Stadtbezirke in einer diesen Grundsätzen voll entsprechenden Weise zu regeln. Das sei aber nicht der Fall. Den Verfassungsauftrag des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG habe der Landesgesetzgeber für die kommunale Ebene durch die Regelung einer Wahl zu den Vertretungen der Gemeinden und Kreise erfüllt. Bei der Schaffung weiterer Gremien unterhalb dieser Ebene unterliege der Landesgesetzgeber keinen besonderen - jedenfalls keinen bundesrechtlichen - Bindungen. Er sei insbesondere frei in der BVerfGE 47, 253 (266)BVerfGE 47, 253 (267)Entscheidung, ob er überhaupt Bezirksvertretungen einführen wolle, wie diese gebildet und welche Aufgaben ihnen übertragen werden sollten.
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Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung in diesem Verfahren könne daher nur sein, ob der Gesetzgeber bei der von ihm getroffenen Regelung willkürlich verfahren sei und dabei den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt habe. Die Einführung der Sperrklausel des § 13a Abs. 4 GO beruhe jedoch auf einsichtigen und sachgerechten Erwägungen. Sie solle in erster Linie die Arbeitsfähigkeit und Handlungsfähigkeit der Bezirksvertretung sicherstellen. Die Sperrklausel sei folgerichtig im Hinblick auf die erklärte Absicht des Gesetzgebers, den Bezirksvertretungen Aufgaben und Befugnisse von einigem Gewicht zuzuweisen. Insoweit ergänze sie § 13a Abs. 2 Satz 1 GO, der eine Beschränkung der Mitgliederzahl auf höchstens 19 Mitglieder vorsehe und eine Aufstockung nur insoweit zulasse, als diese zur Herbeiführung des vollen Verhältnisausgleichs notwendig sei. Die Regelung, daß die betreffende Partei oder Wählergruppe im Rat der Stadt mit wenigstens einer Stimme vertreten sein müsse, um bei der Zusammensetzung der Bezirksvertretung berücksichtigt zu werden, sei geboten gewesen, um eine enge, auch persönliche Verbindung zwischen dem Rat und den Bezirksvertretungen sicherzustellen, die im Interesse der einheitlichen Entwicklung der Stadt notwendig sei. Auf diese Weise habe der Gesetzgeber der Dezentralisierung durch die Einführung der Bezirksvertretungen Grenzen gesetzt. Es habe nicht Sinn der Bezirksverfassung sein können, Splitterparteien zu ermöglichen, sich auf einzelne Stadtbezirke zu konzentrieren, um von dieser Plattform aus gegen den Rat als dem für die Stadt in ihrer Gesamtheit verantwortlichen Vertretungsorgan Opposition zu treiben. Das Erfordernis gleichzeitiger Repräsentanz einer Partei oder Wählergruppe in der Bezirksvertretung und der Gesamtvertretung der Stadt werde schließlich auch dem Votum der Wähler gerecht, das sich unmittelbar nur auf die Wahl zur Gesamtvertretung beziehe. Im Hinblick BVerfGE 47, 253 (267)BVerfGE 47, 253 (268)darauf verliere auch die auf den Stadtbezirk bezogene 5%-Sperrklausel erheblich an Gewicht.
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Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) würden durch die Einteilung der Stadtbezirke in Bochum nicht in Rechten im Sinne von § 90 BVerfGG verletzt. Die Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg vom 29. Januar 1974 verstießen nicht gegen Art. 3 GG. Die Beschwerdeführer legten den Wortlaut dieser Bestimmungen offensichtlich falsch aus.
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2. Der Oberstadtdirektor der Stadt Bochum hält die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) weder für zulässig noch für begründet. Gegen die Ergebnisse der Kommunalwahl in Bochum sei von keiner Seite ein Einspruch erfolgt. Die Beschwerdeführer zu 1) und 3) hätten auch keinen Antrag an den Wahlleiter gestellt, sie zu Mitgliedern der Bezirksvertretung VI zu berufen. Sie seien durch die Vorschriften der §§ 13 - 13d der Gemeindeordnung nicht gegenwärtig und unmittelbar in ihrem aktiven oder passiven Wahlrecht betroffen, weil es sich bei der Regelung des § 13a Abs. 4 GO nicht um eine Wahl im Sinne bundesrechtlicher oder landesrechtlicher Grundsätze handele. Ebenso sei der Gleichheitssatz nicht verletzt. Diese Auffassung begründet er im wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen. Ferner hat der Oberstadtdirektor der Stadt Bochum näher dargelegt, daß die Aufteilung der Bezirke unter Berücksichtigung der Merkmale des § 13 Abs. 2 GO erfolgt sei.
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3. Der Oberstadtdirektor der Stadt Bottrop hat neben den Wahlergebnissen mitgeteilt, daß die Beschwerdeführer zu 4) und 5) kein Wahlprüfungsverfahren angestrengt haben.
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B. -- I.
 
Die formgerecht und fristgerecht eingelegten Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
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1. Die Verfassungsbeschwerden wenden sich unmittelbar geBVerfGE 47, 253 (268)BVerfGE 47, 253 (269)gen ein Gesetz. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist - neben den von den Beschwerdeführern zu 1) bis 3) zusätzlich angegriffenen Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg - das in § 13a Abs. 4 der Gemeindeordnung vorgesehene Verfahren zur Bildung der Bezirksvertretungen in den kreisfreien Städten Nordrhein-Westfalens. Die Anträge richten sich zwar ihrem Wortlaut nach gegen sämtliche Vorschriften der Bezirksverfassung. Der Begründung der Verfassungsbeschwerden läßt sich jedoch zweifelsfrei entnehmen, daß sich die Beschwerdeführer nicht gegen die Neueinführung der Bezirksverfassung wenden wollen, sondern im wesentlichen nur gegen das Verfahren zur Bildung der Bezirksvertretungen in den kreisfreien Städten, das ihrer Ansicht nach gegen Wahlrechtsgrundsätze verstößt. Die Ergebnisse der aufgrund der Neuregelung durchgeführten Wahlen vom 4. Mai 1975 sowie die Einzelheiten der Bezirkseinteilung in Bochum werden nicht selbständig mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen. Sie werden nur zur Verdeutlichung der Konsequenzen der Neuregelung angeführt.
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2. Die gegen § 13a Abs. 4 GO gerichteten Verfassungsbeschwerden sind zulässig. Die Beschwerdeführer machen eine Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit geltend. Die Verfassungsbeschwerden können zwar nicht unmittelbar auf Art. 38 GG i.V.m. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG gestützt werden, weil sich diese Vorschriften nur auf Wahlen zum Deutschen Bundestag beziehen. Kommunalwahlgesetze sind jedoch von jedermann unter Berufung auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 GG mit der Verfassungsbeschwerde angreifbar, sofern die Beschwerdeführer von diesen Gesetzen unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen sind (vgl. BVerfGE 6, 121 [128]; ständige Rechtsprechung). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Deshalb enthält jeder Verstoß gegen ihn zugleich eine Verletzung des in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG i.V.m. § 90 Abs. 1 BVerfGG in Bezug genommenen Art. 3 GG, auf BVerfGE 47, 253 (269)BVerfGE 47, 253 (270)den die Beschwerdeführer ihre Verfassungsbeschwerde stützen (BVerfGE 11, 351 [360]; 34, 81 [94]). Ob es sich bei dem in § 13a Abs. 4 GO geregelten Verfahren tatsächlich um eine Wahl handelt, kann bei der Prüfung der Zulässigkeit offenbleiben. Nach § 90 BVerfGG genügt zur Bejahung der Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde die Behauptung einer möglichen Rechtsverletzung.
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Auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl sowie die von den Beschwerdeführern außerdem in Bezug genommenen Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 und 20 GG könnten die Verfassungsbeschwerden hier zwar nicht selbständig gestützt werden, weil diese Bestimmungen entweder nicht zu den in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG genannten Grundrechten gehören (Art. 20 Abs. 1 - 3 GG, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) oder die Berufung darauf in diesem Zusammenhang abwegig ist (Art. 1 Abs. 1 GG) oder weil die als verletzt bezeichnete Vorschrift durch eine speziellere Norm verdrängt wird (Art. 2 Abs. 1 GG). Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch im Rahmen der im Hinblick auf Art. 3 GG zulässigen Verfassungsbeschwerden von Amts wegen weiter prüfen, ob kommunalrechtliche Bestimmungen über das Wahlrecht noch in anderer Hinsicht gegen objektives Verfassungsrecht verstoßen (vgl. BVerfGE 6, 376 [384]; 13, 1 [17]).
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Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffene Regelung unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen. Alle fünf Beschwerdeführer waren bei den Kommunalwahlen vom 4. Mai 1975 in Nordrhein-Westfalen in kreisfreien Städten wahlberechtigt. Die Beschwerdeführer zu 1) und 3) haben darüber hinaus erfolglos auf den Listen zur "Wahl" der Bezirksvertretungen kandidiert. Die behauptete Grundrechtsverletzung ergibt sich bereits unmittelbar aus der in § 13a Abs. 4 GO getroffenen Regelung, ohne daß es noch eines weiteren Vollzugsaktes der Verwaltung bedarf. Die Feststellung der Sitzverteilung in den Bezirksvertretungen gemäß § 13a Abs. 4 Satz 7 GO oder die "Berufung" der Bezirksvertreter gemäß § 13a BVerfGE 47, 253 (270)BVerfGE 47, 253 (271)Abs. 4 Satz 8 GO sind keine Vollzugsakte der Verwaltung in diesem Sinne.
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3. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer zu 4) und 5) ist nicht dadurch weggefallen, daß sie jetzt in einer kreisangehörigen Gemeinde wohnen, in der keine Bezirksvertretung mehr zu bilden ist. Die Beschwerdeführer zu 4) und 5) waren bei der Kommunalwahl am 4. Mai 1975 und auch noch bei Einlegung der Verfassungsbeschwerden unmittelbar betroffen. Es ist denkbar, daß sie auch in Zukunft wieder betroffen sein werden. Da Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze nach § 93 Abs. 2 BVerfGG nur binnen Jahresfrist seit dem Inkrafttreten erhoben werden können, ist das Rechtsschutzinteresse weiter zu bejahen (vgl. BVerfGE 13, 1 [11 f.]).
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4. Dagegen sind die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1) bis 3) unzulässig, soweit sie sich gegen § 5 der Bestimmungen des Regierungspräsidenten in Arnsberg vom 29. Januar 1974 richten. Eine rechtliche Wirkung haben diese Bestimmungen nach § 16 Abs. 4 GO erst durch die gesetzlich notwendige Bestätigung im Gebietsänderungsgesetz erlangt. Die Beschwerdeführer sind durch deren Erlaß nicht unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen, weil diese Bestimmungen weiterer Vollzugsakte bedürfen.
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II.  
Die Verfassungsbeschwerden sind begründet. Das in § 13a Abs. 4 GO geregelte Verfahren zur Bildung der Bezirksvertretungen wird dem Prinzip der demokratischen Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt nicht gerecht, weil es gegen die Grundsätze der Gleichheit, der Freiheit und der Unmittelbarkeit der Wahl verstößt und deshalb den erforderlichen Legitimationszusammenhang zwischen dem Volk und der Bezirksvertretung nicht herzustellen vermag.
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1. In der freiheitlichen Demokratie, die das Grundgesetz für BVerfGE 47, 253 (271)BVerfGE 47, 253 (272)die Bundesrepublik Deutschland verfaßt hat, geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt - Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG - (BVerfGE 44, 125 [138]). Diese Grundentscheidung der Verfassung für die demokratische Staatsform wird in Art. 28 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 GG näher ausgestaltet. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG muß die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern ua den Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG).
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Das demokratische Prinzip ist in Einklang mit der Normativbestimmung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG durch Art. 2 der Verfassung von Nordrhein-Westfalen übernommen worden. Der Landesgesetzgeber hat ferner dem Gebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung getragen. § 27 Abs. 2 GO schreibt für die Gemeinden zwingend die Wahl eines nach den allgemeinen Wahlrechtsgrundsätzen gewählten Rates vor, der auch nach Einführung der Bezirksverfassung noch einen seinem Herkommen entsprechenden Zuständigkeitsbereich hat und die Bürgerschaft der Gemeinde vertritt. Über das Verfahren zur Bildung anderer gemeindlicher Vertretungen und Untergliederungen ergibt sich zwar unmittelbar aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nichts. Bei allen in Betracht kommenden Verfahren muß jedoch berücksichtigt werden, daß das Grundgesetz für die Gemeinden ebenfalls die demokratische Organisation der Staatsgewalt vorschreibt. Auch ihre Organe und Vertretungen bedürfen, soweit sie Staatsgewalt ausüben, einer Legitimation, die sich auf die Gesamtheit der Bürger als dem Volk, von dem alle Gewalt ausgeht, zurückführen läßt (vgl. BVerfGE 38, 258 [271] zu Art. 2 Landessatzung für Schleswig-Holstein). Das gilt auch für weitere Untergliederungen wie Stadtbezirke und Gemeindebezirke und BVerfGE 47, 253 (272)BVerfGE 47, 253 (273)deren Vertretungen, soweit ihnen die selbständige Ausübung von Staatsgewalt übertragen wird.
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2. Die Bezirksvertretung ist - wie der Rat der Stadt - ein beschließendes Organ. Ihr sind Entscheidungsbefugnisse (§ 13b Abs. 1 und Abs. 2 Satz 3 GO), Anhörungsrechte (§ 13b Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 GO) sowie Vorschlagsrechte und Anregungsrechte (§ 13b Abs. 4 Satz 3 GO) übertragen worden. Im Unterschied zum Rat hat sie zwar keine Rechtsetzungsbefugnisse. Daraus allein lassen sich jedoch noch keine Folgerungen ziehen, weil sich das demokratische Prinzip nicht nur auf bestimmte, sondern auf alle Arten der Ausübung von Staatsgewalt erstreckt. Durch die Bezirksvertretungen selbst ausgeübt wird die Staatsgewalt jedenfalls bei allen Entscheidungsbefugnissen. Die Anhörungsrechte und Vorschlagsrechte spielen zwar in der täglichen Arbeit eine gleich wichtige Rolle. Bei der Wahrnehmung dieser Rechte sind die Bezirksvertretungen jedoch nur an der Vorbereitung der Entscheidung eines anderen Organs, nämlich des vom Volk legitimierten Rates, beteiligt. Die Entscheidungsbefugnisse des Rates werden dadurch nicht eingeschränkt.
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Die in § 13b Abs. 1 GO im einzelnen aufgeführten unentziehbaren Entscheidungsbefugnisse sind ganz überwiegend Aufgaben der Daseinsvorsorge, auf deren Erfüllung die Bürger des Bezirks in ihrer Gesamtheit angewiesen sind. Die Bezirksvertretungen werden ausschließlich im Wege der Beschlußfassung tätig, während die Ausführung ihrer Beschlüsse der Stadtverwaltung und den Bezirksverwaltungsstellen überlassen bleibt. Unabhängig davon, ob sich die Verwaltung bei der Ausführung dieser Beschlüsse der privatrechtlichen Leistungsverwaltung oder der schlichten Hoheitsverwaltung bedient, vollzieht sich die Beschlußfassung selbst in den Formen des öffentlichen Rechtes. Die Bezirksvertretungen nehmen Hoheitsbefugnisse wahr, die bis zur Änderung der Gemeindeordnung durch die Einführung der Bezirksverfassung zur Zuständigkeit des Rates gehörten. Die in § 13b Abs. 1 GO aufgeführten Aufgaben haben zwar im BVerfGE 47, 253 (273)BVerfGE 47, 253 (274)einzelnen und auch insgesamt gesehen nur begrenzten Umfang. Wegen des umfangreichen Kataloges ausschließlicher Zuständigkeiten des Rates (§ 28 Abs. 1 GO) ist es auch nicht zu erwarten, daß ihnen gemäß den §§ 13b Abs. 2 Satz 3, 28 Abs. 2 GO wichtigere Angelegenheiten, als in § 13b Abs. 1 GO genannt, übertragen werden (vgl. zur bisherigen Praxis von Loebell, Kommentar zur Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, in: Praxis der Gemeindeverwaltung in Nordrhein-Westfalen, § 13b Anm 11 GO). Andererseits sind die Aufgaben jedoch nicht so unwichtig, daß sie nicht mehr unter den Begriff "Ausübung der Staatsgewalt" fallen und deshalb auf Institutionen ohne ausreichende demokratische Legitimation übertragen werden könnten. Daran ändert auch nichts, daß die in § 13b Abs. 1 Buchstabe a) bis f) GO aufgezählten Entscheidungsbefugnisse nicht völlig frei ausgeübt werden können, sondern auf vielfältige Weise mit den Zuständigkeiten der Verwaltung und des Rates der Stadt verschränkt sind, die Bezirksvertretungen insbesondere nur im Rahmen der vom Rat erlassenen allgemeinen Richtlinien und der von ihm bereitgestellten Haushaltsmittel entscheiden können. Trotz aller dieser Einschränkungen bleibt den Bezirksvertretungen ein Kernbestand an Entscheidungsbefugnissen, den der Rat nicht an sich ziehen kann. In diesem Bereich wird die Staatsgewalt rechtlich und faktisch von der Bezirksvertretung ausgeübt.
63
Die Bezirksvertretung kann schließlich auch im Konfliktsfall regelmäßig selbst entscheiden. Das in § 13b Abs. 5 GO geregelte Widerspruchsrecht ist nicht geeignet, ihre Zuständigkeiten wesentlich zu beschneiden. Nach dieser Vorschrift können der Oberbürgermeister oder der Bezirksvorsteher einem Beschluß der Bezirksvertretung spätestens am 14. Tag nach der Beschlußfassung widersprechen, wenn sie der Auffassung sind, daß der Beschluß das Wohl der Stadt gefährdet. Die letzte Entscheidung liegt dann beim Rat, sofern der Widersprechende das verlangt. Dieses Widerspruchsrecht verschafft dem Rat jedoch nicht generell die Möglichkeit, die ihm mit der Einführung der BVerfGE 47, 253 (274)BVerfGE 47, 253 (275)Bezirksverfassung entzogenen Zuständigkeiten wieder an sich zu ziehen. Das Widerspruchsrecht kann - abgesehen von Rechtsverletzungen (§ 13b Abs. 5 Satz 5 i.V.m. § 39 Abs. 3 GO) - nur in solchen Fällen ausgeübt werden, in denen ein Beschluß der Bezirksvertretung das Wohl der Stadt gefährdet. Das Verfahren kann auch nicht vom Rat selbst, sondern nur vom Oberbürgermeister oder vom Bezirksvorsteher eingeleitet werden. Solange die Bezirksvertretung im Rahmen ihrer Zuständigkeiten bleibt, findet keine Kontrolle durch den Rat statt.
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3. Die verfassungsrechtlich notwendige demokratische Legitimation erfordert eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern. Die Legitimation muß allerdings nicht in jedem Fall durch unmittelbare Volkswahl erfolgen. In aller Regel genügt es, daß sie sich mittelbar auf das Volk als Träger der Staatsgewalt zurückführen läßt. Das Grundgesetz schreibt die unmittelbare Legitimation nur für den Rat als zentrale Führungsinstanz der Gemeinde vor. Da die Bezirksvertretung ausschließlich Aufgaben der Verwaltung wahrzunehmen hat, wäre für sie auch ein abgeleiteter, mittelbarer Legitimationszusammenhang denkbar und ausreichend, wie er zB bei den Ausschüssen des Rates (vgl. §§ 35 Abs. 3, 41 - 43 GO) besteht.
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Dem Landesgesetzgeber stand es deshalb frei, ob er sich für eine mittelbare Wahl der Bezirksvertreter durch den Rat oder eine unmittelbare Wahl durch das Volk entschied. Der beabsichtigte "mittlere Weg durch ein besonderes Wahlverfahren" (so die Begründung der Landesregierung zum Gesetzentwurf, LTDrucks. 7/3799 S. 12) war jedoch nicht gangbar, weil er den Bezirksvertretungen nicht die erforderliche demokratische Legitimation verschafft.
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Der Gesetzgeber hat auf eine mittelbare Legitimation durch den Rat verzichtet, weil er den Bezirksvertretungen eine größere Unabhängigkeit vom Rat einräumen wollte als den Ausschüssen. Dem Rat der Stadt als Organ ist kein Einfluß auf die Bestellung und Abberufung der Bezirksvertreter eingeräumt. BVerfGE 47, 253 (275)BVerfGE 47, 253 (276)Andererseits fürchtete der Gesetzgeber eine zu große Unabhängigkeit der Bezirksvertretungen, wenn ihre Mitglieder ebenso wie die Ratsmitglieder durch "Urwahl" gewählt würden. Er hat bewußt von einer unmittelbaren Wahl nach den für die Wahl des Rates geltenden Vorschriften abgesehen, weil ihm wegen der unterschiedlichen Aufgabenstellung und der nur auf Gemeindeteile beschränkten Zuständigkeiten eine Gleichbehandlung von Rat und Bezirksvertretung nicht angemessen erschien (LTDrucks. 7/3799 S. 12). Dennoch wollte der Gesetzgeber den Bürgern in gewissen Grenzen einen unmittelbaren Einfluß auf die Bestellung der Bezirksvertreter einräumen. Dies kommt insbesondere darin zum Ausdruck, daß die Bewerberlisten wie die Reservelisten zu den Ratswahlen vor der Wahl zu veröffentlichen sind und bei der erstmaligen Berufung der Bezirksvertreter nicht von diesen Listen abgewichen werden kann.
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Für die getroffene Regelung mag es zwar im Hinblick auf etwaige Meinungsverschiedenheiten und Zuständigkeitsstreitigkeiten zwischen dem Rat und den Bezirksvertretungen plausible Gründe geben. Dies vermag jedoch nichts daran zu ändern, daß das Verfahren nicht geeignet ist, die Bezirksvertretungen in demokratischer Weise zu legitimieren.
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4. Das Verfahren nach § 13a Abs. 4 GO läßt sich zwar noch als eine Wahl qualifizieren. Als Wahlen werden gemeinhin Abstimmungen verstanden, durch die eine oder mehrere Personen aus einem größeren Personenkreis ausgelesen werden. Das ist hier der Fall. Trotz des Zwanges zur einheitlichen Stimmabgabe für die Listen des Rates und der Bezirksvertretung bleibt dem Bürger noch eine gewisse Auswahlmöglichkeit, weil er zwischen verschiedenen Personenkombinationen für beide Vertretungen auswählen kann. Das Wahlergebnis für die Bezirksvertretungen wird nicht nur entliehen, sondern es findet eine Personenwahl statt. Das Wahlverfahren wird indes den in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG umschriebenen Wahlrechtsgrundsätzen nicht gerecht, die als allgemeine Rechtsprinzipien für Wahlen zu allen Volksvertretungen im staatlichen und komBVerfGE 47, 253 (276)BVerfGE 47, 253 (277)munalen Bereich gelten (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl, S. 40; Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Bd 1, § 1 Rdnr 4 BWahlG; Maunz in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz, Art. 38 vor Rdnr 33 sowie in bezug auf den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit bei sonstigen politischen Abstimmungen und Volksentscheiden BVerfGE 41, 1 [12] unter Hinweis auf BVerfGE 13, 54 [91 f.]).
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a) Die Grundmandatsklausel des § 13a Abs. 4 Satz 4 GO, wonach an der Sitzverteilung für die Bezirksvertretungen nur Parteien und Wählergruppen teilnehmen, die bei der Wahl des Rates mindestens einen Sitz erhalten haben, verstößt gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit.
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Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl besagt, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (BVerfGE 12, 73 [77]; 13, 1 [12]; ständige Rechtsprechung). Er verlangt, daß die Stimme jedes Wählers den gleichen Zählwert hat. Beim Verhältniswahlrecht führt die Formalisierung der Wahlrechtsgleichheit darüber hinaus dazu, daß nicht nur der gleiche Zählwert, sondern grundsätzlich auch der gleiche Erfolgswert gewährleistet sein muß (BVerfGE 1, 208 [244 f.]; 6, 104 [111]; ständige Rechtsprechung). Der Gesetzgeber darf zwar im Hinblick auf die staatspolitischen Gefahren einer übermäßigen Parteienzersplitterung eine 5%-Sperrklausel statuieren (BVerfGE 1, 208 [248 f.]; ständige Rechtsprechung). Dies gilt auch für das Kommunalwahlrecht (BVerfGE 6, 104 [111 f.]; 6, 121 [130]; 11, 266 [277]; 13, 243 [247]). Weitergehende Sperrklauseln, die über den gemeindeutschen Satz von 5% hinausgehen, sind indes in aller Regel mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht mehr vereinbar.
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Die Grundmandatsklausel des § 13a Abs. 4 Satz 4 GO knüpft an das Wahlergebnis im gesamten Stadtgebiet an und kann infolgedessen im Stadtbezirk eine über 5% hinausgehende Sperrwirkung entfalten. Das für die Wahl des Rates maßgebliche Kommunalwahlgesetz verbindet die relative MehrheitsBVerfGE 47, 253 (277)BVerfGE 47, 253 (278)wahl in Wahlbezirken mit einem Verhältnisausgleich über Reservelisten, bei dem nur solche Parteien und Wählergruppen berücksichtigt werden, die mindestens 5% der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben (§§ 3, 31 - 33 KWahlG). Da die Angehörigen kleiner Parteien und Wählergruppen nur ausnahmsweise ein Direktmandat im Wahlbezirk (§ 32 KWahlG) erzielen werden, hat die Grundmandatsklausel im Regelfall die Wirkung, daß nur solche Parteien und Wählergruppen Mitglieder in die Bezirksvertretung entsenden können, die im gesamten Stadtgebiet 5% der Stimmen erhalten haben. Diese Sperrwirkung tritt unabhängig von dem Stimmenanteil im Bezirk ein, so daß die betroffene Partei oder Wählergruppe - wie die zu diesem Verfahren mitgeteilten Wahlergebnisse zeigen - auch bei einem erheblich über 5% hinausgehenden Stimmenanteil im Bezirk von der Sitzverteilung ausgeschlossen bleibt. Das ist mit dem Grundsatz der gleichen Wahl nicht vereinbar.
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b) Anders liegt es bei der auf den Stadtbezirk bezogenen 5%-Klausel des § 13a Abs. 4 Satz 4 GO. Sie ist nicht als Sperrklausel gegen Splittergruppen, sondern als Mittel zur Herbeiführung eines erweiterten Verhältnisausgleichs gedacht. Die bezirksbezogene 5%-Klausel gewährleistet, daß alle Parteien und Wählergruppen, die - neben dem Grundmandat - mindestens 5% der Stimmen im Bezirk erzielt haben, auch einen Sitz in der Bezirksvertretung erhalten. Zu diesem Zweck kann - soweit dies zur Durchführung eines vollen Verhältnisausgleichs notwendig ist - die in § 13a Abs. 2 Satz 1 GO vorgesehene Zahl der Bezirksvertreter erhöht werden (§ 13a Abs. 2 Satz 2 GO). Während sonst bei der in § 13a Abs. 2 Satz 1 GO vorgesehenen Mindestzahl von 11 Bezirksvertretern zur Erlangung eines Sitzes 9,09% der Stimmen und bei der für den Regelfall vorgesehenen Höchstzahl von 19 Bezirksvertretern immer noch 5,26% der Stimmen erforderlich wären, führt § 13a Abs. 4 Satz 4 GO im Zusammenwirken mit § 13a Abs. 4 Satz 5 und 6 GO und § 13a Abs. 2 Satz 2 GO dazu, daß der sich aus der BVerfGE 47, 253 (278)BVerfGE 47, 253 (279)geringen Zahl von Bezirksvertretern ergebende Wahlquotient keine über 5% der Stimmen hinausreichende Sperrwirkung entfalten kann. Allein zu diesem Zweck ist die bezirksbezogene 5%-Klausel im Laufe der parlamentarischen Beratung in den Gesetzentwurf der Landesregierung eingefügt worden (vgl. LTDrucks. 7/4286, Bericht des kommunalpolitischen Ausschusses, S. 13). Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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In ganz seltenen - mehr hypothetischen - Ausnahmefällen kann allerdings auch von der bezirksbezogenen 5%-Klausel eine selbständige Sperrwirkung ausgehen. Das ist dann der Fall, wenn sich eine größere Anzahl von kleinen Parteien oder Wählergruppen erfolglos an der Wahl beteiligt und bei der Sitzverteilung eine so große Anzahl von Wählerstimmen unberücksichtigt bleibt, daß schließlich der Wahlquotient unter 5% der abgegebenen Stimmen absinkt. Die 5%-Klausel entfaltet jedoch auch in diesem Fall keine Sperrwirkung, die über das verfassungsrechtlich zulässige Maß hinausgeht.
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Eine geringere Sperrwirkung als 5% ließe sich im Regelfall nur erreichen, wenn die Zahl der Bezirksvertreter noch über 19 Sitze hinaus erhöht würde. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl erfordert indes nicht, die im Hinblick auf den beschränkten Aufgabenkreis der Bezirksvertretung begrenzte Anzahl der Bezirksvertreter weiter zu erhöhen (vgl. BVerfGE 13, 243 [247]). Hinzu kommt, daß auch die Rücksicht auf die Arbeitsfähigkeit der Bezirksvertretung, die nach § 13a Abs. 7 GO keine Ausschüsse bilden kann, zu dieser Begrenzung zwingt.
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c) Der Landesgesetzgeber hat ferner dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl nicht hinreichend Rechnung getragen.
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Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl verlangt, daß die Mitglieder einer Volksvertretung direkt ohne die Einschaltung von Wahlmännern gewählt werden. Er schließt jedes Wahlverfahren aus, bei denen zwischen Wähler und Wahlbewerber nach der Wahlhandlung eine Instanz eingeschaltet ist, die nach ihrem Ermessen den Vertreter auswählt und damit dem einzelnen Wähler die Möglichkeit nimmt, die zukünfBVerfGE 47, 253 (279)BVerfGE 47, 253 (280)tigen Mitglieder der Volksvertretung durch die Stimmabgabe selbständig zu bestimmen. Dem wird die in § 13a Abs. 4 Satz 12 GO getroffene Regelung nicht gerecht.
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Scheidet ein Mitglied aus der Bezirksvertretung aus, so wird der Nachfolger aus der Liste derjenigen Partei oder Wählergruppe berufen, für die das ausgeschiedene Mitglied aufgestellt war (§ 13a Abs. 4 Satz 11 GO). Für diesen Fall sieht § 13a Abs. 4 Satz 12 GO vor, daß die Reihenfolge der Sitzzuteilung von der für die Aufstellung der Liste zuständigen Stelle der Partei oder Wählergruppe bestimmt wird und die Liste zu diesem Zweck auch jederzeit ergänzt werden kann. Beides ist mit dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 3, 45 [51]; 7, 63 [72]). Denn die in § 13a Abs. 4 Satz 12 GO getroffene Regelung ermöglicht, daß beim Nachrücken eines Bezirksvertreters nicht mehr der Wähler, sondern eine Partei oder Wählergruppe das letzte Wort hat. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs soll auf diese Weise zwar erreicht werden, daß der Bezirksvertretung stets genügend Ratsmitglieder angehören (LTDrucks. 7/3799 S. 15). Diese Zielsetzung vermag jedoch eine Unterbrechung der Legitimationskette von den Bürgern zu der Bezirksvertretung und eine Verletzung des strikt zu interpretierenden Grundsatzes der Unmittelbarkeit der Wahl nicht zu rechtfertigen. Das angestrebte Ziel läßt sich weitgehend auch durch eine entsprechend abgestimmte Aufstellung der Reservelisten erreichen. § 13 Abs. 4 Satz 12 GO ist verfassungswidrig.
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Dagegen wird der Grundsatz der unmittelbaren Wahl noch nicht dadurch verletzt, daß die Namen der zu wählenden Bezirksvertreter nicht auf den Stimmzetteln erscheinen und diese Stimmzettel keinen Hinweis auf die Mitwahl der Bezirksvertreter enthalten. § 13a Abs. 4 Satz 2 GO bestimmt ausdrücklich, daß die Listen in den jeweiligen Stadtbezirken spätestens am 20. Tag vor der Wahl des Rates in geeigneter Form öffentlich bekanntzumachen sind. Dieser Bekanntmachung kann der Wähler entnehmen, daß er zugleich mit seiner Stimme zur Wahl BVerfGE 47, 253 (280)BVerfGE 47, 253 (281)des Gemeinderates auch eine Entscheidung über die Zusammensetzung der Bezirksvertretung trifft und welche Personen sich um einen Sitz in der Bezirksvertretung bewerben. Er hat also die Möglichkeit, die Zusammensetzung der Reserveliste zur Kenntnis zu nehmen und bei seiner Stimmabgabe zu berücksichtigen. Daß der Wähler dabei an starre Listen gebunden ist, ist unter dem Blickpunkt der Unmittelbarkeit der Wahl unbedenklich, weil das Wahlergebnis auch in einem solchen Fall allein von seiner im Wahlakt bekundeten Willensentscheidung abhängig bleibt (vgl. BVerfGE 3, 45 [49 ff.]; 7, 63 [68 f.]; 21, 355).
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Das Verfahren zur Bildung der Bezirksvertretungen verstößt ferner nicht deshalb gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl, weil die Bezirksvertreter gemäß § 13a Abs. 4 Satz 8 GO vom Wahlleiter in ihr Amt "berufen" werden, während bei den Mitgliedern des Rates das Wahlergebnis gemäß § 34 KWahlG vom Wahlausschuß "festgestellt" wird. Der sprachlichen Unterscheidung liegt zwar auch ein sachlicher Unterschied zugrunde, da der Wahlleiter vor der Berufung der Bezirksvertreter noch das Vorliegen der allgemeinen und besonderen Wählbarkeitsvoraussetzungen des Art. 13a Abs. 3 GO zu prüfen hat, während diese Prüfung bei den Wahlen zum Gemeinderat gemäß § 18 KWahlG bereits vor dem Wahltag erfolgt. Diesem Unterschied kommt jedoch im Hinblick auf die Unmittelbarkeit der Wahl keine wesentliche Bedeutung zu, weil der Wahlleiter an die Reihenfolge der Liste gebunden ist und ihm kein eigenes Ermessen bei der Bestimmung der Bezirksvertreter eingeräumt wird. Auch die Parteien und Wählergruppen können nach der Stimmabgabe die erstmalige "Berufung" der Bezirksvertreter nicht mehr beeinflussen. Daß die Gewählten selbst durch die Nichtannahme der Wahl oder einen späteren Rücktritt auf die Zusammensetzung der Bezirksvertretung Einfluß nehmen können, liegt in der Natur der Sache und begründet deshalb ebenfalls keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl (BVerfGE 3, 45 [50]).
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BVerfGE 47, 253 (281)BVerfGE 47, 253 (282)d) Das Verfahren nach § 13a Abs. 4 GO verletzt schließlich den Grundsatz der Freiheit der Wahl, weil es keine Vorschriften über eine demokratische Kandidatenaufstellung enthält und zu einer unzulässigen Verengung der Entschließungsfreiheit des Wählers führt.
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Die Wahlfreiheit besteht zunächst darin, daß jeder Wähler sein Wahlrecht frei, d.h. ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben kann (BVerfGE 7, 63 [69]). Sie schützt jedoch nicht nur die freie Wahlbetätigung bei der Stimmabgabe. Zur Wahlfreiheit gehört auch ein grundsätzlich freies Wahlvorschlagsrecht für alle Wahlberechtigten (BVerfGE 41, 399 [417]). Es setzt seinerseits eine freie Kandidatenaufstellung unter Beteiligung der Mitglieder der Parteien und Wählergruppen voraus. Die Auswahl der Kandidaten darf weder rechtlich noch faktisch deren Führungsgremien zur alleinigen Entscheidung überlassen werden.
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Die Wahlvorschriften der Bezirksverfassung sehen kein besonderes Zulassungsverfahren für die Parteien und Wählergruppen vor und enthalten keine Vorschriften darüber, welche Förmlichkeiten bei der Aufstellung der Listen einzuhalten sind. Weder § 17 des Kommunalwahlgesetzes, der die Kandidatenaufstellung durch geheime Wahlen in Mitgliederversammlungen oder Vertreterversammlungen und einen Nachweis für deren Durchführung bei der Einreichung der Wahlvorschläge zwingend vorschreibt, noch die übrigen Zulassungsbestimmungen (§§ 14 - 20 KWahlG) sind - im Gegensatz zu den Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes über die Annahme der Wahl, die Wahlprüfung und das Ausscheiden von Vertretern (vgl. § 13a Abs. 4 Satz 13 GO) - für entsprechend anwendbar erklärt worden. § 13a Abs. 4 GO läßt die Frage, wie bei der Kandidatenaufstellung zu verfahren ist, ungeregelt und offen. Die Landesregierung ist bei der Einbringung des Gesetzentwurfes davon ausgegangen, daß die für das Stadtgebiet zuständige Leitung der Partei oder Wählergruppe für die Aufstellung der Listen, ihre Unterzeichnung und Einreichung verantwortlich sein soll, BVerfGE 47, 253 (282)BVerfGE 47, 253 (283)falls die Satzung der Parteien oder Wählergruppen keine anderweitige Regelung treffen (LTDrucks. 7/3799 S. 14). Dies ist mit dem dem demokratischen Prinzip immanenten Grundsatz der freien Wahl, der in Art. 21 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes und weiter in § 17 des Parteiengesetzes sowie den Wahlgesetzen des Bundes und der Länder (wie etwa in § 21 BWahlG und § 17 KWahlG Nordrhein-Westfalen) seine nähere Ausprägung erfahren hat, unvereinbar. Das Gebot einer freien Kandidatenaufstellung und ihr Nachweis, der die Beachtung dieses Gebotes sichert, gehören gleichermaßen zu den unabdingbaren Voraussetzungen einer freien Wahl. Der Gesetzgeber darf es nicht bei der Annahme bewenden lassen, eine demokratischen Grundsätzen entsprechende Kandidatenaufstellung werde aufgrund der Parteisatzungen und tatsächlicher Übung regelmäßig auch ohne Nachweis erfolgen (anders OVG Münster, OVGE 22, 66 [70 ff.]).
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Ein weiterer Verstoß gegen den Grundsatz der freien Wahl ergibt sich aus dem Zwang zur einheitlichen Stimmabgabe bei der Wahl von Stadtrat und Bezirksvertretung. Zwar führt jedes Wahlsystem mit gebundenen Listen notwendigerweise zu einer gewissen Mediatisierung des Wählerwillens und damit auch zur Beschränkung der Wahlfreiheit. Die Einführung der Wahl mit gebundenen Listen hält sich jedoch noch im Rahmen der dem Gesetzgeber anvertrauten näheren Ausgestaltung des Wahlrechtes (BVerfGE 7, 63 [69 f.]). Es ist verfassungsrechtlich zulässig, daß die Wahl eines Bewerbers von der Mitwahl weiterer Bewerber abhängig gemacht wird (BVerfGE 21, 355). Der Grundsatz der freien Wahl erfordert indes, daß jedenfalls eine Auswahlmöglichkeit zwischen verschiedenen Listen gewahrt bleibt. Wenn von Gesetzes wegen oder faktisch nur noch ein Vorschlag zur Wahl steht, ist eine freie Wahl nicht mehr gewährleistet. Zu einer ähnlichen - mit dem Grundsatz der freien Wahl unvereinbaren - Verengung der Entschließungsfreiheit des Wählers führt die in § 13a Abs. 4 GO vorgeschriebene einheitliche Stimmabgabe für die Vertreter und Listen des Rates und der Bezirksvertretung. Hat sich der Wähler für die BVerfGE 47, 253 (283)BVerfGE 47, 253 (284)Wahl eines Ratskandidaten entschlossen, so kann er nicht mehr frei entscheiden, welcher gebundenen Liste von Kandidaten für die Bezirksvertretung er seine Stimme geben will. Darin liegt eine so einschneidende Verengung seiner Entschließungsfreiheit, daß von einer freien Wahl nicht mehr die Rede sein kann.
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III.  
1. Nach § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG ist das angefochtene Gesetz für nichtig zu erklären, soweit es gegen das Grundgesetz verstößt. Die Verfassungswidrigkeit von Einzelbestimmungen des Wahlverfahrens erfaßt hier den gesamten § 13a Abs. 4 GO, weil die wirksamen Vorschriften dieses Absatzes zusammen mit den nichtigen Vorschriften eine untrennbare Einheit bilden. Dagegen bleibt die Gültigkeit der übrigen Vorschriften über die Bezirksverfassung davon unberührt. Die gesamten Vorschriften über die Bezirksverfassung in den kreisfreien Städten wären nur dann für nichtig zu erklären, wenn sich aus ihrem Sinn ergäbe, daß die übrigen Bestimmungen ohne den nichtigen Teil keine selbständige Bedeutung hätten oder wenn die verfassungswidrigen Vorschriften Teil einer Gesamtregelung wären, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlören, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus (BVerfGE 22, 134 [152]; ständige Rechtsprechung). Das ist nicht der Fall. Es muß dem Gesetzgeber überlassen bleiben, auf welche Weise er den Bezirksvertretungen die notwendige demokratische Legitimation ermöglicht.
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2. Die Handlungen (Maßnahmen und Beschlüsse), die von den nach Maßgabe des § 13 Abs. 4 GO gebildeten Bezirksvertretungen vorgenommen sind, werden durch diese Entscheidung in ihrem Rechtsbestand und in ihrer Verbindlichkeit nicht in Frage gestellt. Dies fordern sowohl das Bedürfnis nach Rechtssicherheit wie nach Rechtsklarheit (vgl. BVerfGE 1, 14 [38]).
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3. Die Verfassungsbeschwerden haben im wesentlichen Erfolg. Gemäß § 34 Abs. 4 BVerfGG waren deshalb die notwendigen Auslagen der Beschwerdeführer dem Land Nordrhein-Westfalen aufzuerlegen.
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VI.  
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
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Dr. Zeidler (vertr.d. Dr. Rinck), Dr. Rinck, Wand, Dr. Rottmann, Dr. Niebler (vertr.d. Dr. Rinck), Dr. SteinbergerBVerfGE 47, 253 (284)  
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