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Informationen zum Dokument  BVerfGE 40, 237 - Justizverwaltungsakt  Materielle Begründung
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BVerfGE 7, 282 - lex Salamander

A. -- I.
1. Die Beschwerdeführer verbüßen Freiheitsstrafen ...
2. Die Bestimmungen des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverf ...
3. Die ständige Rechtsprechung des Oberlandesgerichts Hamm, ...
4. Diese Auffassung ist in Rechtsprechung und Schrifttum bis heut ...
5. Während die Bundesländer Bayern, Hessen und Rheinlan ...
II.
1. Der Beschwerdeführer W ... erhielt am 11. September 1972 ...
2. Dem Beschwerdeführer A... war am 3. Oktober 1973 der Besc ...
3. Das Oberlandesgericht Hamm lehnte mit den Beschlüssen vom ...
III.
1. Der Ministerpräsident teilt die Ansicht des Oberlandesger ...
2. Der Bundesminister der Justiz hat lediglich zu der Frage Stell ...
B.
I.
1. Ein Gesetz kann nicht durch eine allgemeine Verwaltungsvorschr ...
2. Weder Art. 19 Abs. 4 noch Art. 103 Abs. 1 GG schreiben ausdr ...
3. Dieser Umstand mag dafür sprechen, daß in Zukunft d ...
4. Das alles ändert aber nichts daran, daß die in Nord ...
II.
1. Das verwaltungsrechtliche Vorverfahren darf allerdings die Anr ...
2. Es bedarf keiner weiteren Begründung, daß die Besti ...
III.
1. Soweit die Beschwerdeführer W ... und A ... rügen, s ...
2. Entsprechendes gilt für das weitere Vorbringen dieser Bes ...
C.
1. Art. 19 Abs. 4 GG eröffnet einen Rechtsweg gegen die ...
2. Wie wenig "förmlich" das Verfahren gehandhabt wird und wi ...
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Jens Krüger  
 
BVerfGE 40, 237 (237)Beschluß
 
des Zweiten Senats vom 28. Oktober 1975  
-- 2 BvR 883/73 und 379, 497, 526/74 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn W .. gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Hamm vom 7. November 1973 -- 1 VAs 135/73 -- 2 BvR 883/73 -, 2. des Herrn A .. gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Hamm vom 10. April 1974 -- 1 VAs 21/74 -- 2 BvR 379/74 -, 3. des Herrn M .. gegen den Beschluß des Oberladensgerichts Hamm vom 18. Juni 1974 -- 1 VAs 170/74 -- und Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung -- 2 BvR 497/74 -- sowie gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Hamm vom 11. Juni 1974 -- 1 VAs 162/74 -- 2 BvR 526/74 -.  
Entscheidungsformel:  
1. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.  
2. Im Verfahren 2 BvR 497/74 erledigt sich damit zugleich der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung.  
 
Gründe:
 
 
A. -- I.
 
1. Die Beschwerdeführer verbüßen Freiheitsstrafen in der Justizvollzugsanstalt Werl. Sie hatten gegen Maßnahmen der Vollzugsbehörde das Oberlandesgericht Hamm angerufen, dasBVerfGE 40, 237 (237)BVerfGE 40, 237 (238) für Entscheidungen nach §§ 23 ff. EGGVG in Strafvollzugssachen für das Land Nordrhein-Westfalen allein zuständig ist (§ 1 des gemäß § 25 EGGVG erlassenen Gesetzes vom 8. November 1960, GVBl. S. 352). Das Oberlandesgericht vertritt in ständiger Rechtsprechung die Ansicht, das durch Abschnitt B IV der Allgemeinverfügung des nordrhein-westfälischen Justizministers vom 28. April 1971 unter Ablösung früherer, im wesentlichen gleichartiger Bestimmungen eingeführte Beschwerdeverfahren enthalte eine für die Antragsteller verbindliche Regelung "der Beschwerde oder (eines) anderen förmlichen Rechtsbehelf(s) im Verwaltungsverfahren" im Sinne des § 24 Abs. 2 EGGVG. Werde von ihm nicht frist- und formgerecht Gebrauch gemacht, so sei ein Antrag auf gerichtliche Entscheidung unzulässig. Die Allgemeinverfügung ist "in Ergänzung der Dienst- und Vollzugsordnung", und zwar der Abschnitt B IV zu deren Nr. 196 Abs. 2, ergangen und im Justizministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen, 1971, S. 122 bekanntgemacht worden. Der Abschnitt B IV lautet:
1
    Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung kann erst gestellt werden, nachdem ein Beschwerdeverfahren vorausgegangen ist.
2
    Die Beschwerde ist bei dem Anstaltsleiter schriftlich oder zur Niederschrift eines Anstaltsbediensteten einzulegen. Sie kann, wenn nicht mit ihr eine Gefährdung der Gesundheit geltend gemacht wird, erst nach Ablauf einer Nacht und muß innerhalb einer Woche eingelegt werden, nachdem die Maßnahme oder ihre Ablehnung dem Beschwerdeführer bekanntgegeben worden ist. Der Anstaltsleiter legt die Beschwerde, wenn er ihr nicht abhilft, dem Präsidenten des Justizvollzugsamts zur Entscheidung vor.
3
Die Dienst- und Vollzugsordnung (DVollzO), die auf einer Vereinbarung der Justizminister der Länder beruht und, soweit sie für ein Land in Kraft gesetzt ist, den Charakter einer Verwaltungsanordnung hat (BVerfGE 33, 1 [12]), lautet in Nr. 196 Abs. 2:
4
    Ob dem Antrage auf gerichtliche Entscheidung ein Verfahren über einen förmlichen Rechtsbehelf vorauszugehen hat, richtet sich nach Landesrecht.BVerfGE 40, 237 (238)
5
BVerfGE 40, 237 (239)Nach Nr. 69 Abs. 2 DVollzO ist jeder Haftraum mit einem Exemplar der sogenannten "Verhaltensvorschriften" auszustatten. In diesen heißt es in Abschnitt III:
6
    (1) Ein Antrag auf gerichtliche Entscheidung kann erst gestellt werden, wenn ein Beschwerdeverfahren vorausgegangen ist. Die Beschwerde ist bei dem Anstaltsleiter schriftlich oder zur Niederschrift eines Anstaltsbediensteten einzulegen. Sie kann, wenn nicht mit ihr eine Gefährdung der Gesundheit geltend gemacht wird, erst nach Ablauf einer Nacht und muß innerhalb einer Woche eingelegt werden, nachdem die Maßnahme oder ihre Ablehnung dem Beschwerdeführer bekanntgemacht worden ist.
7
    (2) Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist an das Oberlandesgericht Hamm zu richten. Er muß innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschwerdebescheids des Präsidenten des Justizvollzugsamts schriftlich oder zur Niederschrift der Geschäftsstelle eines Amtsgerichts gestellt werden.
8
2. Die Bestimmungen des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz (EGGVG) über das gerichtliche Verfahren zur Überprüfung von Maßnahmen der Strafvollzugsbehörden haben, soweit es für die vorliegenden Verfahren auf sie ankommen kann, folgenden Wortlaut:
9
    § 23
10
    (1) Über die Rechtmäßigkeit der Anordnungen, Verfügungen oder sonstigen Maßnahmen, die von den Justizbehörden zur Regelung einzelner Angelegenheiten auf den Gebieten ... und der Strafrechtspflege getroffen werden, entscheiden auf Antrag die ordentlichen Gerichte. Das gleiche gilt für Anordnungen, Verfügungen oder sonstige Maßnahmen der Vollzugsbehörden im Vollzug der Freiheitsstrafen, der Maßregeln der Besserung und Sicherung des Jugendarrestes und der Untersuchungshaft.
11
    (2) Mit dem Antrag auf gerichtliche Entscheidung kann auch die Verpflichtung der Justiz- oder Vollzugsbehörde zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes begehrt werden.
12
    (3) Soweit die ordentlichen Gerichte bereits auf Grund anderer Vorschriften angerufen werden können, behält es hierbei sein Bewenden.BVerfGE 40, 237 (239)
13
    BVerfGE 40, 237 (240)§ 24
14
    (1) Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, durch die Maßnahme oder ihre Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.
15
    (2) Soweit Maßnahmen der Justiz- oder Vollzugsbehörden der Beschwerde oder einem anderen förmlichen Rechtsbehelf im Verwaltungsverfahren unterliegen, kann der Antrag auf gerichtliche Entscheidung erst nach vorausgegangenen Beschwerdeverfahren gestellt werden.
16
    § 26
17
    (1) Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung muß innerhalb eines Monats nach Zustellung oder schriftlicher Bekanntgabe des Bescheides oder, soweit ein Beschwerdeverfahren (§ 24 Abs. 2) vorausgegangen ist, nach Zustellung des Beschwerdebescheides schriftlich oder zur Niederschrift der Geschäftsstelle des Oberlandesgerichts oder eines Amtsgerichts gestellt werden.
    (2) ...
    (3) ...
    (4) ...
18
    § 27
19
    (1) Ein Antrag auf gerichtliche Entscheidung kann auch gestellt werden, wenn über einen Antrag, eine Maßnahme zu treffen, oder über eine Beschwerde oder einen anderen förmlichen Rechtsbehelf ohne zureichenden Grund nicht innerhalb von drei Monaten entschieden ist. Das Gericht kann vor Ablauf dieser Frist angerufen werden, wenn dies wegen besonderer Umstände des Falles geboten ist.
20
    (2) Liegt ein zureichender Grund dafür vor, daß über die Beschwerde oder den förmlichen Rechtsbehelf noch nicht entschieden oder die beantragte Maßnahme noch nicht erlassen ist, so setzt das Gericht das Verfahren bis zum Ablauf einer von ihm bestimmten Frist, die verlängert werden kann, aus. ...
21
    (3) Der Antrag nach Absatz 1 ist nur bis zum Ablauf eines Jahres seit der Einlegung der Beschwerde oder seit der Stellung des Antrags auf Vornahme der Maßnahme zulässig, außer wenn ...
22
3. Die ständige Rechtsprechung des Oberlandesgerichts Hamm, ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren im Sinne des § 24 Abs. 2 EGGVG könne auch durch eine Verwaltungsanordnung (Allgemeinverfügung) für den Strafgefangenen verbindlich vorgeschrieben werden und bedürfe nicht der Einführung durch förmlichesBVerfGE 40, 237 (240)BVerfGE 40, 237 (241) Gesetz oder Rechtsverordnung, beruht im wesentlichen auf den folgenden, bereits im Beschluß vom 14. November 1960 (NJW 1961 S. 693) mitgeteilten Erwägungen:
23
Als "Vorschaltverfahren" im Sinne des § 24 Abs. 2 EGGVG komme nur ein Verfahren in Betracht, das durch einen förmlichen Rechtsbehelf eröffnet werde. Damit schieden die formlosen Rechtsbehelfe der Gegenvorstellung oder der Dienstaufsichtsbeschwerde aus. Das Wesen des förmlichen Rechtsbehelfs bestehe darin, daß er ein subjektiv-öffentliches Recht auf formelle und materielle Nachprüfung durch die entscheidende oder die übergeordnete Behörde gewähre, während der formlose Rechtsbehelf nur ein Recht auf Bescheidung begründe. Ein Rechtsanspruch auf Nachprüfung in der Sache und die korrespondierende Rechtsverpflichtung zur Prüfung lasse sich zwar nur aus einem Rechtssatz herleiten. Es sei indessen anerkannt, daß es auch außerhalb des Bereichs des formellen Gesetzes oder einer auf ihm beruhenden Rechtsverordnung Regelungen mit Rechtssatzqualität gebe, zum Beispiel in der Form des Gewohnheitsrechts. In der neueren Verwaltungsrechtslehre sei anerkannt, daß ein Rechtssatz in diesem Sinne auch durch Verwaltungsanordnung geschaffen werden könne. Das gelte insbesondere für die abstrakten und generellen Anordnungen zur Regelung "besonderer Gewaltverhältnisse". Ihre Gültigkeit als Rechtssatz setze allerdings eine ausreichende Ermächtigung der Verwaltung zur Rechtsetzung und eine ausreichende Bekanntgabe an die Betroffenen voraus. Diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Auf dem Gebiete des Strafvollzugs habe es das Gewohnheitsrecht seit je als Rechtens angesehen, daß die staatliche Gewalt in Ausübung der Justizhoheit, die die Verfügung über den richterlich festgestellten Strafausspruch umfasse, die Strafe vollziehe und hierzu Regelungen schaffe, die materiell Rechtssatzcharakter hätten. Dem Erfordernis der Bekanntmachung sei dadurch genügt, daß jeder Strafgefangene von den ihn betreffenden Anordnungen in geeigneter Weise unterrichtet werde.
24
4. Diese Auffassung ist in Rechtsprechung und Schrifttum bisBVerfGE 40, 237 (241)BVerfGE 40, 237 (242) heute kontrovers (vgl. die Übersicht bei Schäfer in Löwe-Rosenberg, StPO, 22. Aufl. 3. Band [1974], § 24 EGGVG Anm. 6c). Insbesondere das Kammergericht (Beschluß vom 7. März 1967, NJW 1967 S. 1870 ff.) ist ihr mit der Begründung entgegengetreten, es werde übersehen, daß die Verwaltungsrechtslehre die Rechtssatzqualität von Verwaltungsanordnungen im besonderen Gewaltverhältnis aus der Erwägung heraus bejaht habe, einen sonst rechtsfreien Raum im Interesse des Rechtsschutzes der Betroffenen zu füllen; dieser Gedankengang könne für § 24 Abs. 2 EGGVG nicht zum Tragen kommen, weil § 23 EGGVG den Rechtsweg ohnehin eröffnet habe und das verwaltungsrechtliche Vorverfahren demgegenüber keine Erweiterung des Rechtsschutzes, sondern eher dessen Verzögerung bewirke. Ein Vorverfahren nach § 24 Abs. 2 EGGVG bedürfe deshalb der Regelung durch Gesetz oder Rechtsverordnung.
25
5. Während die Bundesländer Bayern, Hessen und Rheinland-Pfalz davon abgesehen haben, für die Anfechtung von Maßnahmen des Strafvollzugs ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren nach Maßgabe des § 24 Abs. 2 EGGVG einzuführen, ist dieses Verfahren in Bremen, Hamburg, Niedersachsen und dem Saarland durch die landesrechtlichen Ausführungsgesetze zum Gerichtsverfassungsgesetz oder zur Verwaltungsgerichtsordnung geregelt; Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein haben hierzu ein Gefangenenbeschwerdegesetz erlassen.
26
Der gegenwärtig im Gesetzgebungsverfahren befindliche Entwurf eines Strafvollzugsgesetzes (BTDrucks. VII/918) bestimmt in § 97 Abs. 3:
27
    Das Landesrecht kann vorsehen, daß der Antrag (ergänze: auf gerichtliche Entscheidung durch die zuständige Strafvollstreckungskammer) erst nach vorausgegangenem Verwaltungsvorverfahren gestellt werden kann.
28
II.  
1. Der Beschwerdeführer W ... erhielt am 11. September 1972 vom stellvertretenden Anstaltsleiter eine Verwarnung anstelle einer Hausstrafe. Seine Beschwerde vom 5. November 1972BVerfGE 40, 237 (242)BVerfGE 40, 237 (243) beschied der Präsident des Justizvollzugsamts am 11. Juli 1973 dahingehend, er habe das Vorbringen des Beschwerdeführers geprüft und keine Veranlassung gesehen, die beanstandete Entscheidung aufzuheben; die Beschwerde werde als unbegründet zurückgewiesen. Den Antrag auf gerichtliche Entscheidung verwarf das Oberlandesgericht Hamm mit dem Beschluß vom 7. November 1973 als unzulässig. Dem Beschwerdeführer sei bekannt, daß dem Antrag ein ordnungsgemäßes Beschwerdeverfahren vorausgehen müsse. Die verspätete Eingabe an den Präsidenten des Justizvollzugsamts könne nicht als förmliche Beschwerde aufgefaßt werden.
29
Mit der Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG. Er kenne keine Vorschrift, die ihm eine Frist für eine Beschwerde an den Präsidenten des Justizvollzugsamts von einer Woche setze. Außerdem würden in der Justizvollzugsanstalt Werl Bescheide des Anstaltsleiters den Gefangenen nur mündlich und ohne eine Belehrung über die Rechtsbehelfe bekanntgegeben. In seinem Fall schließlich sei eine etwaige Fristversäumnis dadurch geheilt worden, daß der Präsident des Justizvollzugsamts eine sachliche Entscheidung getroffen habe.
30
2. Dem Beschwerdeführer A... war am 3. Oktober 1973 der Bescheid der Anstaltsleitung eröffnet worden, Besuche seines Verteidigers könnten an einem Sonntag nicht stattfinden. Am 3. November 1973 legte er eine Beschwerde zum Präsidenten des Justizvollzugsamts ein, die dieser am 8. Januar 1974 verwarf. Durch den Beschluß vom 10. April 1974 verwarf das Oberlandesgericht Hamm auch den Antrag auf gerichtliche Entscheidung. Die Beschwerde vom 3. November 1973 sei nicht als der förmliche Rechtsbehelf des § 24 Abs. 2 EGGVG, sondern, wegen ihrer Verspätung, als Dienstaufsichtsbeschwerde zu werten. Eine solche sei, wie der Beschwerdeführer wisse, nicht geeignet, den Rechtsweg nach §§ 23 ff. EGGVG zu eröffnen.
31
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seines Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG. ErBVerfGE 40, 237 (243)BVerfGE 40, 237 (244) "halte die Unterscheidung des Senats zwischen Beschwerdeentscheidung und einer solchen im Dienstaufsichtswege für nicht geeignet, (ihm) die rechtliche Nachprüfung des vom Vollzugspräsidenten erteilten Bescheids zu versagen". Die Innehaltung der Wochenfrist habe das Oberlandesgericht nicht zu überprüfen. Über diese Frist sei er auch nicht belehrt worden. Im übrigen habe der Bescheid vom 8. Januar 1974 eine sachliche Bestätigung der Entscheidung des Anstaltsleiters enthalten.
32
3. Das Oberlandesgericht Hamm lehnte mit den Beschlüssen vom 11. und 18. Juni 1974 zwei Anträge des Beschwerdeführers M... auf gerichtliche Entscheidung ab, weil dieser in beiden Fällen das Beschwerdeverfahren nach der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 "ersichtlich" nicht durchgeführt habe. Wie sich aus den hiergegen erhobenen Verfassungsbeschwerden, mit denen der Beschwerdeführer in erster Linie einen Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG geltend macht, ergibt, weigert er sich, dieses Vorverfahren überhaupt hinzunehmen. Denn was nütze ihm, so führt er aus, "ein angebotener Beschwerdeweg, der wirklich nichts anderes darstellt als eine Verschleppung der wirklichen sachlichen ... Prüfung durch den gesetzlichen Rechtsweg, durch ein ordentliches Gericht". Dem vom Oberlandesgericht verlangten Vorverfahren fehle die "gesetzliche, grundgesetzliche" Grundlage. Es werde in der Realität im übrigen nur dazu mißbraucht, Beschwerden und Anträge der Gefangenen über Monate und Jahre zu "vertuschen".
33
III.  
Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich für die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen der Ministerpräsident und für die Bundesregierung der Bundesminister der Justiz geäußert.
34
1. Der Ministerpräsident teilt die Ansicht des Oberlandesgerichts Hamm, daß das in der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 geregelte Beschwerdeverfahren die Voraussetzungen eines "förmlichen Rechtsbehelfs im Verwaltungsverfahren" im Sinne von § 24 Abs. 2 EGGVG erfülle. Dem von einer VollzugsBVerfGE 40, 237 (244)BVerfGE 40, 237 (245)maßnahme betroffenen Gefangenen werde ein Anspruch auf sachliche Nachprüfung durch den Präsidenten des Vollzugsamts eingeräumt. Es handle sich nicht nur um eine innerdienstliche Weisung an die Vollzugsbehörden, sondern den Betroffenen werde durch die Allgemeinverfügung eine Rechtsstellung eingeräumt, die hinter einem durch Gesetz oder Rechtsverordnung eingeführten Beschwerdeverfahren nicht zurückbleibe. Diese Außenwirkung sei nach dem Inhalt der im Justizministerialblatt veröffentlichten Allgemeinverfügung auch beabsichtigt. Eine zureichende Unterrichtung der Gefangenen erfolge durch die "Verhaltensvorschriften für Strafgefangene" -- Abschnitt III --, mit der jeder Haftraum ausgestattet sei. Das Oberlandesgericht habe schließlich zu Recht die verspäteten Eingaben der Beschwerdeführer W ... und A... an den Präsidenten des Justizvollzugsamts nicht als förmliche Rechtsbehelfe, sondern als Dienstaufsichtsbeschwerden angesehen und behandelt.
35
2. Der Bundesminister der Justiz hat lediglich zu der Frage Stellung genommen, ob der Abschnitt B IV der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 den verfassungsrechtlichen Erfordernissen des § 24 Abs. 2 EGGVG hinreichend Rechnung trage.
36
Der Gesetzgeber sei -- wie sich aus der Entstehungsgeschichte des § 24 Abs. 2 EGGVG ergebe -- bei der Schaffung der §§ 23 ff. EGGVG von der in Rechtsprechung und Literatur weithin geteilten Auffassung ausgegangen, daß ein förmlicher Rechtsbehelf im Sinne des § 24 Abs. 2 EGGVG auch durch Verwaltungsvorschriften eingeführt und näher ausgestaltet werden könne. Aus heutiger Sicht begegne diese Auffassung verfassungsrechtlichen Bedenken. Es handle sich, wie das Kammergericht (a.a.O.) mit Recht bemerkt habe, bei einem derartigen Vorverfahren um eine "Eingrenzung und Vorbedingung" des durch die §§ 23 ff. EGGVG eröffneten Rechtswegs zu den Gerichten, durch die der unmittelbare Zugang beschränkt werde. Die Bedeutung der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG lege die Annahme nahe, daß Regelungen, die den Weg zu den Gerichten nicht unmittelbar zuließen, sondern von weiteren Voraussetzungen abBVerfGE 40, 237 (245)BVerfGE 40, 237 (246)hängig machten, nur in Form eines vom Parlament beschlossenen Gesetzes oder aufgrund gesetzlicher Ermächtigung im Wege der Rechtsverordnung getroffen werden könnten. Da die in Rede stehenden Justizverwaltungsakte (Vollzugsmaßnahmen) eindeutig der Eingriffsverwaltung zuzurechnen seien, spreche ferner vieles dafür, daß eine rechtssatzmäßige Regelung des Vorverfahrens auch von dem aus dem Rechtsstaatsgrundsatz herzuleitenden allgemeinen Gesetzesvorbehalt gefordert werde. Ob in Anbetracht dessen die Einführung und nähere Ausgestaltung des in § 24 Abs. 2 EGGVG umschriebenen Vorverfahrens auch heute noch unter Hinweis auf das "besondere Gewaltverhältnis", in dem sich der Strafgefangene befinde, von dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt ausgenommen werden könne, scheine im Hinblick auf die Entscheidung des Gerichts vom 14. März 1972 (BVerfGE 33, 1 [12 ff.]) fraglich.
37
 
B.
 
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber nicht begründet. Die angegriffenen Entscheidungen des Oberlandesgerichts Hamm verletzen die Beschwerdeführer weder in ihren Rechten aus Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG, noch verstoßen sie gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG).
38
I.  
Die Beschwerdeführer wenden sich übereinstimmend dagegen, daß in Nordrhein-Westfalen das in § 24 Abs. 2 EGGVG genannte verwaltungsrechtliche Vorverfahren lediglich durch eine Verwaltungsvorschrift, die Allgemeinverfügung vom 28. April 1971, geregelt worden ist. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher offengelassen, ob das verfassungsgemäß ist (BVerfGE 37, 150 [152]). Verfassungswidrig wäre es dann, wenn die Regelung des Vorverfahrens durch förmliches Gesetz oder durch Rechtsverordnung verfassungsrechtlich geboten wäre, sei es durch die -- nach geltendem Verfassungsrecht zu bestimmenden -- GrundsätzeBVerfGE 40, 237 (246)BVerfGE 40, 237 (247) des Vorrangs oder des "allgemeinen" Vorbehalts des Gesetzes, oder sei es unmittelbar durch Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG. Das ist nicht der Fall.
39
1. Ein Gesetz kann nicht durch eine allgemeine Verwaltungsvorschrift außer Kraft gesetzt oder abgeändert werden, ebenso wie es nicht durch einen Verwaltungsakt durchbrochen und nicht durch eine Rechtsnorm, die im Vergleich zum Gesetz von niedrigerem Range ist, verdrängt werden kann. Diese dem Gesetz kraft Verfassungsrechts innewohnende Eigenschaft, staatliche Willensäußerungen niedrigeren Ranges, insbesondere Verwaltungsakte und Allgemeinverfügungen, rechtlich zu hindern oder zu zerstören, kann sich aber naturgemäß nur auswirken, wo ein Widerspruch zwischen dem Gesetz und der Willensäußerung niedrigeren Ranges besteht. Daher kann eine Allgemeinverfügung, die, wie hier, das Gesetz befolgt und mit ihm in Einklang steht, nicht am Vorrang des Gesetzes scheitern (vgl. BVerfGE 8, 155 [169 f.]).
40
Der Bund hat in Ausübung seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Nr. 1 GG: gerichtliches Verfahren) in § 24 Abs. 2 EGGVG abschließend bestimmt, daß dann, wenn ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren eröffnet ist, der Antrag auf gerichtliche Entscheidung erst nach vorausgegangenem Beschwerdeverfahren gestellt werden kann. § 24 Abs. 2 EGGVG statuiert mithin von Bundes wegen selbst eine Zulässigkeitsvoraussetzung für das Verfahren nach § 23 EGGVG, indem er die Unzulässigkeit des Antrags für den Fall ausspricht, daß ein Vorverfahren vom Antragsteller nicht oder nicht frist- und formgerecht betrieben worden ist. Das Ob und das Wie eines solchen Vorverfahrens hat der Bund dagegen den Ländern vorbehalten. Soweit nicht andere Vorschriften des Gesetzes, insbesondere § 27 EGGVG, den Ländern Grenzen setzen, sind sie frei, ob und in welcher Form sie ein Vorverfahren einführen wollen.
41
Dem in § 24 Abs. 2 EGGVG umschriebenen Vorbehalt zugunsten der Länder läßt sich nicht entnehmen, daß die Regelung des Vorverfahrens nur durch Gesetz erfolgen könne. Die FormuBVerfGE 40, 237 (247)BVerfGE 40, 237 (248)lierung "... der Beschwerde oder einem anderen förmlichen Rechtsbehelf im Verwaltungsverfahren unterliegen ..." nötigt nicht zu diesem Schluß. Sie läßt vielmehr auch für eine Regelung durch Verwaltungsanordnung Raum. Das bestätigt die Entstehungsgeschichte. Die Einführung der §§ 23 ff. EGGVG durch § 179 VwGO geht auf eine Anregung des Bundesrates zurück (BRDrucks. 432/57 -- Beschluß zu Nr. 85a). Unter Rückgriff auf Vorarbeiten des Bundesministeriums der Justiz und der Landesjustizverwaltungen war für den späteren § 24 Abs. 2 EGGVG zunächst die Formulierung "... Beschwerde oder einem ähnlichen Rechtsbehelf..." vorgeschlagen worden. Zur Klarstellung, daß sich die Vorschrift lediglich auf in den bereits bestehenden Vollzugsordnungen mit dem Charakter von Verwaltungsanordnungen besonderes zugelassene "Verwaltungsbeschwerden" und nicht auch auf -- die ohnehin jederzeit und formlos zulässigen -- Gegenvorstellungen und Dienstaufsichtsbeschwerden beziehen sollte, wurden dann für die endgültige Fassung die Worte "... oder einem anderen förmlichen Rechtsbehelf im Verwaltungsverfahren ..." gewählt. Der Bundesgesetzgeber hatte dabei die damals vorhandenen Regelungen des verwaltungsrechtlichen Vorverfahrens in den Verwaltungsvorschriften der Länder vor Augen und wollte an deren Bestand nichts ändern.
42
Steht somit die Allgemeinverfügung des nordrhein-westfälischen Justizministers vom 28. April 1971 nicht in Widerspruch zu Wortlaut und Sinn des § 24 Abs. 2 EGGVG, so lassen sich aus dem "Vorrang des Gesetzes" verfassungsrechtliche Bedenken nicht herleiten.
43
2. Weder Art. 19 Abs. 4 noch Art. 103 Abs. 1 GG schreiben ausdrücklich vor, daß eine Regelung der hier in Rede stehenden Art nur durch Gesetz oder Rechtsverordnung getroffen werden kann. Aus dem "Vorbehalt des Gesetzes" ergibt sich nichts anderes.
44
a) Der Grundsatz des Vorbehalts des (allgemeinen) Gesetzes wird im Grundgesetz nicht expressis verbis erwähnt. Seine Geltung ergibt sich jedoch aus Art. 20 Abs. 3 GG. Die Bindung derBVerfGE 40, 237 (248)BVerfGE 40, 237 (249) vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht, der Vorrang des Gesetzes also, würden ihren Sinn verlieren, wenn nicht schon die Verfassung selbst verlangen würde, daß staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen nur Rechtens ist, wenn es durch das förmliche Gesetz legitimiert wird. Welche Bereiche das im einzelnen sind, läßt sich indessen aus Art. 20 Abs. 3 GG nicht mehr unmittelbar erschließen. Insoweit ist vielmehr auf die jeweils betroffenen Lebensbereiche und Rechtspositionen des Bürgers und die Eigenart der Regelungsgegenstände insgesamt abzustellen. Die Grundrechte mit ihren speziellen Gesetzesvorbehalten und mit den in ihnen enthaltenen objektiven Wertentscheidungen geben dabei konkretisierende, weiterführende Anhaltspunkte. Die von der konstitutionellen, bürgerlich-liberalen Staatsauffassung des 19. Jahrhunderts geprägte Formel, ein Gesetz sei nur dort erforderlich, wo "Eingriffe in Freiheit und Eigentum" in Rede stehen, wird dem heutigen Verfassungsverständnis nicht mehr voll gerecht (vgl. BVerfGE 8, 155 [167]). Im Rahmen einer demokratisch-parlamentarischen Staatsverfassung, wie sie das Grundgesetz ist, liegt es näher anzunehmen, daß die Entscheidung aller grundsätzlichen Fragen, die den Bürger unmittelbar betreffen, durch Gesetz erfolgen muß, und zwar losgelöst von dem in der Praxis fließenden Abgrenzungsmerkmal des "Eingriffs". Staatliches Handeln, durch das dem Einzelnen Leistungen und Chancen gewährt und angeboten werden, ist für eine Existenz in Freiheit oft nicht weniger bedeutungsvoll als das Unterbleiben eines "Eingriffs". Hier wie dort kommt dem vom Parlament beschlossenen Gesetz gegenüber dem bloßen Verwaltungshandeln die unmittelbarere demokratische Legitimation zu, und das parlamentarische Verfahren gewährleistet ein höheres Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche und damit auch größere Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen. All das spricht für eine Ausdehnung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts über die überkommenen Grenzen hinaus. Auch außerhalb des Bereichs des Art. 80 GG (dazu BVerfGE 7, 282 [301] und stänBVerfGE 40, 237 (249)BVerfGE 40, 237 (250)dige Rechtsprechung) hat der Gesetzgeber die grundlegenden Entscheidungen selbst zu treffen und zu verantworten (vgl. BVerfGE 33, 125 [158]; 33, 301 [346]).
45
Aber auch wenn man aus diesen Erwägungen eine Ausdehnung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts auf weitere Bereiche annimmt, so folgt daraus noch nicht, daß vom Grundgesetz die Regelung der Behördenzuständigkeiten und des Verwaltungsverfahrens bis in alle Einzelheiten dem Gesetz vorbehalten sei. Insbesondere läßt sich aus der Tatsache, daß in den letzten Jahrzehnten die Organisation und das Verfahren der Verwaltungsbehörden in zunehmendem Maße durch Gesetze oder Rechtsverordnungen geordnet worden sind und daß das Grundgesetz den Rechtsschutz erheblich verstärkt hat, nicht ableiten, daß auf dem Gebiete des Verwaltungsverfahrens und der Verwaltungszuständigkeit eine solche Regelung verfassungsrechtlich ausnahmslos geboten sei. Der Gesichtspunkt des Rechtsschutzes für den Staatsbürger zwingt ebensowenig dazu, einen Gesetzesvorbehalt für die in der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 getroffene Regelung anzunehmen. Zwar hat das Grundgesetz den Rechtsschutz erheblich verstärkt (Art. 19 Abs. 4, 101, 103, 104 GG). Dies rechtfertigt aber noch nicht den Schluß, daß Verwaltungsverfahren und Verwaltungszuständigkeiten durchgehend gesetzlich normiert werden müßten, um den Betroffenen die (etwaigen) größeren Sicherungen zu geben, die mit einer gesetzlichen Normierung im Vergleich zu einer Normierung durch allgemeine Verwaltungsvorschriften verbunden sein können. Da das Verwaltungshandeln heute insbesondere durch den Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit nahezu vollständig einer gerichtlichen Nachprüfung -- meist in mehreren Instanzen -- unterliegt, haben die Rechtsschutzerwägungen, die früher in diesem Zusammenhang ins Feld geführt werden konnten, an Gewicht und Bedeutung verloren (vgl. BVerfGE 8, 155 [167 f.]).
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Die grundlegende Entscheidung, daß ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren vorgesehen werden kann und daß die Sanktion der nicht ordnungsgemäßen Durchführung des VorverfahBVerfGE 40, 237 (250)BVerfGE 40, 237 (251)rens die Unzulässigkeit des Antrags auf gerichtliche Entscheidung ist, hat der Gesetzgeber in § 24 Abs. 2 EGGVG getroffen. Soweit in diesem Zusammenhang überhaupt von einem "Eingriff" die Rede sein kann, liegt dieser also bereits im Gesetz selbst. Demgegenüber erweist sich die Allgemeinverfügung als eine untergeordnete Regelung, die sich auf die nähere Ausgestaltung von Fristen und Formen und die Bezeichnung zuständiger Behörden beschränkt. Die Maßstäbe hierfür ergeben sich zwanglos aus der Natur der zu regelnden Materie. Die möglichen Lösungen sind durch Vorbilder in den Prozeßordnungen weitgehend vorgeformt. Wegen des außerordentlich engen Spielraums, der bei dieser Sachlage für die Ausgestaltung des Vorverfahrens bleibt, steht der Vorbehalt des § 24 Abs. 2 EGGVG der Sache nach in der Nähe einer verwaltungsrechtlichen Ermächtigung. Die zu seiner Ausfüllung erlassene Allgemeinverfügung betrifft nicht unmittelbar das in den Prozeßordnungen abschließend geregelte gerichtliche Verfahren, sondern nur die Ausgestaltung von Modalitäten eines verwaltungsrechtlichen Vorverfahrens, das voll und ganz im Zuständigkeitsbereich der Verwaltung verbleibt. Daß auch die relativ untergeordnete Regelung dieser Modalitäten dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt unterliegt, kann dem Grundgesetz nicht entnommen werden (vgl. dazu Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz [1968], Seite 345 f., 509 ff.).
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b) Der besondere Regelungsbereich, der indirekt betroffen ist, der Zugang zum Gericht, nötigt nicht zu einer anderen Beurteilung. Zwar kann der hohe Rang, welcher der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG zukommt, kaum überschätzt werden. Es ist von entscheidender Bedeutung für das "Einverstandensein" des Bürgers mit dem Staat, für die Chance zur Identifikation, ohne die eine Demokratie nicht dauerhaft bestehen kann, daß der Bürger im Falle des Konflikts mit der Staatsgewalt "seinen" Richter findet und von ihm in fairer Weise zur Sache gehört wird. Hiervon hat sich das Gericht leiten lassen, wenn es in einer Vielzahl von Entscheidungen ausgeführt hat, daß bei der AuslegungBVerfGE 40, 237 (251)BVerfGE 40, 237 (252) und Anwendung der Vorschriften der Strafprozeßordnung der Zugang zum Gericht nicht unzumutbar erschwert werden dürfe (vgl. zuletzt die Beschlüsse vom 3. Juni 1975 -- 2 BvR 99/74 und 2 BvR 457/74 -- und vom 10. Juni 1975 -- 2 BvR 1018/74 und 2 BvR 1074/74 --, jeweils mit Nachweisen). Diese Entscheidungen betreffen indessen die inhaltlichen Anforderungen an die Regelung des Zugangs. Sie besagen über die Form der Regelung nichts. In ihnen ist als selbstverständlich vorausgesetzt, daß die Rechte aus Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG ihrem Wesen nach darauf angelegt sind, durch Regelungen außerhalb der Verfassung ausgestaltet zu werden, daß sie ihre Wirksamkeit überhaupt erst aufgrund näherer Ausgestaltung durch das einfache Recht entfalten können (vgl. BVerfGE 9, 89 [95 f.]). Zu dieser Ausgestaltung gehört die Regelung der grundsätzlichen Frage, welche Rechtsfolge eintreten soll, wenn die Zugangsbedingung eines Vorverfahrens nicht erfüllt, eine Frist oder ein Termin versäumt wird. Soll in derartigen Fällen ein prozessualer Rechtsverlust eintreten, der darin besteht, daß der Bürger keine richterliche Sachentscheidung mehr erhält, so hat dies der Gesetzgeber zu entscheiden. Das aber ist hier, wie dargelegt, bereits in § 24 Abs. 2 EGGVG geschehen.
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Wenn auch nach alledem die Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG keinen "Totalvorbehalt" des förmlichen Gesetzes für Regelungen, wie sie in der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 getroffen worden sind, enthalten, so bleibt unbeschadet dessen der Legislative die Möglichkeit, auch die Regelung der hier in Frage stehenden Formen und Fristen des verwaltungsrechtlichen Vorverfahrens an sich zu ziehen (vgl. §§ 68 ff. VwGO); die Möglichkeit einer Regelung durch die Legislative begründet aber noch keinen Gesetzesvorbehalt.
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Gewährleistet sein muß allerdings in jedem Fall, daß eine abstrakt-generelle Bestimmung von Fristen und Formen für einBVerfGE 40, 237 (252)BVerfGE 40, 237 (253) verwaltungsrechtliches Vorverfahren, wie sie die Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 gegenüber einem bestimmten Personenkreis vornimmt, jedem, den es angeht, bekannt werden kann, und daß die getroffene Regelung für jeden gleich gehandhabt wird. Bestünde hier Rechtsunsicherheit, so würde in der Tat der Zugang zum Gericht, wie ihn Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet, unzumutbar erschwert; das folgt ohne weiteres aus der Schwere der Sanktion, die § 24 Abs. 2 EGGVG anordnet.
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3. Dieser Umstand mag dafür sprechen, daß in Zukunft das verwaltungsrechtliche Vorverfahren des § 24 Abs. 2 EGGVG durch Gesetz geregelt wird; § 97 Abs. 3 des Entwurfes eines Strafvollzugsgesetzes deutet darauf hin, daß diese Absicht besteht ("Das Landesrecht kann vorsehen, ..."). Im Zuge der Bestrebungen, durch ein Strafvollzugsgesetz den Schutz der Grundrechte der Gefangenen zu verbessern (vgl. BVerfGE 33, 1 [13]), wäre auch die Überlegung erwägenswert, das Vorverfahren bundeseinheitlich zu regeln, was durchaus durch gleichlautende Vorschriften der Länder geschehen könnte; Mißverständnissen und Falschinformationen bei den Gefangenen würde so vorgebeugt werden können.
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4. Das alles ändert aber nichts daran, daß die in Nordrhein- Westfalen getroffene Regelung auch unter den eben genannten Gesichtspunkten der gleichmäßigen Geltung und ausreichenden Publikation verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden kann.
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Unschädlich ist zunächst, daß das Oberlandesgericht Hamm seinerzeit -- im Beschluß vom 14. November 1960 -- sich zur Begründung des "Rechtssatzcharakters" von Vorläufern der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 auch auf das "besondere Gewaltverhältnis" berufen hat. Es folgte damit einer damals weit verbreiteten Rechtsmeinung. Erst in jüngerer Zeit ist klargestellt worden, daß aus einem besonderen Gewaltverhältnis Eingriffe in die Grundrechte von Gefangenen nicht mehr zu rechtfertigen sind und daß solche Eingriffe -- soweit sie unerläßlich sind -- ohne gesetzliche Grundlage nur noch für eine Übergangszeit bis zum Erlaß eines förmlichen Vollzugsgesetzes hinBVerfGE 40, 237 (253)BVerfGE 40, 237 (254)genommen werden können (vgl. BVerfGE 33, 1 [13]). Damit steht fest, daß ein -- wie immer definiertes -- "besonderes Gewaltverhältnis" nicht geeignet ist, eine Regelung durch förmliches Gesetz oder eine im Rahmen des Art. 80 GG ergangene Rechtsverordnung dort entbehrlich zu machen, wo der Vorbehalt des Gesetzes gilt. Vorliegend handelt es sich aber, wie bereits dargetan, nur um die Ausformung von Modalitäten eines verwaltungsrechtlichen Vorverfahrens durch die Verwaltung in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich, die keinem Gesetzesvorbehalt unterliegt.
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Die Auffassung des Oberlandesgerichts Hamm, daß die Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 jedem Beschwerdeführer in gleicher Weise ein subjektives Recht auf Prüfung seiner Beschwerde und auf Bescheidung in der Sache gewährt, läßt sich aber auch auf andere Weise begründen. Gleiches gilt für die Auffassung der Landesregierung, den Betroffenen werde eine Rechtsstellung eingeräumt, die hinter einem durch Gesetz oder Rechtsverordnung eingeführten Beschwerdeverfahren nicht zurückbleibe. Das Oberlandesgericht selbst hat sich bereits auf die Stimmen der Rechtsprechung und Lehre bezogen, die einer Verwaltungsvorschrift wie der in Rede stehenden Allgemeinverfügung die Eigenschaft beilegen, durch eine "Selbstbindung der Verwaltung" subjektive Rechtspositionen der Adressaten zu erzeugen, die denen auf Gesetz beruhenden gleichzuachten sind (vgl. dazu auch Schäfer in Löwe-Rosenberg, a.a.O.). Es kann offenbleiben, ob und inwieweit der Gedanke der "Selbstbindung", der zunächst für den "Bereich einer durch das objektive Recht eingeräumten Ermächtigung (der Verwaltung), bei Vorliegen bestimmter Tatbestandsmerkmale letztverbindlich nach ihrem Ermessen zu entscheiden" (BVerwGE 34, 278 [280f.] mit Nachweisen), entwickelt worden ist, eine Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften rechtfertigen kann. Für den vorliegenden Fall, die Regelung des Verwaltungsverfahrens durch Verwaltungsvorschrift, führen schon folgende Überlegungen zu einer Bejahung des materiellen Rechtssatzcharakters der Allgemeinverfügung.BVerfGE 40, 237 (254)
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BVerfGE 40, 237 (255)§ 24 Abs. 2 EGGVG ist eine bewußt "unvollständige" Norm. Der Bundesgesetzgeber hat den Ländern die Regelung des Vorverfahrens vorbehalten und es ihnen überlassen, ob dies durch Gesetz oder, wie bis dahin üblich, durch Verwaltungsverordnung geschehen soll. Dabei ging er davon aus, daß der erstrebte Zweck auch durch eine Verwaltungsverordnung erreicht werden könne. Dieser Zweck ist ein doppelter. Einmal geht es darum, der Verwaltung in ihrem eigenen Interesse eine Selbstprüfung zu ermöglichen und dadurch auch die Gerichte zu entlasten. Mit diesem Zweck wäre wohl noch vereinbar, wenn es im Belieben oder auch nur im pflichtgemäßen Ermessen der übergeordneten Vollzugsbehörde liegen würde, ob sie auf eine Beschwerde förmlich und sachlich eingeht. Durch den "förmlichen Rechtsbehelf" des Vorverfahrens soll aber zum anderen den Gefangenen eine "zweite Instanz" im Rahmen der Verwaltung eröffnet werden, die im Falle einer Rechtsverletzung sofort einzuschreiten und die Ermessensausübung der nachgeordneten Vollzugsbehörde nicht nur in den Grenzen der gerichtlichen Prüfung nach § 28 Abs. 3 EGGVG, sondern in vollem Umfange zu kontrollieren hat. Dieser Zweck wird nur erreicht, wenn die Regelung der Verwaltungsvorschrift auch für die Verwaltung verbindlich ist und wie eine Norm des objektiven Rechts angewendet wird (vgl. dazu Ossenbühl, a.a.O. S. 509 ff.). Der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 kommt also schon kraft ihrer gesetzlich intendierten Funktion, die Rechtmäßigkeit und Richtigkeit von Maßnahmen des Strafvollzugs gewährleisten zu helfen, Bindungswirkung gegenüber dem betroffenen Bürger zu. Sie ist damit Bestandteil der objektiven Rechtsordnung.
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Dem Erfordernis der Publikation ist durch die Veröffentlichung der Allgemeinverfügung im Justizministerialblatt Genüge getan. Ob damit allein schon dem Bedürfnis der Unterrichtung der Gefangenen genügt ist, kann dahingestellt bleiben. Im Zusammenhang mit den "Verhaltensvorschriften" für die Gefangenen ist jedenfalls eine ausreichende Information über das Beschwerdeverfahren für alle, die es angeht, sichergestellt worden.BVerfGE 40, 237 (255)
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BVerfGE 40, 237 (256)In diesem Zusammenhang ist allerdings anzumerken, daß die "Verhaltensvorschriften" die Rechtslage insofern unzutreffend darstellen, als sie den Eindruck erwecken, das Beschwerdeverfahren sei stets Voraussetzung des Antrags auf gerichtliche Entscheidung. Das ist nach § 27 Abs. 1 EGGVG nicht der Fall. Daran ändert, wegen des Vorrangs des Gesetzes, die Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 nichts. Weil die "Verhaltensvorschriften" eine offizielle Äußerung der Vollzugsbehörde darstellen, dürfen sie Mißverständnisse nicht fördern. Unbeschadet dessen, daß die Entscheidung über die vorliegenden Verfassungsbeschwerden hiervon nicht berührt wird, weil die Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 EGGVG in den vorliegenden Fällen nicht gegeben waren, werden die zuständigen Behörden dafür Sorge zu tragen haben, daß in die "Verhaltensvorschriften" geeignete und vollständige Hinweise auf die gesetzliche Regelung aufgenommen werden.
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II.  
Als Bestandteil des objektiven Rechts ist die Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 in vollem Umfang dahingehend überprüfbar, ob ihr Inhalt die Rechte der Beschwerdeführer auf gerichtlichen Rechtsschutz verletzt. Auch das ist zu verneinen.
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Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG lassen eine nähere Ausgestaltung der Voraussetzungen und Bedingungen des "Zugangs zum Gericht" durch das einfache Recht zu, soweit der Anspruch des Bürgers auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (BVerfGE 37, 150 [153]) nicht eine unzumutbare, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigende Einschränkung erfährt (vgl. BVerfGE 37, 93 [96]; 10, 264 [268]). Ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren, das nicht nur dem Interesse der Verwaltung an einer Selbstprüfung, sondern zugleich der Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der angegriffenen Verwaltungsmaßnahme im Interesse des Betroffenen dient, ist grundsätzlich keine unzumutbare Erschwerung des Zugangs zum Gericht. Denn es liegt auf der Hand, daß durch ein solches Vorverfahren wegen der unmittelbaren Entscheidungs-BVerfGE 40, 237 (256)BVerfGE 40, 237 (257) und Weisungsbefugnis der vorgesetzten Behörde und ihrer Befugnis zur inhaltlichen Ermessenskontrolle der Rechtsschutz im Regelfall nicht verschlechtert, sondern in seiner Wirksamkeit verstärkt wird. Das insbesondere deshalb, weil es über die den Gerichten in § 28 Abs. 3 EGGVG eröffnete Kontrolle auf Ermessensüberschreitung und Ermessensmißbrauch hinaus zu einer gleichmäßigen Ermessenshandhabung durch die untergeordneten Behörden und damit zu einer dem Gerechtigkeitsempfinden entsprechenden Gleichbehandlung beitragen kann.
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1. Das verwaltungsrechtliche Vorverfahren darf allerdings die Anrufung der Gerichte nicht zeitlich unzumutbar lange hinauszögern. Denn daß eine sachliche Entscheidung durch die Gerichte noch "zur rechten Zeit" erlangt werden kann, ist eine wesentliche Bedingung für die Wirksamkeit des durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Rechtsschutzes.
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Für den Regelfall trifft insoweit § 27 Abs. 1 Satz 1 EGGVG, dessen Geltung durch die Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 nicht berührt wird, ausreichend Vorsorge. Das Oberlandesgericht kann unmittelbar angerufen werden, wenn über die Beschwerde nicht innerhalb von drei Monaten entschieden worden ist. In schwerwiegenden Eilfällen entbindet Satz 2 dieser Vorschrift von der Einhaltung der Dreimonatsfrist. Hinzu kommt, daß weder §§ 23 ff. EGGVG noch die Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 den Anspruch auf vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutz -- etwa in Gestalt der Aussetzung der Vollziehung einer Maßnahme -- bei schwerwiegenden Eingriffen in den grundrechtlich geschützten Bereich der Gefangenen ausschließen; denn der Anspruch auf derartigen Schutz muß dem § 29 Abs. 2 EGGVG in Verbindung mit § 307 StPO entnommen werden. Das gebietet Art. 19 Abs. 4 GG, wie das Bundesverfassungsgericht mit bindender Wirkung für die ordentlichen Gerichte entschieden hat (BVerfGE 37, 150 ff.).
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2. Es bedarf keiner weiteren Begründung, daß die Bestimmungen der Allgemeinverfügung vom 28. April 1971 über die Beobachtung der Schriftform unbedenklich sind. Auch die Frist vonBVerfGE 40, 237 (257)BVerfGE 40, 237 (258) einer Woche für die Einlegung der Beschwerde, deren Beginn an die -- schriftliche oder mündliche -- Bekanntgabe der Maßnahme gegenüber dem Betroffenen anknüpft, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar trifft es zu, daß damit von der Monatsfrist des § 26 Abs. 1 EGGVG und sonst für das Verwaltungsverfahren typischen Fristen (z. B. § 70 VwGO) abgewichen wird. Das Verfahren nach §§ 23 ff. EGGVG wie auch das Verfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung betreffen indessen eine Vielzahl vom Inhalt her höchst unterschiedliche Rechtsmaterien, bei denen jedenfalls zum Teil längere Überlegungsfristen angemessen und zweckmäßig sein mögen. Anders im Bereich des Strafvollzugs; hier sprach vieles dafür, an die Wochenfrist anzuknüpfen, die für die Strafprozeßordnung typisch ist (z. B. §§ 311, 314, 341 Abs. 1, 409 Abs. 1 StPO). Sie gewährleistet, daß innerhalb einer Woche und nicht erst innerhalb eines Monats zwischen der Vollzugsanstalt und einem Gefangenen geklärt ist, ob gegen eine Vollzugsmaßnahme Beschwerde eingelegt wird oder nicht. Eine unzumutbare Erschwerung des Zugangs zum Gericht liegt darin, zumal es zur Einlegung der Beschwerde weder der Mitwirkung eines Anwalts noch einer Erklärung zur Niederschrift der Geschäftsstelle eines Amtsgerichts bedarf, jedenfalls nicht.
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III.  
1. Soweit die Beschwerdeführer W ... und A ... rügen, sie seien bei der Bekanntgabe der von ihnen angegriffenen Vollzugsmaßnahmen nicht über den Rechtsbehelf der Beschwerde belehrt worden, ist eine Grundrechtsverletzung nicht ersichtlich. Es kann dahingestellt bleiben, ob und inwieweit sich aus Art. 19 Abs. 4 GG oder aus anderen Bestimmungen des Grundgesetzes ableiten ließe, daß belastende staatliche Akte mit einer Rechtsbehelfsbelehrung bekanntzugeben sind, und welche Folgen sich ergeben würden, wenn das im Einzelfall unterblieben ist. Jedenfalls ist eine Rechtsbehelfsbelehrung bei Bekanntgabe einer einzelnen Maßnahme auch verfassungsrechtlich dann nicht geboten,BVerfGE 40, 237 (258)BVerfGE 40, 237 (259) wenn der Betroffene generell über den in derartigen Fällen gegebenen Rechtsbehelf belehrt worden ist. Daß die Beschwerdeführer insoweit hinreichend informiert waren, hat das Oberlandesgericht willkürfrei festgestellt.
63
2. Entsprechendes gilt für das weitere Vorbringen dieser Beschwerdeführer, das Oberlandesgericht hätte die Bescheide des Präsidenten des Justizvollzugsamts als Bescheide in einem förmlichen Beschwerdeverfahren werten und dementsprechend seinem Verfahren zugrunde legen müssen. Auch hier handelt es sich um die Auslegung und Anwendung einfachen Rechts, die vom Bundesverfassungsgericht nur auf die Verletzung von Verfassungsrecht zu prüfen sind. Es kann offenbleiben, ob nach einfachem Recht der Präsident des Justizvollzugsamts in der Lage und gegebenenfalls verpflichtet ist, bei einer unverschuldeten Versäumung der Beschwerdefrist die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand mit bindender Wirkung auch für das weitere Verfahren zu gewähren. Hierauf kommt es nicht an. Das Oberlandesgericht hat darauf abgestellt, daß in den Eingaben der Beschwerdeführer an den Präsidenten des Justizvollzugsamts förmliche Beschwerden nicht gesehen werden konnten, weil sie offensichtlich und ohne Anlaß erheblich verspätet waren. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn das Oberlandesgericht bei dieser Sachlage davon ausging, ein verwaltungsrechtliches Vorverfahren im Sinne des § 24 Abs. 2 EGGVG sei weder beantragt noch durchgeführt worden.
64
 
C.
 
Diese Entscheidung ist zu B I und II mit fünf gegen zwei Stimmen, zu B III mit sechs Stimmen gegen eine Stimme und im übrigen einstimmig ergangen.
65
(gez.) Seuffert, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Rinck, Wand, Hirsch, Dr. RottmannBVerfGE 40, 237 (259)  
 
BVerfGE 40, 237 (260)Abweichende Meinung des Richters Vizepräsident Seuffert zum Beschluß des Zweiten Senats vom 28. Oktober 1975
 
-- 2 BvR 883/73 und 379, 497, 526/74 --  
Ich kann der Entscheidung nicht zustimmen. Art. 19 Abs. 4 GG ist verletzt.
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1. Art. 19 Abs. 4 GG eröffnet einen Rechtsweg gegen die öffentliche Gewalt zu den Gerichten auch dort, wo das einfache Gesetz eine Klagemöglichkeit nicht vorsieht (BVerfGE 27, 297 [308]; für den vorläufigen Rechtsschutz auch BVerfGE 37, 150 [152 f.]). Dieser Rechtsweg kann durch Prozeßordnungen im einzelnen geregelt werden; auch gesetzliche Regelungen sind aber verfassungsgerichtlich darauf zu prüfen, ob sie den Weg zu den Gerichten in mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbarer Weise erschweren (BVerfGE 10, 264 [268]). Vorverfahren, die von Prozeßgesetzen der Beschreitung des Rechtswegs vorgeschaltet werden können, sind nicht Teil dieses Rechtswegs, sondern gehören dem Bereich der Exekutive an (vgl. BVerfGE 35, 65 [73]).
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Mit der Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG, der sich gegen "Selbstherrlichkeit" der vollziehenden Gewalt richtet (BVerfGE 10, 264 [267]) ist es unvereinbar, daß die vollziehende Gewalt selbst über die Bedingungen des Rechtswegs verfügt, der gegen sie eröffnet wird. Die Allgemeinverfügung des Justizministers, um die es sich hier handelt, bleibt -- mag man ihr im übrigen Rechtssatzcharakter oder Bindungswirkung zusprechen oder nicht -- jedenfalls eine Rechtsetzung oder Verfügung, die der vollziehenden Gewalt selbst angehört und zu ihrer Disposition steht; sie muß übrigens selbst im Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG der Nachprüfung durch Gerichte unterliegen. Die Verwaltung kann ihr eigenes Verfahren regeln, nicht aber von Verwaltungs wegen über den Zugang zu den Gerichten bestimmen, der gegen sie selbst durch Art. 19 Abs. 4 GG garantiert wird. Dieser Rechtsweg kann nur durch Bestimmungen geregelt werden, die für die Verwaltung bindend sind und nicht von ihr selbst erlassen oder geändert werden können. Sollte § 24 Abs. 2 EGGVG der VerBVerfGE 40, 237 (260)BVerfGE 40, 237 (261)waltung eine solche Ermächtigung gegeben haben -- was ich nicht unterstelle --, so verstieße das gegen Art. 19 Abs. 4 GG.
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2. Wie wenig "förmlich" das Verfahren gehandhabt wird und wie wenig auf Art. 19 Abs. 4 GG Bedacht genommen wird, erhellt auch daraus, daß das Oberlandesgericht Hamm in ständiger Rechtsprechung -- auch in den hier vorliegenden Fällen -- sich erlaubt, Eingaben und Beschwerden, die von der Verwaltung selbst als rechtzeitig und verbescheidungsfähig behandelt wurden und verbeschieden wurden, von sich aus nachträglich für verspätet oder formwidrig zu erklären. Wenn die Verwaltung dieses Verfahren durch "Allgemeinverfügung" regeln könnte, so müßte ihr doch wohl auch zugestanden werden, selbst darüber zu entscheiden, ob im Verfahren Fristen oder Formen gewahrt sind.
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Ich kann deswegen auch der Entscheidung zu B III 2 nicht zustimmen.
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(gez.) W. SeuffertBVerfGE 40, 237 (261)  
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