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Informationen zum Dokument  BVerfGE 55, 207 - Öffentlicher Dienst  Materielle Begründung
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BVerfGE 137, 108 - Art. 91e GG
BVerfGE 123, 39 - Wahlcomputer
BVerfGE 102, 197 - Spielbankengesetz Baden-Württemberg
BVerfGE 76, 256 - Beamtenversorgung
BVerfGE 73, 388 - Kirchgeld
BVerfGE 69, 174 - Getränkesteuer

Zitiert selbst:
BVerfGE 49, 89 - Kalkar I
BVerfGE 48, 64 - Inkompatibilität/Kommunal beherrschtes Unternehmen
BVerfGE 42, 312 - Inkompatibilität/Kirchliches Amt
BVerfGE 41, 251 - Speyer-Kolleg
BVerfGE 41, 88 - Gemeinschaftsschule
BVerfGE 38, 326 - Inkompatibilität/Landtagsmandat
BVerfGE 26, 228 - Sorsum
BVerfGE 23, 62 - Erfindervergütung
BVerfGE 21, 329 - Beamtinnenwitwer
BVerfGE 19, 129 - Umsatzsteuer
BVerfGE 18, 385 - Teilung einer Kirchengemeinde
BVerfGE 17, 337 - Vordienstzeiten
BVerfGE 17, 172 - Freiburger Polizei
BVerfGE 10, 20 - Preußischer Kulturbesitz
BVerfGE 8, 274 - Preisgesetz
BVerfGE 7, 282 - lex Salamander
BVerfGE 2, 380 - Haftentschädigung
BVerfGE 1, 117 - Finanzausgleichsgesetz
BVerfGE 1, 14 - Südweststaat

A.
I.
1. Das Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Lande ...
2. Aufgrund der Ermächtigung des § 75 LBG (1966) ist di ...
II.
1. a) Der als Richter tätige Kläger im Ausgangsverfahre ...
2. Im Hinblick auf die Pflicht zur Ablieferung der einen Gesamtbe ...
3. Nachdem durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Nebe ...
4. Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren ausgesetzt und dem Bu ...
III.
1. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen hat ...
2. Auch der Bundesminister des Inneren, der sich für die Bun ...
3. Die Kläger der Ausgangsverfahren sind in Übereinstim ...
B.
1. Ihrer Zulässigkeit steht nicht entgegen, daß ...
2. Die Frage der Gültigkeit des § 75 Satz 2 Nr. 1 und 2 ...
C.
I.
1. Mit dem vorlegenden Gericht ist davon auszugehen, daß da ...
2. Die zur Prüfung gestellte Bestimmung des Landesbeamtenges ...
3. Wenn auch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für Rechtsverordnungen ...
II.
1. § 75 Satz 2 Nr. 1 LBG genügt danach dem verfassungsr ...
2. Auch § 75 Satz 2 Nr. 2 LBG genügt rechtsstaatlichen ...
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Marcel Schröer  
BVerfGE 55, 207 (207)1. Art. 80 Abs. 1 GG ist auf Landesgesetze zwar nicht unmittelbar anzuwenden.  Die in dieser Verfassungsvorschrift ausgeprägten, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätzen sind aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich.  
2. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber ging zutreffend davon aus, daß die gesetzliche Ausgestaltung des Nebentätigkeitsrechts, die Kontinuität seiner geschichtlichen Entwicklung, die überkommene Zielsetzung der Vorschriften und deren Zusammenhang mit den die Institution des Berufsbeamtentums prägenden hergebrachten Grundsätzen genügend Vorgaben für die Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß seiner Ermächtigungsnorm (§ 75 Satz 2 Nr. 1 LBG und § 75 Satz 2 Nr. 2 LBG) enthalten.  
3. Dem Gesetzgeber ist es im Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG unbenommen, dem Anreiz zur Übernahme von Nebenbeschäftigungen durch Vorschriften entgegenzuwirken, die die Nebentätigkeitsvergütungen einschränken.  
 
Beschluß
 
des Zweiten Senats vom 25. November 1980  
-- 2 BvL 7, 8, 9/76 --  
in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 75 Satz 2 Nr.1 und 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1966 (GVBl. S. 427) - Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse 1. des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. August 1976 (3 K 3085/75) - 2 BvL 7/76 -, 2. des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. August 1976 (3 K  3044/75) - 2 BvL 8/76 -, 3. des Verwaltungsgerichts Köln vom 25. August 1976 (3 K 37/76) - 2BvL 9/76 -.  
Entscheidungsformel:  
§ 75 Satz 2 Nummern 1 und 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1966 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 427) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.BVerfGE 55, 207 (207)  
 
BVerfGE 55, 207 (208)Gründe:
 
 
A.
 
Die zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen Vorlagen betreffen die Frage, ob die in § 75 Satz 2 Nr. 1 und 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen enthaltene Ermächtigung, bestimmte Regelungen über die Nebentätigkeit der Beamten durch Rechtsverordnung zu treffen, dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügt.
1
I.  
1. Das Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz -- LBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1966 (GVBl. S. 427) -- LBG (1966) -- enthält in den §§ 67 bis 74 und 75a grundsätzliche Bestimmungen über die Nebentätigkeit der Beamten. Durch § 75 LBG ist die Landesregierung zum Erlaß der notwendigen Ausführungsverordnung ermächtigt worden. Die Vorschrift lautet auszugsweise:
2
    § 75
3
    Die zur Ausführung der §§ 67 bis 74 notwendigen Vorschriften über die Nebentätigkeit der Beamten erläßt die Landesregierung durch Rechtsverordnung. In ihr kann insbesondere bestimmt werden,
    1. welche Tätigkeiten als öffentlicher Dienst im Sinne dieser Vorschriften anzusehen sind oder ihm gleichstehen,
    2. ob und inwieweit der Beamte für eine im öffentlichen Dienst ausgeübte oder auf Verlangen, Vorschlag oder Veranlassung seines Dienstvorgesetzten übernommene Nebentätigkeit eine Vergütung erhält oder eine erhaltene Vergütung abzuführen hat,
    3. ...
4
Zugleich hat das Landesbeamtengesetz in § 237 Abs. 3 (übereinstimmend mit § 217 Abs. 3 Nr. 2 LBG vom 15. Juni 1954 [GVBl. S. 237] -- LBG [1954]) hinsichtlich des Nebentätigkeitsrechts bestimmt:
5
    Bis zu einer anderweitigen Regelung sind außerdem folgende Vorschriften mit den sich aus diesem Gesetz und aus der NeuordnungBVerfGE 55, 207 (208) BVerfGE 55, 207 (209)der staatsrechtlichen Verhältnisse ergebenden Änderungen weiterhin anzuwenden:
6
    1. Die Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten vom 6. Juli 1937 (RGBl. I S. 753) in der Fassung der Berichtigung vom 13. August 1937 (RGBl. I S. 904) und der Änderungsverordnung vom 7. November 1953 (GVBl. S. 409).
7
    2. ...
8
    3. ...
9
Die Verordnung 6. Juli 1937 -- NebVO 1937 -- enthielt folgende, die Gewährung von Vergütungen für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst und ihre Ablieferung betreffenden Vorschriften:
10
    Nr. 11
11
    (1) Für ein Nebenamt oder eine Nebenbeschäftigung im öffentlichen Dienst wird grundsätzlich eine Vergütung nicht gewährt. Öffentlicher Dienst ist jede Beschäftigung im Dienst des Reichs oder anderer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und der Verbände von solchen. Dem öffentlichen Dienst steht gleich die Beschäftigung bei Vereinigungen, Einrichtungen und Unternehmungen, deren gesamtes Kapital (Grundkapital, Stammkapital) sich in öffentlicher Hand befindet, sowie jede sonstige Tätigkeit auf Anordnung des Dienstvorgesetzten. Die Tätigkeit als gerichtlicher Sachverständiger ist kein öffentlicher Dienst im Sinne dieser Vorschriften.
12
    (2) Ausnahmen können nur zugelassen werden: a) bei Ausübung einer Lehrtätigkeit, b) bei Teilnahme an Prüfungen, für die Gebühren erhoben werden, c) in besonderen Fällen, wenn auf andere Weise eine geeignete Arbeitskraft ohne erheblichen Mehraufwand nicht beschafft werden kann, d) übergangsweise, besonders in den Fällen, in denen gesetzliche oder andere rechtliche Verpflichtungen bestehen.
13
    Nr. 12
14
    (1) Werden nach Nr. 11 Abs. 2 einem Beamten Zulassungen oder Vergütungen gewährt, so dürfen sie im Jahre nicht mehr als 1.200 Reichsmark betragen. Übt der Beamte mehrere solche Tätigkeiten aus, die im Einzelfall genehmigt sind, so darf die Vergütung nicht mehr als 1.800 Reichsmark betragen. Bare Auslagen sowie Fahrtkosten und Tagegelder sind auf diese Höchstbeträge nicht anzurechBVerfGE 55, 207 (209)BVerfGE 55, 207 (210)nen. Werden die Tagegelder von einem nicht den Reisekostenvorschriften für Beamte unterliegenden Unternehmen gezahlt, so ist der Betrag, der dreißig Reichsmark für den Tag übersteigt, auf die Höchstbeträge anzurechnen. Erhält er mehr, so hat er den überschießenden Betrag an die Kasse seiner ihm im Hauptamt vorgesetzten Behörde abzuliefern.
15
    (2) Innerhalb des Höchstbetrages von 1.200 Reichsmark ist die Vergütung je nach Bedeutung und Umfang der Nebentätigkeit abzustufen.
16
    (3) Diese Regelung gilt nicht für Vergütungen bei Ausübung eines Lehramts an einer öffentlichen Hochschule und für Gebühren bei Teilnahme an Prüfungen.
17
Durch die Änderungsverordnung vom 7. November 1953 (GVBl. S. 409) waren in Nr. 12 Abs. 1 und 2 lediglich die Worte "1.200 Reichsmark" durch die Worte "2.400 Deutsche Mark", die Worte "1.800 Reichsmark" durch die Worte "3.600 Deutsche Mark" und die Worte "dreißig Reichsmark" durch die Worte "vierzig Deutsche Mark" ersetzt worden.
18
2. Aufgrund der Ermächtigung des § 75 LBG (1966) ist die Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten und Richter im Lande Nordrhein-Westfalen (Nebentätigkeitsverordnung -- NtV) vom 9. Mai 1967 (GVBl. S. 64) ergangen. Sie enthält in § 5 als "Grundsatz" die Bestimmung, daß die Pflicht des Beamten, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen, im allgemeinen die Übernahme von Nebentätigkeiten ausschließe. Nebentätigkeiten, die den dienstlichen Interessen zuwiderlaufen, darf der Beamte nicht ausüben. Nach § 12 Abs. 1 NtV wird für eine Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst eine Vergütung nicht gewährt, es sei denn, daß Rechtsvorschriften etwas anderes bestimmen. In § 12 Abs. 2 NtV sind die zulässigen Ausnahmen von dieser Regel aufgezählt.
19
Was unter Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst zu verstehen ist, regelt § 3 NtV. Er lautet:
20
    (1) Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst ist jede im Dienst des Bundes, eines Landes, einer Gemeinde, eines Gemeindeverbandes, einer Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen RechtsBVerfGE 55, 207 (210) BVerfGE 55, 207 (211)oder der Verbände von solchen ausgeübte Nebentätigkeit; ausgenommen ist die Tätigkeit für Kirchen und öffentlich-rechtliche Religionsgemeinschaften oder ihrer Verbände. Als Dienst gilt auch die Tätigkeit aufgrund eines Vertragsverhältnisses.
21
    (2) Einer Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst steht gleich jede Nebentätigkeit für
22
    1. Vereinigungen, Einrichtungen und Unternehmen, deren Kapital (Grundkapital, Stammkapital) sich unmittelbar oder mittelbar zu mehr als fünfzig vom Hundert in öffentlicher Hand befindet oder die fortlaufend zu mehr als fünfzig vom Hundert aus öffentlichen Mitteln unterhalten werden,
23
    2. zwischenstaatliche oder überstaatliche Einrichtungen, an denen eine juristische Person oder ein Verband im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 Halbsatz 1 durch Zahlung von Beiträgen oder Zuschüssen oder in anderer Weise beteiligt ist,
24
    3. natürliche oder juristische Personen, die der Wahrung von Belangen einer juristischen Person oder eines Verbandes im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 Halbsatz 1 dient, oder die der Beamte im Hinblick auf seine dienstliche Stellung ausübt.
25
Die hier wesentlichen Regelungen hinsichtlich der zu gewährenden Vergütungen sind in den §§ 13, 14 und 24 enthalten. Diese Vorschriften lauten auszugsweise:
26
    § 13 Höchstgrenzen
27
    (1) Werden Vergütungen nach § 12 Abs. 2 gewährt, so dürfen sie im Kalenderjahr insgesamt 4.800 Deutsche Mark (Bruttobetrag) nicht übersteigen. Innerhalb des Höchstbetrages ist die Vergütung nach dem Umfang und der Bedeutung der Nebentätigkeit abzustufen.
28
    (2) Erhält ein Beamter Vergütungen für eine oder mehrere Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst (§ 3) oder für andere Nebentätigkeiten, die er auf Vorschlag oder Veranlassung seines Dienstvorgesetzten ausübt, so hat er sie insoweit an seinen Dienstherrn im Hauptamt abzuführen, als sie im Kalenderjahr zusammengerechnet 4.800 Deutsche Mark (Bruttobetrag) übersteigen. ...
29
    (3) bis (5) ...
30
    § 14 Ausnahmen
31
    (1) § 12 Abs. 1 und 2 und § 13 sind nicht anzuwenden auf Vergütungen fürBVerfGE 55, 207 (211)
    BVerfGE 55, 207 (212)1. eine Lehrtätigkeit oder Prüfungstätigkeit an einer öffentlichen Hochschule, einer Verwaltungsakademie und Wirtschaftsakademie oder einer Einrichtung der Erwachsenenbildung,
    2. bis 8. ...
32
    (2) ...
33
    § 24 Ausnahmen
34
    (1) Aus Gründen des öffentlichen Wohls können allgemein oder im Einzelfall Ausnahmen von § 4 Abs. 2 Satz 1, § 6 Abs. 2 und 3, § 12 Abs. 3 Buchstabe b und § 13 Abs. 1 und 2 sowie weitere Ausnahmen von § 12 Abs. 1 zugelassen werden.
35
    (2) bis (4) ...
36
Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Nebentätigkeitsverordnung vom 21. November 1972 (GVBl. S. 378) wurden die in § 13 Abs. 1 und 2 NtV enthaltenen Höchstgrenzen von 4.800 DM auf 6.000 DM angehoben. Diese Regelung trat mit Wirkung vom 1. Januar 1972 in Kraft.
37
Durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Nebentätigkeitsverordnung vom 19. November 1974 (GVBl. S. 1439) erhielt § 13 NtV mit Wirkung vom 1. Januar 1973 folgende auszugsweise wiedergegebene Fassung:
38
    § 13
39
    (1) Werden Vergütungen für eine oder mehrer Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst (§ 3) gewährt, so dürfen sie für die in einem Kalenderjahr ausgeübten Tätigkeiten insgesamt eine Höchstgrenze nicht übersteigen. Diese beträgt für Beamte in den Besoldungsgruppen
    A 1 bis A 8 7.200 Deutsche Mark,
    A 9 bis A 12 8.400 Deutsche Mark,
    A 13 bis A 16, B 1, H 1 bis H 4 9.600 Deutsche Mark,
    B 2 und B 5, H 5 10.800 Deutsche Mark, B 6 bis B 11 12.000 Deutsche Mark, (Bruttobetrag).
    Maßgebend ist die Besoldungsgruppe, in der sich der Beamte am Ende des Kalenderjahres befindet. Innerhalb der jeweiligen Höchstgrenze ist die Vergütung nach dem Umfang und der Bedeutung der Nebentätigkeit abzustufen.
40
    (2) Erhält ein Beamter Vergütungen für eine oder mehrere Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst (§ 3) oder für andere NebenBVerfGE 55, 207 (212)BVerfGE 55, 207 (213)tätigkeiten, die er auf Vorschlag oder Veranlassung seines Dienstvorgesetzten ausübt, so hat er sie insoweit an seinen Dienstherrn im Hauptamt abzuführen, als sie für die in einem Kalenderjahr ausgeübten Tätigkeiten zusammengerechnet die Höchstgrenze nach Absatz 1 Satz 2 übersteigen.
41
    (3) bis (6) ...
42
Die in § 13 Abs. 1 NtV enthaltenen Höchstsätze sind seither unverändert geblieben.
43
II.  
1. a) Der als Richter tätige Kläger im Ausgangsverfahren zu 1) erzielte durch genehmigte Nebentätigkeiten im Jahr 1973 folgende Einkünfte: Für seine Unterrichtstätigkeit beim Auswärtigen Amt bezog er 8.000 DM, für den erteilten Begleitunterricht für Rechtspflegeranwärter 2.310 DM und für die Leitung von Referendararbeitsgemeinschaften 5.228,61 DM, insgesamt also 15.538,61 DM.
44
b) Der ebenfalls als Richter tätige Kläger im Ausgangsverfahren zu 2) erhielt im Jahre 1972 eine Nebentätigkeitsvergütung für seine genehmigte Unterrichtstätigkeit beim Auswärtigen Amt in Höhe von 10.913,33 DM; im Jahre 1973 erzielte er zusätzliche Einkünfte beim Auswärtigen Amt in Höhe von 16.880 DM.
45
c) Die Einkünfte des im Ausgangsverfahren zu 3) klagenden Richters betrugen für von ihm im Rahmen genehmigter Nebentätigkeit im Jahre 1973 erteilten Unterricht beim Auswärtigen Amt 13.632,40 DM und für sonstige weitere Nebentätigkeiten 2.743 DM, insgesamt 16.375,40 DM.
46
2. Im Hinblick auf die Pflicht zur Ablieferung der einen Gesamtbetrag von 6.000 DM übersteigenden Vergütungen aus Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst gemäß § 13 Abs. 2 NtV in der im Jahre 1973 vor der rückwirkenden Änderung geltenden Fassung setzte sich das Auswärtige Amt für die Kläger um die Zulassung einer Ausnahme von der Ablieferungspflicht ein. Das Bemühen hatte insoweit Erfolg, als die Kläger von den Nebentätigkeitsvergütungen der Jahre 1972 und 1973 nunmehrBVerfGE 55, 207 (213) BVerfGE 55, 207 (214)jeweils 9.000 DM behalten sollten. Außerdem wurde die Stundung der von den Klägern abzuführenden Beträge verfügt und die Möglichkeit der Teilzahlung eingeräumt.
47
3. Nachdem durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Nebentätigkeitsverordnung vom 19. November 1974 (GVBl. S. 1439) rückwirkend für das Jahr 1973 die Grenze der Ablieferungspflicht nach § 13 Abs. 2 NtV für die Besoldungsgruppen, denen die Kläger angehörten, auf 9.600 DM festgesetzt worden war, forderte der Präsident des Oberlandesgerichts Köln den Kläger im Ausgangsverfahren zu 1) auf, einen Betrag von 5.138,61 DM nebst Stundungszinsen zu zahlen. Vom Kläger im Ausgangsverfahren zu 2) wurden 781,97 DM für das Jahr 1972 und 6.034,66 DM für das Jahr 1973 nebst Stundungszinsen verlangt. An den Kläger im Ausgangsverfahren zu 3) erging die Aufforderung, 6.194,10 DM nebst Stundungszinsen zu zahlen. Bei der Festsetzung der Erstattungsbeträge wurden für die Jahre 1973 die Freigrenze von 9.600 DM und für das Jahr 1972 die von 9.000 DM sowie die mit der Nebentätigkeit der Kläger verbundenen Aufwendungen berücksichtigt.
48
Mit ihren Klagen beim Verwaltungsgericht Köln wenden sich die Kläger gegen die Zurückweisung ihres Widerspruchs durch den Präsidenten des Oberlandesgerichts. Sie beantragen, die Ablieferungsbescheide aufzuheben, hilfsweise, das beklagte Land Nordrhein-Westfalen zu verpflichten, für die von den Klägern in den Jahren 1972 und 1973 bezogenen Nebentätigkeitsvergütungen im öffentlichen Dienst eine Ausnahme von der Ablieferungspflicht gemäß § 24 Abs. 1 NtV zuzulassen.
49
4. Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 75 Satz 2 Nr. 1 und 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1966 (GVBl. S. 427) gegen den allgemeinen Verfassungsgrundsatz der Bestimmtheit einer Verordnungsermächtigung verstoße, wie er in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegt ist.BVerfGE 55, 207 (214)
50
BVerfGE 55, 207 (215)Das Verwaltungsgericht hält das Klagbegehren für unbegründet, wenn die Vorschriften der Nebentätigkeitsverordnung, gegen deren Inhalt verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestünden, anzuwenden sind. Die Klagen müßten jedoch Erfolg haben, wenn § 75 Satz 2 Nr. 1 und 2 LBG verfassungswidrig und damit nichtig sei, weil es dann an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage für die in der Nebentätigkeitsverordnung geregelte Ablieferungspflicht für Nebentätigkeitsvergütungen im öffentlichen Dienst fehle.
51
Die zur Prüfung gestellte Vorschrift sei wegen Verstoßes gegen den in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegten Bestimmtheitsgrundsatz verfassungswidrig und damit nichtig. Zwar richte sich das Gebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unmittelbar nur an den Bundesgesetzgeber; es beinhalte aber einen allgemeinen Verfassungsgrundsatz über die Verteilung von Gesetzgebungsgewalt und Verordnungsgewalt, an den auch der Landesgesetzgeber gebunden sei.
52
Das Verwaltungsgericht schließe sich der vom Bundesverwaltungsgericht in den Vorlagebeschlüssen vom 19. März 1970 (ZBR 1970, S. 184) und 28. Januar 1971 (ZBR 1971, S. 172) vertretenen Rechtsauffassung an. Das Bundesverwaltungsgericht habe dort im einzelnen dargelegt, daß die mit § 75 LBG (1966) im wesentlichen übereinstimmenden Ermächtigungsnormen des § 80 LBG (1954) und des § 81 des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg vom 1. August 1962 (GBl. S. 89) keine rechtspolitische Entscheidung, kein Programm des Gesetzgebers für die Regelung der Nebentätigkeitsvergütungen im öffentlichen Dienst erkennen ließen; ihnen sei nicht zu entnehmen, welchem Zweck die Beschränkung der Vergütungen und die Ablieferungspflicht dienten und nach welchen Maßstäben deshalb diese Vergütungen und die Ablieferungspflicht durch Rechtsverordnung geregelt werden sollten. Es sei insbesondere nicht ersichtlich, ob und gegebenenfalls nach welchem System eine Staffelung der ablieferungspflichtigen Beträge für einzelne Beamtengruppen vorgesehen werden solle oder ob ein einheitBVerfGE 55, 207 (215)BVerfGE 55, 207 (216)licher Höchstbetrag der dem Betroffenen verbleibenden Vergütung festzusetzen sei.
53
Auch die Heranziehung anderer beamtenrechtlicher Vorschriften und Grundsätze führe hier nicht weiter:
54
Die gesetzlichen Bestimmungen, denen zufolge gewisse Nebentätigkeiten genehmigungspflichtig und andere Nebentätigkeiten nicht genehmigungspflichtig seien, sagten über Zweck und Ausmaß einer Beschränkung von Nebentätigkeitsvergütungen und einer Ablieferungspflicht nichts aus. Sie sollten nur gewährleisten, daß die dienstlichen Interessen nicht durch eine Nebentätigkeit des Beamten beeinträchtigt oder ernsthaft gefährdet würden. Daraus folge aber nicht, daß Nebentätigkeiten der Beamten generell eingeschränkt werden dürften; auch das Ausmaß der Einschränkungsmöglichkeit ergebe sich danach nicht hinreichend bestimmt. Noch weniger lasse sich daraus folgern, daß und in welchem Ausmaße Nebentätigkeiten durch Kürzung oder Abschöpfung der Vergütungen verhindert oder eingeschränkt werden dürften. Aus der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit, unerwünschten Nebentätigkeiten durch Versagung oder Beschränkung der Genehmigung zu begegnen, könne im Gegenteil der Schluß gezogen werden, daß es daneben nicht noch einer demselben Zwecke dienenden Steuerung durch Abschöpfung der Vergütungen bedürfe.
55
Ebensowenig trage die Heranziehung hergebrachter Grundsätze des Berufsbeamtentums zur Erhellung von Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bei.
56
Der Beamte habe sich seinem Hauptamt zwar "mit voller Hingabe", jedoch mit seiner Arbeitskraft im allgemeinen nur nach Maßgabe der Vorschriften über die Arbeitszeit zu widmen. Daneben bleibe ihm noch Zeit, die er wohl in erster Linie für seine Erholung verwenden solle, die er aber auch für eine mehr oder weniger umfangreiche entgeltliche Nebentätigkeit verwerten dürfe, soweit nicht hierdurch dienstliche Interessen beeinträchtigt oder gefährdet würden. Das Ausmaß, in dem Beamte solche zulässigen Nebentätigkeiten verrichten und in demBVerfGE 55, 207 (216) BVerfGE 55, 207 (217)sie dadurch zusätzliche Einnahmen erzielen könnten, könne je nach ihren Fähigkeiten und ihrer Arbeitskraft sehr unterschiedlich sein. Die Pflicht des Beamten, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen, lasse deshalb keine bestimmte Folgerung bezüglich des Ausmaßes der Ermächtigungsvorschrift zu.
57
Überdies sei auch nicht zu erkennen, ob der Gesetzgeber mit Rücksicht auf diese Pflicht des Beamten die Ausübung von Nebentätigkeiten grundsätzlich beschränken und dies mittels einer Begrenzung der Nebentätigkeitsvergütungen und einer Ablieferungspflicht habe bewirken wollen. Denn die Ermächtigungsnorm beschränke sich auf Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst und ähnliche Tätigkeiten, sehe aber nicht die Einschränkung von Nebentätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes vor, obwohl solche Nebentätigkeiten mindestens ebenso sehr die volle Hingabe des Beamten an seinen Beruf beeinträchtigen könnten. Diese Einseitigkeit der Ermächtigung mache zweifelhaft, ob ihr überhaupt die Absicht des Gesetzgebers zugrunde liege, die Nebentätigkeiten von Beamten grundsätzlich in Grenzen zu halten. Dieser Zweifel werde durch folgende Überlegungen verstärkt: Das ständige Anwachsen der öffentlichen Aufgaben erfordere zunehmende Arbeitsleistungen des öffentlichen Dienstes; es sei aber nicht möglich und vielleicht -- beispielsweise im Hinblick auf die Versorgungslast -- auch nicht erwünscht, das Personal des öffentlichen Dienstes entsprechend zu vermehren. Dem Gesetzgeber könne es deshalb -- vielleicht in Abkehr von früheren restriktiven Vorstellungen -- mittlerweile durchaus erwünscht sein, daß die vorhandenen Beamten zusätzliche öffentliche Aufgaben durch Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst erledigten.
58
Eine hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm lasse sich schließlich auch nicht mit Hilfe des Alimentationsgrundsatzes begründen. Dieser besage nur, daß der Beamte mit seiner gesetzlichen Besoldung die nach der Bedeutung seines Hauptamtes abgestufte und diesem Hauptamt angemessene Alimentation erhalte, mithin für die ihm im allgemeinen lediglich nach MaßBVerfGE 55, 207 (217)BVerfGE 55, 207 (218)gabe der Arbeitszeitvorschriften obliegende Wahrnehmung dieses Hauptamtes. Daraus lasse sich aber schwerlich folgern, diese Alimentation schließe grundsätzlich jede weitere Vergütung aus öffentlichen Mitteln für eine zusätzliche Arbeitsleistung im öffentlichen Dienst aus. Vielmehr lasse sich die Auffassung vertreten, daß für eine infolge von Nebentätigkeiten an Arbeit und Verantwortung umfangreichere Tätigkeit im öffentlichen Dienst auch eine höhere Alimentierung angemessen erscheine. Daß damit ein Anreiz vor allem für tüchtige und belastungsfähige Beamte verbunden sei, sich für notwendige Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst zur Verfügung zu stellen, könne sogar im öffentlichen Interesse liegen und mit Vorstellungen des Gesetzgebers in dem oben erwähnten Sinne übereinstimmen.
59
Aber auch die Ermächtigung zur Ausfüllung des Begriffs "öffentlicher Dienst" genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. § 75 Satz 2 Nr. 1 LBG (1966) lasse im Blick auf die verschiedenen, in der Rechtsordnung praktizierten Auslegungen dieses Begriffs nicht erkennen, welche möglichen Bereiche in die Regelung des Verordnungsgebers einbezogen oder von der künftigen Nebentätigkeitsverordnung ausgenommen werden sollten. Es sei in diesem Zusammenhang nur auf die im Gesetz offengelassenen Fragen der Einbeziehung einer Tätigkeit für Kirchen und öffentlich-rechtliche Religionsgemeinschaften sowie der Behandlung von Beschäftigungen bei öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich organisierten Unternehmungen hinzuweisen, an denen die öffentliche Hand in irgendeiner Weise beteiligt sei. Darüber hinaus bleibe angesichts der generellen Fassung der Ermächtigung auch offen, bei welcher Art. der Bindung des Beamten im Rahmen der Nebentätigkeit ein öffentlicher "Dienst" im Sinne des Nebentätigkeitsrechts angenommen werden solle.
60
III.  
1. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen hat zu den Verfahren wie folgt Stellung genommen:BVerfGE 55, 207 (218)
61
BVerfGE 55, 207 (219)a) Die zur Prüfung stehende Ermächtigungsnorm erfahre eine deutliche und ausreichende Konkretisierung hinsichtlich ihrer Tendenz und ihrer Grenzen, wenn bei der Auslegung über den reinen Gesetzeswortlaut hinaus die Entstehungsgeschichte der Vorschrift und der Sinnzusammenhang berücksichtigt werde, in den die Ermächtigung gestellt sei. Das deutsche Beamtenrecht habe von jeher die Nebentätigkeit von Beamten Beschränkungen unterworfen. Es lasse sich insgesamt die Tendenz erkennen, die Zahlung von Vergütung für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst auszuschließen oder aber in engen Grenzen zu halten und die gleichwohl gezahlten Vergütungen einer weitgehenden Ablieferungspflicht zu unterwerfen. Die Rechtfertigung hierfür finde sich in den tragenden Prinzipien des Berufsbeamtentums: der Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe an seinen Beruf und dem Alimentationsprinzip. Die Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe an seinen Beruf, die zugleich die Pflicht zum Einsatz der vollen Arbeitskraft für den Dienstherrn enthalte, begrenze von der Natur der Sache her die Möglichkeiten des Beamten zur Übernahme von Nebentätigkeiten. Dieser Tatsache habe der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er einmal die Ausübung von Nebentätigkeiten grundsätzlich der Genehmigungspflicht unterworfen habe, zum anderen die Zahlung einer Vergütung für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst untersagt oder aber doch engen Schranken unterworfen habe. Dadurch habe er den Anreiz zur Übernahme von Nebentätigkeiten vermindern und diese Schrankenregelungen als Steuerungsmittel einsetzen wollen. Die Gesamtregelung verfolge danach nur, die volle Arbeitskraft des Bediensteten für das diesem übertragene Hauptamt nach Möglichkeit zu erhalten. In die gleiche Richtung weise die Anwendung des Alimentationsgrundsatzes. Der Gesichtspunkt, daß das Einkommen des Beamten der nach dem Dienstrang und nach der mit dem Amt verbundenen Leistung und Verantwortung bemessene standesgemäße Unterhalt sei, lasse für eine zusätzliche Vergütung für andere Tätigkeiten im öffentlichen Dienst nur in engen GrenzenBVerfGE 55, 207 (219) BVerfGE 55, 207 (220)Raum. Das Alimentationsprinzip und die korrespondierende Dienstleistungspflicht des Beamten stellten eine ausreichende Grundlage für die Begrenzung der Ermächtigung dar. Aus dem Sinn der Ablieferungspflicht, die Grenze aufzuzeigen, von der ab die Nebentätigkeit auf Kosten des Hauptamtes geleistet werde, ließen sich Inhalt und Grenzen der Verordnungsermächtigung mit hinreichender Deutlichkeit bestimmen.
62
b) Anders als der von Maßnahmen der Exekutive betroffene Bürger befinde sich der Beamte in einem besonderen Dienstverhältnis und Treueverhältnis, das -- auch aufgrund seiner historischen Entwicklung -- in seinen wesentlichen Strukturen vorgegeben sei und aus seiner rechtlichen Ausgestaltung und Zweckrichtung heraus eine Ermächtigungsinterpretation erlaube, wie sie in bezug auf andere Rechtsverhältnisse, insbesondere die allgemeinen Rechtsbeziehungen des Bürgers zum Staat, nicht möglich erscheine. Die an die Verordnungsermächtigung zu stellenden Anforderungen dürften für den Bereich des Beamtenrechts nicht zu hoch angesetzt werden.
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c) Die Möglichkeiten des Verordnungsgebers zur Ausgestaltung der Ablieferungspflicht bei Nebentätigkeitsvergütungen seien begrenzt. Die Grundsätze für die zu treffende Regelung ergäben sich nahezu zwangsläufig aus deren Funktion als Steuerungsinstrument für den Umfang der Nebentätigkeit. Da die in Betracht kommenden Nebentätigkeiten vielfach, wenn nicht in der Regel, nach Art und Wertigkeit außerhalb der Anforderungen lägen, die an den Beamten im Rahmen seiner normalen hauptamtlichen Tätigkeit gestellt würden, wäre es offenkundig unbillig, insoweit eine zusätzliche Vergütung zu versagen oder diese in vollem Umfang zu entziehen. Die Übertragung von Nebentätigkeiten erscheine nur zumutbar, wenn der Beamte ihm gewährte Nebentätigkeitsvergütungen in einem gewissen Umfang behalten dürfe. Hieraus ergebe sich die Notwendigkeit, Höchstgrenzen festzulegen. Daß diese Höchstgrenzen insbesondere im Hinblick auf die unterschiedlichen Anforderungen der einzelnen Nebentätigkeiten zu staffeln seien, verstehe sich nachBVerfGE 55, 207 (220) BVerfGE 55, 207 (221)der der Beamtenbesoldung insgesamt zugrundeliegenden, auf Funktion und Leistung beruhenden Systematik von selbst. Aus den gleichen Erwägungen sei auch die Zusammenfassung der Beamten bestimmter Besoldungsgruppen im wesentlichen vorgezeichnet. Damit sei für den Verordnungsgeber der Bereich eigener Gestaltungsmöglichkeit praktisch auf die Festsetzung der jeweiligen Höchstbeträge innerhalb der weitgehend vorgegebenen Staffelung beschränkt. Dieser Raum müsse aber notwendigerweise vorbehalten bleiben, wenn der Verordnungsgeber in der Lage sein solle, die Ablieferungspflicht als Steuerungsinstrument effektiv einzusetzen.
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d) Auch die Ermächtigung zur Ausfüllung des Begriffs "öffentlicher Dienst" begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dieser Begriff sei jedenfalls in dem hier zur Erörterung stehenden Rahmen des Beamtenrechts in seinen wesentlichen Konturen vorgegeben. In diesem Sinne sei eine Tätigkeit im öffentlichen Dienst seit jeher eine solche im Dienste des Bundes, des Landes, der Gemeinden (Gemeindeverbände) sowie der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Die Nichteinbeziehung der Kirchen und Religionsgemeinschaften sei zwar nicht zwingend vorgegeben; sie entspreche aber so sehr der schon verfassungsrechtlich vollzogenen grundsätzlichen Trennung von Kirche und Staat, daß der Verordnungsgeber auch hier von einer Bindung habe ausgehen müssen. Auch die Möglichkeit zu bestimmen, welche sonstigen Tätigkeiten dem öffentlichen Dienst gleichstünden, seien sehr begrenzt. So verstehe sich insbesondere die Gleichstellung der Tätigkeit bei Einrichtungen und Unternehmen mit mehrheitlicher Beteiligung der öffentlichen Hand mit der Tätigkeit im öffentlichen Dienst geradezu von selbst. Sie entspreche ganz der Tendenz der Ermächtigung und liege ersichtlich im Rahmen des dem Verordnungsgeber bewußt überlassenen Entscheidungsspielraums. Insgesamt genüge danach die Ermächtigungsvorschrift auch insoweit dem Bestimmtheitsgebot.
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2. Auch der Bundesminister des Inneren, der sich für die BunBVerfGE 55, 207 (221)BVerfGE 55, 207 (222)desregierung geäußert hat, hält die vorgelegte Vorschrift mit dem Bestimmtheitsgrundsatz für vereinbar. Er weist auf die gleichartige Regelung in § 69 BBG hin und führt im einzelnen aus:
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a) Zweck und Ausmaß der Ermächtigungsvorschrift seien unter Berücksichtigung ihres Sinnzusammenhangs und des umfassenden Sachzusammenhangs mit den übrigen das Nebentätigkeitsrecht regelnden Vorschriften der Beamtengesetze sowie der Entstehungsgeschichte mit hinreichender Deutlichkeit sichtbar. Aus § 65 BBG (entsprechend § 76 LBG [1954]), der die freiwillige Übernahme einer Nebentätigkeit von der vorherigen Genehmigung des Dienstherrn abhängig mache, lasse sich der objektivierte Wille des Gesetzgebers entnehmen, Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst möglichst einzuschränken und zu begrenzen. Dieser einschränkenden Tendenz entspreche die Regelung, wonach der Verordnungsgeber lediglich ermächtigt werde zu bestimmen, ob der Beamte (überhaupt) eine Vergütung oder bis zu welcher Höhe er sie erhalte und ob er eine erhaltene Vergütung ganz oder teilweise abzuführen habe. Auch die in § 67 BBG (entsprechend § 78 LBG [1954]) normierte Schadensersatzpflicht des Dienstherrn bei Inanspruchnahme des Beamten aus einer auf Verlangen, Vorschlag oder Veranlassung seines Dienstherrn übernommenen Tätigkeit deute auf das "Programm" hin, das der Gesetzgeber in der Ermächtigungsvorschrift angegeben habe. Werde einerseits eine so weitgehende Freistellung von Schadensersatzansprüchen im Außenverhältnis zugebilligt, so erscheine das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel, die Nebentätigkeitsvergütung ihrer Höhe nach zu begrenzen, auf der anderen Seite nur folgerichtig.
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Das deutsche Beamtenrecht habe von jeher die Nebentätigkeit von Beamten Beschränkungen unterworfen. Diese Grundentscheidung des Gesetzgebers sei letztlich aus dem Alimentationsprinzip herzuleiten. Indem der Gesetzgeber Vergütungen für Nebentätigkeiten im öffentlichen Dienst grundsätzlich untersage, sie in ihrer Höhe begrenze und der AblieferungspflichtBVerfGE 55, 207 (222) BVerfGE 55, 207 (223)unterwerfe, wolle er den Anreiz zur Übernahme von Nebentätigkeiten vermindern und damit zugleich dem hergebrachten Grundsatz der Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe an seinen Beruf Geltung verschaffen. Ein berechtigtes Anliegen des Gesetzgebers sei zudem, zusätzliche Einnahmen der Beamten aus einer im öffentlichen Dienst ausgeübten Tätigkeit im Hinblick auf die Gefahr einer totalen Auflösung des Besoldungsgefüges im öffentlichen Dienst zu verhindern.
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b) Dem Verordnungsgeber dürfe ein gewisses Maß an Gestaltungsfreiheit eingeräumt werden. Die gesetzliche Ermächtigung müsse nur mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, innerhalb welcher Grenzen dem Verordnungsgeber diese Freiheit zustehen solle. Die Ermächtigung an die Verwaltung, Rechtsverordnungen zu erlassen, habe gerade dann ihre Berechtigung, wenn der Gesetzgeber durch die Vielfältigkeit des zu regelnden Gegenstandes selbst zu einer ins einzelne gehenden Regelung praktisch außerstande sei. Je größer die Anforderungen seien, die aufgrund des Konkretisierungsgebots an den Gesetzgeber gestellt würden, um so unhandlicher und funktionsuntüchtiger wäre die Delegationsmöglichkeit für den Gesetzgeber im einzelnen Fall. Im Hinblick auf die Komplexität des Nebentätigkeitsrechts und die Schwierigkeit, speziell in der Frage der Vergütungsregelung allgemeingültige Kriterien für die Konkretisierung in einer umfassenden Ermächtigungsvorschrift aufzustellen, dürften die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot nicht überhöht werden.
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c) Das öffentlich-rechtliche Beamtenverhältnis rechtfertige es aus der Natur der Sache heraus, die konkreten Einzelheiten der Rechtsbeziehungen zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn in stärkerem Maße der Regelung durch den Verordnungsgeber zu überlassen, als dies z.B. im Bereich der sog Eingriffsverwaltung möglich wäre. Insoweit könnten auch die gesetzlichen Ermächtigungen entsprechend weiter gefaßt werden.
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3. Die Kläger der Ausgangsverfahren sind in ÜbereinstimBVerfGE 55, 207 (223)BVerfGE 55, 207 (224)mung mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, daß die zur Prüfung vorgelegte Ermächtigungsvorschrift nicht dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspreche. Abgesehen davon halten sie jedoch die Vorlage für unzulässig. Einer Entscheidung über die Frage der Verfassungswidrigkeit des § 75 Satz 2 Nr. 1 und 2 LBG bedürfe es nicht. Das Verwaltungsgericht hätte ihren Klageanträgen schon deshalb stattgeben müssen, weil die in § 13 NtV getroffene Regelung der Ablieferungspflicht mit Art. 14 GG nicht vereinbar sei. Im übrigen sei es im Blick auf die in der Nebentätigkeitsverordnung geregelten Ausnahmefälle geradezu willkürlich, ihre Tätigkeit beim Auswärtigen Amt der Abgabepflicht zu unterwerfen. Schließlich sprächen auch Gründe des öffentlichen Wohls für die Gewährung einer Ausnahme gemäß § 24 Abs. 1 NtV. Die Kläger hätten im Hinblick auf den Mangel an geeigneten Ausbildungskräften die Nebentätigkeit nicht allein aus privatem Interesse ausgeübt.
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B.
 
Die zu gemeinsamer Entscheidung verbundenen Vorlagen sind zulässig.
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1. Ihrer Zulässigkeit steht nicht entgegen, daß § 80 Satz 2 erster Halbsatz des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. Juni 1954 (GVBl. S. 237) -- LBG (1954) --, der im wesentlichen mit § 75 Satz 2 Nr. 2 LBG in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1966 (GVBl. S. 427) übereinstimmt, schon einmal Gegenstand eines Vorlageverfahrens gewesen ist. Das Bundesverfassungsgericht hat damals jene Vorlage als unzulässig erachtet (BVerfGE 31, 357). Eine verfassungsgerichtliche Entscheidung über die vorgelegte Rechtsfrage ist nicht ergangen.
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Die Zulässigkeit der Vorlagen wird auch nicht berührt, wenn wegen der inhaltlichen Übereinstimmung von Normen der Landesverfassung und des Grundgesetzes neben der Prüfungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auch eine Prüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofs des Landes Nordrhein-BVerfGE 55, 207 (224)BVerfGE 55, 207 (225)Westfalen besteht (vgl. BVerfGE 2, 380 [388 f.]; 17, 172 [180]).
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2. Die Frage der Gültigkeit des § 75 Satz 2 Nr. 1 und 2 LBG ist nach den Darlegungen des vorlegenden Gerichts für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die Entscheidung im Ausgangsverfahren anders ausfallen müsse, wenn das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Ermächtigungsnorm feststellen sollte, ist nicht offensichtlich unhaltbar (vgl. BVerfGE 44, 297 [299]).
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C.
 
§ 75 Satz 2 Nr. 1 und 2 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. August 1966 (GVBl. S. 427) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
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I.  
1. Mit dem vorlegenden Gericht ist davon auszugehen, daß das Nebentätigkeitsrecht für Beamte und Richter Rechtsgrundlage für Akte der Exekutive sein soll, die den Freiheitsbereich des einzelnen Bediensteten wesentlich betreffen und darüber hinaus auch die Frage der dienstrechtlichen Bezüge berühren. Solche Akte aber bedürfen der gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerfGE 49, 89 [126]; 52, 303 [331]). Diese Grundlage kann bei entsprechender Ermächtigung auch durch Rechtsverordnung geschaffen werden (vgl. BVerfGE 41, 251 [265]).
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2. Die zur Prüfung gestellte Bestimmung des Landesbeamtengesetzes ermächtigt die Landesregierung, Regelungen über die Nebentätigkeit der Beamten durch Rechtsverordnung zu treffen. Das Grundgesetz fordert in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG allgemein, daß die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigende Vorschrift nach Inhalt, Zweck und Ausmaß näher bestimmt ist; denn das Parlament soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, daß es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der ExekutiveBVerfGE 55, 207 (225) BVerfGE 55, 207 (226)überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, daß schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (BVerfGE 1, 14 [60]; 7, 282 [302]; 23, 62 [72 f.]; 41, 251 [265 f.]). Zwar scheidet die unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus (BVerfGE 41, 88 [116]; 41, 251 [266]); die dargestellten, aus dem rechtstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem folgenden Grundsätze sind aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich (BVerfGE 41, 251 [266]).
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3. Wenn auch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für Rechtsverordnungen festlegt, daß ihre gesetzliche Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt sein muß, ein Gesetz also nicht bloß allgemein zur Ausführung durch Rechtsverordnung ermächtigen darf, sondern spezielle Angaben dessen enthalten muß, was in der Rechtsverordnung geregelt werden soll, wenn die gesetzgeberische Tendenz ersichtlich sein muß und wenn die Grenzen der dem Verordnungsgeber übertragenen Rechtsetzungsbefugnis umschrieben sein sollen, so verlangt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG doch nicht, daß die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich formuliert und gefaßt sein muß. Sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein (vgl. BVerfGE 8, 274 [312]; 26, 228 [241]). Mithin hält eine Ermächtigungsnorm auch dann der verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab der zu Art. 80 Abs. 1 GG entwickelten Rechtsgrundsätze stand, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung im Rahmen der allgemeingültigen Auslegungsmethoden ermitteln und feststellen läßt. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 7, 267 [272 f.]; 7, 282 [291]; 8, 274 [307]). Auch die Entstehungsgeschichte derBVerfGE 55, 207 (226) BVerfGE 55, 207 (227)Norm kann insoweit herangezogen werden (vgl. BVerfGE 1, 117 [127, 134 ff.]).
79
II.  
1. § 75 Satz 2 Nr. 1 LBG genügt danach dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot.
80
Welche Tätigkeiten als öffentlicher Dienst im Regelungsbereich des Nebentätigkeitsrechts anzusehen sind oder ihm gleichstehen, ist in wesentlichen Konturen vorgegeben. Dem Verordnungsgeber ist hier im Hinblick auf die ihm übertragene Begriffsausfüllung und Begriffsbestimmung kein Regelungsspielraum eingeräumt, der nicht mehr hinreichend eingegrenzt oder voraussehbar wäre.
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Der Begriff "öffentlicher Dienst" wird im geltenden Recht allerdings nicht als einheitlicher Begriff gebraucht (vgl. Pfennig, Der Begriff des öffentlichen Dienstes und seiner Angehörigen, in: Schriften zum öffentlichen Recht, Bd 4, 1960, S. 12; Wilhelm, Bundesnebentätigkeitsverordnung, 1968, § 2 Erl 1). Er kann sowohl im Grundgesetz als auch innerhalb der einzelnen dienstrechtlichen Gesetze verschieden verstanden werden (vgl. BVerfGE 15, 46 [61]; 38, 326 [338]; 48, 64 [83 f.]). Dennoch kann davon ausgegangen werden, daß der Landesgesetzgeber im Teilbereich des dienstrechtlichen Nebentätigkeitsrechts einen einheitlichen Begriff "öffentlicher Dienst" voraussetzt. Der von ihm erfaßte Sachverhalt soll nach der Konzeption des Landesbeamtengesetzes sowohl die Möglichkeit einer Verpflichtung des Bediensteten zur Übernahme einer Nebenbeschäftigung begründen können als auch die Überbürdung von Ablieferungspflichten, die die Nebentätigkeitsvergütung betreffen, rechtfertigen. Mit anderen Worten: Was unter öffentlichem Dienst im Sinne des landesgesetzlich geregelten Nebentätigkeitsrechts zu verstehen ist -- mithin auch im Sinne der gesetzlichen Ermächtigung --, erschließt sich letztendlich aus der ratio der entsprechenden Gesetzesvorschriften und den Rechtszusammenhängen, in die das Nebentätigkeitsrecht eingebettet ist (vgl. auch hierzu BVerfGE 15, 46 [61 f.]; 38, 326 [338]; 48, 64BVerfGE 55, 207 (227) BVerfGE 55, 207 (228)[84]). Dies hat jede Auslegung der in Frage stehenden Ermächtigungsnorm zu berücksichtigen. Davon ging auch der Landesgesetzgeber aus. Er hat mit Recht in der gesetzlichen Ausgestaltung des Nebentätigkeitsrechts, in der Kontinuität seiner geschichtlichen Entwicklung und in der überkommenen Zielsetzung der betreffenden Vorschriften innerhalb des Beamtenrechts und Richterrechts genügend Vorgaben gesehen, die ihm erlaubten, im Interesse flexibler Fortschreibungsmöglichkeiten die nähere Ausgestaltung der konzipierten Regelung dem Verordnungsgeber zu überlassen. Insoweit gilt:
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a) Das deutsche Beamtenrecht hat seit langem die Ausübung von Nebentätigkeiten durch Beamte Beschränkungen unterworfen. Schon § 16 des Reichsbeamtengesetzes in seiner ursprünglichen Fassung vom 31. März 1873 (RGBl. S. 61) und der neuen Fassung vom 18. Mai 1907 (RGBl. S. 245) bestimmte, daß kein Reichsbeamter ohne vorherige Genehmigung ein Nebenamt oder eine Nebenbeschäftigung, mit welcher eine fortlaufende Remuneration verbunden war, übernehmen durfte. Auch die Ablieferungspflicht für erhaltene Nebentätigkeitsvergütungen ist bereits 1927 festgelegt worden (vgl. § 15 Abs. 2 des Besoldungsgesetzes des Reichs vom 16. Dezember 1927 [RGBl. I S. 349]). Die geschichtliche Entwicklung, die im Zusammenhang mit dem ursprünglichen Genehmigungsvorbehalt für Nebentätigkeiten gegen Vergütung gesehen werden muß, zeigt, daß im Laufe der Zeit verschiedene Gesichtspunkte zusammen den Weg zu einer rechtlichen Lösung bestimmten, die dann zu der in der Nebentätigkeitsverordnung von 1937 enthaltenen Regelung führte und letztlich auch in die Beamtengesetze des Bundes und der Länder einging. Immer stand hierbei das Interesse an der Wahrung der maßgebenden beamtenrechtlichen Strukturprinzipien, an der Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Berufsbeamtentums im Mittelpunkt. So sollten die Nebentätigkeiten möglichst eingeschränkt werden, um eine Beeinträchtigung der Grundpflicht des Bediensteten zum Einsatz seiner ganzen Arbeitskraft für den Dienstherrn auszuschließen oder so gering alsBVerfGE 55, 207 (228) BVerfGE 55, 207 (229)möglich zu halten. Dazu sollte der Genehmigungsvorbehalt und die Möglichkeit der Begrenzung der Vergütungen aus Nebentätigkeiten beitragen, unter anderem ausgehend von der Erwägung, daß ein Beamter oder Richter im Nebentätigkeitsbereich in der Regel nur die Leistungen und Aufwendungen an Arbeitszeit und Arbeitskraft erbringen wird, die dem ihm tatsächlich zufließenden Entgelt entsprechen. Andererseits sollte jedoch auch auf die besondere Leistungskraft und Erfahrung eines Beamten im Bereich des öffentlichen Dienstes außerhalb seines Amtes zum Nutzen des Dienstherrn, des Staates, zurückgegriffen werden können. Darüber hinaus galt es, im Interesse sparsamer Haushaltsführung dem überkommenen Gedanken der Einheit des öffentlichen Dienstes Rechnung zu tragen, der, wie die versorgungsrechtlichen Ruhensregelungen zeigen, einer Doppelbesoldung aus öffentlichen, staatlichen Mitteln entgegenstand und auch im tragenden Prinzip der beamtenrechtlichen Alimentierung Ausdruck fand.
83
All diese Gedanken hat der Landesgesetzgeber in seine Landesbeamtengesetze 1954 und 1966 eingebracht. Dies folgt eindeutig aus § 217 Abs. 3 Nr. 2 LBG (1954) und § 237 Abs. 3 Nr. 1 LBG (1966), wo jeweils ausdrücklich die Fortgeltung der Nebentätigkeitsverordnung vom 6. Juni 1937 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 7. November 1953 angeordnet worden war. Die in diesen Vorschriften der Landesbeamtengesetze enthaltene Bestimmung, daß eine Anwendung des früheren Rechts nur mit den sich aus dem neugeschaffenen Beamtengesetz und aus der Neuordnung der staatsrechtlichen Verhältnisse ergebenden Änderungen zu erfolgen habe, stellt das über die Grundvorstellungen des Landesgesetzgebers zum neuen Nebentätigkeitsrecht Gesagte nicht in Frage.
84
b) Welche Richtlinien nach diesen Vorgaben des Landesgesetzgebers der Verordnungsgeber bei der Umschreibung des Begriffs des öffentlichen Dienstes im Nebentätigkeitsrecht zu befolgen hatte, läßt sich nach alledem hinreichend deutlich feststellen:BVerfGE 55, 207 (229)
85
BVerfGE 55, 207 (230)aa) Als wesentliches Kriterium zur Bestimmung des Begriffs des öffentlichen Dienstes im allgemeinen kann die öffentlich-rechtliche Rechtsform des Dienstherrn, die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Dienstverhältnisses, d.h. der Charakter der dieses beherrschenden Normen oder die öffentlich-rechtliche Natur der dienstlichen Tätigkeit angesehen werden (vgl. BVerfGE 15, 46 [61 f.]). Demnach ist öffentlicher Dienst nur bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts denkbar; nur sie haben die "Dienstherrneigenschaft" (Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz, Art. 33 RdNr. 45). Daher war öffentlicher Dienst seit jeher eine Tätigkeit im Dienst des Reichs oder anderer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und der Verbände von solchen (Brandt, Das Deutsche Beamtengesetz, 4. Aufl, 1942, § 14 Anm 2). Unstreitig zählen heute hierzu eine Tätigkeit im Dienste des Bundes, der Länder, der Gemeinden (Gemeindeverbände) sowie der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Insoweit konnte dem Verordnungsgeber die Ausfüllung der landesgesetzlichen Ermächtigungsnorm keinerlei Schwierigkeiten bereiten.
86
Als "öffentlicher Dienst" verstehen läßt sich allerdings auch eine entsprechende Tätigkeit für Religionsgesellschaften, soweit diese als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert sind. Daß jedoch der Dienst innerhalb der Kirchen und öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften sowie ihrer Verbände nicht dem Begriff des öffentlichen Dienstes im Sinne des Nebentätigkeitsrechts zuzuordnen ist, erhellt schon aus der den Kirchen durch Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 WRV eingeräumten besonderen Stellung. Sie sind nicht Teil der Staatsverwaltung (Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, a.a.O.), sondern ungeachtet ihrer Anerkennung als Körperschaften des öffentlichen Rechts dem Staat in keiner Weise inkorporiert, also auch nicht im weitesten Sinn "staatsmittelbare" Organisationen oder Verwaltungseinrichtungen (BVerfGE 18, 385 [386]; 19, 129 [133 f.]; 42, 312 [321 f.]). Diesem Grundsatz der Trennung von Kirche und Staat entspricht, daß die einzelnen LanBVerfGE 55, 207 (230)BVerfGE 55, 207 (231)desbeamtengesetze (vgl. z.B. § 1 Abs. 2 NW LBG; Art. 1 Abs. 2 BayBG; § 1 Abs. 2 BremBG; so auch § 135 BRRG) auf die Beamten der Kirchen und öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften keine Anwendung finden.
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Daß der Landesgesetzgeber selbst diese Schranke gesehen und akzeptiert hat, folgt im übrigen unmittelbar aus dem Landesbeamtengesetz selbst. So bestimmt § 168 LBG (1966), daß Versorgungsbezüge nur bis zu einer gewissen Höchstgrenze gewährt werden, wenn ein Versorgungsberechtigter aus einer Verwendung im öffentlichen Dienst ein Einkommen bezieht. Ausdrücklich definiert hier das Gesetz, daß "Verwendung im öffentlichen Dienst" jede Beschäftigung im Dienst von Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts oder der Verbände von solchen ist; ausgenommen hiervon ist nach dem Gesetzeswortlaut aber die Beschäftigung bei Kirchen und öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften oder ihren Verbänden (§ 168 Abs. 5 Satz 1). Diese landesrechtliche Regelung entspricht der des Bundes in § 158 BBG aF. Beide zeigen, daß dem Landesgesetzgeber und Bundesgesetzgeber daran gelegen war, dem kumulativen Bezug von Versorgungsleistungen und Dienstbezügen aus den der öffentlichen Hand zuzuordnenden Kassen, zu denen die Haushalte der Religionsgesellschaften nicht zählen, im Blick auf die bereits dargelegten Grundsätze des Beamtenrechts und die besondere Rechtsstellung des Bediensteten und zugleich Versorgungsberechtigten Grenzen zu setzen. Für den insoweit vergleichbaren Regelungsbereich im Nebentätigkeitsrecht der Beamten und Richter kann nichts anderes gelten. Auch hier ging es dem Gesetzgeber, wie die Ermächtigungsnorm selbst ausweist, darum, im Blick auf den Grundsatz der Einheit des öffentlichen Dienstes und die die Alimentierung der Familie des Amtsinhabers rechtfertigende Pflicht des Bediensteten, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen, eine Doppelbesoldung aus Mitteln der öffentlichen Hand in Grenzen zu halten. Daß daneben auch das Interesse des Dienstherrn an einer Einschränkung der Nebentätigkeit stand, steht dem angeBVerfGE 55, 207 (231)BVerfGE 55, 207 (232)stellten Vergleich nicht entgegen. § 158 Abs. 5 BBG a.F. und § 168 Abs. 5 LBG (1966) konnten im übrigen vom Verordnungsgeber um so eher auch als deutlicher Hinweis des Gesetzgebers für die Auslegung seiner für die Ausgestaltung des Nebentätigkeitsrechts erteilten Ermächtigung verstanden werden, als die diesen Vorschriften vorangegangenen Regelungen ebenso wie der ihnen entsprechende § 127 Abs. 4 DGB die Tätigkeit bei öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften und deren Verbänden vom Begriff des öffentlichen Dienstes noch nicht ausdrücklich ausgenommen hatte. Von einer unzureichenden Bestimmtheit der Ermächtigung oder Unvorhersehbarkeit der auf ihrer Grundlage zu treffenden Regelung dieser Frage im Wege der Verordnung kann nach alledem keine Rede sein.
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bb) Eine mit der Verfassung unvereinbare Unbestimmtheit der Ermächtigungsnorm ist auch nicht etwa deshalb zu bejahen, weil offen sei, welche Art der rechtlichen Bindung bei Ausübung der Nebentätigkeit diese zum "öffentlichen Dienst" macht, ob also nicht nur Tätigkeiten im Rahmen eines abhängigen Dienstverhältnisses als öffentlicher Dienst im Sinne des Nebentätigkeitsrechts anzusehen sind, sondern auch selbständige Tätigkeiten, z.B. im Rahmen eines Werkvertrages, eines Auftragsverhältnisses, oder gar Tätigkeiten aufgrund eines gesetzlich begründeten Rechtsverhältnisses. Auch diese Fragen ließen sich vom Verordnungsgeber anhand der geschichtlichen Entwicklung mit der erforderlichen Sicherheit im Sinne des Gesetzeswillens beantworten. Hierzu ist anzumerken:
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Nr. 11 Abs. 1 Satz 2 NebVO 1937 umschrieb den Begriff des öffentlichen Dienstes mit den Worten: "Öffentlicher Dienst ist jede Beschäftigung im Dienst des Reiches ...". Da diese Formulierung nicht endgültig Aufschluß darüber gab, bei welcher Intensität der rechtlichen Bindung eine Tätigkeit dem öffentlichen Dienst zugeordnet werden konnte, stellte der Gemeinsame Runderlaß des Reichsministers des Innern und des Reichsministers der Finanzen vom 15. Mai 1939 (RMBliV S. 1101) klar, daß es für die Feststellung, ob öffentlicher Dienst gegebenBVerfGE 55, 207 (232) BVerfGE 55, 207 (233)sei, nicht auf die Art des Beschäftigungsverhältnisses ankomme (vgl. Brandt, a.a.O.). Der Gesetzgeber des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. Juni 1954 (GVBl. S. 237), der in § 217 Abs. 3 Nr. 2 ausdrücklich die weitere Anwendung der Nebentätigkeitsverordnung vom 6. Juli 1937 (RGBl. I S. 753)/13. August 1937 (RGBl. I S. 904) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 7. November 1953 (GVBl. S. 409) vorgesehen hat, war sich danach bewußt, daß der Begriff des öffentlichen Dienstes im Sinne dieser Nebentätigkeitsverordnung, wie aufgezeigt, weit ausgelegt und verstanden worden ist. Er hat ihn ersichtlich ohne Einschränkung akzeptiert und durch die Verweisung in seine landesrechtliche Regelung übernommen. Diese weite Regelung fand später der Gesetzgeber des LBG (1966) dann auch noch anderweitig bestätigt: Denn § 2 der Bundesnebentätigkeitsverordnung vom 22. April 1964 (BGBl. I S. 299) hatte sich inzwischen die frühere Auffassung ebenfalls zu eigen gemacht und auf Bundesebene dadurch Klarheit geschaffen, daß statt der ursprünglichen Formulierung "im Dienst" nunmehr festgelegt worden war: "Nebentätigkeit im öffentlichen Dienst ist jede für den Bund ... ausgeübte Nebentätigkeit". Diese Entwicklung kann bei der Schaffung des Landesbeamtengesetzes 1966 nicht außer acht geblieben sein. Sie dürfte mit dazu beigetragen haben, daß die ursprüngliche Ermächtigungsnorm (§ 80 LBG [1954]) unverändert in § 75 LBG (1966) übernommen wurde und daß es auch bei der bisherigen Verweisung auf die alte Nebentätigkeitsverordnung -- nunmehr in § 237 Abs. 3 Nr. 1 LBG (1966) -- verblieb.
90
All dies ist bei der Auslegung der Ermächtigungsvorschrift des § 75 LBG zu berücksichtigen. Der Gesetzgeber des Landes Nordrhein-Westfalen hat den Verordnungsgeber augenscheinlich ermächtigt, den Begriff des öffentlichen Dienstes weit zu fassen. Hätte er selbst eine einschränkende Regelung im Auge gehabt, so hätte es im Blick auf die bisherigen Vorschriften und die zwischenzeitliche Rechtsentwicklung im NebentätigkeitsbeBVerfGE 55, 207 (233)BVerfGE 55, 207 (234)reich auf Bundesebene, erst recht aber nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juli 1965 (BVerwGE 22, 1), das die in § 158 Abs. 5 BBG a.F. verwendeten Worte "im Dienst ..." nur auf Abhängigkeitsverhältnisse bezog, mehr als nahegelegen, auf diese neuen, andersartigen Vorstellungen hinzuweisen. Gerade dies ist jedoch nicht geschehen. Das Schweigen des Gesetzgebers steht insoweit durchaus in Einklang mit den überkommenen, bereits dargelegten Zwecken der in Frage stehenden Regelungen. Für diese -- Vermeidung der Überhandnahme von Nebenbeschäftigungen zum Nachteil des Hauptamtes und der Doppelzahlungen aus öffentlichen Haushalten -- ist es unerheblich, aufgrund welcher Rechtsbeziehung die Nebentätigkeit geleistet wird und welches Rechtsverhältnis der Vergütung im einzelnen zugrunde liegt.
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c) § 75 Satz 2 Nr. 1 LBG genügt auch insoweit rechtsstaatlichen Anforderungen, als die Vorschrift dazu ermächtigt festzulegen, welche Tätigkeiten dem öffentlichen Dienst gleichstehen. Die Vorschrift erlaubt nicht, jegliche Tätigkeiten dem öffentlichen Dienst gleichzustellen. Es muß vielmehr eine Beziehung, ein Zusammenhang zum öffentlichen Dienst an sich bestehen, der in seiner Ausgestaltung im Blick auf vorhandene Regelungen hinreichend deutlich wird. Der dem Verordnungsgeber eröffnete Regelungsbereich ist nicht unvorhersehbar ausgedehnt. Er ist in seinen wesentlichen Konturen vorgezeichnet.
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Maßgebliche Bedeutung kommt auch hier der Entscheidung des Gesetzgebers in § 168 LBG (1966) zu. Dort ist in Absatz 5 vorgeschrieben, daß der Verwendung im öffentlichen Dienst gleichstehen a) die Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung, an der eine Körperschaft oder ein Verband im Sinne des Satzes 1 durch Zahlung von Beiträgen oder Zuschüssen oder in anderer Weise beteiligt ist, b) die Beschäftigung bei Ersatzschulen, sofern diese Schulen überwiegend durch öffentliche Zuschüsse unterhalten werden. Weitere, vom Gesetzgeber vorgezeichnete Richtlinien ergeben sich aus der bereits erwähnten VorschriftBVerfGE 55, 207 (234) BVerfGE 55, 207 (235)in Nr. 11 NebVO 1937, die gemäß § 217 Abs. 3 Nr. 2 LBG (1954) und § 237 Abs. 3 Nr. 1 LBG (1966) bis zum Erlaß der Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten und Richter im Lande Nordrhein-Westfalen vom 9. Mai 1967 (GVBl. S. 64) anzuwenden war. Danach stand dem öffentlichen Dienst die Beschäftigung bei Vereinigungen, Einrichtungen und Unternehmungen, deren gesamtes Kapital (Grundkapital, Stammkapital) sich in öffentlicher Hand befand, sowie jede sonstige Tätigkeit auf Anordnung des Dienstvorgesetzten gleich.
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Welche Zusammenhänge dem Gesetzgeber für die Gleichstellung einer Nebentätigkeit mit dem öffentlichen Dienst wesentlich erschienen, läßt sich aus dieser Sicht unschwer feststellen. Das mit der Einschränkung von Nebentätigkeiten verfolgte Ziel sollte nicht nur unmittelbar bei Tätigkeiten für Arbeitgeber mit Dienstherrneigenschaft durchgesetzt werden können. Die ins Auge gefaßte Regelung sollte vielmehr auch dahin erstreckt werden können, wo die Arbeitsstelle faktisch, sei es auch bloß wirtschaftlich, von der öffentlichen Hand beherrscht und die zu zahlende Vergütung, möglicherweise nur mittelbar, aus Beiträgen der öffentlichen Haushalte bestritten wird. Diese Tendenzvorgabe genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigungsvorschrift.
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d) Ob die aufgrund des § 75 Satz 2 Nr. 1 LBG in der Nebentätigkeitsverordnung im einzelnen getroffenen Regelungen (§ 3 NtV) mit der Verfassung in Einklang stehen (vgl. hierzu BVerfGE 33, 44 [51]; 52, 303 [343 f.]), ist nicht Gegenstand der Vorlage, die nur die Frage nach der Gültigkeit der Ermächtigungsvorschrift selbst zum Inhalt hat.
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2. Auch § 75 Satz 2 Nr. 2 LBG genügt rechtsstaatlichen und demokratischen Anforderungen und ist als Ermächtigungsnorm hinreichend bestimmt.
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a) Der Inhalt der zu erlassenden Rechtsverordnung ist in der zur Prüfung gestellten Vorschrift ausdrücklich umrissen. Es ist dem Verordnungsgeber zur Regelung überlassen, ob und inwieweit der Beamte für eine im öffentlichen Dienst ausgeübte oderBVerfGE 55, 207 (235) BVerfGE 55, 207 (236)für eine dem öffentlichen Dienst gleichstehende oder für eine auf Verlangen, Vorschlag oder Veranlassung seines Dienstvorgesetzten übernommene Nebentätigkeit eine Vergütung erhält oder eine erhaltene Vergütung abzuführen hat.
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b) Dem Wortlaut der Ermächtigungsvorschrift ist auch zu entnehmen, daß der Wille des Gesetzgebers der Tendenz nach auf eine Begrenzung von Vergütungen für solche Nebentätigkeiten gerichtet ist. Denn anders als bei Nebentätigkeiten des Beamten im privaten Bereich, die nur Einschränkungen nach Maßgabe des gesetzlich normierten Genehmigungsvorbehalts des Dienstherrn unterliegen, soll der Verordnungsgeber hier festlegen können, ob der Beamte überhaupt eine Vergütung erhält, daß er sie nur bis zu einer bestimmten Höhe erhält und daß er eine erhaltene Vergütung ganz oder teilweise abzuliefern hat.
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Welchen Zweck, welches "Programm" der Gesetzgeber mit der an den Verordnungsgeber gerichteten Ermächtigung verfolgte, macht der bloße Wortlaut der Vorschrift allerdings nicht deutlich. Dennoch kann von einer hinreichenden Bestimmtheit der Norm ausgegangen werden. Diese wird auch insoweit genügend konkretisiert durch die bei der Auslegung gebotene Berücksichtigung der bereits aufgezeigten historischen Entwicklung des beamtenrechtlichen Nebentätigkeitsrechts, der hier insoweit bedeutsamen Rechtszusammenhänge, des Regelungsinhalts der Nebentätigkeitsverordnung 1937/1953 und der die Institution des Berufsbeamtentums prägenden hergebrachten Grundsätze (vgl. BVerfGE 7, 282 [291]; 8, 274 [307]; 10, 20 [51]; 19, 17 [30]; 19, 354 [362]; 24, 1 [15]).
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aa) Von wesentlicher Bedeutung für eine solche Auslegung, die zugleich dem im Gesetz als Ganzem zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers Rechnung trägt, ist der seit jeher das Beamtenrecht und Richterrecht bestimmende Grundsatz, daß sich der Bedienstete mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen hat (§ 36 Satz 1 BRRG, § 54 Satz 1 BBG, § 57 Satz 1 LBG). Dies bedeutet, daß mit der Berufung in das Beamten-BVerfGE 55, 207 (236) BVerfGE 55, 207 (237)oder Richterverhältnis die Pflicht des Amtsinhabers verbunden ist, sich ganz für den Dienstherrn einzusetzen und diesem -- grundsätzlich auf Lebenszeit -- seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen (BVerfGE 21, 329 [345]). Als Korrelat steht dem die Alimentationsverpflichtung des Dienstherrn gegenüber, der dem Bediensteten und seiner Familie in Form von Dienstbezügen sowie einer Altersversorgung und Hinterbliebenenversorgung nach Dienstrang, Bedeutung des Amtes und entsprechender Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren hat (BVerfGE a.a.O.), eine Verpflichtung, die sich von ihrer Grundlage her prinzipiell nicht aufteilen läßt und dem seiner Struktur nach als umfassende Einheit zu verstehenden Dienstverhältnis entspricht. Die Regelungen über die Vergütung dienstrechtlicher Nebentätigkeit sollen sich hier anpassen und eine interessengerechte, die öffentlichen Belange wahrende Geltung der hergebrachten, tragenden Grundsätze auch im beamtenrechtlichen und richterrechtlichen Nebentätigkeitsbereich sicherstellen. Das ist der Sinn der in § 75 Satz 2 Nr. 2 LBG enthaltenen Ermächtigung und danach haben sich die durch Rechtsverordnung zu treffenden Regelungen auszurichten, die die Höhe der Vergütung für Nebentätigkeiten begrenzen und eine Ablieferungspflicht begründen. Daß eine uneingeschränkte Möglichkeit, Nebentätigkeiten auszuüben und dadurch in nicht limitiertem Maße neben einer ungekürzten Besoldung zusätzliche Vergütungen zu beziehen, die dienstlichen Leistungen im Hauptamt, damit die Belange des Dienstherrn und das Interesse des Staates und seiner Bürger an der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes ernsthaft zu gefährden vermag, liegt auf der Hand. Ebenso offenkundig ist, daß der Gesetzgeber mit seiner Regelung des Nebentätigkeitsrechts dem entgegenwirken will. Er hat deshalb der Übernahme von Nebentätigkeiten -- mag ihre Ausübung im Einzelfall auch durchaus erwünscht sein -- Schranken gesetzt, die im Grundsatz nach dem Gesetzeszusammenhang auch den Inhalt der dem Verordnungsgeber überlassenen Einzelregelung mitbestimmenBVerfGE 55, 207 (237) BVerfGE 55, 207 (238)sollen. So bedarf der Bedienstete nach §§ 68, 70 LBG zur Übernahme einer Nebenbeschäftigung gegen Vergütung prinzipiell der Genehmigung. Diese darf allerdings nur versagt werden, wenn dienstliche Interessen beeinträchtigt würden, wenn insbesondere zu besorgen wäre, daß die Nebentätigkeit die dienstlichen Leistungen im Hauptamt, die Unparteilichkeit oder die Unbefangenheit des Bediensteten gefährdete. Insoweit anerkennen die Bestimmungen, die außerdem noch Auflagen und Befristungen ermöglichen, daß auch der Inhaber eines öffentlichen Amtes innerhalb der Grenzen der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der die Vorschriften des Beamtenrechts und die Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und Richterrechts gehören, ein Recht zur freien Entfaltung seiner Persönlichkeit hat. Der Gesetzgeber sah sich jedoch mit Recht verfassungsrechtlich nicht gehalten, die Steuerung dienstrechtlicher Nebentätigkeit nur über den Grundsatz der Genehmigungspflicht zu bewältigen. Es ist ihm im Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG unbenommen, neben der Möglichkeit einer Versagung der Genehmigung bei konkreter Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen (vgl. BVerwGE 31, 241 [248]) allgemein den Anreiz zur Übernahme von Nebentätigkeiten durch entsprechende, die Nebentätigkeitsvergütungen regelnde, sie einschränkende Vorschriften zu verringern und so das gleiche Ziel, die Wahrung wichtiger öffentlicher Belange im Bereich des Beamtendienstrechts und Richterdienstrechts, nunmehr mit minderschweren Eingriffen weiterzuverfolgen (vgl. BVerfGE 17, 337 [349]). Dies um so weniger, als solche einschränkenden Regelungen gerade auch dem Sinn des Alimentationsgrundsatzes und der Vorstellung von der einheitlichen, umfassenden Dienstleistungspflicht des Beamten (vgl. hierzu BVerwGE 12, 102 [103 f.]; BGHZ 20, 15 [23]) entsprechen. Danach hat der Amtsinhaber für die ihm im öffentlichen Dienst insgesamt obliegende Erfüllung seiner Pflichten in Form der Dienstbezüge grundsätzlich nur einmal den Anspruch auf angemessenen Unterhalt. Ein Recht auf zusätzliche Vergütungen für einzelneBVerfGE 55, 207 (238) BVerfGE 55, 207 (239)Tätigkeiten im öffentlichen Dienst besteht auch unter diesem Blickwinkel nur in bestimmten Grenzen. Es ergibt sich aus der Eigenart des Alimentationsanspruchs, daß die öffentliche Hand sich hinsichtlich ihrer Alimentationspflicht zwar nicht dadurch entlasten kann, daß sie den Beamten oder Richter auf Einkünfte verweist, die er von privater Seite erhält (vgl. BVerfGE 21, 329 [347]), daß sie aber ihrer Alimentationspflicht auch dann genügt, wenn die Alimentierung statt aus der Kasse des jeweiligen "Dienstherrn" aus einer anderen Kasse der öffentlichen Hand kommt. Insoweit gewinnt hier auch der Grundsatz sparsamer Haushaltsführung Gewicht, wonach Doppelbelastungen der öffentlichen Hand möglichst zu vermeiden sind. Gerade diesem Gedanken entsprechen auch seit je die versorgungsrechtlichen Ruhensregelungen und Anrechnungsregelungen, die sogar dem Versorgungsempfänger, der seine freigewordene Arbeitskraft in einer neuen Beschäftigung einsetzt, der Kürzung (Ruhen) seiner Versorgungsbezüge im Umfang der gesetzlich bestimmten Anrechnung -- die verfassungsrechtliche "Angemessenheit" der verbleibenden Alimentation vorausgesetzt -- unterwirft (vgl. § 158 BBG aF, § 168 LBG [1966], § 53 BeamtVG). Die teilweise Übereinstimmung der Rechtsnormen des Nebentätigkeitsbereichs und des Versorgungsrechts in der Vergangenheit hat also letztlich in der Ähnlichkeit des jeweiligen Regelungsinteresses ihren Grund. Der Gesetzgeber und der Verordnungsgeber konnten daher mit Recht davon ausgehen, daß auch die gesetzlichen Regelungen des Beamtenversorgungsrechts in ihrer historischen Verwurzelung mit den tragenden Strukturprinzipien des öffentlichen Dienstrechts wichtige Anhaltspunkte für die weitere Ausgestaltung des Nebentätigkeitsrechts im Sinne der gesetzlichen Ermächtigung geben würden.
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bb) Der vorstehend dargelegten Ableitung des mit § 75 Satz 2 Nr. 2 LBG in seinen wesentlichen Zügen vorgegebenen gesetzgeberischen "Grundprogramms" läßt sich nicht entgegenhalten, daß die zur Gesetzesauslegung mit herangezogenen hergebrachten Grundsätze im Zuge der Entwicklung an ihrer fürBVerfGE 55, 207 (239) BVerfGE 55, 207 (240)das Berufsbeamtentum und Richtertum bestimmenden Bedeutung verloren hätten und deshalb auch nicht mehr oder allenfalls nur noch beschränkt als Interpretationshilfe in Betracht kämen.
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Sowohl der Grundsatz, daß der Beamte seine volle Arbeitskraft dem Beruf zu widmen hat, als auch das korrespondierende Alimentationsprinzip stellen auch heute die wesentlichen, das Beamtenverhältnis und Richterverhältnis kennzeichnenden und prägenden Strukturinhalte dar. Sie haben durch die im Laufe der Zeit veränderten Vorschriften über die Arbeitszeit der Bediensteten keinen essentiellen Wandel erfahren. Zwar ist die regelmäßige Arbeitszeit der Beamten von wöchentlich 51 Stunden im Jahre 1938 (Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten vom 13. Mai 1938 [RGBl. I S. 593]) auf inzwischen 40 Stunden wöchentlich (ArbZV NW in der Fassung vom 18. März 1975 [GVBl. S. 235]) herabgesetzt worden. Dies schließt jedoch keineswegs die Möglichkeit aus, vom Beamten und Richter unter Bestimmten Voraussetzungen auch einen entschädigungslosen Dienst über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus zu fordern (vgl. § 72 BBG, § 78a LBG). Die grundsätzliche Verpflichtung des Bediensteten zum vollen Einsatz in seinem Beruf ist unberührt geblieben, mögen auch die Arbeitszeitvorschriften dieser Pflicht einen zeitlich bestimmten Inhalt im Rahmen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegeben haben (vgl. Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 78 RdNr. 1a). Insoweit ist es verfehlt zu folgern, die dem Beamten nach den Vorschriften über die Arbeitszeit im allgemeinen vermehrt zur Verfügung stehende Freizeit hätte den Inhalt der Ermächtigungsnorm im Sinne eindeutigerer Grenzziehung und großzügigerer Schrankenregelung beeinflussen müssen. Die Verkürzung der Arbeitszeit in Rücksicht auf die dienstrechtliche Fürsorgepflicht hat nicht zum Ziel, die Arbeitskraft des Bediensteten für eine weitere Erwerbstätigkeit freizustellen. Sie soll hauptsächlich dazu dienen, die Grundbedingungen zu schaffen, die es dem Beamten und Richter erst ermöglichen, in einer sich fortschreitenden veränderten Umwelt mit ihren verschiedenartigsten EinBVerfGE 55, 207 (240)BVerfGE 55, 207 (241)flüssen und Pflichtbereichen, mit ihrer Fülle von ständig neuen, zu verarbeitenden Informationen und dem daraus sich ergebenden Zwang zu andauernder Fortbildung und Weiterbildung die nach heutigen Erkenntnissen notwendige Freiheit und Erholung von der Last und Verantwortung des Amts zu finden. Es geht hier also vornehmlich um die Gesundheit des Bediensteten, um die Erhaltung seiner vollen Arbeitskraft, seines Könnens, seiner Dienstfähigkeit und Einsatzbereitschaft, nicht zuletzt im Interesse des Dienstherrn, mithin im öffentlichen Interesse. Stichhaltige Argumente gegen das hier im Wege der Auslegung gefundene Grundanliegen des Gesetzgebers lassen sich also aus der Verkürzung der Arbeitszeit nicht ableiten, auch nicht unter Berufung auf die hierdurch angeblich bewirkte Einschränkung des verfassungsrechtlich gewährleisteten Alimentationsgrundsatzes. Dieser schließt zwar eine zusätzliche Vergütung für zusätzliche Tätigkeiten im "öffentlichen Dienst" nicht aus. Andererseits verliert die dem Beamten gewährte Besoldung durch die Regelung der Arbeitszeit nicht ihren sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentierungscharakter; sie wird nicht zur bloßen Gegenleistung für die während einer bestimmten Arbeitszeit erbrachten Dienstleistungen. Die Besonderheit des Beamtenverhältnisses liegt -- auch heute -- darin, daß der Beamte als Träger und Vollstrecker öffentlicher Gewalt grundsätzlich auf Lebenszeit unmittelbar mit dem Staat verbunden ist und dem Dienstherrn aus dieser besonderen gegenseitigen Bindung prinzipiell qualitativ mehr schuldet als lediglich eine zeitlich begrenzte Führung der Amtsgeschäfte, daß er seine ganze Arbeitskraft in den Dienst des Staates zu stellen und den Anforderungen seines Berufes mit vollem Einsatz zu begegnen hat. Ein zusätzlicher Vergütungsanspruch braucht dadurch nicht zu entstehen, solange die Besoldung sich im Rahmen der Angemessenheit hält.
102
Im übrigen ist es offensichtlich der Sinn der Ermächtigung des Gesetzgebers gewesen, den sich abzeichnenden Entwicklungen und Veränderungen im voraus zu steuern und es dem VerBVerfGE 55, 207 (241)BVerfGE 55, 207 (242)ordnungsgeber zu überlassen, ihre Auswirkungen auf den öffentlichen Dienst aufmerksam zu verfolgen und durch flexible Reaktion im Verordnungswege dem Spannungsverhältnis zwischen der Freiheit des einzelnen Bediensteten und den vorgegebenen öffentlichen Belangen immer von neuem angemessen und ausgewogen Rechnung zu tragen, d.h. insbesondere, die Bemessung der dem Bediensteten zu belassenden Vergütung für Nebentätigkeiten und den Umfang der Ablieferungspflicht den gegebenen Verhältnissen und der Interessenlage anzupassen. Daß dabei neben anderen Faktoren auch die allgemeine Verminderung der Arbeitszeit von Bedeutung sein kann, steht außer Frage.
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c) An ausreichenden Richtlinien hinsichtlich des Ausmaßes und der Grenzen der vom Verordnungsgeber danach zu treffenden Einzelregelung fehlte und fehlt es nicht.
104
Das Grundsätzliche über das "Programm" des Gesetzgebers ist bereits dargelegt. Darüber hinaus gibt Aufschluß über dessen Vorstellungen im einzelnen die im Gesetz ausdrücklich in Bezug genommene und als Übergangsregelung aufrechterhaltene Nebentätigkeitsverordnung 1937/1953. Ihr Inhalt ist -- von dem hier unmaßgeblichen Gedanken der "Bekämpfung des Doppelverdienertums" abgesehen -- ersichtlich ebenfalls bestimmt von den überkommenden Grundsätzen des Beamtenrechts, die als tragende Strukturprinzipien über Art. 33 Abs. 5 GG auch die Auslegung der in Frage stehenden Ermächtigungsvorschrift beherrschen. Sie läßt in ihrer zahlenmäßigen Festlegung des Höchstbetrages einer Nebenbeschäftigungsvergütung auch erkennen, in welchem Relationsbereich der Gesetzgeber des Jahres 1966 im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und Richtertums und die besondere Zielsetzung des Nebentätigkeitsrechts die vom Verordnungsgeber entsprechend den veränderten Gegebenheiten neu festzusetzende Abschöpfungsgrenze sah.
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Aufgabe des Verordnungsgebers war und ist danach, aufgrund der bestehenden und in ihrer Entwicklung abzusehendenBVerfGE 55, 207 (242) BVerfGE 55, 207 (243)Verhältnisse im Bereich des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der Grundrechte der Bediensteten und der Belange des Dienstherrn die Maßnahmen zu treffen, die mit den Grundprinzipien des Beamtenrechts in Einklang stehen und gleichzeitig geeignet erscheinen, den Anreiz zur Übernahme von Nebentätigkeiten zu mindern. Die aufgrund der Ermächtigung zu schaffenden Vorschriften sollen gewissermaßen als flankierende Regelung zum gesetzlichen Genehmigungsvorbehalt der Gefahr einer Beeinträchtigung der Pflichten der Bediensteten aus dem Hauptamt schon im Vorfeld begegnen. Die in diesem Zusammenhang anzustellende Abwägung und Grenzziehung, bei der die Bedeutung und der Umfang der Nebentätigkeit sowie die daraus resultierende Beanspruchung des Bediensteten und die Höhe der ausgewiesenen Vergütung eine wichtige Rolle spielen, konnte der Gesetzgeber im Interesse flexibler Regelung dem Verordnungsgeber überlassen. Diesem blieb gleichzeitig zu bestimmen, welche Art von Nebentätigkeiten im Blick auf öffentliche Interessen von solchen Beschränkungen freizustellen sind, und durch eine entsprechende Generalklausel im Einzelfall die Einbeziehung von anderen Nebenbeschäftigungen in den Freistellungsbereich zu ermöglichen.
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Welches System, welche Form der Verordnungsgeber in Abwägung der aufgezeigten Gesichtspunkte und Befolgung der ihm vorgegebenen gesetzgeberischen Leitlinien zur Ausgestaltung und Festlegung bestimmter Höchstsätze für die zu gewährende Vergütung der Nebentätigkeit bzw der Abschöpfungsgrenzen im einzelnen wählt, ob er z.B. mehrere unter Berücksichtigung der verschiedenen Besoldungsgruppen gestaffelte Höchstbeträge festschreibt oder die Ablieferungspflicht prozentual an die den einzelnen Beamtengruppen gewährte Besoldung anknüpft, betrifft keine essentiellen Fragen der Vergütungsregelung und der Ablieferungspflicht an sich, die der Gesetzgeber zwingend selbst beantworten müßte. Die Auswahl unter mehreren Möglichkeiten der Regelung durfte der Gesetzgeber dem Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers überlassen, ohneBVerfGE 55, 207 (243) BVerfGE 55, 207 (244)daß dadurch das verfassungskräftig festgeschriebene Bestimmtheitsgebot verletzt wäre.
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Nach alledem ist die Ermächtigungsvorschrift des § 75 Satz 2 Nr. 2 LBG auch hinsichtlich ihres Ausmaßes hinreichend bestimmt.
108
d) Ob die hiernach vom Verordnungsgeber im einzelnen getroffenen Regelungen mit der Verfassung vereinbar sind, berührt nicht die Frage der Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm und kann deshalb dahinstehen.
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Zeidler Rinck Wand Hirsch Rottmann Niebler Steinberger TrägerBVerfGE 55, 207 (244)  
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