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Informationen zum Dokument  BVerfGE 72, 175 - Wohnungsfürsorge  Materielle Begründung
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BVerfGE 101, 297 - Häusliches Arbeitszimmer
BVerfGE 95, 64 - Mietpreisbindung
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Zitiert selbst:
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BVerfGE 67, 1 - Emeritierungsalter
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BVerfGE 31, 229 - Schulbuchprivileg
BVerfGE 30, 250 - Absicherungsgesetz
BVerfGE 29, 221 - Jahresarbeitsverdienstgrenze
BVerfGE 25, 1 - Mühlengesetz
BVerfGE 18, 392 - Beurkundungsbefugnis
BVerfGE 17, 210 - Wohnungsbauprämie
BVerfGE 10, 4 - Redezeit
BVerfGE 1, 144 - Geschäftsordnungsautonomie

A.
I.
1. Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände gew ...
2. Die hier maßgeblichen Vorschriften des 2. Haushaltsstruk ...
II.
1. Der Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers zu I erhie ...
2. Die Beschwerdeführer zu II, ein Bundesbeamter und seine E ...
3. Die gegen die klageabweisenden Urteile gerichteten Sprungrevis ...
III.
IV.
1. Der Bundesminister hält die Verfassungsbeschwerden f ...
2. Der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hebt hervor, die Zi ...
B.
I.
1. Verweigert der Bundesrat die erforderliche Zustimmung zu einem ...
2. Die Verfassungsbeschwerden geben keinen Anlaß, die Grenz ...
II.
1. Das Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinn ist gekennzeichnet ...
2. a) Die Gewährung zins- und tilgungsgünstiger Wohnung ...
III.
1. Der Gesetzgeber hat mit den beanstandeten Bestimmungen nicht i ...
2. Regelungen mit unechter Rückwirkung sind grundsätzli ...
IV.
Bearbeitung, zuletzt am 24. März 2017, durch: A. Tschentscher; Johannes Rux  
BVerfGE 72, 175 (175)1. Zur Einbeziehung eines vom Bundestag nicht abschließend beratenen Gesetzentwurfs in einem Vorschlag des Vermittlungsausschusses.  
2. Die Gewährung zins- und tilgungsbegünstigter Darlehen aus Mitteln der Wohnungsfürsorge begründet keine verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsposition.  
3. Die Ermächtigung der Bundesregierung, in bestimmtem Umfang die Zinsen für ältere Darlehen aus Mitteln der Wohnungsfürsorge zu erhöhen (§ 87a Abs. 5 des II. Wohnbaugesetzes i.V.m. § 18a Abs. 1 und 2 des Wohnungsbindungsgesetzes, jeweils in der Fassung des 2. Haushaltsstrukturgesetzes), verletzt keine Grundrechte der Darlehensnehmer und ist unter dem Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung zulässig.BVerfGE 72, 175 (175)  
 
BVerfGE 72, 175 (176)Beschluß
 
des Ersten Senats vom 13. Mai 1986  
- 1 BvR 99, 461/85 -  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. des Herrn F... - Bevollmächtigter: Reechtsanwalt Dr. Peter Kamphausen, Wasserstraße 13, Düsseldorf 1 - gegen a) das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 12. Juli 1984 - III ZR 156/83 -, b) das Urteil des Landgerichts Stuttgart vom 12. August 1983 - 15 O 126/83 - 1 BvR 99/85 -; II. 1. des Herrn B..., 2. der Frau B... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Rüdiger Zuck und Dr. Michael Quaas, Robert-Koch-Straße 2, Stuttgart 80 - gegen a) das Urteil des Bnundesgerichtshofs vom 21. Februar 1985 - III ZR 153/83 -, b) das Urteil des Landgerichts Köln vom 26. Juli 1983 - 5 O 129/83 - 1 BvR 461/85 -.  
Entscheidungsformel:  
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Zustandekommen und Inhalt der mit dem 2. Haushaltsstrukturgesetz geschaffenen Regelung, Zinsen für Darlehen aus Wohnungsfürsorgemitteln des Bundes auch gegen den Willen der Darlehensempfänger zu erhöhen.
1
I.  
1. Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände gewähren Zuschüsse und zins- und tilgungsgünstige Darlehen zum Bau und Erwerb von Wohnraum aus Mitteln, die aus öffentlichen Haushalten als Wohnungsfürsorgemittel für Angehörige des öffentlichen Dienstes zur Verfügung gestellt werden. Gefördert werden der Bau von Mietwohnungen sowie die Errichtung, der Erwerb, der Ausbau und die Erweiterung von Familienheimen und Eigentumswohnungen. Voraussetzungen, Umfang und Verfahren der Förderung aus Wohnungsfürsorgemitteln sind in Verwaltungsvorschriften festgelegt, die namentlich die Zins- und Tilgungssätze für Darlehen und den Inhalt der abzuschließenden Darlehensverträge im einzelnen bestimmen, bei Familienheimdarlehen aber auch die vorzeitige Rückzahlung unter GewährungBVerfGE 72, 175 (176)BVerfGE 72, 175 (177)eines Schulderlasses regeln (vgl. Bestimmungen über die Wohnungsfürsorge des Bundes für seine Verwaltungsangehörigen aus Mitteln des Wohnungsfürsorgefonds vom 25. Oktober 1950 [GMBl. S. 116]; Richtlinien zur Förderung der Errichtung und des Erwerbs von Familienheimen und Eigentumswohnungen durch Bundesbedienstete [Familienheimrichtlinien] in der Fassung vom 1. Mai 1971 [GMBl. S. 193]).
2
Durch das Zweite Gesetz zur Verbesserung der Haushaltsstruktur (2. Haushaltsstrukturgesetz - 2. HStruktG -) vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1523) wurden die Vorschriften über die Einschränkung von Zinsbegünstigungen bei öffentlich geförderten Wohnungen (§§ 18 a ff. des Wohnungsbindungsgesetzes - WoBindG -) geändert und die Länder ermächtigt, die Zinssätze für öffentliche Baudarlehen, die vor dem 1. Januar 1970 bewilligt worden waren, in bestimmtem Umfang und unter Begrenzung der sich ergebenden Mehrbelastung zu erhöhen, auch wenn vertraglich eine Höherverzinsung ausdrücklich ausgeschlossen worden war (Art. 27 Unterart. 2 Nr. 2 bis 4 2. HStruktG). Ferner wurden in einem § 87 a II. WoBauG eingefügten Absatz 5 die Darlehen und Zuschüsse aus Wohnungsfürsorgemitteln den Vorschriften der §§ 18 a bis 18 d sowie des § 18 f des Wohnungsbindungsgesetzes unterworfen und die Bundesregierung ermächtigt, für Wohnungsfürsorgedarlehen des Bundes Zeitpunkt und Höhe des Zinssatzes zu bestimmen (Art. 27 Unterart. 3 Nr. 3 Buchst. b 2. HStruktG). Der Schuldnachlaß bei vorzeitiger Ablösung von Wohnungsfürsorgedarlehen, die vor dem 1. Januar 1970 bewilligt waren, betrug nach der Neuregelung durch das 2. Haushaltsstrukturgesetz 15 v. H. der Darlehensrestschuld, wenn diese innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes zurückgezahlt wurde (Art. 27 Unterart. 5 § 1 2. HStruktG).
3
Aufgrund des § 87 a Abs. 5 Satz 2 II. WoBauG - in hier nicht erheblicher Weise geändert durch Gesetz vom 21. Juli 1982 (BGBl. I S. 969) - erließ die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die Erste Verordnung über die Erhöhung derBVerfGE 72, 175 (177)BVerfGE 72, 175 (178)Zinsen für Darlehen aus Wohnungsfürsorgemitteln des Bundes (Erste Wohnungsfürsorge-Zinserhöhungsverordnung - WoZErHV 1 -) vom 26. Juli 1982 (BGBl. I S. 1009). Nach deren § 2 sind von näher bestimmten Zeitpunkten an Darlehen, die vor dem 1. Januar 1960 bewilligt worden sind, mit 8 v. H. jährlich, Darlehen, die nach dem 31. Dezember 1959, jedoch vor dem 1. Januar 1970 bewilligt worden sind, mit 6 v. H. jährlich zu verzinsen. Die Zinserhöhung ist bei Familienheimen und Eigentumswohnungen auf eine monatliche Mehrbelastung von 100 DM begrenzt (§ 4), für Mietwohnungen sind Kappungsgrenzen und ein Kappungsbetrag vorgesehen, der den Anstieg der monatlichen Durchschnittsmiete auf 0,70 DM je qm Wohnfläche begrenzt (vgl. im einzelnen § 3 dieser Verordnung).
4
Die maßgeblichen Vorschriften in der für die Ausgangsverfahren gültigen Fassung lauten:
5
    § 87 a II. WoBauG
    Miete für steuerbegünstigte und frei finanzierte Wohnungen, die mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert worden sind
6
    (1) bis (4) ...
    (5) Die Vorschriften der §§ 18 a bis 18 d sowie des 18 f des Wohnungsbindungsgesetzes finden auf Darlehen und Zuschüsse, die aus Wohnungsfürsorgemitteln im Sinne des Absatzes 1 gewährt worden sind, sinngemäß Anwendung; weitergehende vertragliche Vereinbarungen bleiben unberührt. Die Bundesregierung wird ermächtigt, für Darlehen oder Zuschüsse aus Wohnungsfürsorgemitteln im Sinne des Absatzes 1 Satz 1, die aus öffentlichen Haushalten des Bundes mittelbar oder unmittelbar zur Verfügung gestellt worden sind, Zeitpunkt und Höhe des Zinssatzes oder der Herabsetzung der Zuschüsse durch Rechtsverordnung zu bestimmen; dabei gelten die gleichen Voraussetzungen, unter denen die Länder die Zinsen erhöhen oder die Zuschüsse herabsetzen dürfen.
7
    § 18 a WoBindG
    Höhere Verzinsung der öffentlichen Baudarlehen
8
    (1) Öffentliche Mittel im Sinne des § 3 des Ersten Wohnungsbaugesetzes oder des § 6 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes, die vor dem 1. Januar 1960 als öffentliche Baudarlehen bewilligt worden sind, können mit einem Zinssatz bis höchstens 8 vom Hundert jährBVerfGE 72, 175 (178)BVerfGE 72, 175 (179)lich verzinst werden, wenn dies durch landesrechtliche Regelung in einem Gesetz oder einer Verordnung der Landesregierung bestimmt ist; § 18 b Abs. 2 ist anzuwenden. Dies gilt auch, wenn vertraglich eine Höherverzinsung ausdrücklich ausgeschlossen ist. Eine Vereinbarung, nach der eine höhere Verzinsung des öffentlichen Baudarlehens verlangt werden kann, bleibt unberührt.
    (2) Öffentliche Mittel, die nach dem 31. Dezember 1959, jedoch vor dem 1. Januar 1970 als öffentliche Baudarlehen bewilligt worden sind, können mit einem Zinssatz bis höchstens sechs vom Hundert jährlich verzinst werden; Absatz 1 gilt im übrigen entsprechend.
    (3) bis (6) ...
9
2. Die hier maßgeblichen Vorschriften des 2. Haushaltsstrukturgesetzes sind im Gesetzgebungsverfahren wie folgt zustandegekommen:
10
Die Bundesregierung leitete am 4. September 1981 dem Bundesrat den Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur zu (BTDrucks. 9/842). Der aus 37 Artikeln bestehende Entwurf sah Änderungen in verschiedenen Gesetzesmaterien vor, deren Zweck im wesentlichen darin bestand, die Investitionstätigkeit anzuregen, die Dynamik öffentlicher Ausgaben zu begrenzen und die Verschuldung der öffentlichen Haushalte zurückzuführen. Wohnungsbaupolitische Regelungen enthielt der Entwurf nicht. Zusammen mit ihm leitete die Bundesregierung dem Bundesrat die Entwürfe von sechs Begleitgesetzen zu, die mit dem 2. Haushaltsstrukturgesetz die sogenannte "Operation '82" bildeten. Darunter befand sich der Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Investitionstätigkeit im Baubereich und zum Abbau ungleichmäßiger Besteuerung in der Wohnungswirtschaft (BTDrucks. 9/843).
11
Der Bundesrat nahm am 25. September 1981 zu diesen Entwürfen Stellung. Er wies auf die Notwendigkeit einer Neuordnung des sozialen Mietwohnungsbaus hin, zu der auch "die Erschließung erheblicher Rückflüsse aus alten Wohnungsbaudarlehen durch abgestufte Anhebung der Zinsen" gehöre; angesichts der derzeitig enorm hohen Zinslast sei es ein Gebot der Solidarität, die billigen Altbaudarlehen wenigstens etwas im Zins anzuBVerfGE 72, 175 (179)BVerfGE 72, 175 (180)heben. Ferner verwies der Bundesrat auf das von ihm am 10. Juli 1981 beschlossene Gesamtkonzept für Förderung des Wohnungsbaus (dazu im einzelnen BTDrucks. 9/842, Anl. 2, S. 82; 9/843, Anl. 2). In diesem hatte er vorgesehen, mehrere Gesetzentwürfe des Komplexes "Mietrecht, Wohnungswesen, Fehlsubventionierung und steuerliche Anreize im Wohnungsbau sowie Vermehrung des Baulandangebotes" im Bundestag einzubringen. Dazu gehörte auch der Entwurf eines Gesetzes zur Belebung des sozialen Wohnungsbaus und zum Abbau nicht mehr gerechtfertigter Subventionen (Wohnungsbauänderungsgesetz 1981), das unter anderem Änderungen des Wohnungsbindungsgesetzes und des Zweiten Wohnungsbaugesetzes mit dem Ziel vorsah, Zinssubventionen bei den öffentlich und aus Wohnungsfürsorgemitteln geförderten Mietwohnungen, Eigenheimen und Eigentumswohnungen der älteren Jahrgänge schrittweise abzubauen (BTDrucks. 9/743 vom 17. August 1981). Dieser Entwurf entsprach einer Gesetzesvorlage der Fraktion der CDU/CSU vom 22. Mai 1981 (BTDrucks. 9/468).
12
Den voraufgegangenen Entwurf der Bundesregierung eines Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen, das unter anderem zum Ziel hatte, die Fehlsubventionierung durch eine Ausgleichszahlung mehrverdienender Mieter von Sozialwohnungen abzubauen, hatte der Bundesrat am 10. Juli 1981 unter Hinweis auf seine Initiative abgelehnt (BTDrucks. 9/744). Dieser Entwurf sowie die Gesetzentwürfe der "Operation '82" der Bundesregierung mit der Stellungnahme des Bundesrates und der Entwurf eines Wohnungsbauänderungsgesetzes 1981 der Fraktion der CDU/CSU wurden im Bundestag in erster Lesung am 1. Oktober 1981 beraten.
13
Zuvor hatte der Bundestag in erster Lesung am 16. bis 18. September 1981 bereits über Gesetzentwürfe der Fraktionen der SPD und der F.D.P. vom 9. September 1981 (BTDrucks. 9/795 bis 801) beraten, die den Regierungsentwürfen eines 2. Haushaltsstrukturgesetzes und seiner Begleitgesetze entsprachen.
14
Der Bundestag verabschiedete das 2. HaushaltsstrukturgesetzBVerfGE 72, 175 (180)BVerfGE 72, 175 (181)in zweiter und dritter Lesung am 12. November 1981. Der Bundesrat beschloß am 27. November 1981, dem 2. Haushaltsstrukturgesetz nicht zuzustimmen (BTDrucks. 9/1095). Am selben Tag verlangte die Bundesregierung die Einberufung des Vermittlungsausschusses zum 2. Haushaltsstrukturgesetz; das Vermittlungsbegehren wurde weder begründet noch eingeschränkt (BT- Drucks. 9/1096). Zu den vom Vermittlungsausschuß am 8. Dezember 1981 vorgeschlagenen Änderungen des 2. Haushaltsstrukturgesetzes gehörte die Aufnahme eines Gesetzes zum Abbau der Fehlsubventionierung und der Mietverzerrung im Wohnungswesen als Art. 26 a (BTDrucks. 9/1140, S. 8 ff.). Dessen Unterartikel 1 enthielt Regelungen im Sinne des Regierungsentwurfs eines Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen, die Unterartikel 2 bis 4 sahen Änderungen wohnungsbaurechtlicher Vorschriften im Sinne des Bundesratsentwurfs eines Wohnungsbauänderungsgesetzes 1981 vor. Beide Gesetzentwürfe waren zu diesem Zeitpunkt noch Gegenstand der Ausschußberatungen im Bundestag und nicht in zweiter und dritter Lesung behandelt. Der Bundestag stimmte den Beschlußempfehlungen des Vermittlungsausschusses am 10. Dezember 1981, der Bundesrat dem 2. Haushaltsstrukturgesetz am 18. Dezember 1981 zu.
15
Das Gesetz zum Abbau der Fehlsubventionierung und der Mietverzerrung im Wohnungswesen ist als Art. 27 des 2. Haushaltsstrukturgesetzes am 29. Dezember 1981 verkündet worden und am 1. Januar 1982 in Kraft getreten.
16
II.  
1. Der Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers zu I erhielt von der Bundesrepublik Deutschland zur Errichtung zweier Wohnhäuser mit zwölf Wohnungen, für die dem Bund ein Besetzungsrecht eingeräumt wurde, aus Wohnungsfürsorgemitteln ein Darlehen in Höhe von 267 000 DM. Dieses war nach den Bestimmungen des Darlehensvertrages vom 1./7. Juli 1959 mit 4 v. H. jährlich zu verzinsen und mit 1 v. H. der Darlehenssumme jährBVerfGE 72, 175 (181)BVerfGE 72, 175 (182)lich zuzüglich der durch die Tilgung ersparten Zinsen zu tilgen; unter bestimmten Umständen erklärte sich der Bund bereit, den Zinssatz außervertraglich und widerruflich zu senken. Der Beschwerdeführer erwarb 1971 das Hausgrundstück und trat in den Darlehensvertrag ein. Der Zinssatz für das von ihm übernommene Restdarlehen wurde widerruflich auf 1,54 v. H. gesenkt. Mit Schreiben vom 13. Dezember 1982 teilte die Oberfinanzdirektion dem Beschwerdeführer mit, daß sich der Zinssatz aufgrund der Ersten Wohnungsfürsorge-Zinserhöhungsverordnung unter Berücksichtigung der Zinserhöhungsgrenzen ab 1. April 1983 auf 4,156 v. H. erhöhe. Mit seiner Klage begehrte der Beschwerdeführer festzustellen, daß er nicht verpflichtet sei, auf das Darlehen bis zu dessen vollständiger Tilgung mehr als 1,54 v. H., hilfsweise mehr als 4 v. H. Jahreszinsen zu entrichten. Er machte geltend, das 2. Haushaltsstrukturgesetz, aufgrund dessen die Erste Wohnungsfürsorge-Zinserhöhungsverordnung ergangen sei, sei verfassungswidrig und habe in bestehende Darlehensverträge nicht eingreifen dürfen.
17
2. Die Beschwerdeführer zu II, ein Bundesbeamter und seine Ehefrau, sind Empfänger eines Familienheimdarlehens des Bundes. Es wurde ihnen in Höhe von 34 900 DM mit Vertrag vom 23. September/6. Dezember 1966 gewährt und war im wesentlichen mit 0,5 v. H. jährlich zu verzinsen und mit 2 v. H. der Darlehenssumme jährlich zuzüglich der durch die Tilgung ersparten Zinsen zu tilgen. Mit Schreiben vom 28. Juli 1982 wurden die Beschwerdeführer aufgefordert, das Darlehen ab 1. Oktober 1982 mit nunmehr 3,978 v. H. zu verzinsen. Mit ihrer Klage begehrten die Beschwerdeführer die Feststellung der Unwirksamkeit der geltend gemachten Zinserhöhung.
18
3. Die gegen die klageabweisenden Urteile gerichteten Sprungrevisionen wies der Bundesgerichtshof durch die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Urteile zurück (vgl. auch BGHZ 92, 94). Er führt aus, die Zinserhöhung finde ihre Rechtsgrundlage in § 87 a Abs. 5 II. WoBauG, §§ 18 a ff. WoBindG i. d. F. des 2. Haushaltsstrukturgesetzes in Verbindung mit den BestimBVerfGE 72, 175 (182)BVerfGE 72, 175 (183)mungen der Ersten Wohnungsfürsorge-Zinserhöhungsverordnung. Durch diese Vorschriften sei das zwischen den Parteien bestehende Vertragsverhältnis kraft Gesetzes geändert worden. Gegen den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens zu dem hier streitigen wohnungsbaurechtlichen Teil des 2. Haushaltsstrukturgesetzes bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Rechtsposition der Darlehensnehmer unterliege jedenfalls im Hinblick auf die streitige Zinserhöhung nicht dem Schutz des Eigentumsgrundrechts. Das Rechtsstaatsprinzip sei nicht verletzt. Es liege keine echte, sondern eine unechte Rückwirkung vor. Bei der Abwägung zwischen dem Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit verdiene das gesetzgeberische Anliegen den Vorrang. Die zusätzliche Belastung der Darlehensnehmer sei nicht übermäßig. Der Gesetzgeber habe ungerechtfertigte Subventionen im Wohnungswesen abbauen und Mehreinnahmen erzielen wollen, die zweckgebunden dem Wohnungsbau zufließen sollten. Die Zinserhöhungsregelung sei auch im Hinblick auf das Gebot angemessener Übergangsregelungen nicht zu beanstanden.
19
III.  
Die Beschwerdeführer rügen mit ihren Verfassungsbeschwerden eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 33 Abs. 5 GG.
20
Zur formellen Verfassungswidrigkeit des 2. Haushaltsstrukturgesetzes beziehen sich die Beschwerdeführer vornehmlich auf ein Gutachten von Schenke (Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, Berlin 1984) und auf Ausführungen von Quaas (WM 1982, S. 283 ff.). Sie sind der Ansicht, der Vermittlungsausschuß sei nach Wortlaut, Sinn und Zweck des Art. 77 Abs. 2 GG auf den Gesetzesbeschluß des Bundestages als Bezugsobjekt seiner Vermittlungstätigkeit beschränkt. Er sei nicht als gesetzgebendes Organ konzipiert und habe gemäß Art. 76 GG kein Gesetzesinitiativrecht. Setze er den Bundestag in Zugzwang, indem er ihn zur Annahme eines GeBVerfGE 72, 175 (183)BVerfGE 72, 175 (184)setzespaketes zwinge, um mit einer Ablehnung des Einigungsvorschlages nicht auch von ihm bereits beschlossene Gesetze ablehnen zu müssen, verstoße der Vermittlungsausschuß gegen das Gebot der Verfassungsorgantreue. Ein Verfassungsverstoß werde nicht durch die Zustimmung des Bundestages geheilt. Im Falle des 2. Haushaltsstrukturgesetzes liege kein zureichender Sachzusammenhang zwischen dem Vermittlungsvorschlag und dem Gesetzesbeschluß vor.
21
Die Rechtsposition der Darlehensempfänger sei durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt. Sie sei durch privaten Vertrag ausgestaltet, an den der Staat als Vertragspartner gebunden sei. Jedenfalls aber hätten die Beschwerdeführer ihre Eigenmittel zum Wohnungsbau nur wegen der Zinsvergünstigung eingesetzt; darin liege eine eigene Leistung, die nach Art. 14 Abs. 1 GG anzuerkennen sei. Die höhere Verzinsung sei nicht erforderlich, weil auch erhöhte Tilgungsleistungen allein zu dem erstrebten Kapitalrückfluß geführt hätten und tatsächlich ein so großer Teil der Darlehen zurückgezahlt worden sei, daß der größte Teil des finanziell Erreichbaren verwirklicht worden sei. Die Zinserhöhung sei unzumutbar. Es liege eine unzulässige echte Rückwirkung vor, weil in eine nach Abschluß des Darlehensvertrages nicht mehr änderbare Rechtsposition eingegriffen worden sei. Die Darlehensnehmer seien aber auch bei einer Interessenabwägung besonders schutzwürdig. Sie hätten über viele Jahre auf die Zinsvergünstigung vertraut. Zudem habe der Gesetzgeber 1968 wegen verfassungsrechtlicher Bedenken von einer Zinserhöhung bei öffentlichen Baudarlehen für Familienheime abgesehen. Mit einer Änderung der Rechtslage sei wegen der Ausgestaltung der Verträge und des Grundsatzes der Vertragstreue nicht zu rechnen gewesen. Auf einen Vergleich zwischen dem bisherigen Zeitraum der Darlehensgewährung und der Restlaufzeit der Darlehen komme es nicht an. Die betroffenen Darlehensnehmer gehörten zum Kreis der sozial Schwachen, denen ein Sonderopfer zugunsten der Eigentumsbildung anderer abverlangt werde. Zwingende Gründe des Gemeinwohls lägen nicht vor, es handele sich nurBVerfGE 72, 175 (184)BVerfGE 72, 175 (185)um fiskalische Interessen. Es fehle an angemessenen Ausnahmeregelungen für Härten im Einzelfall. Die Zeit von zwei Tagen zwischen Verkündung und Inkrafttreten der gesetzlichen Bestimmungen sei zu kurz gewesen, um die Darlehen nach den alten günstigen Bedingungen ablösen zu können.
22
Für den Fall, daß ihre Rechtsposition nicht durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt sei, berufen sich die Beschwerdeführer auf den allgemeinen rechtsstaatlichen Vertrauensgrundsatz. Schließlich halten sie Art. 33 Abs. 5 GG für verletzt, weil die Zinserhöhung nicht mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu vereinbaren sei.
23
IV.  
Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau namens der Bundesregierung, zur inhaltlichen Vereinbarkeit von § 18 a WoBindG mit dem Grundgesetz der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts geäußert.
24
1. Der Bundesminister hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Art. 27 des 2. Haushaltsstrukturgesetzes sei rechtswirksam zustandegekommen. Die Zinserhöhungsvorschriften seien auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Die gewährte Subvention sei nicht völlig abgebaut worden. Der weitaus größte Teil des Subventionsvorteils sei dem Bauherrn erhalten geblieben. Eine angemessene Belastungsbegrenzung sei sichergestellt. In Härtefällen bestehe ein Anspruch auf Wohngeld, daneben gebe es haushaltsrechtliche Möglichkeiten, unzumutbare Ergebnisse im Einzelfall zu verhindern. Die im öffentlichen Wohnungsbau bis zum 2. Haushaltsstrukturgesetz bestehende und die in Darlehensverträgen niedergelegte Zinsgarantie stehe der Befugnis des Gesetzgebers nicht entgegen, auf der Grundlage neuerer Entwicklungen seine frühere Entscheidung den veränderten Verhältnissen anzupassen. Dies gelte verstärkt für über Generationen wirkende Subventionsvorteile. Wegen der formularmäßigen Ausgestaltung der Darlehensverträge ergebe sich aus ihnen kein zusätzlicher Bestandsschutz. Davon abgesehen bestehe auch im PriBVerfGE 72, 175 (185)BVerfGE 72, 175 (186)vatrecht für langdauernde Rechtsbeziehungen eine Anpassungsmöglichkeit.
25
Die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes seien nicht verletzt. Eine echte Rückwirkung liege nicht vor. Die gesetzgeberischen Initiativen im wohnungspolitischen Bereich seien von dem Bemühen geprägt gewesen, das Subventionsvolumen aus vorangegangener Wohnungsbauförderung abzubauen und einer zwischenzeitlich stark rückläufigen Wohnungsbauförderung nutzbar zu machen. Die Belastungen der Darlehensnehmer durch Wohnkosten seien stark gesunken. Es würden nur verhältnismäßig niedrige Förderbeträge von der Zinsanhebung erfaßt; die zusätzliche Belastung sei nicht allzu hoch. Die betroffenen Wohnungseigentümer seien gegenüber denjenigen, die sich heute in ähnlicher Situation wie sie früher befänden, zu einer gewissen Solidarität verpflichtet. Die pauschalierte Schuldnachlaßregelung des Art. 27 Unterart. 5 § 1 des 2. Haushaltsstrukturgesetzes stelle eine angemessene Übergangsregelung dar.
26
2. Der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hebt hervor, die Zinsvergünstigung sei eine einseitig hoheitlich gewährte Subvention, die vor allem aus sozialpolitischen Gründen vorgesehen und nicht zu einer Eigentumsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG erstarkt sei. Die Wohnungsbaudarlehen seien gewährt worden, um durch Verbilligung der Finanzierungskosten geringere Mieten und eine geringere Belastung für eigengenutzten Wohnraum zu erzielen. Die lange Laufzeit der Darlehen bei allgemein stetig gestiegenen Realeinkommen habe dazu geführt, daß die Wohnkostenbelastung der Darlehensnehmer und der mittelbar begünstigten Mieter die heute übliche unterschreite. Ihr Vertrauen erscheine im Hinblick auf den für sie erkennbaren Subventionszweck jedenfalls nicht in besonders hohem Maße schutzwürdig. Demgegenüber vorrangig sei das Ziel, die sozial unerwünschten Verzerrungen im Gefüge der Wohnkostenbelastungen zu beseitigen und zugleich unter Schonung der öffentlichen Haushalte zusätzliche Mittel zur Fortführung der Wohnungsbauförderung zu gewinnen. Die Erhöhung der laufenden DarlehensBVerfGE 72, 175 (186)BVerfGE 72, 175 (187)zinsen für ältere Förderungsjahrgänge halte sich im Rahmen der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit.
27
 
B.
 
Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten. § 87 a Abs. 5 II. WoBauG und § 18 a Abs. 1 und 2 WoBindG sind mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit sie die rechtliche Grundlage der Ersten Wohnungsfürsorge-Zinserhöhungsverordnung und damit der angegriffenen Entscheidungen bilden.
28
I.  
Das Gesetzgebungsverfahren des 2. Haushaltsstrukturgesetzes kann verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden. Es mag an der Grenze des Zulässigen liegen, verstößt aber nicht gegen das Grundgesetz, daß der Vermittlungsausschuß (Art. 77 Abs. 2 GG) in seinen Einigungsvorschlag Gesetzentwürfe einbezogen hat, die nicht Gegenstand des Anrufungsbegehrens gewesen und vom Bundestag noch nicht in zweiter und dritter Lesung behandelt worden waren.
29
1. Verweigert der Bundesrat die erforderliche Zustimmung zu einem vom Bundestag beschlossenen Gesetz, können der Bundestag und die Bundesregierung die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangen (Art. 77 Abs. 2 Satz 4 GG). Schlägt der Ausschuß eine Änderung des Gesetzesbeschlusses vor, so hat der Bundestag erneut Beschluß zu fassen (Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG) und der Bundesrat erneut über eine (weiterhin) erforderliche Zustimmung zu entscheiden. Gemäß § 10 Abs. 2 der Gemeinsamen Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuß nach Artikel 77 des Grundgesetzes (Vermittlungsausschuß) vom 19. April 1951 i. d. F. der Bekanntmachung vom 11. Februar 1970 (BGBl. I S. 184) - im folgenden: Geschäftsordnung - stimmt der Bundestag nur über den Einigungsvorschlag ab; zu dem Vorschlag können vor der Abstimmung Erklärungen abgegeben werden; ein anderer Antrag zur Sache ist nicht zuBVerfGE 72, 175 (187)BVerfGE 72, 175 (188)lässig. Sieht der Einigungsvorschlag mehrere Änderungen des Gesetzesbeschlusses vor, so ist in ihm zu bestimmen, ob und inwieweit im Bundestag über Änderungen gemeinsam abzustimmen ist (§ 10 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung).
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Das Vermittlungsverfahren hat in der hier gegebenen Fallgestaltung den Zweck, das Gesetzgebungsziel soweit wie möglich zu verwirklichen, ohne auf der Grundlage einer erneuten Gesetzesinitiative, die den Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundestag und Bundesrat Rechnung trägt, das Gesetzgebungsverfahren nochmals durchlaufen zu müssen. Um der Effizienz der Gesetzgebung willen eröffnet das Grundgesetz die Möglichkeit, die Beratung von Vorlagen einem Ausschuß zu übertragen, der nach seiner Zusammensetzung und seinem Verfahren in besonderem Maße geeignet ist, einen Kompromiß zu erarbeiten (vgl. Art. 77 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG, §§ 1 bis 8 der Geschäftsordnung; H. H. Klein, AöR 108 [1983], S. 330 [363 ff.]). Entscheidungskompetenzen sind dem Vermittlungsausschuß nicht eingeräumt. Der Bundestag ist rechtlich nicht gehindert, einem Einigungsvorschlag die Zustimmung zu versagen.
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Welche Grenzen der Tätigkeit des Vermittlungsausschusses gesetzt sind, wird in der verfassungsrechtlichen Literatur ausgiebig erörtert (vgl. Schenke, Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Tätigkeit des Vermittlungsausschusses, Berlin 1984). Bedenken gegen eine weite Fassung des Beratungs- und Empfehlungsrahmens des Vermittlungsausschusses ergeben sich zum einen, wenn unter Umgehung der parlamentarischen Öffentlichkeit und der Rechte der Abgeordneten, die ohnehin durch die "Vorverlagerung" der Entscheidungen in die Fraktionen und Ausschüsse des Parlaments mannigfache Einbußen erleiden (vgl. BVerfGE 44, 308 [317 ff.]), und damit unter Verkürzung wesentlicher Elemente der parlamentarischen Demokratie im Vermittlungsausschuß Kompromisse ausgehandelt werden, denen der Bundestag zuzustimmen faktisch gezwungen wird. Zum anderen kann der Bundesrat über den Vermittlungsausschuß entgegen der Funktionenverteilung des Grundgesetzes zunehmend die MöglichkeitBVerfGE 72, 175 (188)BVerfGE 72, 175 (189)politischer Mitgestaltung der Gesetzesinhalte erhalten (vgl. Franßen, Der Vermittlungsausschuß - politischer Schlichter zwischen Bundestag und Bundesrat? in: Die Freiheit des Anderen, Festschrift für Martin Hirsch, 1981, S. 273 ff.). Gerade im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren des 2. Haushaltsstrukturgesetzes ist Mißbehagen über diese Entwicklung geäußert worden. So hat der Bundesrat in seiner 507. Sitzung am 18. Dezember 1981 das Verfahren des Vermittlungsausschusses kontrovers diskutiert (vgl. StenBer. S 446 D bis 448 A, 453 B, C, 458 C, 460 D bis 461 B). Der Bundestag hat auf Empfehlung seines Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau am 29. April 1982 folgende Entschließung einstimmig angenommen (BTDrucks. 9/1440; StenBer. S. 5911 D):
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    Der Deutsche Bundestag bittet im Hinblick auf das Verfahren bei der Verabschiedung des 2. Haushaltsstrukturgesetzes vom 22. Dezember 1981 den Bundesrat und beauftragt den Ausschuß für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung und den Rechtsausschuß, die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses dahin zu überprüfen, ob konkrete Abgrenzungen der in das Verfahren einbeziehbaren Gegenstände möglich und zweckmäßig sind.
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2. Die Verfassungsbeschwerden geben keinen Anlaß, die Grenzen der Befugnisse des Vermittlungsausschusses abschließend zu bestimmen. Im Falle des 2. Haushaltsstrukturgesetzes sind diese Grenzen jedenfalls noch nicht überschritten.
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a) Der Vermittlungsausschuß hat sich das ihm gemäß Art. 76 GG nicht zustehende Recht, beim Bundestag Gesetzesvorlagen einzubringen, nicht angemaßt. Die wohnungsbaurechtlichen Vorschriften, die der Vermittlungsausschuß in seinen Einigungsvorschlag einbezogen hat, waren Gegenstand von Gesetzesinitiativen der Bundesregierung und des Bundesrates, die bereits in den Bundestag eingebracht und von diesem in erster Lesung beraten worden waren.
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b) Der Gegenstand des Vermittlungsverfahrens wird, folgt man dem Bericht des Vorsitzenden des Vermittlungsausschusses im Bundestag am 10. Dezember 1981, nach "ständig geübter undBVerfGE 72, 175 (189)BVerfGE 72, 175 (190)bislang unbeanstandet gebliebener Staatspraxis" durch die Gesetzesbeschlüsse des Bundestages, durch die im Verlauf des vorangegangenen Gesetzgebungsverfahrens in dieses eingeführten Anträge, Stellungnahmen und Anregungen und durch den Inhalt des Anrufungsbegehrens bestimmt; einzubeziehen seien insbesondere Stellungnahmen des Bundesrates auch dann, wenn diese vom Bundestag in seinem Gesetzesbeschluß nicht berücksichtigt worden seien (Verh. des Deutschen Bundestages, 9. Wp., 73. Sitzung, S. 4258 C). Der Bundesrat hatte am 25. September 1981 in seiner Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung eines 2. Haushaltsstrukturgesetzes die Berücksichtigung seiner wohnungsbaupolitischen Initiative gefordert (BTDrucks. 9/842, Anl. 2, S. 82). Nach Auffassung des Vermittlungsausschusses konnte dieser sich daher mit den vom Bundesrat am 10. Juli 1981 beschlossenen Gesetzentwürfen befassen.
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Der Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses steht aber auch in einem (inhaltlichen) Sachzusammenhang mit dem Gesetzesbeschluß des Bundestages, der in der Literatur überwiegend als Grenze der Vermittlungstätigkeit angesehen wird (Nachweise bei Schenke, a.a.O., S. 50). Die Frage, ob sich die Vermittlungsbefugnis gemäß Art. 77 Abs. 2 GG in dieser oder ähnlicher Weise begrifflich eingrenzen läßt (vgl. Dietlein, AöR 106 [1981], S. 525 [537]; Strohmeier, ZParl. 1982, S. 473 [474 f.]; Henseler, NJW 1982, S. 849 [851]), bedarf keiner Entscheidung. Denn jedenfalls ist der Spielraum für Alternativ- und Ergänzungsvorschläge im Vermittlungsverfahren nach dieser Auffassung um so weiter, je umfassender die Materie und das Regelungsziel eines Gesetzesbeschlusses sind (vgl. Ziller, Zum Spannungsverhältnis zwischen Bundestag und Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren, in: Parlamentarische Demokratie, Bewährung und Verteidigung, Festschrift für Helmut Schellknecht, 1984, S. 135 [150]). Der außergewöhnlich umfassende Zweck des 2. Haushaltsstrukturgesetzes und das Fehlen einer gegenständlichen Begrenzung des Vermittlungsbegehrens haben hier einen weiten Vermittlungsrahmen eröffnet, der durch den Einigungsvorschlag des VermittlungsausBVerfGE 72, 175 (190)BVerfGE 72, 175 (191)schusses nicht überschritten worden ist. Es handelte sich beim 2. Haushaltsstrukturgesetz um ein "heterogenes Artikelgesetz", das zusammen mit seinen Begleitgesetzen dem übergreifenden Zweck dienen sollte, die Investitionstätigkeit anzuregen, die Dynamik öffentlicher Ausgaben zu begrenzen und die Verschuldung der öffentlichen Haushalte zurückzuführen (sog. "Operation '82"). Bestand der innere Zusammenhang der Änderungen in den verschiedenen Gesetzesmaterien darin, die beabsichtigten Maßnahmen zusammenzufassen und möglichst bald gemeinsam wirksam werden zu lassen, mußte die Einbeziehung bereits beim Bundestag eingebrachter Vorschläge von erheblicher Bedeutung für die öffentlichen Haushalte, namentlich der Länder, zumindest naheliegen. Daß es sich bei ihnen um Änderungen auf dem Gebiet des Wohnungsbaus handelte, mußte angesichts des "Paket- Charakters" der "Operation '82" als nachrangig erscheinen, zumal den Wohnungsbau betreffende steuerrechtliche Regelungen in einem der Begleitgesetze vorgesehen waren und diese aufgrund der Beratungen des Bundestages, die auch die entsprechende Vorlage des Bundesrates zum Gegenstand hatten, in das 2. Haushaltsstrukturgesetz einbezogen wurden (BTDrucks. 9/839, 843 und 971).
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c) Das Vermittlungsverfahren hat hier ferner nicht dazu geführt, daß die Rechte der Abgeordneten auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung und die Öffentlichkeit des parlamentarischen Verfahrens (Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1 GG; vgl. BVerfGE 40, 237 [249]; 296 [327]; 44, 308 [316]; 70, 324 [355]) in einer Weise verkürzt worden wären, die dem im Grundgesetz angelegten Spannungsverhältnis zwischen Art. 77 Abs. 2 GG und Grundprinzipien des Parlamentarismus nicht mehr entsprochen hätte. Die umstrittenen wohnungsbaurechtlichen Gesetzentwürfe des Bundesrates und der Bundesregierung lagen dem Bundestag seit dem 17. August 1981 vor, der dem Bundesratsentwurf entsprechende Gesetzentwurf der Fraktion der CDU/CSU bereits seit 22. Mai 1981 (BTDrucks. 9/468, 743 und 744). Am 25. September 1981 nahm der Bundesrat zurBVerfGE 72, 175 (191)BVerfGE 72, 175 (192)"Operation '82" im ersten Durchgang Stellung. In der ersten Lesung der wohnungsbaurechtlichen Gesetzentwürfe im Bundestag am 1. Oktober 1981 wies der Ministerpräsident des Landes Baden-Württemberg ausdrücklich auf deren Verknüpfung mit dem 2. Haushaltsstrukturgesetz hin (Verh. des Deutschen Bundestages, 9. Wp., 55. Sitzung, S. 3134 C und D). Die Gesetzentwürfe waren im federführenden Ausschuß für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Gegenstand der Beratungen am 29. Oktober 1981 (Präsentation der Ergebnisse eines Planspiels), 11. November 1981 (öffentliche Anhörung zu den Gesetzentwürfen) und am 25. November 1981 (Einsetzung eines Unterausschusses). Am 29. Oktober 1981 war auch über das weitere Vorgehen im Hinblick auf die Dringlichkeit der Gesetzentwürfe und die Notwendigkeit, einen Kompromiß herbeizuführen, beraten worden. Am 9. Dezember 1981 setzte sich der Ausschuß mit dem Vorschlag des Vermittlungsausschusses auseinander. Bei diesem Gang des Gesetzgebungsverfahrens sind die Möglichkeiten der einzelnen Abgeordneten, sich zu informieren und ihre Vorstellungen in geeigneter Weise in die Gesetzesberatungen einfließen zu lassen, sowie die Möglichkeiten des Bundestages, die Gesetzentwürfe in der von ihm für notwendig erachteten Weise zu beraten, nicht in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt worden. Der Wegfall der Antragsrechte in zweiter und dritter Lesung (vgl. §§ 81 ff. der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages) und die gleichzeitige Beschränkung bei der Abstimmung über den Einigungsvorschlag nach § 10 Abs. 2 und 3 der Geschäftsordnung für den Vermittlungsausschuß müssen vor diesem Hintergrund gesehen werden.
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d) Das Gesetzgebungsverfahren des 2. Haushaltsstrukturgesetzes gibt schließlich keine Anhaltspunkte dafür, daß der Vermittlungsausschuß gegen die Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Interessen der anderen Verfassungsorgane (vgl. BVerfGE 29, 221 [233]; 45, 1 [39]) verstoßen haben oder seine Zuständigkeit mißbräuchlich (vgl. BVerfGE 1, 144 [154]; 10, 4 [18]) ausgeübt haben könnte. Auf die Frage, ob und in welchem Umfang dieBVerfGE 72, 175 (192)BVerfGE 72, 175 (193)genannten Verfassungsgrundsätze auf die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses anwendbar sind, kommt es daher nicht an.
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II.  
Die den Beschwerdeführern eingeräumten Zinsvergünstigungen fallen nicht in den Schutzbereich des Art. 14 GG.
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1. Das Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinn ist gekennzeichnet durch die Zuordnung eines vermögenswerten Rechts zu einem Rechtsträger, in dessen Hand es als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem Interesse "von Nutzen" sein soll und dem grundsätzlich die Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand zusteht. Die Eigentumsgarantie bewahrt insbesondere den konkreten, vor allem den durch Arbeit und Leistung erworbenen Stand an vermögenswerten Gütern vor ungerechtfertigten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt (vgl. BVerfGE 31, 229 [239]; 42, 263 [294]; 50, 290 [339]; 52, 1 [30]).
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Vermögenswerte öffentlich-rechtliche Rechtspositionen hat das Bundesverfassungsgericht in den Schutz der Eigentumsgarantie einbezogen, wenn sie eine Rechtsstellung begründen, die der des Eigentums entspricht. Hierfür ist von Bedeutung, inwieweit eine derartige Rechtsstellung sich als Äquivalent eigener Leistung erweist oder auf staatlicher Gewährung beruht. Jedenfalls solchen öffentlich-rechtlichen Ansprüchen ist der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz zu versagen, bei denen zu der einseitigen Gewährung des Staates keine den Eigentumsschutz rechtfertigende Leistung eines Einzelnen hinzutritt (vgl. BVerfGE 18, 392 [397]; 45, 142 [170]; 48, 403 [412 f.]; für sozialversicherungsrechtliche Positionen vgl. BVerfGE 69, 272 [300]).
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2. a) Die Gewährung zins- und tilgungsgünstiger Wohnungsfürsorgedarlehen stellt eine staatliche Subvention dar. Es handelt sich um eine freiwillige finanzielle Zuwendung des Staates, mit deren Hilfe er ein bestimmtes Verhalten der Bürger fördert, das ihm aus wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitischen Gründen erwünscht ist (vgl. BVerfGE 17, 210 [216]). Der Zweck derBVerfGE 72, 175 (193)BVerfGE 72, 175 (194)Wohnungsfürsorge war ursprünglich darauf gerichtet, Verwaltungsangehörigen (hier) des Bundes, die keine Wohnung am Beschäftigungsort hatten, zu einer Wohnung zu verhelfen und ihre Wohnungsverhältnisse zu verbessern (vgl. Teil I der Wohnungsfürsorgebestimmungen vom 25. Oktober 1950 [GMBl. S. 116]). Mit der Förderung der Errichtung und des Erwerbs von Familienheimen und Eigentumswohnungen sollte späterhin zugleich ein Beitrag zur Eigentumsbildung geleistet werden (vgl. Präambel der Familienheimrichtlinien i. d. F. vom 17. Februar 1960 [GMBl. S. 123] und i. d. F. vom 1. Mai 1971 [GMBl. S. 193]). Ein Rechtsanspruch auf Förderungsmaßnahmen hat indessen zu keinem Zeitpunkt bestanden.
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Darlehen aus Wohnungsfürsorgemitteln werden zur Unterstützung der Finanzierung von Wohnungsbauvorhaben gewährt, wenn - von anderen Förderungsvoraussetzungen abgesehen - der Begünstigte eine bestimmte Eigenleistung erbringt, die Gesamtfinanzierung gesichert und die Wirtschaftlichkeit, bei Familienheimdarlehen die Tragbarkeit der Belastung, geprüft ist (vgl. Teil VII der Wohnungsfürsorgebestimmungen 1950; Teil III der Familienheimrichtlinien 1971). Die in den Verwaltungsbekanntmachungen festgelegten Förderungsbedingungen werden über Darlehensverträge verbindlich gemacht, die sich nach Vertragsmustern richten. Nach den Wohnungsfürsorgebestimmungen 1950 konnte die Bewilligung auch durch Bescheid vorgenommen werden (Teil VII Nr. 5).
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b) Der den Beschwerdeführern in Gestalt zins- und tilgungsgünstiger Darlehen zugewendete Vermögensvorteil beruht auf einem Verzicht des Bundes auf die am Kapitalmarkt erzielbare Rendite für die ausgegebene Darlehenssumme. Ein solcher Einsatz öffentlicher Haushaltsmittel zu Subventionszwecken ist der staatlichen Leistungsverwaltung zuzuordnen. Soweit dadurch Rechtspositionen begründet werden, kommt es auf die Form, in der dies geschieht, nicht an. Es ist bei gleichem sachlichen Gehalt unerheblich, ob der Staat die Subventionsbedingungen durch Vertrag, Verwaltungsakt oder Gesetz verbindlich ausgestaltet.BVerfGE 72, 175 (194)
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BVerfGE 72, 175 (195)Die Beschwerdeführer haben keine Rechtsposition, die der eines Eigentümers entspricht, die ihnen also nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet ist. Es fehlt bereits an einem Anspruch, der Gegenstand des Schutzes der Eigentumsgarantie sein könnte. Der versprochene Subventionsvorteil betrifft nur das Vermögen der Darlehensempfänger als Ganzes, das als solches nicht durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt wird (vgl. BVerfGE 65, 196 [209]; s. auch BVerfGE 30, 250 [271 f.] m.w.N.). Die Funktion der Eigentumsgarantie, den Bestand der durch die Rechtsordnung anerkannten einzelnen Vermögensrechte gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt zu bewahren (vgl. BVerfGE 65, 196 [209]; BVerfG, Beschluß vom 6. November 1985 - 1 BvL 22/83 - Umdruck S. 7), wird nicht berührt.
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Die Rechtsposition der Beschwerdeführer fällt aber auch deshalb nicht unter Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, weil die Zinsvergünstigung ausschließlich auf einseitiger staatlicher Gewährung und nicht auf Eigenleistungen der Darlehensempfänger beruht. Der Hinweis der Beschwerdeführer auf die von ihnen erbrachten Leistungen geht fehl. Mit diesen Leistungen haben sie Eigentum an einem Hausgrundstück geschaffen, das durch die beanstandete Zinsregelung nicht berührt wird. Demgegenüber werden staatliche Zuwendungen aus Haushaltsmitteln von den Begünstigten nicht dadurch "erworben", daß sie die Förderungsvoraussetzungen erfüllen, zu denen regelmäßig bestimmte Eigenleistungen gehören. Die Subvention wird nicht durch eigene Leistung erlangt, sondern ersetzt eine solche. Der Empfang eines subventionierten Darlehens mindert die Belastung des Vermögens des Bauherrn und ermöglicht oder erleichtert ihm dadurch die Eigentumsbildung (vgl. auch BVerfG, Beschluß vom 4. Dezember 1985 - 1 BvL 23/84 u. a. - EuGRZ 1986, S. 221 [226]). Daß der Begünstigte ohne die staatliche Förderung den Bau oder Erwerb von Wohnraum unterlassen hätte, ist eine Frage der SubventionsBVerfGE 72, 175 (195)BVerfGE 72, 175 (196)sicherheit und damit des Vertrauensschutzes, begründet aber keine Eigentumsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
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III.  
Die Beschwerdeführer sind nicht in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG im Hinblick auf den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Vertrauensschutz verletzt.
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1. Der Gesetzgeber hat mit den beanstandeten Bestimmungen nicht in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen (echte Rückwirkung). Die Regelungen des 2. Haushaltsstrukturgesetzes wirken vielmehr auf Rechtsbeziehungen ein, die in der Vergangenheit begründet worden, auf Dauer angelegt und noch nicht abgeschlossen sind; ihnen kommt unechte Rückwirkung zu (vgl. BVerfGE 63, 152 [175] m.w.N.).
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2. Regelungen mit unechter Rückwirkung sind grundsätzlich zulässig. Jedoch ergeben sich für den Gesetzgeber aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit verfassungsrechtliche Schranken, wobei Rechtssicherheit in erster Linie für den Bürger Vertrauensschutz bedeutet (BVerfGE 63, 152 [175]). Das Vertrauen des Bürgers ist namentlich enttäuscht, wenn das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem der Betroffene nicht zu rechnen brauchte, den er also auch bei seinen Dispositionen nicht berücksichtigen konnte. Geboten ist eine Abwägung des Interesses des Einzelnen mit demjenigen der Allgemeinheit. Nur wenn diese Abwägung ergibt, daß das Vertrauen auf die Fortgeltung der bestehenden Lage den Vorrang verdient, ist die Regelung unzulässig (vgl. BVerfGE 63, 152 [175]; 312 [329 f.]; vgl. auch BVerfGE 67, 1 [14 ff.]).
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a) Das Vertrauen der Beschwerdeführer in den ungeschmälerten Fortbestand der ihnen gewährten Zinsvergünstigung war bei Erlaß des 2. Haushaltsstrukturgesetzes nur noch beschränkt schutzwürdig. Die umstrittenen Zinserhöhungen betreffen einen Altbestand von Darlehensgewährungen, deren Vorteile den Empfängern bereits zu erheblichen Teilen zugeflossen waren und die nur noch mit verhältnismäßig geringen Beträgen valutierten,BVerfGE 72, 175 (196)BVerfGE 72, 175 (197)so daß die Zinserhöhung vornehmlich zu einem beschleunigten Kapitalrückfluß führt. Die erfaßten Darlehen haben sehr lange Laufzeiten; die Bundesregierung spricht von "über Generationen wirkenden Subventionsvorteilen". In diesem Fall können die Begünstigten nicht darauf vertrauen, daß grundlegende Änderungen in den allgemeinen Rahmenbedingungen der Förderung unberücksichtigt bleiben, wenn diese nunmehr zu einer nicht beabsichtigten Privilegierung führt. Dem Art. 27 des 2. Haushaltsstrukturgesetzes liegt die Auffassung zugrunde, daß die sehr langfristig angelegte öffentliche Wohnungsbauförderung aufgrund der stetig gestiegenen Realeinkommen und im Hinblick auf den anhaltenden Bedarf an mit öffentlichen Mitteln gefördertem Wohnungsbau zu einer beträchtlichen Fehlsubventionierung, d. h. einer weit unterdurchschnittlichen Wohnkostenbelastung älterer Förderungsempfänger geführt hat (vgl. BTDrucks. 9/468, 743 und 744, jeweils Begründung - Allgemeiner Teil). Die Inhaber älterer Wohnungsbaudarlehen sind also durch die Einkommensentwicklung über das bei der Darlehensgewährung vorausgesetzte Maß hinaus entlastet worden. Es ist nicht ersichtlich und von den Beschwerdeführern auch nicht vorgetragen worden, daß insoweit zwischen der Förderung im öffentlichen sozialen Wohnungsbau und im Wohnungsfürsorgebereich verfassungsrechtlich erhebliche Unterschiede bestünden. Die Entwicklung, die zunehmend nicht mehr dem ursprünglichen Förderungszweck entsprach, zeichnete sich seit längerem ab. Der Bundestag hatte bereits am 8. Dezember 1966 eine Entschließung gefaßt, die die Notwendigkeit einer Anhebung der Zinssätze für die älteren Sozialwohnungen betonte; die Bundesregierung trug ihr mit dem Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung wohnungsbaurechtlicher Vorschriften vom 10. August 1967 (BTDrucks. V/ 2063) Rechnung. Angesichts der fortlaufenden Verstärkung der bereits damals festgestellten Fehlentwicklungen können sich die Beschwerdeführer auch nicht darauf berufen, daß die Bundesregierung in diesem Entwurf auf Zinserhöhungen bei Eigenheimdarlehen unter Hinweis auf die Verfassungslage verzichtet hatte,BVerfGE 72, 175 (198)BVerfGE 72, 175 (197)zumal sie auf die Grenzen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes hingewiesen hatte (a.a.O., S. 8).
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b) Die Zinserhöhungsermächtigung des 2. Haushaltsstrukturgesetzes wird von Gründen des Gemeinwohls getragen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach dargelegt, daß die auch hier beabsichtigte Sanierung der Staatsfinanzen ebenso wie konjunkturelle Steuerungsmaßnahmen (vgl. Art. 109 Abs. 2 bis 4 GG) eine übergreifende und legitime Aufgabe des Gesetzgebers im Interesse des Staatsganzen darstellt (vgl. BVerfGE 48, 403 [418]; 50, 386 [396]; 60, 16 [43]). Das Anliegen des Gesetzgebers, Verzerrungen im Gefüge der Wohnkostenbelastungen zu beseitigen und weiterhin die Bildung von Wohneigentum vornehmlich einkommensschwacher Bevölkerungskreise zu fördern, entspricht dem Sozialstaatsgebot (vgl. auch BVerfGE 69, 272 [304]).
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Der Ansicht der Beschwerdeführer, die Zinserhöhung sei zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele nicht geeignet und erforderlich gewesen, kann nicht gefolgt werden. Die zusätzlichen Zinserträge mögen - die Wohnungsfürsorge für sich genommen - verhältnismäßig niedrig erscheinen. Indessen hat der Gesetzgeber die Wohnungsfürsorgeleistungen als Teilbereich der staatlichen Wohnungsbauförderung angesehen und dementsprechend die Zinserhöhung dem Grundsatz nach wie im öffentlichen sozialen Wohnungsbau geregelt. Die sich insgesamt ergebenden Zinszuflüsse in Höhe von mehreren hundert Millionen DM sind nicht so geringfügig, daß sie die beanstandete Zinserhöhung schlechterdings nicht rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 65, 116 [126]; s. auch BVerfGE 63, 152 [176]). Daß der Gesetzgeber mit einem anderen, Grundrechte der Betroffenen weniger einschränkenden Mittel sachlich dasselbe erreicht haben könnte (vgl. BVerfGE 25, 1 [19 f.]; 63, 88 [115] m.w.N.), ist hier bereits im Hinblick auf die mit der Zinserhöhung erstrebte sozial gerechtere Wohnkostenverteilung nicht erkennbar.
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c) Das Anliegen des Gesetzgebers verdient den Vorrang gegenüber dem schützenswerten Vertrauen der Betroffenen.BVerfGE 72, 175 (198)
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BVerfGE 72, 175 (199)Der Eingriff in die Rechtsposition der Darlehensempfänger wiegt nicht schwer. Die Subvention wurde nicht gänzlich abgeschafft, die neu festgesetzten Zinssätze sind im Hinblick auf den Kapitalmarktzins maßvoll und unterschreiten ihn in der Regel. Der Gesetzgeber hat die Zinsvergünstigung nach zwei Bewilligungszeiträumen differenziert vermindert. Kappungsgrenzen und Kappungsbeträge schließen generell unzumutbare Belastungen aus, individuellen Härten kann äußerstenfalls über die allgemeinen Stundungs- und Erlaßregelungen des Haushaltsrechts Rechnung getragen werden.
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Dem steht die Notwendigkeit gegenüber, die Anpassung des Rechts an neuere Entwicklungen und wechselnde öffentliche Interessen durch den Gesetzgeber nicht unvertretbar einzuschränken (vgl. BVerfGE 48, 403 [419]; 50, 386 [396]; 63, 152 [175]; 312 [331]; s. auch BVerfGE 69, 272 [304, 309]). Eine solche Anpassung hat der Gesetzgeber hier in Einklang mit dem Sozialstaatsgebot des Grundgesetzes vorgenommen. Er war nicht gezwungen, neue Haushaltsmittel einzusetzen, um seine Absicht zu verwirklichen, die Wohnungsbauförderung weiterzuführen und mit ihrer Hilfe die wirtschaftliche Entwicklung auf dem Bausektor zu beeinflussen. Er konnte vielmehr auf früher eingesetzte Fördermittel zurückgreifen, die ihren Zweck weitgehend erfüllt hatten und die bei den Geförderten zu belassen eine sozial nicht gebotene Privilegierung dargestellt hätte.
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d) Unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes nicht zu beanstanden ist auch die Neuregelung des Schulderlasses bei vorzeitiger Rückzahlung der Wohnungsfürsorgedarlehen durch das 2. Haushaltsstrukturgesetz. Ob das Vertrauen in den Fortbestand der zusätzlichen Subventionierung bei vorzeitiger Darlehensrückzahlung, die erkennbar allein dem staatlichen Interesse an möglichst schneller Rückführung des ausgereichten Kapitals diente und für den Darlehensempfänger lediglich einen zusätzlichen Anreiz zur Bildung von Eigenkapital oder zur Wahrnehmung günstiger Umschuldungsmöglichkeiten darstellte, überhaupt schutzwürdig ist, kann dahingestellt bleiBVerfGE 72, 175 (199)BVerfGE 72, 175 (200)ben. Denn zum einen bestand für die Betroffenen nicht erst mit der Verkündung des 2. Haushaltsstrukturgesetzes am 29. Dezember 1981, sondern bereits mit dem Gesetzesbeschluß des Bundestages am 10. Dezember 1981 Anlaß, die besonderen Vorteile der Ablösung nach altem Recht wahrzunehmen (vgl. BVerfGE 31, 222 [227] m.w.N.). Zum anderen ist in Art. 27 Unterart. 5 § 1 des 2. Haushaltsstrukturgesetzes, wonach für ein halbes Jahr eine pauschalierte Ablösungsvergütung in Höhe von 15 v. H. der Darlehensrestschuld gewährt wurde, eine angemessene Übergangsregelung geschaffen worden.
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IV.  
Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Wohnungsfürsorge für Beamte in den Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG fällt. Denn jedenfalls kommt aus den Erwägungen, die für den allgemeinen rechtsstaatlichen Vertrauensschutz gelten, auch ein Verstoß gegen diese Verfassungsvorschrift nicht in Betracht (vgl. BVerfGE 67, 1 [14 f.]; 70, 69 [84]).
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Herzog Simon Hesse Katzenstein Niemeyer HenschelBVerfGE 72, 175 (200)  
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