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Informationen zum Dokument  BVerfGE 48, 64 - Inkompatibilität/Kommunal beherrschtes Unternehmen  Materielle Begründung
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BVerfGE 137, 108 - Art. 91e GG
BVerfGE 108, 370 - Exklusivlizenz
BVerfGE 98, 145 - Inkompatibilität/Vorstandstätigkeit
BVerfGE 95, 335 - Überhangmandate II
BVerfGE 93, 373 - Gemeinderat
BVerfGE 85, 148 - Wahlprüfungsumfang
BVerfGE 58, 177 - Inkompatibilität/Kreisangestellter
BVerfGE 57, 43 - Inkompatibilität/Ruhestandsbeamter
BVerfGE 55, 207 - Öffentlicher Dienst
BVerfGE 51, 222 - 5%-Klausel

Zitiert selbst:
BVerfGE 41, 399 - Wahlkampfkostenpauschale
BVerfGE 38, 326 - Inkompatibilität/Landtagsmandat
BVerfGE 25, 44 - Durchsetzung von Parteiverboten
BVerfGE 18, 172 - Inkompatibilität/Oberstadtdirektor
BVerfGE 13, 1 - Friedenswahlen
BVerfGE 12, 73 - Inkompatibilität/Kommunalbeamter
BVerfGE 11, 351 - Reserveliste Nordrhein-Westfalen
BVerfGE 6, 376 - Wahlrechtsbeschwerde
BVerfGE 1, 208 - 7,5%-Sperrklausel

A.
I.
1. Art. 31 Abs. 4 der Gemeindeordnung für den Freistaat Baye ...
2. Nach dem bisher geltenden Recht konnten im Freistaat Bayern nu ...
3. Die Gemeinderatsmitglieder werden im Freistaat Bayern auf die ...
II.
1. Der Beschwerdeführer zu 1) ist Angestellter der gemeinn ...
2. Der Beschwerdeführer zu 2) ist Geschäftsführer ...
3. Der Beschwerdeführer zu 3) ist als Studienleiter an der M ...
4. Der Beschwerdeführer zu 4) ist wie der Beschwerdefüh ...
5. Der Beschwerdeführer zu 5) ist bei der Sparkasse I. als H ...
III.
1. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdef ...
2. Gleichzeitig mit ihren Verfassungsbeschwerden haben die Beschw ...
IV.
1. Der Bayerische Landtag hat ohne Begründung mitgeteilt, da ...
2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Verfassungsbeschw ...
3. Nach Auffassung des Bayerischen Senats sind die Verfassungsbes ...
B.
1. Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung eines in ...
2. Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffene Regelung ...
3. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer bleibt dav ...
C.
I.
II.
1. Als Ermächtigung hierzu kommt allein Art. 137 Abs. 1 GG i ...
2. Art. 137 Abs. 1 GG verlangt eine gesetzliche Regelung. Die Vor ...
3. Art. 127 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber, nur bestim ...
4. Art. 137 Abs. 1 GG läßt gesetzliche Beschränku ...
III.
IV.
1. Der Beschwerdeführer zu 1) ist Leiter des Büros der ...
2. Der Beschwerdeführer zu 2) ist Geschäftsführer ...
3. Der Beschwerdeführer zu 5) ist Sparkassenoberamtsrat bei ...
V.
1. Soweit sich danach ergeben hat, daß die angegriffene Reg ...
2. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1), 3) ...
VI.
I.
1. Mit der Senatsmehrheit bin ich der Auffassung, daß Besch ...
2. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen u ...
3. Neben den Beamten nennt Art. 137 Abs. 1 GG die "Angestellten d ...
4. Über den Wortlaut des Art. 137 Abs. 1 GG hinaus erweitert ...
5. Wenn man - über den reinen Wortlaut des Art. 137 Abs. 1 G ...
II.
1. Der Senatsmehrheit stimme ich darin zu, daß die Regelung ...
2. Die Erweiterung auf Angestellte der von der Gemeinde verwaltet ...
III.
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Johannes Rux  
BVerfGE 48, 64 (64)1. Art. 137 Abs. 1 GG gilt auch für die Beschränkung der Wählbarkeit zu dem kommunalen Vertretungskörperschaften.  
2. Der Grundgedanke des Art. 137 Abs. 1 GG rechtfertigt es nicht, die Angestellten privatrechtlicher, von der Gemeinde beherrschter Unternehmen, die wegen fehlender Leitungs- und Entscheidungsbefugnisse nur in verhältnismäßig loser Beziehung zur öffentlichen Hand stehen, dem öffentlichen Dienst im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG zuzurechnen.  
3. Der Grundsatz, daß Art. 137 Abs. 1 GG nur eine Wählbarkeitsbeschränkung, nicht aber eine Ausschließung erlaubt, gilt nicht unbegrenzt.  Angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich ist dort der faktische Ausschluß von der Wählbarkeit zu einem kommunalen Ehrenamt als eine mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit vereinbare Folge anzuerkennen, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist.  
 
Beschluß
 
des Zweiten Senats vom 4. April 1978  
- 2 BvR 1108/77 -  
In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Herren 1.Ludwig G...., 2. Werner G...., Alfred L...., 4. Walter M...., 5. Franz A.... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Klaus Warnecke, Plinganserstraße 24/II. München 70 - gegen Art.31 Abs. 4 Nr.3 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern in der Fassung des Gesetzes zurBVerfGE 48, 64 (64) BVerfGE 48, 64 (65)Änderung der Rechtsstellung kommunaler Mandatsträger vom 8. Juli 1977 (GVBl. S.333) und Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.  
Entscheidungsformel:  
Artikel 31 Absatz 4 Nr.3 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Rechtsstellung kommunaler Mandatsträger vom 8. Juli 1977 (Gesetz- und Verordnungsbl. S.333) ist insoweit unvereinbar mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes, als auch hauptberufliche Angestellte im Sinne dieser Vorschrift, die keinen bestimmten Einfluß auf Unternehmensentscheidungen haben, nicht ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder sein können.  
Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.  
Damit erledigt sich auch der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.  
Der Freistaat Bayern hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob im Freistaat Bayern Beamte und hauptberufliche Angestellte von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50% beteiligt ist, verfassungsrechtlich zulässig in ihrer Wählbarkeit zum Gemeinderat oder Stadtrat beschränkt werden können.
1
I.  
1. Art. 31 Abs. 4 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Dezember 1973 (GVBl. S. 599), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Juni 1977 (GVBl. S. 237), hat durch § 1 des Gesetzes zur Änderung der Rechtsstellung kommunaler MandatsträgerBVerfGE 48, 64 (65) BVerfGE 48, 64 (66)vom 8. Juli 1977 (GVBl. S. 333) folgende Fassung erhalten, die gemäß § 7 Abs. 1 dieses Gesetzes am 1. Mai 1978 in Kraft tritt:
2
    "(4) Ehrenamtliche Bürgermeister oder ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder in einer Gemeinde können nicht sein:
    1. Beamte und hauptberufliche Angestellte dieser Gemeinde;
    2. Beamte und hauptberufliche Angestellte einer Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört;
    3. Beamte und hauptberufliche Angestellte von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 Prozent beteiligt ist; eine Beteiligung am Stimmrecht genügt;
    4. Beamte und Angestellte der Rechtsaufsichtsbehörde, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befaßt sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats. Ein Landrat kann nicht ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied einer kreisfreien Gemeinde sein".
3
2. Nach dem bisher geltenden Recht konnten im Freistaat Bayern nur die Beamten und Angestellten der Gemeinde selbst nicht gleichzeitig ehrenamtliche Bürgermeister oder ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder in dieser Gemeinde sein. Art. 31 Abs. 4 GO a.F. lautete wie folgt:
4
    "(4) Beamte und Angestellte der Gemeinde können nicht ehrenamtliche Bürgermeister oder ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder in der gleichen Gemeinde sein. Beamte und Angestellte der Rechtsaufsichtsbehörden, die unmittelbar mit Aufgaben der Rechtsaufsicht befaßt sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats, können nicht ehrenamtliche Bürgermeister oder ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder sein. Ein Landrat kann nicht ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied einer kreisfreien Gemeinde sein".
5
3. Die Gemeinderatsmitglieder werden im Freistaat Bayern auf die Dauer von sechs Jahren berufen (Art. 31 Abs. 2 GO). Gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über die Wahl der Gemeinderäte und der Bürgermeister (Gemeindewahlgesetz - GWG -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. September 1977 (GVBl. S. 601) beginnt die Wahlzeit der neugeBVerfGE 48, 64 (66)BVerfGE 48, 64 (67)wählten Gemeinderäte jeweils an dem der Wahl folgenden 1. Mai. Für die kommende Wahlzeit ist dies der 1. Mai 1978.
6
II.  
Die Beschwerdeführer, die zum Teil bereits ein Stadtratsmandat innehaben, haben sich für die bayerische Kommunalwahl 1978 als Stadtratskandidaten aufstellen lassen. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 4) sind Bewerber zum Stadtrat der Landeshauptstadt M., der Beschwerdeführer zu 5) hat sich für den Stadtrat von I. zur Wahl gestellt.
7
1. Der Beschwerdeführer zu 1) ist Angestellter der gemeinnützigen W. und S.-Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GWG), deren Geschäftsanteile zu etwa 99% von der Landeshauptstadt M. gehalten werden. Er nimmt die Position des Leiters des Büros der Geschäftsleitung ein. Seine Vergütung entspricht der Vergütungsgruppe II BAT.
8
2. Der Beschwerdeführer zu 2) ist Geschäftsführer der "M.O.-GmbH", deren Geschäftsanteile zu etwa 99% sich in der Hand der Landeshauptstadt M. befinden. Diese hat in der Gesellschafterversammlung 80% der Stimmrechte.
9
Nach der Satzung der "M.O.-GmbH" wird der Geschäftsführer durch den Aufsichtsrat bestellt und abberufen. Ist ein Geschäftsführer bestellt, so vertritt er die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich; werden mehrere Geschäftsführer bestellt, kann der Aufsichtsrat bestimmen, daß jeder Geschäftsführer allein oder gemeinsam mit einem Prokuristen die Gesellschaft vertritt. Der Aufsichtsrat besteht aus 17 Mitgliedern; davon werden 15 von der Landeshauptstadt M. bestellt.
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3. Der Beschwerdeführer zu 3) ist als Studienleiter an der M.'er Volkshochschule eV, Akademie für Erwachsenenbildung angestellt. Er erhält Vergütung nach der Vergütungsgruppe II BAT.
11
Gemäß der Satzung der M.'er Volkshochschule wird derBVerfGE 48, 64 (67) BVerfGE 48, 64 (68)Vorstand des Vereins von der Mitgliederversammlung auf Vorschlag des Kuratoriums gewählt. In diesem Vorstand, bestehend aus dem Vorsitzenden, dem stellvertretenden Vorsitzenden und dem Schatzmeister, hat der jeweils vom Stadtrat bestellte Verwaltungsbeirat für die Volkshochschule Sitz und Stimme. Das Kuratorium besteht aus dem Präsidium (Oberbürgermeister, zweiter Bürgermeister, dritter Bürgermeister der Landeshauptstadt) und weiteren 36 Mitgliedern, die zur Hälfte der Stadtrat der Landeshauptstadt M. aus seiner Mitte wählt. Dem Vorstand wird durch das Kuratorium ein hauptamtlicher Geschäftsführer beigegeben, dem neben der Verwaltung auch die pädagogische Leitung aller Einrichtungen des Vereins nach den vom Kuratorium gegebenen Richtlinien obliegt. Die Dienstverhältnisse der besoldeten Dienstkräfte werden durch den Vorstand geregelt; dieser Aufgabenbereich kann jedoch auch dem Geschäftsführer übertragen werden.
12
4. Der Beschwerdeführer zu 4) ist wie der Beschwerdeführer zu 1) Angestellter der gemeinnützigen W. und S.-Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GWG). Seine Tätigkeit ist vergleichbar der eines Angestellten im mittleren öffentlichen Dienst.
13
5. Der Beschwerdeführer zu 5) ist bei der Sparkasse I. als Hauptbuchhalter (Sparkassenoberamtsrat) beschäftigt. Bei der Sparkasse I. handelt es sich um eine Zweckverbandssparkasse. An dem Zweckverband, der Gewährträger der Sparkasse ist, ist die Stadt I. mit zwei Dritteln der Stimmen in der Zweckverbandsversammlung beteiligt.
14
III.  
1. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführer unmittelbar gegen Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO. Sie rügen die Verletzung der Art. 137 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 und 2, Art. 3 Abs. 1 GG und machen einen Verstoß gegen das Übermaßverbot geltend. Zur Begründung tragen sie vor:
15
Sie alle gehörten Unternehmen und Organisationen an, inBVerfGE 48, 64 (68) BVerfGE 48, 64 (69)denen ihre Gemeinden, die Landeshauptstadt M. und die Stadt I., maßgeblich vertreten seien. Durch Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO sähen sie sich an einer Bewerbung für ein Stadtratsmandat gehindert.
16
Die angegriffene Gesetzesbestimmung beeinträchtige sie über das verfassungsmäßig zulässige Maß in ihrer Wählbarkeit. Die gesetzliche Regelung gehe weit über den Normzweck des Art. 137 Abs. 1 GG hinaus, der lediglich die Möglichkeit geben wolle zu verhindern, daß durch Personalunion in den Behörden und Vertretungsorganen die Kontrolleure der Verwaltung sich selbst kontrollierten. Nach bayerischem Recht habe der Gemeinderat (Stadtrat) nur in beschränktem Umfang Kontrollaufgaben. Seinem Wesen nach sei er vielmehr Organ der Verwaltung; das zwischen Exekutive und Legislative aus guten Gründen bestehende Gewaltenteilungsprinzip könne nur in höchst eingeschränktem Maße auf das Verhältnis von Gemeinderat (Stadtrat) zur Stadtverwaltung übertragen werden.
17
Der bayerische Gesetzgeber habe ganz formal ohne jede sachliche Rechtfertigung alle Angestellten privatrechtlich organisierter Unternehmungen, die von der Gemeinde beherrscht werden, einer Beschränkung der Wählbarkeit unterworfen. Dadurch werde gegen das Übermaßverbot verstoßen. Das beamtenrechtliche und dienstrechtliche hierarchische Prinzip in der gemeindlichen Verwaltung schlage auch bei Unternehmen, die mehrheitlich im gemeindlichen Besitz seien, allenfalls bis zu den Beschäftigten in leitender Stellung durch. Ein ehrenamtlicher Gemeinderat in nicht herausgehobener Position könne nur in höchst seltenen Fällen in einen Entscheidungskonflikt personeller oder fachlicher Natur geraten. Eine Beschränkung der Wählbarkeit von Beschäftigten privatrechtlicher, kommunal beherrschter Unternehmungen müsse sich daher auf den engsten Kreis der Geschäftsleitung, die bestimmenden Einfluß auf das Unternehmen auszuüben in der Lage sei, beschränken.
18
Der Bayerische Landtag habe es auch unterlassen, nach dem jeweiligen Unternehmenszweck, seinem Gewicht und seiner BeBVerfGE 48, 64 (69)BVerfGE 48, 64 (70)deutung für die Kommune zu differenzieren. Selbst bei der einer möglicherweise strengeren Unvereinbarkeit (Inkompatibilität) unterliegenden Gruppe der leitenden Angestellten sei eine solche weitere Unterscheidung nach der Position des Dienstherrn, nach der Art. der privatrechtlich organisierten, aber kommunal beherrschten Institution und ihrer Bedeutung für die Gemeinde notwendig.
19
Bei richtiger Auslegung des Art. 137 Abs. 1 GG dürfe einzig und allein auf den Wahrscheinlichkeitsgrad und das Ausmaß möglicher Entscheidungskonflikte abgestellt werden.
20
Das angegriffene Änderungsgesetz habe die Arbeiter im öffentlichen Dienst von der Wählbarkeitsbeschränkung ausgenommen. Dies deshalb, weil dem Grundgesetzgeber, wie Art. 137 Abs. 1 GG zeige, eine relevante Interessenkollision zwischen Arbeitern im öffentlichen Dienst und deren Mitgliedschaft in den zu wählenden Gremien nicht vorstellbar gewesen sei. Für den Angestellten gelte jedoch im Grunde nichts anderes. Der in Art. 137 Abs. 1 GG verwendete Begriff des Angestellten im öffentlichen Dienst müsse auf dem Hintergrund der historischen Entwicklung gesehen und infolgedessen einschränkend und differenzierend ausgelegt werden. Die Funktion des "Angestellten" im Betrieb des Arbeitgebers hebe sich wenig von der des Arbeiters ab. Verantwortlichkeit, Bedeutsamkeit der Tätigkeit und auch die Art. der Ausbildung zeigten eher eine angleichende Entwicklung. Diese soziologischen Gegebenheiten müßten bei einer Unvereinbarkeitsregelung berücksichtigt werden, und zwar so, wie es Art. 137 Abs. 1 GG erlaube. Die Verfassung verbiete zwar eine Einbeziehung der Arbeiter in den Kreis der hinsichtlich der Wählbarkeit beschränkbaren Bediensteten; möglich sei aber eine entsprechende Differenzierung bei der Gruppe der Angestellten. Ein großer Kreis der Angestellten käme, da sie keine bestimmende Tätigkeit in ihrem Betrieb oder ihrem Unternehmen verrichteten, ähnlich wie die Arbeiter niemals in Entscheidungskonflikte; sie seien daher aus der Regelungsbefugnis des Art. 137 Abs. 1 GG auszuklammern.BVerfGE 48, 64 (70)
21
BVerfGE 48, 64 (71)Die angegriffene Rechtsnorm verletze den Gleichheitsgrundsatz aber auch noch aus einem anderen Grund. Der Gesetzgeber habe den "kleinsten" Angestellten eines gemeindlich bestimmten, aber privatrechtlich organisierten Unternehmens von der Wählbarkeit ausgeschlossen und damit zu erkennen gegeben, daß hier für ihn die entfernteste, rein theoretische Möglichkeit eines Entscheidungskonfliktes genüge, um die Regelungsbefugnis nach Art. 137 Abs. 1 GG zu begründen. Andere Bereiche des öffentlichen Dienstes habe er hingegen nicht einbezogen, obwohl dort Entscheidungskonflikte viel näher lägen. So seien Beamte und Angestellte der Fachaufsichtsbehörden weiterhin für den Gemeinderat wählbar, obgleich der Fachaufsicht eine Kontrollbefugnis gegenüber der Gemeinde zustehe.
22
Im übrigen habe der Gesetzgeber nicht beachtet, daß Interessenkonflikte mit der Gemeinde sich auch bei Beschäftigten in privaten Unternehmen und bei freiberuflich Tätigen ergeben könnten. Ihre Stellung sei nicht anders zu beurteilen als die von Beschäftigten in Unternehmen, die von der Gemeinde beherrscht werden. Entscheidungen des Gemeinderats könnten jedenfalls mittelbar gewichtige persönliche und berufliche Vorteile für Beschäftigte von privaten Unternehmen bringen, auch für Angestellte in nichtleitender Stellung.
23
Die angegriffene Norm sei aber auch deshalb verfassungswidrig, weil sie den erfaßten Personenkreis zumindest faktisch von der Wählbarkeit ausschließe. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtige nur zur Beschränkung der Wählbarkeit. Dem Bewerber müsse die Wahl zwischen der beruflichen Tätigkeit und dem Mandat bleiben. Dies sei hier nicht der Fall. Um in den Gemeinderat zu kommen, müßten die Beschwerdeführer ihr Dienstverhältnis und damit ihre Existenzgrundlage aufgeben. Die dafür in Aussicht gestellte Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Stadträte betrage in der Landeshauptstadt M. monatlich nur etwa 1.300 DM, in kleineren Gemeinden sei sie wesentlich niedriger. Auf einen Wechsel der Arbeitsstelle aber brauche sich ein Wahlbewerber nicht verweisen lassen.BVerfGE 48, 64 (71)
24
BVerfGE 48, 64 (72)Besonders betroffen von der verfassungswidrigen gesetzlichen Regelung seien die Bediensteten von Sparkassen, deren Gewährträger ein kommunaler Zweckverband sei. Die Gemeinden und Landkreise, aus denen der kommunale Zweckverband bestehe, seien an "ihrer" Sparkasse nicht im Sinne der angegriffenen Norm "beteiligt". Die Sparkasse sei eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. An ihrem Vermögen bestehe keine Fremdbeteiligung ihres Gewährträgers bzw ihrer Gewährträgermitglieder; das Sparkassenvermögen gehe erst bei der Auflösung der Sparkasse auf ihren Gewährträger bzw ihre Gewährträgermitglieder über. Es fehle auch an einer entsprechenden Beteiligung am Stimmrecht in den Organen der Sparkasse. Dem Gewährträger und - über die Verbandsversammlung mittelbar - auch dem Gewährträgermitglied werde zwar bei der Bildung des Verwaltungsrats ein beherrschender Einfluß eingeräumt. Der Verwaltungsrat selbst sei jedoch bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben allein der Sparkasse verantwortlich.
25
Alles in allem müsse sich der Gesetzgeber vorwerfen lassen, sich nicht einmal um die naheliegendsten differenzierenden Lösungen bemüht zu haben. Zur Einschränkung möglicher Interessenkonflikte und Entscheidungskonflikte im Gemeinderat hätten ganz andere, geeignetere und auch verfassungsrechtlich unbedenkliche Wege offengestanden. So hätte z. B. Mitgliedern eines Gemeinderats bei möglicher Entscheidungskonfliktlage die Mitgliedschaft in bestimmten Ausschüssen des Gemeinderats untersagt werden können. Auch die Vereinfachung des Verfahrens zum Ausschluß eines Gemeinderats im Falle eines sich abzeichnenden Interessenwiderstreits hätte sich angeboten.
26
2. Gleichzeitig mit ihren Verfassungsbeschwerden haben die Beschwerdeführer beantragt, durch einstweilige Anordnung die angegriffene Regelung bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen.BVerfGE 48, 64 (72)
27
BVerfGE 48, 64 (73)IV.  
Zu den Verfassungsbeschwerden und zum Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung haben sich der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregierung und der Bayerische Senat geäußert.
28
1. Der Bayerische Landtag hat ohne Begründung mitgeteilt, daß er die Verfassungsbeschwerden zwar für zulässig, jedoch für unbegründet hält.
29
2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Verfassungsbeschwerden ebenfalls für unbegründet; hierzu führt sie aus:
30
Art. 137 Abs. 1 GG beschränke die Möglichkeit von Unvereinbarkeitsregelungen nicht auf den (staatlichen) Bereich von Exekutive und Legislative. Entscheidungskonflikte ergäben sich im Bereich der kommunalen Vertretungsorgane ebenso wie in dem der Länderparlamente oder des Bundesparlaments. Der Gemeinderat habe nach dem bayerischen Gemeinderecht keinesfalls nur die Funktion eines Verwaltungsorgans; er sei zugleich die demokratisch legitimierte Vertretung der Gemeindebürger, der die politische Kontrolle der Gemeindeverwaltung obliege.
31
Art. 137 Abs. 1 GG lasse eine Unvereinbarkeitsregelung bei allen dort aufgezählten Gruppen des öffentlichen Dienstes zu. Diese Regelungsbefugnis erstrecke sich nur deshalb nicht auf die Arbeiter der öffentlichen Hand, weil aus einer Personalunion zwischen Mandat und Arbeitsverhältnis generell keine so negativen Auswirkungen zu befürchten seien, daß eine Gleichstellung mit den Beamten und Angestellten geboten wäre. Aus dieser verfassungsrechtlichen Entscheidung folge jedoch nicht, daß alle öffentlich Bediensteten, die keine leitende Tätigkeit ausübten, von Unvereinbarkeitsregelungen auszunehmen seien. Insbesondere die Aufgaben der Angestellten einer Gemeinde seien auch heute nicht von so geringer Bedeutung, daß ein Interessenkonflikt zwischen der Wahrnehmung eines Mandats im Gemeinderat und dem Tätigkeitsbereich des Angestellten von vornherein ausgeschlossen wäre. Mögen solche Fälle - statistisch gesehen - weniger häufig und auch weniger gravierend sein,BVerfGE 48, 64 (73) BVerfGE 48, 64 (74)so zeigten sie dennoch eine im Sinne einer ordnungsgemäßen Mandatsausübung nicht hinnehmbare Gefahr auf. Auch die Angestellten in nichtleitender Position übten als Gemeinderatsmitglieder Einfluß auf die Tätigkeit ihrer Dienststelle aus und kontrollierten insoweit letztlich ihren eigenen Aufgabenbereich. Andererseits werde ihre dienstliche Tätigkeit nie unberührt von ihrer Stellung im Gemeinderat sein.
32
Der bayerische Gesetzgeber habe bereits im Rechtsstellungsgesetz von 1966 alle Angestellten der Gemeinde ohne weitere Differenzierung in der Wählbarkeit beschränkt. Folgerichtig habe er sich bei der Neuregelung der Unvereinbarkeitsvorschriften aus Rechtsgründen nicht in der Lage gesehen, diese nur auf bestimmte Bedienstete der von der öffentlichen Hand beherrschten Organisationen zu erstrecken und insoweit nach der Art. der Beschäftigung und der Bedeutung der Aufgaben zu differenzieren. Eine solche Unterscheidung sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Der Gesetzgeber sei nach Art. 137 Abs. 1 GG frei, in welchem Umfang und in welcher Weise er die dort zugelassene Beschränkung der Wählbarkeit verwirkliche. Jede Regelung, die sich im formellen Rahmen des Art. 137 Abs. 1 GG halte, trage ihre Rechtfertigung in sich; sie bedürfe nicht noch des Nachweises eines besonderen rechtfertigenden Grundes. Aber auch an solchen Gründen fehle es hier nicht. Die Gemeinden würden sich, entsprechend ihrer Aufgabe im Staat, nur dort an wirtschaftlichen Unternehmen beteiligen, wo ein anerkennenswerter öffentlicher Zweck dies fordere. Das aber bedeute, daß die Tätigkeit solcher Unternehmen und ihrer Bediensteten letztlich ebenso dem gemeindlichen Aufgabenbereich zuzurechnen sei wie der unmittelbare Dienst im Rahmen der Gemeindeverwaltung. Auch das Tätigwerden der Kommunen in privatwirtschaftlicher Organisationsform erfolge regelmäßig in Wahrnehmung einer sozialen, wirtschaftspolitischen, insofern dem Gemeinwohl dienenden und deshalb öffentlichen Verpflichtung. Aus dieser Sicht könne die vom Gesetzgeber vorgesehene Gleichstellung von Angestellten eines von der Gemeinde beherrschtenBVerfGE 48, 64 (74) BVerfGE 48, 64 (75)Unternehmens mit den unmittelbaren Gemeindebediensteten auch von der Sache her nicht beanstandet werden.
33
Es gebe ferner keine durchschlagenden Gründe, die zu einer Differenzierung dahin nötigten, daß nur die leitenden Angestellten des betreffenden Unternehmens in ihrer Wählbarkeit beschränkt würden. Eine eindeutige, zweifelsfreie Unterscheidung zwischen leitenden und anderen Angestellten sei kaum möglich. Dem Gesetzgeber sei es daher unbenommen, auf eine solch schwierige, im Ergebnis aber unbefriedigende Lösung zu verzichten und auf eine generalisierende Regelung zurückzugreifen, die eine klare Auslegung gewährleiste und in jeder Hinsicht praktikabel sei.
34
Daß der Landesgesetzgeber mit seiner Regelung nicht zu weit gegangen sei, ergebe sich aus dem Beschwerdevorbringen selbst. Allerdings sei die dort enthaltene Rüge, die neue Gesetzesvorschrift erfasse einen zu geringen Personenkreis, nicht begründet. Bei Selbständigen und Beschäftigten in von einer Kommune nicht beherrschten Unternehmen stehe nur auf einer Seite eine öffentliche Einrichtung; für eine Einbeziehung der betreffenden Personenkreise in die allgemeine Unvereinbarkeitsregelung ergebe sich daher weder ein Anlaß noch eine Rechtfertigung. Aber auch die Angehörigen der Fachaufsichtsbehörden hätten nicht einbezogen werden müssen. Die Fachaufsicht erstrecke sich nur auf staatliche, den Gemeinden übertragene Angelegenheiten, nicht aber auf das Gebiet der Selbstverwaltung.
35
Die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Erweiterung des Art. 49 GO könne die Unvereinbarkeitsregelung nicht, auch nicht teilweise, ersetzen. Deren Sinn sei es, eine Personalunion zwischen Amt und Mandat wegen der drohenden Interessenkonflikte nach Möglichkeit auszuschließen und so auch zu verhindern, daß schon im Vorfeld der Beratungen und Abstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Gemeinde beeinflußt werde.
36
Die angegriffene Regelung führe auch nicht zu einer praktischen Unannehmbarkeit des Mandats. Die vor Annahme desBVerfGE 48, 64 (75) BVerfGE 48, 64 (76)Mandats erforderliche Beendigung des Angestelltenverhältnisses könne bei objektiver Betrachtungsweise nicht mit der Vernichtung der beruflichen Existenz und dem Verlust der Lebensgrundlage gleichgesetzt werden. Dem Angestellten, der sich für die Annahme des Mandats entscheide, stehe es frei, sich nach einem anderen Arbeitgeber oder Dienstherrn umzusehen; sein kommunales Mandat werde ihm dabei eine nicht unwesentliche Hilfe sein, da es ihm gerade in der örtlichen Gemeinschaft ein besonderes gesellschaftliches Ansehen verleihe. So könne sich je nach Lage des Falles die Entscheidung zwischen dem bisherigen Arbeitsverhältnis und dem Mandat durchaus als echte Alternative darstellen. Auch sei darauf hinzuweisen, daß Bedienstete von Kommunen nur bei ihrem eigenen Dienstherrn nicht Mitglied des kommunalen Vertretungsorgans sein könnten, wohl aber bei jedem anderen. Gerade bei den großen Städten und deren Randgemeinden böten sich hier Ausweichmöglichkeiten, die häufig genutzt würden. Ungeachtet dessen sei aber zu fragen, ob jede Regelung, die einen Wahlbewerber aus wirtschaftlichen Gründen zum Verzicht auf sein Mandat veranlassen könnte, tatsächlich verfassungswidrig sei. Zumindest auf dem Gebiet des Kommunalrechts sprächen gute Gründe dafür, dem rechtsstaatlichen Prinzip der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat den höheren und damit entscheidenden Rang zuzusprechen. Hier herrsche schon seit Jahrzehnten das ehrenamtliche Element vor. Der Verfassungsgeber habe deshalb nicht davon ausgehen können, daß der kommunale Mandatsträger aus seinem Mandat seinen Lebensunterhalt beziehen werde. Wenn gleichwohl Art. 137 Abs. 1 GG den Gesetzgeber ermächtigte, auch für Beamte und Angestellte in den Gemeinden Unvereinbarkeitsregelungen zu erlassen, so liege es nahe anzunehmen, daß jedenfalls in diesem Bereich von Verfassungs wegen ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit nicht schlechthin unzulässig sei.
37
Hinsichtlich der bayerischen Sparkassenbeamten und Sparkassenangestellten sei zu berücksichtigen, daß sie schon bisherBVerfGE 48, 64 (76) BVerfGE 48, 64 (77)in ihrer Wählbarkeit eingeschränkt waren, wenn Gewährträger der Sparkasse eine Gemeinde oder ein Landkreis gewesen sei. Durch die Neuregelung sei die Inkompatibilitätsregelung lediglich auch auf die Sparkassen ausgedehnt worden, die von einem Zweckverband getragen werden, an dem die Gemeinde mit mehr als 50% beteiligt sei. Die bisherige Regelung, wonach zwar nicht die bei der Sparkasse bediensteten Beamten und Angestellten einer Gemeinde ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder sein konnten, wohl aber die Beamten und Angestellten eines Zweckverbandes, der von der Gemeinde beherrscht werde, sei kaum verstanden worden. Eine Differenzierung sei schon deshalb nicht gerechtfertigt, weil nach bayerischem Sparkassenrecht die Personalhoheit für Beamte und Angestellte nicht bei der Sparkasse, sondern beim Gewährträger liege. Sparkassenbeamte und Angestellte seien deswegen, wenn sie das Amt eines ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieds innehaben, entweder unmittelbar selbst Mitglieder des obersten Vertretungsorgans ihres eigenen Dienstherrn oder Arbeitgebers, oder sie seien Mitglieder eines kommunalen Vertretungsorgans, das im obersten Vertretungsorgan (Zweckverbandsversammlung) ihres Dienstherrn oder Arbeitgebers den entscheidenden Einfluß ausübt. Darüber hinaus könne der Verwaltungsrat der Sparkasse nicht als ein vom Gewährträger unabhängiges Sparkassenorgan angesehen werden. Der Vorsitzende des Verwaltungsrats sei stets der Bürgermeister, der Landrat oder der Zweckverbandsvorsitzende, und die Mitglieder des Verwaltungsrats würden zu zwei Dritteln vom Gewährträger bestellt, nachdem sie vom Vertretungskörper des Gewährträgers aus dessen Mitte gewählt worden seien. Beamte und Angestellte, die bei der Sparkasse beschäftigt seien, könnten zwar nicht selbst dem Verwaltungsrat angehören; der Verwaltungsrat bestehe aber zu zwei Dritteln aus Mitgliedern des Gemeinderats oder aus Verbandsräten eines Zweckverbandes, auf den die Gemeinde beherrschenden Einfluß ausübe. Daß sich bei einer entsprechenden Besetzung der Vertretungskörper ernsthafte Interessenkonflikte oder jedenfalls SachBVerfGE 48, 64 (77)BVerfGE 48, 64 (78)verhalte ergeben könnten, die als eine unerwünschte Verfilzung zu betrachten seien, sei keinesfalls auszuschließen.
38
3. Nach Auffassung des Bayerischen Senats sind die Verfassungsbeschwerden begründet:
39
Die angegriffene Regelung lege Eingriffe in die Wählbarkeit fest, die unter keinem Gesichtspunkt gerechtfertigt seien. Nicht jede beliebige Gesetzesvorschrift, die für die in Art. 137 Abs. 1 GG genannten öffentlich Bediensteten eine Unvereinbarkeit zwischen Amt und Mandat festlege, sei verfassungsgemäß. Im vorliegenden Fall habe der Gesetzgeber das Übermaßverbot verletzt, weil er ohne zwingende Notwendigkeit und ohne sonstige tatsächliche Rechtfertigung eine kaum überblickbare Zahl von Staatsbürgern der Inkompatibilität unterworfen habe. Verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen sei insbesondere die pauschale Erstreckung der Wählbarkeitsbeschränkung auf alle hauptberuflichen Angestellten. Die Gleichbehandlung solcher an sich höchst unterschiedlicher Sachverhalte stelle einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar.
40
Die angegriffene Regelung sei aber auch deshalb bedenklich, weil sie faktisch zur Unwählbarkeit (Ineligibilität) führe, denn der betroffene Staatsbürger habe, anders als bei der Wahl zum Bundestag oder Landtag, keine Möglichkeit, sich zwischen der Annahme oder Ausschlagung des Mandats frei zu entscheiden. Niemandem könne zugemutet werden, seinen Beruf aufzugeben und sich den in aller Regel damit verbundenen schwerwiegenden wirtschaftlichen Nachteilen auszusetzen, nur um die Voraussetzungen für ein ehrenamtliches Tätigwerden im Gemeinderat zu schaffen.
41
 
B.
 
Die formgerecht und fristgerecht eingelegten Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
42
1. Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung eines in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechts, soweit sie eine Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit durch den LandesgeBVerfGE 48, 64 (78)BVerfGE 48, 64 (79)setzgeber geltend machen. Sie sehen die Verfassungsverletzung in der unterschiedslosen Erstreckung der Unvereinbarkeitsregel auf alle hauptberuflichen Angestellten, die bei der Gemeinde oder bei von ihr beherrschten Einrichtungen und Unternehmen tätig sind. In diesen Zusammenhang fällt auch die Rüge, die angegriffene gesetzliche Regelung schließe sie faktisch von der Wählbarkeit zu kommunalen Vertretungskörperschaften aus. Hiermit behaupten sie schlüssig eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Der Verfassungsgrundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes (BVerfGE 38, 326 [335] m.w.N.). Er verlangt auch, daß allen Staatsbürgern das passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise gewährt wird (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]).
43
Auf einen Verstoß gegen die von den Beschwerdeführern außerdem angeführten Art. 28 Abs. 1 und 2 und Art. 137 Abs. 1 GG können die Verfassungsbeschwerden allerdings nicht selbständig gestützt werden, weil diese Verfassungsbestimmungen in § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht aufgezählt sind und deshalb nicht zu den Rechten gehören, deren behauptete Verletzung die Beschwerdebefugnis begründet. Das Bundesverfassungsgericht kann aber aufgrund der im Hinblick auf die Rüge nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässigen Verfassungsbeschwerden von Amts wegen prüfen, ob die beanstandete Gesetzesvorschrift auch gegen andere Verfassungsbestimmungen verstößt (vgl. BVerfGE 6, 376 [384]; 13, 1 [17] m.w.N.).
44
2. Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffene Regelung auch unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen. Sie haben bei den bayerischen Kommunalwahlen am 5. März 1978 auf den Listen zur Wahl des Stadtrats kandidiert. Sie stehen in einem Dienstverhältnis im Sinn des Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO mit der Folge, daß sie im Fall ihrer Wahl nicht das Mandat eines Stadtrats übernehmen könnten, es sei denn, sie würden gleichzeitig ihre dienstliche Tätigkeit aufgeben.
45
Die angegriffene Unvereinbarkeitsregelung greift in die Rechtsposition der Beschwerdeführer ein, ohne daß es nochBVerfGE 48, 64 (79) BVerfGE 48, 64 (80)eines weiteren Vollzugsaktes bedarf. Die Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge und die Zuweisung der Sitze an die Bewerber gemäß den Vorschriften des Gemeindewahlgesetzes sind keine Vollzugsakte der Verwaltung. Mit diesen Maßnahmen wird lediglich das erzielte, bereits feststehende Wahlergebnis konkretisiert (vgl. auch BVerfGE 1, 208 [237]; 12, 73 [76]; 13, 1 [10]; 18, 172 [180]; 38, 326 [335]).
46
Daß Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO derzeit noch nicht anzuwenden ist, macht die Verfassungsbeschwerden nicht unzulässig. Die beanstandete Gesetzesvorschrift wird mit Beginn der Wahlzeit der auf sechs Jahre neu gewählten Gemeinderäte am 1. Mai 1978 in Kraft treten. Sie hat indes für alle Bewerber, die sich an der Kommunalwahl am 5. März 1978 beteiligt haben, bereits jetzt entscheidende Bedeutung. Hierzu gehören auch die Beschwerdeführer (vgl. BVerfGE 38, 326 [335 f.]).
47
3. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer bleibt davon unberührt, ob sie bei der Kommunalwahl 1978 ein Stadtratsmandat erhalten haben. Nach dem bayerischen Kommunalwahlrecht werden nicht gewählte Bewerber und gewählte Bewerber, die aus einem persönlichen Hinderungsgrund das Amt nicht antreten können oder ausscheiden, in der Reihenfolge der erzielten Stimmen sog Ersatzleute (vgl. Art. 26 Abs. 1 GWG), die im Laufe der Wahlzeit nachrücken können. Über das Nachrücken eines Ersatzmannes ist nach Art. 26 Abs. 2 GWG jedoch nur noch einmal und zwar in dem Zeitpunkt zu entscheiden, in dem der Ersatzmann zum Nachrücken heransteht. Kann er zu diesem Zeitpunkt das Mandat nicht übernehmen - gleich aus welchem Grunde -, so wird er auf der Liste der Ersatzleute endgültig gestrichen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß die Unvereinbarkeitsvorschrift Gültigkeit auch für die weitere Zukunft beansprucht. Wollen die Beschwerdeführer sich für künftige Kommunalwahlen die Möglichkeit uneingeschränkter Bewerbung offenhalten, so müssen sie ihre verfassungsrechtlichen Bedenken jetzt, d.h. innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG, geltend machen (vgl. BVerfGE 13, 1 [11 f.]).BVerfGE 48, 64 (80)
48
 
BVerfGE 48, 64 (81)C.
 
Die Verfassungsbeschwerden sind begründet, soweit Angestellte im Sinne des Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO, die keinen bestimmenden Einfluß auf Unternehmensentscheidungen ausüben und nicht leitend tätig sind, in ihrer Wählbarkeit zum Gemeinderat oder Stadtrat beschränkt werden; Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO verstößt insoweit gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und verletzt damit Art. 3 Abs. 1 GG.
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I.  
Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muß das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gilt damit auch für die Wahl der Gemeindevertretungen im Freistaat Bayern. In Einklang mit der Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt dies auch die Bayerische Verfassung vor (Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 BV). Diesem Gebot hat der bayerische Landesgesetzgeber Rechnung getragen. Nach Art. 17 Abs. 1 GWG werden ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl gewählt.
50
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl besagt, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (BVerfGE 41, 399 [413]; 13, 1 [12]; 12, 73 [77]; ständige Rechtsprechung). Vom Grundsatz der gleichen Wahl wird demnach auch die Ausgestaltung des passiven Wahlrechts maßgeblich bestimmt (vgl. BVerfGE 41, 399 [413]; 25, 44 [63]; 12, 10 [27]; 11, 351 [364]). Dem Gesetzgeber verbleibt nur ein eng bemessener Spielraum. Grundsätzlich hat jeder Gemeindebürger, der die Grundvoraussetzungen der Wählbarkeit erfüllt, das Recht, sich in die kommunalen Vertretungskörperschaften wählen zu lassen.BVerfGE 48, 64 (81)
51
BVerfGE 48, 64 (82)II.  
Die angegriffene Regelung modifiziert im einzelnen den Verfassungssatz von der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl. Sie "beschränkt" die Wählbarkeit von Personen, die in einem Dienstverhältnis zu Organisationen und Unternehmungen stehen, an denen die Gemeinden mehrheitlich beteiligt sind, und weicht damit erheblich von der vom Grundgesetz geforderten Gleichbewertung aller Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ab. Eine einschränkende Regelung von dieser Bedeutung und Tragweite ist nur zulässig, soweit das Grundgesetz sie - wie in Art. 38 Abs. 2 GG - ausdrücklich vorsieht oder soweit aus der Verfassungsordnung sonst eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann.
52
1. Als Ermächtigung hierzu kommt allein Art. 137 Abs. 1 GG in Betracht. Er bestimmt, daß "die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Berufssoldaten, freiwilligen Soldaten auf Zeit und Richtern im Bund, in den Ländern und den Gemeinden gesetzlich beschränkt werden kann". Die Frage, ob und inwieweit Bund und Länder außerhalb des Rahmens der in Art. 137 Abs. 1 GG enthaltenen Ermächtigung Beschränkungen der Wählbarkeit vornehmen dürfen, bedarf hier keiner Erörterung. Eine Beschränkung der Wählbarkeit in Anknüpfung an ein Dienstverhältnis kann jedenfalls durch einfaches Gesetz außerhalb des Art. 137 Abs. 1 GG nicht angeordnet werden (BVerfGE 38, 326 [336]). Art. 137 Abs. 1 GG stellt insoweit eine abschließende Regelung der Materie dar und läßt keinen Raum für ungeschriebene Inkompatibilitäten.
53
Art. 137 Abs. 1 GG gilt auch für die Beschränkung der Wählbarkeit zu den kommunalen Vertretungskörperschaften. Die Vorschrift dient allgemein der Sicherung der organisatorischen Gewaltenteilung gegen Gefahren, die durch das Zusammentreffen von Amt und Mandat in einer Vertretungskörperschaft entstehen können. Verhindert werden soll insbesondere, daß "öffentlich Bedienstete" derjenigen Vertretungskörperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt.BVerfGE 48, 64 (82) BVerfGE 48, 64 (83)Ein solches Schutzbedürfnis besteht ebenso im Bereich der Gemeinden. Es läßt sich mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung nicht ohne weiteres vereinen, wenn dieselbe Person Gemeindebediensteter ist und zugleich dem Rat der Gemeinde angehört (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [183]). Gerade in Gemeinden ist die Gefahr gewisser Verflechtungen auf lokaler Ebene nicht von der Hand zu weisen. Dementsprechend haben die Länder durchgängig Unvereinbarkeitsregelungen für den kommunalen Bereich getroffen.
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2. Art. 137 Abs. 1 GG verlangt eine gesetzliche Regelung. Die Vorschrift des § 1 des Gesetzes zur Änderung der Rechtsstellung kommunaler Mandatsträger, die Art. 31 Abs. 4 GO geändert hat, ist in einem Landesgesetz enthalten. Sie bezieht sich innerhalb einer Regelung, die die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat im gemeindlichen Bereich betrifft, nur auf Beamte und hauptberufliche Angestellte von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50% beteiligt ist. Der bayerische Landesgesetzgeber ist für diese Regelung zuständig, da sie materiell ausschließlich einen Gegenstand betrifft, der zum bayerischen Kommunalrecht und damit zu einer Materie des Landesrechts rechnet (vgl. auch BVerfGE 12, 73 [77]; 38, 326 [336 f.]).
55
3. Art. 127 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber, nur bestimmte Gruppen von öffentlich Bediensteten in der Wählbarkeit zu beschränken.
56
Dazu gehören alle Beamte im Sinn des allgemeinen Beamtenrechts (BVerfGE 18, 172 [180]). Auch die Beamten von juristischen Personen und Organisationen des öffentlichen Rechts, die von Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO erfaßt werden, können somit in ihrer Wählbarkeit beschränkt werden.
57
Genannt sind auch die "Angestellten des öffentlichen Dienstes". Damit ist jedoch die Ermächtigung noch nicht eindeutig umschrieben. Es gibt nicht notwendigerweise einen in allen Rechtsbereichen gleichen Begriff des Angestellten des öffentBVerfGE 48, 64 (83)BVerfGE 48, 64 (84)lichen Dienstes (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]). Seine Bedeutung und Abgrenzung muß deshalb durch Auslegung der jeweils maßgebenden Vorschrift ermittelt werden. Für Art. 137 Abs. 1 GG ist danach ausschlaggebend die ratio der Verfassungsbestimmung (BVerfGE a.a.O); mit anderen Worten: Wer zu der hier gemeinten Gruppe der Angestellten des öffentlichen Dienstes gehört, ist nach herkömmlichen Gesichtspunkten unter besonderer Berücksichtigung der Zweckrichtung des Art. 137 Abs. 1 GG zu bestimmen. Daraus folgt, daß diese Zuordnung von allgemeinen, dem Angestelltenverhältnis immanenten, zugleich aber auch für den öffentlichen Dienst charakteristischen Merkmalen abhängt und daß gerade diese Eigenart des Dienstverhältnisses im Hinblick auf die Verwirklichung des Verfassungsprinzips der Trennung der Gewalten die Möglichkeit einer Unvereinbarkeitsregelung fordert. Zugleich aber wird daraus deutlich, daß der Einbeziehung weiterer Gruppen von Angestellten in Wählbarkeitsbeschränkungen nach Art. 137 Abs. 1 GG feste verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt sind.
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Außer Frage ist danach, daß Art. 137 Abs. 1 GG all die Angestellten erfaßt, die in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn stehen. Unter den Begriff des öffentlichen Dienstes im Sinne der Verfassungsvorschrift fallen jedoch auch die Angestellten, die zwar nicht einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn unterstehen, die aber aufgrund der Ausgestaltung ihres Beschäftigungsverhältnisses, der besonderen Zusammensetzung und Organisation der Spitze ihres Unternehmens sowie der Eigenart ihrer Tätigkeit und ihres Aufgabenbereichs in einer solch engen Beziehung zur öffentlichen Hand stehen, daß im Hinblick auf die naheliegende Möglichkeit oder Wahrscheinlichkeit von Interessenkonflikten und Entscheidungskonflikten von Verfassungs wegen ihre Einbeziehung in die Ermächtigung nach Art. 137 Abs. 1 GG unabweislich ist.
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Die Grenze solcher Zuordnung folgt ebenfalls aus dem Zweck des Art. 137 Abs. 1 GG: Stehen Angestellte gerade die Entscheidungsbefugnisse nicht zu, die für den Fall einer "PersoBVerfGE 48, 64 (84)BVerfGE 48, 64 (85)nalunion" zwischen Wahlmandat und Verantwortung innerhalb der "Verwaltung" generell eine ernsthafte Gefahr von Interessenkollisionen und Entscheidungskonflikten besorgen lassen, so können sie nicht zu den Angestellten des öffentlichen Dienstes im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG gehören. Damit steht in Einklang, daß nach der der Verfassung zugrundeliegenden Konzeption nicht jede sich abzeichnende Möglichkeit von Interessenkollisionen innerhalb des öffentlichen Dienstes schon zur Regelungsbefugnis führt. So fehlen in der Aufzählung des Art. 137 Abs. 1 GG die Arbeiter des öffentlichen Dienstes, obgleich sich auch hier - besonders im gemeindlichen Bereich - häufig Fallgestaltungen ergeben, die an sich eine Beschränkung der Wählbarkeit als sachgerecht ausweisen würden. Der Verfassungsgeber hat jedoch bewußt differenziert und so zu erkennen gegeben, welche Gesichtspunkte innerhalb des "öffentlichen Dienstes" die Auslösung der Regelungsbefugnis rechtfertigen und in welchen Grenzen in Auslegung des Art. 137 Abs. 1 GG Angestellten, die durch ihr Dienstverhältnis in einer Beziehung zur öffentlichen Hand stehen, eine Wählbarkeitsbeschränkung auferlegt werden kann. Daß diese Grenzen nicht zu weit gezogen werden dürfen, folgt zwingend aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und seiner Bedeutung für die demokratische Grundordnung. In Rücksicht hierauf hat es der Verfassungsgeber auch vermieden, Grundentscheidungen über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat zu treffen. Ihm genügte, in die Verfassung eine bloße Ermächtigung für den einfachen Gesetzgeber zur Einschränkung der Wählbarkeit aufzunehmen und ihm den jeweils den gegebenen Verhältnissen anzupassenden Vollzug zu überlassen. Eine Pflicht zur Regelung wurde nicht festgesetzt.
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Daraus folgt: Zu den Angestellten des öffentlichen Dienstes im Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG zählen jedenfalls die leitenden Angestellten solcher privater Unternehmen, an denen die öffentliche Hand mehrheitlich beteiligt ist (BVerfGE 38, 326 [339]). Diese Angestellten haben aufgrund ihrer herausgehobenenBVerfGE 48, 64 (85) BVerfGE 48, 64 (86)Stellung im Unternehmen wesentlichen Einfluß auf die tragenden Entscheidungen. Sie wirken maßgeblich bei der Bestimmung der Grundlinien der Unternehmenspolitik und der Geschäftspraxis mit. Über eine gleichzeitige Mitgliedschaft im Gemeinderat und Stadtrat könnten sie maßgeblichen Einfluß auf die Zusammensetzung und Willensbildung der von der kommunalen Vertretung beherrschten Unternehmensorgane ausüben. Diese sich aus dem besonderen dienstrechtlichen Aufgabenbereich ergebenden "Gefährdungsmomente" fehlen in der Regel bei den Angestellten in nicht herausgehobener Stellung. Ihre Position im Betrieb gleicht insofern mehr der des Arbeiters, als eine besondere leitungsbezogene Verantwortlichkeit nicht verlangt wird. Eine Gleichstellung mit der Gruppe der leitenden Angestellten unter dem Gesichtspunkt der Regelungsbefugnis nach Art. 137 Abs. 1 GG verbietet sich demnach schon von der wesensverschiedenen Ausgestaltung des Dienstverhältnisses her. Aber auch ein Vergleich mit den Angestellten des das private Unternehmen beherrschenden öffentlich-rechtlichen Dienstherrn - hier: die Gemeinde - scheidet insoweit aus. Die Angestellten der Gemeinde gehören - falls sie Gemeinderäte sind - der Vertretungskörperschaft an, die unmittelbar die Kontrolle über ihre Beschäftigungsstelle ausübt. Nach dem bayerischen Gemeinderecht steht der Gemeinde für ihre Bediensteten die "Personalhoheit" zu. Sie ist für ihre Arbeitnehmer der Arbeitgeber (vgl. Art. 43 Abs. 1 GO). Bei Angestellten einer Organisation des privaten Rechts im Sinn des Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO hingegen ist Dienstherr die Organisation, das Unternehmen selbst. Der Gemeinde sind Aufsichtsmaßnahmen oder Disziplinarmaßnahmen unmittelbar gegen die Bediensteten des Unternehmens grundsätzlich verwehrt. Es ist aber gerade die Distanz zur öffentlichen Hand, die es verbietet, den einfachen Angestellten eines solchen Unternehmens zum öffentlichen Dienst im Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG zu zählen, eine Distanz, die beim leitenden Angestellten überbrückt wird durch die herausgehobene Art. der aufgrund eines besonderen VertrauensverhältnissesBVerfGE 48, 64 (86) BVerfGE 48, 64 (87)mit erheblicher Verantwortlichkeit ausgestatteten Dienststellung und die dadurch bewirkte enge Verbindung zur das Unternehmen beherrschenden öffentlich-rechtlichen Körperschaft.
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Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO hält sich damit im Rahmen des Art. 137 Abs. 1 GG, soweit er "leitende Angestellte", die ihr privates, von der Gemeinde beherrschtes Unternehmen nach außen zu vertreten befugt sind, anspricht. Der Grundgedanke des Art. 137 Abs. 1 GG rechtfertigt es jedoch nicht, auch die Angestellten solcher privatrechtlichen Organisationen, die wegen fehlender Leitungsbefugnisse und Entscheidungsbefugnisse nur in verhältnismäßig loser Beziehung zur öffentlichen Hand stehen, dem öffentlichen Dienst im Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG zuzurechnen und in der Wählbarkeit zum Gemeinderat zu beschränken. Einer Entscheidung, ob auch Angestellte, denen zwar keine Leitungsbefugnis, immerhin aber ein bestimmender Einfluß in ihrem Unternehmen zukommt, in ihrer Wählbarkeit beschränkt werden können, bedarf es nicht, da keiner der Beschwerdeführer, wie noch darzulegen sein wird, dieser Gruppe von Angestellten angehört.
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Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß ebenso wie bei den Arbeitern des öffentlichen Dienstes auch bei den Angestellten in nicht herausgehobener Position ein echtes Bedürfnis gegeben sein kann, ihnen in der Ausübung ihres Gemeinderatsmandats Beschränkungen aufzuerlegen. Dem Gesetzgeber ist es jedoch nicht verwehrt, insoweit wirksame Vorsorge zu treffen. Es läge nahe, über die geltende Regelung in Art. 49 GO hinaus die Mitwirkung von Mitgliedern der Gemeindevertretung an der Wahrnehmung gemeindlicher Angelegenheiten, insbesondere an den Beratungen und den Abstimmungen auch dann zu beschränken oder auszuschließen, wenn eine unzulässige Beeinflussung der Gemeindevertretung durch Gemeinderäte im Hinblick auf ihre Zugehörigkeit zu einer von der Gemeinde beherrschten Organisation typischerweise zu befürchten ist. Damit könnten jedenfalls die Fälle, die aus zwingenden verfassungsrechtlichen Gründen nicht in eine Unvereinbarkeitsregelung einbezogen werdenBVerfGE 48, 64 (87) BVerfGE 48, 64 (88)dürfen, einer dem Gewaltenteilungsprinzip hinreichend Rechnung tragenden Lösung zugeführt werden.
63
4. Art. 137 Abs. 1 GG läßt gesetzliche Beschränkungen der Wählbarkeit der Angehörigen des öffentlichen Dienstes zur Verhinderung des Zusammentreffens von Amt und Mandat zu. Das bedeutet, daß die darauf beruhenden Unvereinbarkeitsvorschriften die Übernahme des Wahlmandats durch den Gewählten von der gleichzeitigen Entbindung von seinen Aufgaben innerhalb seines "öffentlichen" Dienstverhältnisses abhängig machen kann. Eine solche gesetzliche Regelung darf jedoch nicht den Ausschluß von der Wählbarkeit (Ineligibilität) anordnen (BVerfGE 38, 326 [338]; 18, 172 [183]; 12, 73 [77]; BayVfGH in BayVBl 1971, 381 [382] m.w.N.; BadWürtt StGH in NJW 1970, 892 ff.). Der Gesetzgeber kann demnach zwar Inkompatibilitätsnormen, nicht aber Ineligibilitätsnormen erlassen. Eine "Ineligibilität" liegt aber nicht nur dann vor, wenn ein Bewerber rechtlich von der Bewerbung für das Mandat, von dessen Annahme oder von seiner Ausübung ausgeschlossen wird; sie ist vielmehr auch dann gegeben, wenn der Betroffene sich wegen der Folgen der gesetzlichen Regelung außerstande sieht, sich für das Mandat zu entscheiden (vgl. BVerfGE 38, 326 [338]). Eine Unvereinbarkeitsregelung kann in ihrer Ausgestaltung und tatsächlichen Auswirkung der Ineligibilität, die den Betroffenen von vornherein rechtlich die Möglichkeit nimmt, gewählt zu werden, nahekommen und faktisch den Verlust des passiven Wahlrechts bewirken. In diesem Falle wirkt die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat auf die Wählbarkeit ein mit der Folge, daß sie jedenfalls dann praktisch ausgeschlossen ist, wenn der Gesetzgeber nicht durch entsprechende Folgeregelungen, wie sie im Parlamentsrecht durchweg zu finden sind, die Nachteile der Unvereinbarkeitsregelung für den Betroffenen auffängt und so dem Amtsträger eine echte Wahlmöglichkeit beläßt.
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Allerdings kann der Grundsatz, daß Art. 137 Abs. 1 GG nur eine Wählbarkeitsbeschränkung, nicht aber eine Ausschließung,BVerfGE 48, 64 (88) BVerfGE 48, 64 (89)auch nicht eine faktische, erlaubt, nicht unbegrenzt gelten. Hier ist zu berücksichtigen, daß Art. 137 Abs. 1 GG in seinem Kerngehalt nicht als isolierte Bestimmung, sondern als ein mit anderen einschlägigen Verfassungssätzen übereinstimmender Bestandteil der Gesamtentscheidung zu verstehen ist, die das Grundgesetz zur Frage des Verhältnisses der öffentlich Bediensteten zum "parlamentarischen" Bereich getroffen hat. Insoweit wird diese Vorschrift der Verfassung unmittelbar vom Prinzip der Gewaltenteilung angesprochen, gleichzeitig aber auch vom Grundsatz der Gewährleistung eines gleichen passiven Wahlrechts und der freien Mandatsübernahme und Mandatsausübung, den Art. 137 Abs. 1 GG als lex specialis modifiziert. Zu Recht ist deshalb schon immer angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich der faktische Ausschluß von der Wählbarkeit dort als zumutbare Konsequenz anerkannt worden (BVerfGE 12, 73 [80]; HessStGH in DÖV 1970, 243 [245]; BayVfGH in BayVBl 1971, 381 [384]; OVG Lüneburg in DVBl 1975, 51 [52]). Die Ausübung des Mandats in der Gemeindevertretung ist Erfüllung einer allgemeinen Bürgerpflicht, nicht Tätigkeit zur Sicherstellung der materiellen Lebensgrundlage. Deshalb ist das Amt des Gemeinderats grundsätzlich als Ehrenamt ausgestaltet. Auf dieser Ebene ist für aufwendige Auffangregelungen zur Abwendung des faktischen Ausschlusses von der Wählbarkeit kein Raum. Andererseits verlangt die Vielzahl von Möglichkeiten ins Gewicht fallender Entscheidungskonflikte im Gemeindebereich eine klare, konsequente Lösung der Unvereinbarkeiten. Hier hat das Verfassungsprinzip der Gewaltenteilung Vorrang.
65
Eine Begrenzung der Wählbarkeit mit einer so weitreichenden Folge kann im Hinblick auf die Bedeutung der Wahlrechtsgleichheit allerdings nicht allein mit der verfassungsrechtlichen Ermächtigung aus Art. 137 Abs. 1 GG begründet werden. Ein solcher Hinweis genügt zwar für die Einführung der Unvereinbarkeitsregelung (BVerfGE 38, 326 [340]). Dadurch wird jedoch nicht ausgeschlossen, daß Differenzierungen innerhalb geBVerfGE 48, 64 (89)BVerfGE 48, 64 (90)setzlicher Folgeregelungen, die auf Art. 137 Abs. 1 GG beruhen, jeweils eines sachlichen Grundes bedürfen, der dem Sinn der verfassungsrechtlichen Ermächtigung gerecht wird. Art. 3 Abs. 1 GG wirkt in dieser Weise auch auf die Auslegung der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG ein. Dies muß in gleicher Weise dort gelten, wo als Folge der gesetzlich festgelegten Unvereinbarkeit von Dienststellung und Mandat ein faktischer Ausschluß von der Wählbarkeit in Frage steht. Ein solcher Ausschluß aber ist als eine mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit vereinbare Differenzierung nur gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfGE 18, 172 [182 ff.]; 12, 73 [78 ff.]).
66
III.  
Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO hindert die dort genannten Bediensteten nicht, sich unter den allgemein geltenden Wählbarkeitsvoraussetzungen als Kandidaten für die Gemeindewahlen aufstellen und wählen zu lassen. Er erklärt auch die erfolgte Wahl nicht für ungültig. Die betroffenen Bediensteten können lediglich nicht gleichzeitig ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder in der fraglichen Gemeinde sein. Damit ist dem Betroffenen die Entscheidung zwischen Mandat und dem Amt im dienstrechtlichen Sinne selbst überlassen. Die angegriffene Vorschrift schließt demnach einen Bewerber jedenfalls rechtlich von der Bewerbung für das Mandat, von dessen Annahme oder von seiner Ausübung nicht aus.
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Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO hat jedoch in der Regel faktisch den Ausschluß von der Wählbarkeit zur Folge, weil die betroffene Personengruppe durch die Auswirkungen auf ihre berufliche Existenz praktisch nicht in der Lage ist, sich nach Erringung eines Gemeinderatsmandats für dessen Annahme und Ausübung zu entscheiden. Ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder haben lediglich einen Anspruch auf angemessene Entschädigung (vgl. Art. 20a GO). Es liegt auf der Hand, daß diese auch nicht annähernd ausreicht, den Lebensunterhalt zu bestreiBVerfGE 48, 64 (90)BVerfGE 48, 64 (91)ten und das aus der aufzugebenden dienstrechtlichen Stellung bezogene Einkommen zu ersetzen.
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Anders als im Bereich des Landesparlaments (zB Art. 2 Abs. 3 Bayerisches Abgeordnetengesetz) hat der bayerische Landesgesetzgeber für diese Fälle auch keine Auffangvorschriften erlassen, um den zur Gemeindevertretung strebenden Gemeindebediensteten eine freie Mandatsausübung zu erleichtern. Für Angestellte, die sich für die Annahme des Gemeinderatsmandats entscheiden, besteht demnach insoweit keinerlei Kündigungsschutz. Sie haben auch keinen Rechtsanspruch, nach Beendigung ihrer Gemeinderatstätigkeit wieder ihre Beschäftigung aufnehmen zu können. Eine ähnliche Situation ergibt sich für die Beamten. Gesetzlich ist weder die Versetzung in den Ruhestand noch ein Ruhen des Beamtenverhältnisses vorgesehen.
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Daß auch diese "Ineligibilität" im kommunalen Bereich durch die in Art. 137 Abs. 1 GG enthaltene Ermächtigung gedeckt ist, folgt für die Beamten und Angestellten der Gemeinde unmittelbar aus dem Dienstverhältnis. Die Gegebenheiten auf kommunaler Ebene, auf der sich die verschiedenartigsten örtlichen, personellen und wirtschaftlichen Interessen treffen und verflechten, lassen es in der Regel nicht zu, daß sich der Gesetzgeber mit auf einzelne Gruppen von Gemeindebediensteten beschränkten Regelungen der Unvereinbarkeit zwischen Dienststellung und Gemeinderatsmandat begnügt. Hier ist eine generelle Regelung auch im Hinblick auf die Wahlrechtsgleichheit erlaubt und geboten. Das gleiche gilt jedenfalls auch für die zu den Angestellten des öffentlichen Dienstes im Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG zählenden leitenden Angestellten der Unternehmen und Organisationen, die von der Gemeinde mehrheitlich beherrscht werden. Sie haben, wie bereits ausgeführt, aufgrund ihrer herausgehobenen Stellung im Unternehmen eine erhebliche Einflußmöglichkeit auf die Entscheidungen und Planungen der Geschäftsführung. Die Mitgliedschaft in der Stadtvertretung bzw Gemeindevertretung würde es ihnen ermöglichen, die Zusammensetzung und Willensbildung der das UnternehmenBVerfGE 48, 64 (91) BVerfGE 48, 64 (92)kontrollierenden Organe maßgeblich zu beeinflussen und ihre Stimmabgabe in der Kommunalvertretung nach den Unternehmensinteressen auszurichten. Die Gefahr, daß eine solche Mandatsausübung dem wohlverstandenen Interesse der Gemeinde und ihrer Bürger widerspricht, ist nicht von der Hand zu weisen. Um Sie umfassend auszuschalten, bleibt dem Gesetzgeber im Ergebnis nur der Weg, mit der Normierung einer entsprechenden Unvereinbarkeit von Dienststellung und Mandat den faktischen Ausschluß der Wählbarkeit dieser Personengruppe in Kauf zu nehmen. Diese Entscheidung ist auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG noch als sachgerecht anzusehen.
70
IV.  
Für die Verfassungsbeschwerden folgt daraus:
71
1. Der Beschwerdeführer zu 1) ist Leiter des Büros der Geschäftsleitung der gemeinnützigen W. und S.-Gesellschaft mbH (GWG). Er gehört nicht der Geschäftsführung an und hat keine Vertretungsmacht. Seine Hauptaufgabe ist es, für den Vollzug der Anordnungen und Weisungen der leitenden Bediensteten des Unternehmens zu sorgen. Nur in diesem Rahmen hat er einen gewissen Handlungsspielraum. Besoldet wird er nach der Vergütungsgruppe II BAT. In seiner Dienststellung nimmt er innerhalb des Unternehmens - nur hierauf ist abzustellen - ersichtlich keine Position ein, der ein besonderer Einfluß auf die Unternehmensführung zukommt. Der Beschwerdeführer zu 4) ist Angestellter im Verwaltungsdienst dieser Gesellschaft. Seine dienstliche Stellung ist vergleichbar der eines Angestellten im mittleren öffentlichen Dienst. Der Beschwerdeführer zu 3) ist angestellter Studienleiter an der M.'er Volkshochschule eV in der Vergütungsgruppe II BAT. Er gehört weder dem Vorstand des Vereins an noch hat er eine Dienststellung, die auf einen bestimmenden Einfluß innerhalb des Vereins schließen läßt. Damit ergibt sich aus der unter II 3. dargelegten Abgrenzung, daß die Beschwerdeführer zu 1),BVerfGE 48, 64 (92) BVerfGE 48, 64 (93)3) und 4) nicht als Angestellte des öffentlichen Dienstes im Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG angesehen werden können. Ihre Einbeziehung in die Unvereinbarkeitsregelung war mangels verfassungsrechtlicher Ermächtigung nicht zulässig. Soweit das Gesetz sie betrifft, ist es mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
72
2. Der Beschwerdeführer zu 2) ist Geschäftsführer der M.'er O.-GmbH, deren Geschäftsanteile zu etwa 99% sich in der Hand der Landeshauptstadt M. befinden. Er ist damit bei einer Organisation im Sinn des Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO als hauptberuflicher Angestellter tätig. Als Geschäftsführer, der die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich vertritt, nimmt er eine zentrale Funktion ein. Er ist leitender Angestellter einer von der öffentlichen Hand beherrschten Gesellschaft und gehört damit zu dem Personenkreis der von Art. 137 Abs. 1 GG erfaßt wird. Die gesetzliche Regelung des Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 GO ist, soweit sie diesen Beschwerdeführer in seiner Wählbarkeit beschränkt, zu Recht auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützt; sie steht auch im übrigen mit der Verfassung in Einklang (II 3., III).
73
3. Der Beschwerdeführer zu 5) ist Sparkassenoberamtsrat bei einer Zweckverbandssparkasse. Er steht in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn, dem Zweckverband, und ist Beamter im Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG. Seine Einbeziehung in eine Inkompatibilitätsregelung begegnet aus dieser Sicht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies gilt auch insoweit, als er durch Art. 34 Abs. 4 Nr. 3 GO nicht nur in der Wählbarkeit beschränkt, sondern von ihr faktisch ausgeschlossen wird. Diese Regelung ist jedenfalls mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, soweit Bedienstete in herausgehobenen dienstlichen Positionen betroffen sind. Es liegt auf der Hand, daß solche Beamte eines Zweckverbandes, in dem die Gemeinde eine beherrschende Position einnimmt, nicht gleichzeitig Mitglied des Vertretungsorgans der Gemeinde selbst sein können, die in ihrer beherrschenden Funktion innerhalb des Zweckverbandes gleichBVerfGE 48, 64 (93)BVerfGE 48, 64 (94)sam die Kontrollinstanz über die Sparkasse verkörpert. Ob dies für alle Bedienstete der Zweckverbandssparkasse zutrifft und ob dem Gesetzgeber auch hier die Befugnis zusteht, in Anknüpfung an das Dienstverhältnis die Unvereinbarkeit von Dienststellung und Mandat ohne Differenzierung und in gleicher Strenge zu regeln, wie dies bei den Gemeindebediensteten möglich ist, bedarf hier keiner Entscheidung.
74
V.  
1. Soweit sich danach ergeben hat, daß die angegriffene Regelung mit dem Grundsatz in Widerspruch steht, ist die teilweise Verfassungswidrigkeit festzustellen. Damit bleibt dem bayerischen Gesetzgeber die Möglichkeit einer eigenständigen Regelung innerhalb der aufgezeigten, von Art. 3 Abs. 1, Art. 137 Abs. 1 GG bestimmten Grenzen (vgl. BVerfGE 38, 326 [340]).
75
2. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 1), 3) und 4) haben Erfolg. Gemäß § 34 Abs. 4 BVerfGG waren deshalb die notwendigen Auslagen dieser Beschwerdeführer dem Freistaat Bayern aufzuerlegen. Die Erstattung der Auslagen der Beschwerdeführer zu 2) und 5) wird gemäß § 34 Abs. 3 BVerfGG angeordnet.
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VI.  
Die Entscheidung ist mit fünf zu drei Stimmen ergangen.
77
Zeidler, Rinck, Wand, Rottmann, Niebler, Steinberger, Träger  
 
Abweichende Meinung des Richters Dr. Niebler zu dem Beschluß des Zweiten Senats vom 4. April 1978 - 2 BvR 1108/77 -
 
Dem Beschluß vermag ich weder im Ergebnis noch in der Begründung zuzustimmen.BVerfGE 48, 64 (94)
78
BVerfGE 48, 64 (95)Die angegriffene Bestimmung des Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 der Bayer.GO verstößt weder gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen sonstiges Verfassungsrecht.
79
Die Verfassungsbeschwerden hätten deshalb keinen Erfolg haben dürfen.
80
I.  
1. Mit der Senatsmehrheit bin ich der Auffassung, daß Beschränkungen der Wählbarkeit für die in Art. 137 Abs. 1 GG angeführten Personengruppen nur auf Grund dieser Bestimmung zulässig sind und daß Art. 137 Abs. 1 GG auch für die Beschränkung der Wählbarkeit zu den kommunalen Vertretungskörperschaften gilt (C II 1 des Beschl).
81
2. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fallen unter Art. 137 Abs. 1 GG alle Beamten im Sinne des allgemeinen Beamtenrechts (BVerfGE 18, 172 [180]) und zwar auch die Beamten von juristischen Personen und Organisationen des öffentlichen Rechts, die von Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 Bayer.GO erfaßt werden (C II 3 des Beschl).
82
3. Neben den Beamten nennt Art. 137 Abs. 1 GG die "Angestellten des öffentlichen Dienstes". Mit diesem Begriff hat sich das Bundesverfassungsgericht ausführlich in einem Beschluß vom 21. Januar 1975 (BVerfGE 38, 326 [338 ff.]) befaßt. Nach dieser Entscheidung - von der auch die Senatsmehrheit ausgeht - ergibt sich für Art. 137 Abs. 1 GG die Bedeutung und Reichweite des Begriffs "Angestellte des öffentlichen Dienstes" aus der ratio der Vorschrift. Sie soll in Richtung auf Verwirklichung und Aufrechterhaltung des Verfassungsprinzips der Trennung der Gewalten zum Zwecke der Kontrolle und des Machtausgleichs zwischen den Gewaltenträgern wirken. Konkreter geht es darum, zu verhindern, daß durch "Personalunion" die Kontrolleure der Verwaltung sich selbst kontrollieren, insofern sie zugleich Aufgaben und Verantwortung innerBVerfGE 48, 64 (95)BVerfGE 48, 64 (96)halb der Verwaltung wahrnehmen, und damit die Gefahr von Entscheidungskonflikten und daraus möglicherweise resultierender Verfilzungen abzuwehren. Dieses Problem entsteht jedenfalls bei allen Angestellten eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn und bei Angestellten, die hoheitliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE a.a.O, S. 339). Auch für die Senatsmehrheit ist außer Frage, "daß Art. 137 Abs. 1 GG all die Angestellten erfaßt, die in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn stehen".
83
4. Über den Wortlaut des Art. 137 Abs. 1 GG hinaus erweitert die Senatsmehrheit - mit der früheren Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 38, 326 ff.) - den Begriff "Angestellte des öffentlichen Dienstes" auf weitere Angestellte, die durch ihr Dienstverhältnis in engerer Beziehung zur öffentlichen Hand stehen.
84
a) Die Einbeziehung bestimmter (leitender) Angestellter von privaten Unternehmen, die von der öffentlichen Hand beherrscht werden, hat das Bundesverfassungsgericht damit begründet, daß es bei (leitenden) Angestellten öffentlicher Versorgungsbetriebe, die sowohl öffentlich-rechtlich wie privatrechtlich organisiert sein können, auf den formalen Unterschied der Organisationsform nicht ankomme. Nicht weniger gefährlich - im Sinne des dargestellten verfassungsrechtlichen Gesichtspunktes - lägen die Dinge, wenn die öffentliche Hand ein Wirtschaftsunternehmen führe oder beherrsche. Zu den Angestellten des öffentlichen Dienstes im Sinne des Art. 137 Abs. 1 GG gehörten deshalb auch die - leitenden - Angestellten eines von der öffentlichen Hand beherrschten privaten Unternehmens; die Beherrschung wurde bei einer Beteiligung mit mehr als 50 vH bejaht (vgl. BVerfGE 38, 326 [339]).
85
In der angeführten Entscheidung ist offen geblieben, ob leitende Angestellte, die nicht nach außen vertretungsberechtigt sind, aber intern mitentscheiden, in eine Regelung gemäß Art. 137 Abs. 1 GG einbezogen werden könnten (vgl. a.a.O.,BVerfGE 48, 64 (96) S. BVerfGE 48, 64 (97)340). Auch mit der Frage, ob nichtleitende Angestellte von der öffentlichen Hand beherrschter Unternehmen unter Art. 137 Abs. 1 GG fallen, hat sich diese Entscheidung nicht befaßt, da dazu damals kein Anlaß bestand.
86
b) Die Senatsmehrheit beschränkt die Anwendbarkeit des Art. 137 Abs. 1 GG bei von der öffentlichen Hand beherrschten Unternehmen auf leitende Angestellte. Bei den Angestellten in nicht herausgehobener Stellung fehle der wesentliche Einfluß auf Zusammensetzung und Willensbildung der von der kommunalen Vertretung beherrschten Unternehmensorgane. Auch ein Vergleich mit den Angestellten der Gemeinde scheide wegen der bei den Angestellten der beherrschten Unternehmen gegebenen größeren Distanz zur öffentlichen Hand aus (vgl. C II 3 des Beschl).
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5. Wenn man - über den reinen Wortlaut des Art. 137 Abs. 1 GG hinaus - Angestellte von privaten Unternehmen, die von der öffentlichen Hand geführt oder beherrscht werden, in Art. 137 Abs. 1 GG einbezieht, ist eine Beschränkung auf leitende Angestellte verfassungsrechtlich weder nach dem Wortlaut noch nach Sinn und Zweck der Bestimmung gerechtfertigt.
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a) Art. 137 Abs. 1 GG spricht von "Angestellten" ohne eine Beschränkung hinsichtlich der Position oder Funktion der Angestellten vorzusehen. Der Wortlaut des Grundgesetzes rechtfertigt eine Beschränkung auf leitende Angestellte somit nicht. Folgerichtig werden nach einhelliger Auffassung von Literatur und Rechtsprechung alle in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn stehenden Angestellten von Art. 137 Abs. 1 GG erfaßt (vgl. z. B. Leibholz/Rinck, GG, Anm zu Art. 137; Versteyl in von Münch, GG-Kommentar [Bd 3, 1978], Art. 137 Anm 6; Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 137 Anm 1). Es wird dabei kein Unterschied gemacht, ob es sich um einen leitenden Angestellten handelt, oder um einen Angestellten, der nach BAT IXb mit einfacheren Arbeiten im Bürodienst beschäftigt ist.BVerfGE 48, 64 (97)
89
BVerfGE 48, 64 (98)b) Folgt man dieser Auffassung, so ist eine davon unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Angestellten eines von der Gemeinde beherrschten Unternehmens auch nach Sinn und Zweck des Art. 137 Abs. 1 GG nicht gerechtfertigt.
90
aa) Die nach dem Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG zu verhindernde "Gefahr von Entscheidungskonflikten und daraus möglicherweise resultierender Verfilzungen" (BVerfGE 38, 326 [339]) ist bei beherrschten Unternehmen nicht geringer als bei der Gemeinde selbst. Sie ist nicht in erster Linie von einer etwaigen Distanz des Unternehmens zur öffentlichen Hand abhängig. Vielmehr wirken hier eine Fülle von Faktoren (zB Zugehörigkeit zur Mehrheit oder Minderheit in der Gemeindevertretung, Stellung innerhalb der Fraktion, Zugehörigkeit zu wichtigen Ausschüssen der Gemeindevertretung; Einfluß innerhalb der Gemeinde oder des Unternehmens, der in der Einstufung nur zum Teil zum Ausdruck kommt) entscheidend mit, die nicht generell und formal festgestellt und abgegrenzt werden können. So könnte z. B. ein Angestellter der Gruppe BAT Vb, der Vorsitzender der Mehrheitsfraktion im Gemeinderat und Personalsachbearbeiter eines von der Gemeinde beherrschten Unternehmens wäre, jedenfalls in der Praxis einen sehr starken Einfluß in beiden Bereichen ausüben und in Entscheidungskonflikte geraten; andererseits wäre der Einfluß und damit die Gefahr von Konflikten bei einem vertretungsberechtigten - d.h. also leitenden - Angestellten, der im beherrschten Unternehmen nur für technische Fragen zuständig wäre und in der Minderheitsfraktion des Gemeinderates keine besonderen Funktionen innehätte, sicher geringer.
91
bb) Auch der Umstand, ob der Betrieb öffentlich-rechtlich als unselbständiger Eigenbetrieb der Gemeinde oder privatrechtlich als selbständiges Unternehmen organisiert ist, kann nicht den Ausschlag geben. Zutreffend ist dazu bereits in BVerfGE 38, 326 (339) ausgeführt:
92
    Für die öffentlichen Versorgungsbetriebe, die sowohl öffentlich-rechtlich wie privatrechtlich organisiert sein können, liegt es auf derBVerfGE 48, 64 (98) BVerfGE 48, 64 (99)Hand, daß es dabei auf den formalen Unterschied der Organisationsform nicht ankommen kann.
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Ein Beispiel soll auch dies verdeutlichen:
94
Die Verkehrsbetriebe einer Großstadt können (a) als unselbständiger Eigenbetrieb der Gemeinde oder (b) z. B. als Aktiengesellschaft geführt werden, deren Aktien zu 100% im Besitz der Stadt sind. Bei einer unterschiedlichen Behandlung der Bediensteten je nach Organisationsform würde in einem Fall (a) der Straßenbahnschaffner unter Art. 137 Abs. 1 GG fallen, während im anderen Fall (b) der Personalreferent der AG, der keine Entscheidungsbefugnis hat, nicht der von Art. 137 Abs. 1 GG ermöglichten Beschränkung unterworfen werden könnte.
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Derartige Beispiele mögen nicht typisch sein. Sie zeigen aber doch den breiten Rahmen und die vielen unterschiedlichen Situationen, die sich in der Praxis ergeben.
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Eine derartige Differenzierung läßt sich auch aus der ratio legis des Art. 137 Abs. 1 GG nicht entnehmen (vgl. auch Versteyl a.a.O Anm 6). Und daß die zu verhindernden Gefahren dann nicht geringer sind, wenn ein Wirtschaftsunternehmen von der öffentlichen Hand beherrscht wird, ist ebenfalls in der oben angeführten Entscheidung (BVerfGE 38, 326 [338 ff.]) dargelegt.
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c) Die von der Senatsmehrheit getroffene Entscheidung entspricht - wie schon aus den bisherigen Ausführungen zu ersehen ist - nicht der ratio des Art. 137 Abs. 1 GG. Die Gefahr von Entscheidungskonflikten ergibt sich nämlich tatsächlich in erster Linie nicht aus der Stellung des Angestellten im Unternehmen. Maßgeblich ist vielmehr sein Einfluß in den kommunalen Gremien, den ihm seine Persönlichkeit und seine Stellung in der Fraktion verschaffen. Wenn man einseitig auf die leitende Stellung im Unternehmen abstellt, wird die Zielsetzung des Art. 137 Abs. 1 GG - die Gefahr von Entscheidungskonflikten und daraus möglicherweise resultierender Verfilzungen zu verhindern - nicht verwirklicht.
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Zu beachten ist auch, daß eine angemessene BerücksichtigungBVerfGE 48, 64 (99) BVerfGE 048, 064 (100)des tatsächlichen Einflusses des einzelnen Mandatsträgers in der Praxis - wegen der vielfältigen, z.T. nicht greifbaren dabei zu beachtenden Gesichtspunkte - nicht möglich wäre.
99
Somit ergibt sich, daß eine dem Art. 137 Abs. 1 GG gemäße praktikable Lösung durch eine Abgrenzung des leitenden Angestellten von den übrigen Angestellten nicht möglich ist.
100
d) Diese Auslegung des Art. 137 Abs. 1 GG führt zwar dazu, daß - auch nach der Verringerung der Zahl kommunaler Mandatsträger durch die Gebietsreform - ein verhältnismäßig weiter Kreis von Staatsbürgern durch Gesetz in der Wählbarkeit beschränkt werden kann. Im Hinblick auf den Wortlaut und die ratio legis der Verfassungsbestimmung muß dies in Kauf genommen werden.
101
Der Gesetzgeber muß diese Ermächtigung ("kann") zwar nicht ausschöpfen; vielmehr läßt diese Verfassungsentscheidung in Art. 137 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber Raum, in welchem Umfang und in welcher Weise er die Beschränkung verwirklicht (vgl. BVerfGE 38, 326 [340]). Er hat politisch abzuwägen und zu entscheiden, wie weit er von der Ermächtigung zweckmäßigerweise Gebrauch machen will. Von Verfassungs wegen ist er jedoch nicht gehindert, die Ermächtigung voll auszuschöpfen. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers endet im allgemeinen erst dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, anders ausgedrückt: wo ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Nur die Einhaltung dieser äußersten Grenzen der gesetzgeberischen Freiheit ist vom Bundesverfassungsgericht nachzuprüfen. Von einer Willkür des Gesetzgebers darf man aber nicht schon dann sprechen, wenn er im Rahmen seines freien Ermessens unter mehreren gerechten Lösungen im konkreten Fall nicht die "zweckmäßigste", "vernünftigste" oder "gerechteste" gewählt hat, vielmehr nur dann, wenn sich ein sachgerechter Grund für eine gesetzliche Bestimmung nicht finden läßt (ständ. Rechtsprechung; vgl. BVerfGE 9, 334 [337]).BVerfGE 048, 064 (100)
102
BVerfGE 048, 064 (101)Für den Bereich der Wahlrechtsgleichheit hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 5. November 1975 (BVerfGE 40, 296; -Diätenurteil-) ausgeführt (S 320 f.):
103
    "... könnte der Wortlaut des Art. 137 Abs. 1 GG ... die Auslegung nahelegen, daß der Gesetzgeber von der Ermächtigung nur in der Weise Gebrauch machen kann, daß er einen Teil der bezeichneten Angehörigen des öffentlichen Dienstes - nämlich den Kreis der Personen, bei denen die gleichzeitige Wahrnehmung amtlicher und parlamentarischer Aufgaben zu einer ernsthaften Gefährdung des Prinzips der Gewaltenteilung und zu Interessenkonflikten führen kann - der Wählbarkeitsbeschränkung unterwirft. In Anbetracht der Schwierigkeit, die Grenze innerhalb der im Gesetz genannten Gruppen zwischen denen zu ziehen, deren Tätigkeit sie in die bezeichnete Gefahr bringen kann, und denen, deren Tätigkeit sie nicht in diese Gefahr bringen kann, muß es dem Gesetzgeber überlassen bleiben, in seiner Regelung bis an die äußerste Grenze der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG zu gehen."
104
Die angegriffene Regelung in Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 Bayer.GO hält sich im Rahmen dieser "äußersten Grenze".
105
II.  
1. Der Senatsmehrheit stimme ich darin zu, daß die Regelung in Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 Bayer.GO zwar keinen rechtlichen, aber in manchen Fällen einen faktischen Ausschluß von der Annahme eines Gemeinderatsmandats enthält (C III 4 des Beschl). Ebenfalls teile ich die Auffassung, daß diese "Ineligibilität" für die Beamten und Angestellten der Gemeinde unmittelbar aus dem Dienstverhältnis folgt und daß hier eine generelle Regelung auch im Hinblick auf die Wahlrechtsgleichheit erlaubt und geboten ist (a.a.O).
106
2. Die Erweiterung auf Angestellte der von der Gemeinde verwalteten oder beherrschten Unternehmen (a.a.O) läßt eine Beschränkung auf die leitenden Angestellten nicht zu. Die Gefahren, die sich aus der Mandatsausübung durch diese Personengruppen ergeben, treffen für sämtliche Angestellten dieserBVerfGE 048, 064 (101) BVerfGE 048, 064 (102)Unternehmen zu (vgl. oben I 5). Deshalb durfte der Gesetzgeber jedenfalls auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG eine entsprechende Inkompatibilität normieren und damit den faktischen Ausschluß der Wählbarkeit auch dieser Personengruppe in Kauf nehmen. Ob der Gesetzgeber - im Hinblick auf die bei allen Angestellten im wesentlichen gleiche Gefahr des Entscheidungskonflikts - unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG evtl sogar verpflichtet gewesen wäre, alle Angestellten dieser Unternehmen in eine Inkompatibilitätsregelung einzubeziehen, bedarf hier keiner Entscheidung.
107
III.  
Somit ergibt sich, daß die Regelung in Art. 31 Abs. 4 Nr. 3 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern weder gegen Art. 137 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.
108
Ein Verstoß gegen andere Verfassungsbestimmungen ist weder behauptet noch ersichtlich. Deshalb hätten sämtliche Verfassungsbeschwerden als unbegründet zurückgewiesen werden müssen.
109
Dr. NieblerBVerfGE 048, 064 (102)  
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