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Informationen zum Dokument  BVerfGE 80, 137 - Reiten im Walde  Materielle Begründung
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Zitiert selbst:
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BVerfGE 6, 32 - Elfes
BVerfGE 4, 115 - Besoldungsgesetz von Nordrhein-Westfalen
BVerfGE 2, 266 - Notaufnahme

A.
I.
1. Der freie Zugang der erholungsuchenden Bevölkerung zum Wa ...
2. Schon vor der bundesgesetzlichen Regelung hatten sich einzelne ...
II.
1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer mehrerer Reitpfe ...
2. Mit seinen Revisionen verfolgte der Beschwerdeführer den ...
III.
1. Der Beschwerdeführer rügt vor allem eine Verletzung ...
2. Zusätzlich rügt der Beschwerdeführer noch folge ...
IV.
B.
1. Soweit nach dem in der Verfassungsbeschwerde formulierten Antr ...
2. Der Beschwerdeangriff gegen die Urteile des Oberverwaltungsger ...
3. Auch der mittelbare Angriff auf die Regelungen des Landschafts ...
4. Die einzelnen mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen verfassu ...
5. Es verbleibt danach der Angriff auf die Abweisung des Hauptant ...
C.
I.
1. a) Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht ...
2. Das Reiten fällt als Betätigungsform menschlichen Ha ...
3. Die Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 genügt ...
II.
Bearbeitung, zuletzt am 18. Okt. 2016, durch: A. Tschentscher  
BVerfGE 80, 137 (137)1. Ist im Verfassungsbeschwerde-Verfahren mittelbar zu prüfen, ob eine landesgesetzliche Vorschrift mit (einfachem) Bundesrecht vereinbar ist, so hat das Bundesverfassungsgericht das Bundesrecht selbst auszulegen; es ist insoweit nicht auf die verfassungsrechtliche Nachprüfung der Auslegung des Fachgerichts beschränkt.  
2. Eine landesgesetzliche Regelung, die das Reiten im Walde grundsätzlich nur auf solchen privaten Straßen und Wegen erlaubt, die als Reitwege gekennzeichnet sind, ist mit § 14 des Bundeswaldgesetzes vom 2. Mai 1975 (BGBl. I S. 1037) vereinbar und verstößt nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG.  
 
Beschluß
 
des Ersten Senats vom 6. Juni 1989  
-- 1 BvR 921/85 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Dr. R... - ... BVerfGE 80, 137 (137)BVerfGE 80, 137 (138) ...  
Entscheidungsformel:  
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die landesrechtliche Regelung des Reitens im Walde in Nordrhein-Westfalen.
1
I.  
1. Der freie Zugang der erholungsuchenden Bevölkerung zum Wald ist in Deutschland erst in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg gesetzlich näher gelegt worden. Die überkommene Reichsgesetzgebung enthielt ebenso wie die älteren Landesforstgesetze ausdrückliche Regelungen über den Zugang zum Wald und zur Feldflur - insbesondere auch über das Reiten im Walde - nur in Gestalt von Verbotsnormen. So bedrohte § 368 Nr. 9 des Strafgesetzbuchs bis zu seiner Aufhebung durch das Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch vom 2. März 1974 (BGBl. I S. 469) unter anderem denjenigen mit Strafe, der unbefugt "über Schonungen, welche mit einer Einfriedigung versehen sind oder deren Betreten durch Warnungszeichen untersagt ist, oder auf einem durch Warnungszeichen geschlossenen Privatweg geht, fährt, reitet oder Vieh treibt". In ausdrücklicher Ergänzung hierzu stellte etwa § 8 Abs. 1 des Preußischen Feld- und Forstpolizeigesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Januar 1926 [PrGS. S. 83]) generell das unbefugte Reiten über fremde Grundstücke unter Strafe.
2
Eine positive bundesrechtliche Regelung über den Zugang zum BVerfGE 80, 137 (138)BVerfGE 80, 137 (139)Wald wurde erstmals in § 14 des Bundeswaldgesetzes (BWaldG) vom 2. Mai 1975 (BGBl. I S. 1037) geschaffen, der folgenden Wortlaut hat:
3
    "§ 14 Betreten des Waldes
4
    (1) Das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung ist gestattet. Das Radfahren, das Fahren mit Krankenfahrstühlen und das Reiten im Walde ist nur auf Straßen und Wegen gestattet. Die Benutzung geschieht auf eigene Gefahr.
5
    (2) Die Länder regeln die Einzelheiten. Sie können das Betreten des Waldes aus wichtigem Grund, insbesondere des Forstschutzes, der Wald- oder Wildbewirtschaftung, zum Schutz der Waldbesucher oder zur Vermeidung erheblicher Schäden oder zur Wahrung anderer schutzwürdiger Interessen des Waldbesitzers, einschränken und andere Benutzungsarten ganz oder teilweise dem Betreten gleichstellen."
6
Diese Bestimmung steht im Zweiten Kapitel des Gesetzes, das die Überschrift "Erhaltung des Waldes" trägt und ausweislich des einleitenden § 5 nur Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung enthält. Nach Satz 2 dieser Vorschrift sollten die Länder innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Bundeswaldgesetzes den Bestimmungen dieses Kapitels entsprechende Vorschriften erlassen oder bestehende Vorschriften anpassen.
7
§ 27 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) vom 20. Dezember 1976 (BGBl. I S. 3574) trifft für die Straßen und Wege in der Flur eine ähnliche Rahmenregelung (vgl. § 4 BNatSchG), wobei das Reiten nicht ausdrücklich erwähnt wird.
8
2. Schon vor der bundesgesetzlichen Regelung hatten sich einzelne Landesgesetzgeber der Materie angenommen. Die Entwicklung des - hier zur Prüfung stehenden - nordrhein-westfälischen Landesrechts nahm folgenden Verlauf:
9
Zunächst galt in weiten Landesteilen das Preußische Feld- und Forstpolizeigesetz weiter, das durch das Feld- und Forstschutzgesetz für Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1962 (GVBl. S. 357) abgelöst wurde. Dieses Gesetz stufte in § 24 Nr. 4 das unbefugte Reiten auf einem Feld- oder Forstgrundstück "außerhalb der Wege" als Ordnungswidrigkeit ein.
10
BVerfGE 80, 137 (139)BVerfGE 80, 137 (140)Das Landesforstgesetz vom 29. Juli 1969 (GVBl. S. 588) brachte sodann eine umfassendere Regelung des Zugangs zum Wald, in der das Betreten des Waldes zum Zwecke der Erholung auf eigene Gefahr ausdrücklich gestattet (§ 3 des Gesetzes), gleichzeitig aber das Reiten, soweit dafür nicht eine "besondere Befugnis" vorlag, mit einem generellen, bußgeldbewehrten Verbot belegt wurde (§ 4 Buchst. e, § 68 Abs. 1 Nr. 1).
11
Diese Regelung wurde durch § 36 des Landschaftsgesetzes vom 18. Februar 1975 (GVBl. S. 190; im folgenden: LG 1975) abgelöst. Danach war das Reiten zum Zwecke der Erholung in der freien Landschaft und im Walde grundsätzlich auf Straßen und Wegen, aber auch nur auf diesen, gestattet (§ 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2), sofern nicht der Grundstückseigentümer oder sonstige Berechtigte nach § 38 des Gesetzes den Weg mit vorheriger Genehmigung der unteren Landschaftsbehörde sperrten. Abweichend hiervon war in besonderen, durch Verordnung der unteren Landschaftsbehörde festgelegten Gebieten das Reiten nur insoweit gestattet, als hierfür eine besondere Befugnis vorlag oder Wege oder sonstige Flächen dafür besonders bestimmt waren.
12
Der damit eingeführte Regeltatbestand wurde für das Reiten auf privaten Waldwegen durch Art. II Nr. 2 Buchst. a) bis c) des Gesetzes zur Änderung des Landesforstgesetzes vom 11. März 1980 (GVBl. S. 214) zum 1. Januar 1981 eingeschränkt. Die zunächst als §§ 36 bis 36b des Landschaftsgesetzes geschaffene Neuregelung wurde in die Bekanntmachung der Neufassung des Landschaftsgesetzes vom 26. Juni 1980 (GVBl. S. 734; im folgenden: LG 1980) sachlich unverändert als §§ 50 bis 52 übernommen. Die für das Verfassungsbeschwerde-Verfahren wesentlichen Vorschriften der §§ 50, 51 LG 1980 haben (unter Berücksichtigung einer Änderung des § 51 Abs. 2 Satz 2 durch Gesetz vom 19. März 1985 [GVBl. S. 261]) folgenden Wortlaut:
13
    BVerfGE 80, 137 (140)BVerfGE 80, 137 (141)"§ 50 Reiten in der freien Landschaft und im Walde
14
    (1) Das Reiten in der freien Landschaft ist über den Gemeingebrauch an öffentlichen Verkehrsflächen hinaus auf privaten Straßen und Wegen gestattet.
15
    (2) Das Reiten im Walde ist auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung als Reitwege gekennzeichneten privaten Straßen und Wegen (Reitwege) gestattet. Die nach den Vorschriften dieses Gesetzes gekennzeichneten Wanderwege und Wanderpfade sowie Sport- und Lehrpfade dürfen nicht als Reitwege gekennzeichnet werden. Die Kreise und die kreisfreien Städte können im Einvernehmen mit der unteren Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden Ausnahmen von Satz 1 zulassen und insoweit bestimmen, daß in Gebieten mit regelmäßig nur geringem Reitaufkommen auf die Kennzeichnung von Reitwegen verzichtet wird. In diesen Gebieten ist das Reiten auf allen privaten Straßen und Wegen, ausgenommen Wege und Pfade im Sinne des Satzes 2, zulässig. Die Zulassung ist im amtlichen Verkündungsorgan des Kreises oder der kreisfreien Stadt bekanntzugeben.
16
    (3) Die Vorschriften des Straßenrechts und des Straßenverkehrsrechts bleiben unberührt.
17
    (4) bis (5) ...
18
    (6) Die Befugnis nach den Absätzen 1 und 2 darf nur zu Zwecken der Erholung ausgeübt werden. Die Ausübung erfolgt auf eigene Gefahr.
19
    (7) Die Landschaftsbehörden sollen im Zusammenwirken mit den Forstbehörden, den Gemeinden, den Waldbesitzern und den Reiterverbänden für ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz sorgen. Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigte haben die Kennzeichnung von Reitwegen zu dulden.
20
    § 51 Kennzeichnung von Reitpferden, Reitabgabe
21
    (1) Wer nach § 50 Abs. 1 oder 2 reitet, muß ein am Pferd zu befestigendes Kennzeichen führen.
22
    (2) Kennzeichen nach Absatz 1 dürfen nur gegen Entrichtung einer Abgabe ausgegeben werden. Die Abgabe ist für die Anlage und Unterhaltung von Reitwegen sowie für Ersatzleistungen nach § 53 Abs. 3 zweckgebunden; sie fließt den höheren Landschaftsbehörden zu."
23
BVerfGE 80, 137 (141)BVerfGE 80, 137 (142)Nach § 70 Abs. 1 Nrn. 7 und 8 LG 1980 in der Fassung des Gesetzes vom 6. November 1984 (GVBl. S. 663) sind die Reitbeschränkungen nach § 50 Abs. 1 und 2 sowie die Kennzeichnungspflicht nach § 51 Abs. 1 LG 1980 bußgeldbewehrt.
24
II.  
1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer mehrerer Reitpferde, Freizeitreiter und Vorsitzender einer Reitervereinigung. In den beiden Ausgangsverfahren wandte er sich ursprünglich gegen zwei Bescheide aus dem Jahre 1977, mit denen den betroffenen Eigentümern die beantragte Sperrung bestimmter Wege in der Umgebung Aachens für den Reitverkehr nach § 38 Abs. 1 Satz 2 LG 1975 genehmigt worden war.
25
Das Verwaltungsgericht wies die beiden Klagen als unzulässig ab, weil der Beschwerdeführer nicht geltend machen könne, durch die erteilten Genehmigungen in subjektiven Rechten verletzt zu sein. Die Reitbefugnis nach § 36 LG 1975 verschaffe einem hiervon begünstigten Dritten keinen rechtlichen Besitzstand in dem Sinne, daß er sich gegen ihre Entziehung zur Wehr setzen könne.
26
Der Beschwerdeführer legte in beiden Fällen Berufung ein. Nach dem Inkrafttreten des LG 1980 erklärte er in Übereinstimmung mit den jeweiligen anderen Verfahrensbeteiligten hinsichtlich seines ursprünglichen Begehrens den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt und beantragte nunmehr in erster Linie die Feststellung, daß er die umstrittenen Wege ohne Bindung an das Landschaftsgesetz als Reiter benutzen dürfe; hilfsweise begehrte er, den beklagten Oberstadtdirektor zu verpflichten, in dem fraglichen Waldgebiet für ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz Sorge zu tragen.
27
Das Oberverwaltungsgericht stellte das Verfahren hinsichtlich des für erledigt erklärten Begehrens ein und wies die neu erhobenen Anträge ab. Es führte aus, bei den fraglichen Wegen handele es sich um private Wege, die der Regelung des § 50 LG 1980 unterlägen. Verkehrszeichen, die das Reiten gestatteten, seien nicht vorhanden. Die Vorschrift sei mit § 14 BWaldG vereinbar. Der im Berufungsrechtszug gestellte Hilfsantrag sei als Klageänderung unzulässig.
28
BVerfGE 80, 137 (142)BVerfGE 80, 137 (143)2. Mit seinen Revisionen verfolgte der Beschwerdeführer den in beiden Berufungsverfahren zuletzt gestellten Hauptantrag weiter. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Revisionen mit dem in BVerwGE 71, 324 veröffentlichten Urteil zurück. Zur Begründung führte es aus:
29
Die Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980, die nach der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht das Reiten im Walde auf privaten Straßen und Wegen verbiete, soweit es nicht durch gestattende Verkehrszeichen erlaubt werde, sei mit § 14 BWaldG vereinbar. Der Bundesgesetzgeber habe in dieser Bestimmung das Reiten im Walde lediglich rahmenrechtlich geregelt. Der Landesgesetzgeber sei deshalb nur verpflichtet gewesen, die in § 14 BWaldG enthaltenen Grundgedanken zu beachten. Den Ländern sei danach versagt, ein Reiten im Walde schlechthin zu untersagen oder ungeregelt zu lassen. Dagegen habe der nordrhein-westfälische Gesetzgeber nicht verstoßen. Er habe sich zwar in § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 für ein "Verbot mit Erlaubnisvorbehalt" entschieden, damit aber nur ein gesetzestechnisches Mittel gewählt, um vorhandene oder mögliche Gefahren für öffentliche oder private Interessen wirksam kontrollieren zu können.
30
Die Erlaubnis, fremde private Straßen oder private Wege zu Erholungszwecken zu nutzen, stelle eine Inhaltsbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Der Gesetzgeber habe hierbei gegenläufige Interessen zu berücksichtigen. Es sei eine Frage rechtspolitischer Zweckmäßigkeit, wie der Interessenausgleich erfolge. Dieser könne auch einer Entscheidung des Einzelfalls vorbehalten bleiben. Der Bundesgesetzgeber habe den Ländern in § 14 Abs. 2 Satz 1 BWaldG eine bestimmte Regelungsweise nicht vorgeschrieben. Ein besonders starkes und legitimes Interesse des Bundes an einer ländereinheitlichen Verwirklichung sei nicht erkennbar und auch durch die §§ 5 Satz 1, 14 Abs. 2 Satz 1 BWaldG ausdrücklich verneint worden.
31
§ 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 stehe auch mit § 27 BNatSchG nicht in Widerspruch, denn diese Vorschrift enthalte nahezu wortgleich mit § 14 Abs. 2 BWaldG denselben Regelungsvorbehalt zugunsten der Landesgesetzgebung.
32
BVerfGE 80, 137 (143)BVerfGE 80, 137 (144)Die Pflicht zur Kennzeichnung der Reitpferde (§ 51 Abs. 1 LG 1980) und die damit verbundene Pflicht, eine Abgabe zu entrichten (§ 51 Abs. 2 LG 1980), seien nicht Gegenstand der angefochtenen Urteile und könnten danach vom Revisionsgericht nicht überprüft werden. Ebensowenig sei Gegenstand des Revisionsverfahrens die Frage, ob der Beschwerdeführer einen Anspruch auf die behördliche Ausweisung von Reitwegen habe; das Berufungsgericht habe eine hierauf gerichtete Klageänderung abgelehnt.
33
III.  
Mit seiner Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer - nach dem Wortlaut seines Antrags - sämtliche gerichtlichen Entscheidungen des Ausgangsverfahrens sowie mittelbar die §§ 50, 51 des Landschaftsgesetzes 1980 mit Änderung vom 19. März 1985 in dem im Rubrum bezeichneten Umfang an.
34
1. Der Beschwerdeführer rügt vor allem eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG.
35
Er werde durch die Reitregelung in §§ 50, 51 LG 1980 erheblich behindert, weil er nur auf markierten Reitwegen reiten dürfe und außerdem Kennzeichen für seine Pferde beschaffen und eine Abgabe entrichten müsse. Dies verstoße gegen das Grundrecht der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG). Der Bürger müsse sein Interesse und seine Freude am Reiten auch im Walde frei entfalten können. Der ordentliche und gesittete Reiter gefährde keine Rechte anderer und verstoße nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung. Den Belangen, welche die angegriffene Regelung schützen wolle, hätte durch weniger einschneidende, auf die örtlichen Gegebenheiten abstellende Reitbeschränkungen ausreichend Rechnung getragen werden können.
36
Reiter richteten keine wesentlichen Schäden im Walde an. Das Wild im Walde werde durch sie nicht gestört. Ebensowenig würden die übrigen Erholungsuchenden belästigt. Reiter gelangten meistens über die stärker besuchten Stadtrandgebiete hinaus in einsamere Bezirke. In abgelegenen Gebieten sei ein Reitverbot ohnehin sinnlos und unangemessen. In sogenannten Erholungsgebieten der BVerfGE 80, 137 (144)BVerfGE 80, 137 (145)Ballungszentren könne Interessenkollisionen durch Verbots- oder Reitwegeschilder nach Maßgabe der Straßenverkehrsordnung entgegengewirkt werden.
37
Der Landesgesetzgeber habe außerdem den von § 14 BWaldG gezogenen Rahmen überschritten. Diese Bestimmung enthalte die Grundentscheidung, daß das Reiten im Walde grundsätzlich erlaubt sei und nur in genau bestimmten Ausnahmefällen verboten werden dürfe. Es sei dem Land deshalb verwehrt, seinerseits die genau entgegengesetzte Wertentscheidung zu normieren. Werde dennoch eine solche Regelung getroffen, sei diese nach Art. 31 GG unwirksam, so daß ihre Anwendung das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletze. § 14 BWaldG gehe von einem Rechtsanspruch des Bürgers aus, den die Länder zwar unter bestimmten Voraussetzungen einschränken, nicht aber beseitigen und von einem Ermessensdispens abhängig machen dürften. Letzteres sei aber in § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 geschehen. Diese Vorschrift enthalte kein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, sondern ein repressives Verbot mit Befreiungsmöglichkeit. Zudem sei durch die Übertragung der Kompetenzen zur Kennzeichnung von Wanderwegen im Sinne des § 50 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 LG 1980 an private Organisationen durch § 59 Abs. 2 und 3 LG 1980 in Verbindung mit der hierzu ergangenen Durchführungsverordnung die Grundrechtsausübung der Reiter zusätzlich vom guten Willen dieser Organisationen abhängig gemacht worden. Die ausgewiesenen Reitwege seien jedenfalls in einem Teil der Kreise und kreisfreien Städte unzureichend. Dem Beschwerdeführer sei die Möglichkeit genommen, ein ausreichendes Wegenetz für die Ausübung des Reitens gerichtlich durchzusetzen. Die Grundrechtsausübung werde damit ohne jeden Rechtsschutz belassen.
38
Die Einführung der Kennzeichnungspflicht und der Abgabe sei ebenfalls mit § 14 BWaldG unvereinbar. Die Reitbeschränkungen verstießen ferner gegen die im Straßenverkehrsrecht abschließend geregelte Kennzeichnungspflicht von Verkehrsteilnehmern und gegen § 1 des Tierschutzgesetzes, weil die Verweisung der Reiter auf Straßen mit Beton- und Bitumenbelag ohne vernünftigen Grund den Pferden Schaden und Schmerzen bereite. Im übrigen bestehe BVerfGE 80, 137 (145)BVerfGE 80, 137 (146)seit alters eine gewohnheitsrechtliche Befugnis für jedermann, sich auf natürliche Weise im Walde zu bewegen; hierzu gehöre auch das Reiten.
39
2. Zusätzlich rügt der Beschwerdeführer noch folgende Grundrechtsverletzungen:
40
Art. 3 GG sei mißachtet, weil den Reitern durch das weitgehende Reitverbot im Walde Einschränkungen auferlegt würden, die sonstigen Erholungsuchenden einschließlich der Skiläufer und Wanderer nicht auferlegt würden.
41
Das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG) sei verletzt, weil die Bewegungsmöglichkeit im ganzen Bundesgebiet zu Pferde zunichte gemacht werde. Distanz- und Wanderritte seien praktisch ausgeschlossen, denn die Benutzung von Landes- oder gar Bundesstraßen könne den Reitern aus Gründen der Verkehrssicherheit nicht zugemutet werden.
42
Ferner sei er in seinem Grundrecht aus Art. 12 GG betroffen. Er könne sich auf die Verletzung dieses Grundrechts berufen, da er als Kreisverbandsvorsitzender der Vereinigung der Freizeitreiter in Deutschland maßgeblich an der Gestaltung und Organisation von Reitbetrieben und Reitervereinen beteiligt sei.
43
Schließlich sei Art. 14 Abs. 2 GG verletzt, denn die Sozialbindung des Eigentums enthalte das Recht des Reiters, ohne Einschränkung im Wald zu reiten.
44
IV.  
Zu der Verfassungsbeschwerde hat die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen Stellung genommen.
45
Sie hält die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde für bedenklich, soweit sich diese gegen die Entscheidungen in den verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren und gegen die Regelung des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 richtet. Dem Beschwerdeführer fehle insoweit das Rechtsschutzinteresse, weil er auf dem eingeschlagenen Weg sein Ziel ungehinderten Reitens auf den privaten Waldwegen gar nicht erreichen könne. Denn würden die angegriffenen Gerichtsentscheidungen aufgehoben und die Nichtigkeit des § 50 BVerfGE 80, 137 (146)BVerfGE 80, 137 (147)Abs. 2 Satz 1 LG 1980 festgestellt, so könnte der Waldeigentümer ihn weiter von der Benutzung seiner nicht ausdrücklich zum Gemeingebrauch gewidmeten Wege allgemein nach §§ 903, 1004 BGB ausschließen.
46
Die Verfassungsbeschwerde sei zudem in vollem Umfang unbegründet. Die Befugnis der Reiter zur Benutzung privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Waldwege für das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen sei erst durch § 36 des Landschaftsgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung im Jahre 1975 begründet und schon nach fünf Jahren durch die nun angegriffene Neufassung des Landschaftsgesetzes wieder beseitigt worden, weil sich die allgemeine Freigabe des Reitens auf Waldwegen nicht bewährt habe. Hauptbeweggrund für die neuerliche Rechtsänderung sei die Erkenntnis des Gesetzgebers gewesen, daß die gleichzeitige Nutzung der Waldwege durch erholungsuchende Wanderer und Reiter zu Unzuträglichkeiten führe, weil sich die Wanderer nicht selten von herannahenden Pferden bedroht fühlten und weil das Reiten eine Auflockerung des Bodens mit sich bringe, die das Wandern beeinträchtige oder gar unmöglich mache.
47
Die nunmehr getroffene landesrechtliche Regelung sei mit der bundesrechtlichen Vorgabe des § 14 BWaldG vereinbar, wie schon das Bundesverwaltungsgericht in seiner hier angegriffenen Entscheidung erkannt habe. Dessen fachgerichtliche Auslegung des einfachen Rechts sei für das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der vorliegenden Urteilsverfassungsbeschwerde grundsätzlich verbindlich. Hinsichtlich der Regelungen des LG 1980 in § 50 Abs. 2 Satz 2, § 59 (Kennzeichnung der Wanderwege durch private Organisationen), § 51 Abs. 1 (Kennzeichnungspflicht für Reitpferde) und § 51 Abs. 2 (Abgabe) bestehe ebenfalls kein Widerspruch zu höherrangigem Recht.
48
 
B.
 
Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise zulässig.
49
1. Soweit nach dem in der Verfassungsbeschwerde formulierten Antrag ausdrücklich auch die erstinstanzlichen Urteile des VerwalBVerfGE 80, 137 (147)BVerfGE 80, 137 (148)tungsgerichts angegriffen werden, ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, weil der Rechtsstreit wegen des Begehrens, mit dem der Beschwerdeführer in diesen Urteilen abgewiesen worden war, in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist. Eine etwa erstrebte nachträgliche Feststellung, daß durch diese Urteile Grundrechte des Beschwerdeführers verletzt worden seien, könnte der Beschwerdeführer mit der Verfassungsbeschwerde nicht erwirken, weil es insoweit an der nach § 90 Abs. 2 BVerfGG erforderlichen Erschöpfung des Rechtswegs fehlen würde. Dazu hätte er dieses Begehren zunächst im Ausgangsverfahren mit einem Antrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO verfolgen müssen.
50
2. Der Beschwerdeangriff gegen die Urteile des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist nur insoweit zulässig, als der im Berufungsverfahren zuletzt gestellte Hauptantrag der Klage (gerichtet auf die Feststellung, daß der Beschwerdeführer die in Frage stehenden Wege ohne Bindung an das nordrhein- westfälische Landschaftsgesetz als Reiter benutzen dürfe) abgewiesen worden ist.
51
Den Hilfsantrag (gerichtet auf die Verpflichtung des beklagten Oberstadtdirektors, in den in Frage stehenden Waldgebieten für ein ausreichendes Reitwegenetz zu sorgen) hat das Oberverwaltungsgericht als unzulässig abgewiesen, weil es darin eine unzulässige Klageänderung in der Form der Klageerweiterung gesehen hat. Gegen diese aus prozeßrechtlichen Gründen erfolgte Abweisung des Hilfsantrags hat der Beschwerdeführer weder im Revisionsverfahren noch mit der Verfassungsbeschwerde etwas vorgebracht. Selbst wenn man davon ausgehen würde, daß der Beschwerdeführer den Rechtsweg auch hinsichtlich des Hilfsantrags erschöpft hätte, wäre die Verfassungsbeschwerde insoweit jedenfalls nach § 92 BVerfGG unzulässig, weil mit der Verfassungsbeschwerde gegen die verfahrensrechtliche Begründung der Abweisung des Hilfsantrags keine verfassungsrechtlichen Beanstandungen erhoben worden sind.
52
3. Auch der mittelbare Angriff auf die Regelungen des Landschaftsgesetzes ist nur beschränkt zulässig.
53
a) Die Pflicht zur Kennzeichnung der Reitpferde und die damit BVerfGE 80, 137 (148)BVerfGE 80, 137 (149)verbundene Erhebung einer Abgabe (§ 51 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 LG 1980) hatte der Beschwerdeführer zwar im Revisionsverfahren angegriffen. Diese Regelungen waren jedoch nicht Gegenstand der Berufungsurteile und wurden deshalb vom Bundesverwaltungsgericht auch nicht in die revisionsgerichtliche Überprüfung einbezogen. Soweit das Bundesverwaltungsgericht zu § 51 LG 1980 Stellung genommen hat, handelt es sich nicht um eine die Entscheidung tragende Begründung, sondern um einen ergänzenden Hinweis auf die Rechtsauffassung des Gerichts. Daraus kann für sich allein keine verfassungsrechtliche Beschwer hergeleitet werden.
54
Unmittelbar gegen die Vorschriften des § 51 LG 1980 kann die Verfassungsbeschwerde nicht mehr gerichtet werden, weil die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG verstrichen ist. Durch die Änderung des § 51 Abs. 2 im Jahre 1985, mit welcher der Satz 2 der Vorschrift dahin gefaßt wurde, daß die Abgabe nicht nur - wie bis dahin bestimmt - für die Unterhaltung von Reitwegen, sondern auch für deren Anlage zu verwenden ist (Art. I Nr. 25 des Gesetzes zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom 19. März 1985 [GVBl. S. 261]), wurde die Frist nicht neu in Lauf gesetzt. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Einführung der Abgabepflicht als solche. Diese - in § 51 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 enthaltene - Regelung ist durch die Neubeschreibung des Verwendungszwecks im Änderungsgesetz von 1985 - die im übrigen nur eine Verdeutlichung gegenüber der früheren Formulierung darstellt - nicht berührt worden. Daß der Gesetzgeber mit dem Änderungsgesetz auch die Abgabepflicht als solche erneut in seinen Willen aufgenommen und bestätigt hat, hat die Frist des § 93 BVerfGG nicht neu in Lauf gesetzt (vgl. BVerfGE 11, 255 [260]; 43, 108 [116]).
55
b) Die Verfassungsbeschwerde ist auch unzulässig, soweit sie sich gegen die in § 50 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 enthaltene Regelung wendet, nach der (gekennzeichnete) Wanderwege und Wanderpfade sowie Sport- und Lehrpfade nicht als Reitwege gekennzeichnet werden dürfen. Weder die Berufungsurteile noch das Revisionsurteil sind auf diese Vorschrift gestützt. Grundlage der angegriffenen Urteile ist vielmehr allein § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980, so daß auch nur hinsichtlich dieser Bestimmung die mittelbare GesetzesverfasBVerfGE 80, 137 (149)BVerfGE 80, 137 (150)sungsbeschwerde - die auch hier wegen des Verstreichens der Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG allein in Betracht kommt - zulässig ist.
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4. Die einzelnen mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen verfassungsrechtlichen Rügen sind ebenfalls nur zum Teil zulässig.
57
a) Nach § 92 BVerfGG muß sich aus dem Sachvortrag des Beschwerdeführers mit hinreichender Deutlichkeit ergeben, daß die Verletzung des Grundrechts, auf das er sich beruft, durch die angegriffene Maßnahme wenigstens möglich erscheint (st. Rspr., vgl. etwa BVerfGE 28, 17 [19]). Diesen Anforderungen genügt die Rüge einer Verletzung des Art. 11 GG nicht. Die Freizügigkeit, die dieses Grundrecht gewährleistet, hat das Recht zum Inhalt, an jedem Orte innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen (vgl. BVerfGE 2, 266 [273]; 43, 203 [211]). Die Benutzung eines bestimmten Beförderungsmittels und die Bereitstellung dafür geeigneter Wege wird vom Schutzbereich dieses Grundrechts nicht umfaßt.
58
b) Zu der auf Art. 12 GG gestützten Rüge ist nicht dargetan, daß der Beschwerdeführer selbst in diesem Grundrecht verletzt sein könnte (Art. 93 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1, § 92 BVerfGG). Der Beschwerdeführer bezeichnet sich ausdrücklich als Freizeitreiter. Auch seine Ausführungen zu den von ihm im Zusammenhang mit seinen Vereinsämtern wahrgenommenen Aufgaben ergeben nicht, daß er diese Betätigung im Sinne einer Berufstätigkeit zur Grundlage seiner Lebensführung gemacht hätte (vgl. zu diesem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG: BVerfGE 30, 292 [334]).
59
c) Eine Verletzung des Art. 14 GG hat der Beschwerdeführer ebenfalls nicht in zulässiger Weise geltend gemacht.
60
Auf Art. 14 Abs. 2 GG kann er sich zur Begründung einer grundrechtlich geschützten Befugnis des Reitens auf privaten Waldwegen nicht berufen. Durch diese Verfassungsnorm werden nicht unmittelbar Dritten, die von der Sozialbindung des Eigentums begünstigt werden, verfassungsmäßige Rechte eingeräumt. Die Ausgestaltung der Eigentumsordnung ist dem Gesetzgeber überlassen (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG), der dabei einen weiten Gestaltungsbereich besitzt (vgl. BVerfGE 21, 73 [83]). Subjektive Rechtspositionen Dritter können insoweit erst nach Maßgabe der Vorschriften entstehen, BVerfGE 80, 137 (150)BVerfGE 80, 137 (151)die der Gesetzgeber aufgrund der "Richtschnur" (BVerfGE, a.a.O., S. 83) des Art. 14 Abs. 2 GG erlassen hat.
61
d) Unzulässig ist schließlich die - im Rahmen der Rüge einer Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG erhobene - Beanstandung, § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 verstoße gegen § 1 des Tierschutzgesetzes. Insoweit sind die Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ergeben (vgl. BVerfGE 79, 174 [189 f.]), nicht erfüllt. Der Beschwerdeführer hat im Ausgangsverfahren - insbesondere auch vor dem Bundesverwaltungsgericht - nur gerügt, § 50 LG 1980 sei mit § 14 BWaldG und § 27 BNatSchG unvereinbar. Im übrigen würde diese Rüge auch nicht den Anforderungen nach § 92 BVerfGG genügen, denn ein Widerspruch zwischen der angegriffenen Regelung und § 1 des Tierschutzgesetzes scheidet offensichtlich aus.
62
5. Es verbleibt danach der Angriff auf die Abweisung des Hauptantrags der Klage in den Berufungsurteilen und im Revisionsurteil sowie mittelbar die verfassungsrechtliche Beanstandung des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980, gestützt auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG, wobei mit der ersteren Rüge sowohl die materielle Verfassungswidrigkeit der Reitbeschränkung des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 als auch deren formelle Verfassungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen § 14 BWaldG und § 27 BNatSchG geltend gemacht wird.
63
In diesem Umfang ist die Verfassungsbeschwerde zulässig.
64
Die Auffassung der Landesregierung, der Verfassungsbeschwerde fehle insoweit das Rechtsschutzbedürfnis, weil selbst im Falle ihres Erfolges der Freiheitsraum des Beschwerdeführers wegen der bestehenbleibenden Rechte der Waldeigentümer nicht erweitert werden würde, trifft nicht zu. Sofern der Beschwerdeführer aufgrund einer Rechtsnorm - sei es unmittelbar aufgrund von Art. 2 Abs. 1 GG oder aufgrund einer Vorschrift des einfachen Bundesrechts, die nach Art. 31 GG die Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 brechen würde - zum Reiten auf privaten Waldwegen befugt wäre, könnte dadurch zugleich die privatrechtliche Rechtsstellung des Waldeigentümers im entsprechenden Umfang eingeschränkt sein. Der Inhalt des (Grundstücks-)Eigentums wird (auch in seiner abwehrrechtlichen Komponente gegenüber privaten Dritten) nach BVerfGE 80, 137 (151)BVerfGE 80, 137 (152)Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG im einzelnen erst durch die einfache Rechtsordnung ausgestaltet. Das Eigentum ist auch als "Recht eines anderen" im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG keine unveränderliche Größe. Es kann damit nicht als grundrechtsimmanente Schranke des Art. 2 Abs. 1 GG in dem Sinne angesehen werden, daß über seinen Inhalt ein bereits festliegender Bereich verfassungskräftig von vornherein der Freiheitssphäre aller übrigen Rechtsgenossen entzogen wäre.
65
Auch wenn aber die private Rechtsmacht des Eigentümers, den Beschwerdeführer von der Benutzung der ihm gehörenden Waldwege auszuschließen, im Falle der Nichtigkeit des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 fortbestünde, enthielte diese Vorschrift eine weitergehende, die Grundrechtssphäre des Beschwerdeführers berührende Beeinträchtigung, weil es sich um ein öffentlich-rechtliches Reitverbot handelt, das selbst mit der Zustimmung der Eigentümer nicht entfallen würde und das überdies bußgeldbewehrt ist (§ 70 Abs. 1 Nr. 7 LG 1980 in der Fassung des Gesetzes vom 6. November 1984 [GVBl. S. 663], vorher § 70 Abs. 1 Nr. 9).
66
 
C.
 
Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie unbegründet.
67
I.  
Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen Entscheidungen und die zugrundeliegende Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 nicht in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.
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1. a) Nach den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätzen gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne (st. Rspr. seit BVerfGE 6, 32 [36]; aus neuerer Zeit etwa: BVerfGE 74, 129 [151]; 75, 108 [154 f.]). Geschützt ist damit nicht nur ein begrenzter Bereich der Persönlichkeitsentfaltung, sondern jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. etwa die EntBVerfGE 80, 137 (152)BVerfGE 80, 137 (153)scheidung eines Vorprüfungsausschusses in BVerfGE 54, 143 (146) - Taubenfüttern). Abgesehen von einem absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung, welcher der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen ist (BVerfGE 6, 32 [41]), ist die allgemeine Handlungsfreiheit allerdings nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes von Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet und steht damit insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen (Rechts-)Ordnung (BVerfGE 6, 32 [37 f.]; 74, 129 [152]). Stützt sich ein die Handlungsfreiheit berührender Akt der öffentlichen Gewalt auf eine Rechtsnorm, so kann mit der Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf Art. 2 Abs. 1 GG zur Nachprüfung gestellt werden, ob diese Norm zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, das heißt formell und materiell mit den Normen der Verfassung in Einklang steht (st. Rspr. seit BVerfGE 6, 32).
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Danach ist die Norm nicht nur materiell an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen, sondern sie ist auch auf ihre Verfassungsmäßigkeit in sonstiger Hinsicht zu untersuchen. Insoweit ist insbesondere auch zu prüfen, ob die Regelung den Kompetenzvorschriften der Verfassung entspricht (BVerfGE 11, 105 [110]; 29, 402 [408]; 75, 108 [146, 149]). Sofern es sich um eine landesrechtliche Norm handelt, ist neben den Kompetenzfragen im Hinblick auf Art. 31 GG zusätzlich zu prüfen, ob die landesrechtliche Norm inhaltlich mit (seinerseits kompetenzgemäß erlassenem) Bundesrecht - auch mit Bundesrahmenrecht - vereinbar ist (BVerfGE 51, 77 [89 f., 95, 96]; vgl. auch BVerfGE 7, 111 [118, 119]).
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In materieller Hinsicht bietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Maßstab, nach dem die allgemeine Handlungsfreiheit eingeschränkt werden darf (BVerfGE 17, 306 [314]; 55, 159 [165]; 75, 108 [154 f.]). Sofern eine bestehende Befugnis nachträglich beseitigt wird, muß der nach dem Rechtsstaatsgrundsatz gebotene Vertrauensschutz gewahrt bleiben (BVerfGE 74, 129 [152]). Darüber hinaus muß den Anforderungen genügt sein, die sich aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes (BVerfGE 49, 89 [126 f.]) ergeben (vgl. dazu auch BVerfGE 6, 32 [42]; 20, 150 [157 f.]).
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b) Gegen die dargelegte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind in der Literatur bis in die Gegenwart Bedenken BVerfGE 80, 137 (153)BVerfGE 80, 137 (154)erhoben worden (vgl. etwa Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16. Aufl., Rdnrn. 426 ff.; umfassende Nachweise aus zurückliegender Zeit bei Scholz, AöR 100 (1975), S. 80 ff.). Sie richten sich insbesondere gegen die unbegrenzte Einbeziehung jeder menschlichen Betätigungsform in den Schutzbereich des Grundrechts, die im Vergleich zu den sonstigen grundrechtlich geschützten Bereichen zu einem "wertsystematisch überhöhten" Schutz führe (vgl. Scholz, a.a.O., S. 82 f., m. w. N.), andererseits aber durch die mit der Ausweitung des Schutzbereichs verbundene weite Einschränkungsmöglichkeit den Grundrechtsschutz leerlaufen lasse (Hesse, a.a.O., Rdnr. 426). Die danach befürwortete Einengung des Schutzbereichs von Art. 2 Abs. 1 GG könnte im vorliegenden Fall Bedeutung erlangen, weil es zweifelhaft ist, ob das Reiten auf privaten Waldwegen der in einem engeren Sinne verstandenen Persönlichkeitsentfaltung zugerechnet werden könnte.
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Eine Einengung des Schutzbereichs von Art. 2 Abs. 1 GG, abweichend von der bisherigen Rechtsprechung, ist jedoch nicht gerechtfertigt. Ihr stünde nicht nur die Entstehungsgeschichte der Grundrechtsnorm entgegen (vgl. BVerfGE 6, 32 [39 f.]). Der umfassende Schutz menschlicher Handlungsfreiheit erfüllt neben den benannten Freiheitsrechten auch eine wertvolle Funktion in der Freiheitssicherung, denn trotz der weiten Beschränkungsmöglichkeiten gewährleistet das Grundrecht nach den dargelegten Maßstäben einen Schutz von substantiellem Gewicht. Jeder Versuch einer wertenden Einschränkung des Schutzbereichs würde danach zu einem Verlust des Freiheitsraums für den Bürger führen, der nicht schon deshalb geboten sein kann, weil andere Grundrechte einen engeren und qualitativ abgehobenen Schutzbereich haben, und für den auch sonst keine zwingenden Gründe ersichtlich sind. Eine Einschränkung etwa auf die Gewährleistung einer engeren, persönlichen, wenn auch nicht auf rein geistige und sittliche Entfaltung beschränkten, Lebenssphäre oder nach ähnlichen Kriterien würde überdies schwierige, in der Praxis kaum befriedigend lösbare Abgrenzungsprobleme mit sich bringen.
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2. Das Reiten fällt als Betätigungsform menschlichen Handelns BVerfGE 80, 137 (154)BVerfGE 80, 137 (155)in den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG, gehört aber nicht zum Kernbereich privater Lebensgestaltung. Es ist danach gesetzlichen Beschränkungen nicht grundsätzlich entzogen. Die mittelbar angegriffene Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 beschränkt die Befugnis zum Reiten im Walde in verfassungsmäßiger Weise.
74
Die Vorschrift steht als landesrechtliche Norm nicht in Widerspruch zu den bundesrechtlichen Vorschriften des § 14 BWaldG sowie des § 27 BNatSchG.
75
a) Bei der Entscheidung dieser Frage ist das Bundesverfassungsgericht nicht darauf beschränkt, die Auslegung der bundesrechtlichen Vorschriften durch die Fachgerichte im Ausgangsverfahren nach den Grundsätzen zu überprüfen, die zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Anwendung einfachen Rechts in gerichtlichen Entscheidungen entwickelt worden sind (vgl. BVerfGE 18, 85 [92 f.]). Diese Grundsätze würden dazu führen, daß die Prüfung der Gültigkeit der landesrechtlichen Norm, die in der Entscheidung mittelbar erfolgen muß, nur bedingt vorgenommen werden könnte: Würde in einem weiteren Fall ein Fachgericht die bundesrechtliche Norm anders auslegen, was ihm - sofern das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung nicht selbst entschieden hat - nicht verwehrt werden könnte, so müßte dann die landesrechtliche Norm erneut, möglicherweise mit anderem Ergebnis, daran gemessen werden. Das wäre mit dem Sinn der Normenkontrolle, auch einer nur mittelbaren, nicht vereinbar. Die Entscheidung, ob die landesrechtliche Norm gültig ist oder nicht, muß endgültig sein; damit muß auch der Prüfungsmaßstab - hier also der Inhalt der bundesrechtlichen Regelung - feststehen. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen des Art. 100 Abs. 1 Satz 2 (2. Alternative) GG bei der Prüfung von Landesrecht am Maßstab des Bundesrechts die bundesrechtlichen Normen ständig selbst ausgelegt (BVerfGE 25, 142 [149 ff.]; 66, 270 [282 ff.]; 66, 291 [307 ff.]). Ein sachlicher Grund, bei der Inzident-Normenkontrolle anders zu verfahren, ist nicht ersichtlich.
76
Auch im Rahmen eines Verfassungsbeschwerde-Verfahrens muß danach, wenn mittelbar die Vereinbarkeit einer landesgesetzlichen Norm mit einer bundesrechtlichen Vorschrift zu prüfen ist, die BVerfGE 80, 137 (155)BVerfGE 80, 137 (156)Norm des Bundesrechts vom Bundesverfassungsgericht zur Ermittlung des Prüfungsmaßstabs selbst ausgelegt werden (vgl. auch BVerfGE 51, 77 [90 ff., insbesondere S. 92]).
77
b) Der Wortlaut des § 14 BWaldG könnte dahin verstanden werden, daß das Betreten des Waldes bereits durch Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift grundsätzlich gestattet und den Ländern - nach Abs. 2 - nur noch erlaubt sein sollte, aus wichtigem Grunde Einschränkungen des Grundsatzes normativ festzulegen. Hinsichtlich des Reitens müßte das gleiche gelten, wenn es als Unterfall des Betretens anzusehen wäre. Aber auch wenn das Reiten als "andere Benutzungsart" im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BWaldG anzusehen wäre, würde sich am Ergebnis im Grundsatz nichts ändern. Die "Gleichstellung" anderer Benutzungsarten gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 BWaldG würde sich dann sowohl auf die grundsätzliche Gestattung wie auch auf die Ausnahmebefugnis der Länder beziehen. Sie könnte sinnvollerweise zwar nicht bedeuten, daß die Regelungen hinsichtlich sämtlicher Benutzungsarten völlig deckungsgleich sein müßten, soweit andere Benutzungsarten überhaupt einbezogen werden. Von der Regelungssystematik her müßten aber die Vorschriften über das Betreten und diejenigen über andere Benutzungsarten einander entsprechen.
78
Eine solche Auslegung des § 14 BWaldG - die nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht zwingend ist - scheidet jedoch unter Berücksichtigung des rahmenrechtlichen Charakters der Vorschrift und ihrer Entstehungsgeschichte aus.
79
aa) § 14 BWaldG enthält keine für den Bürger unmittelbar verbindlichen Rechtssätze; Normadressaten sind vielmehr allein die Länder, die zum Erlaß entsprechender Außenrechtssätze verpflichtet werden. Zwar könnte die Vorschrift nach ihrer sprachlichen Fassung auch als Außenrechtssatz verstanden werden, so daß Landesrechtsnormen nicht mehr zu ihrer Umsetzung, sondern nur noch zu ihrer Ergänzung ergehen könnten. Eine solche Deutung stünde aber in Widerspruch zur systematischen Stellung der Vorschrift. Nach § 5 Satz 1 BWaldG sind die Vorschriften des Zweiten Kapitels des Bundeswaldgesetzes, zu denen § 14 gehört, Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung. Nach § 5 Satz 2 BWaldG sollen die BVerfGE 80, 137 (156)BVerfGE 80, 137 (157)Länder (innerhalb einer Frist von zwei Jahren) "den Bestimmungen dieses Kapitels entsprechende" - und nicht etwa diese ergänzende - Regelungen erlassen. Mit dieser Formulierung hat der Bundesgesetzgeber klargestellt, daß es sich bei den nachfolgenden "Rahmenvorschriften" nur um Richtlinien für den Landesgesetzgeber handeln soll. Dem steht nicht entgegen, daß der Begriff der Rahmenvorschriften in Art. 75 GG nicht in diesem engeren technischen Sinn verstanden werden darf, weil der Bundesgesetzgeber in Wahrnehmung der ihm dort eingeräumten Kompetenz neben Richtlinien für den Landesgesetzgeber auch einzelne unmittelbar geltende Bestimmungen erlassen darf (vgl. BVerfGE 4, 115 [130]). Daß gerade auch die Vorschrift des § 14 Abs. 1 BWaldG lediglich als Richtlinie für den Landesgesetzgeber gelten soll, wird im übrigen nochmals gesondert durch den Wortlaut des § 14 Abs. 2 Satz 1 BWaldG hervorgehoben, wonach die Länder die Einzelheiten regeln. Sollte der Inhalt des § 14 Abs. 1 BWaldG unmittelbar geltendes Recht sein, so hätte die Formulierung dahin lauten müssen, daß die Länder ergänzende Bestimmungen treffen können.
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bb) Auch die Entstehungsgeschichte des § 14 BWaldG bestätigt, daß der Vorschrift insgesamt lediglich ein rahmenrechtlicher Charakter zukommt.
81
Der Regierungsentwurf zum Bundeswaldgesetz war als (auf Art. 74 Nrn. 1, 17, 18 und 24 GG gestützte) Vollregelung ausgestaltet und sah in § 12 Abs. 2 vor, daß das Reiten, Fahren, Zelten und Abstellen von Wohnwagen im Wald nur gestattet sein solle, soweit hierfür eine besondere Befugnis vorliegt oder Wege und sonstige Flächen dazu besonders bestimmt sind (BTDrucks. 7/889, S. 8). Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen hielt der federführende Bundestagsausschuß für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (10. Ausschuß) am Konzept der Vollregelung fest, schlug aber inhaltlich für das Reiten im Walde eine reiterfreundlichere Regelung vor. Nach § 12 Abs. 2 a Satz 1 der vom Ausschuß empfohlenen Fassung sollte das Reiten im Walde nur auf Straßen und Wegen gestattet sein, womit erstmals die später in § 14 Abs. 1 Satz 2 Gesetz gewordene Formulierung erschien; abweichend hiervon sollte nach § 12 Abs. 2 a Satz 2 des Vorschlags in Waldgebieten, die sich durch BVerfGE 80, 137 (157)BVerfGE 80, 137 (158)eine besondere Erholungsfunktion für die Gesamtbevölkerung, ein regelmäßiges oder starkes Reitaufkommen mit den damit verbundenen Schädigungen und Beeinträchtigungen oder den Aufenthalt besonders schutzbedürftiger Tiere auszeichneten, das Reiten nur auf den hierfür besonders bestimmten Wegen und Flächen oder aufgrund besonderer Befugnis gestattet sein (vgl. BTDrucks. 7/ 2727, S. 15). Mit dieser Fassung, die der Bundestag in seiner Sitzung vom 14. November 1974 - nunmehr als § 13 Abs. 3 - als Gesetz beschloß (vgl. BRDrucks. 776/74, S. 4), wäre ein gebietsbezogenes Regel-Ausnahme-Verhältnis für das Reiten auf den privaten Waldwegen unmittelbar im Bundesrecht festgeschrieben worden.
82
Die Regelung scheiterte jedoch am Bundesrat, der den Vermittlungsausschuß anrief (vgl. BRDrucks. 776/74 [Beschluß]) und sich im anschließenden Verfahren mit seinem Antrag zur Schaffung des späteren § 5 BWaldG (Umwandlung in eine rahmenrechtliche Regelung) durchsetzte.
83
cc) Der Charakter einer Norm als Rahmenvorschrift spricht im Zweifel dafür, daß sie auf eine Ausfüllung angelegt ist und daß die Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert (vgl. BVerfGE 25, 142 [152]; 67, 1 [12]). Nach dieser Auslegungsregel ist § 14 Abs. 1 Satz 2 BWaldG in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift so zu verstehen, daß der Landesgesetzgeber das Reiten im Walde nur auf Straßen und Wegen gestatten darf, innerhalb dieses Rahmens aber die Einzelheiten selbst regeln kann. Bei einer Regelung, die das Reiten innerhalb des vorgegebenen Rahmens einschränkt, muß er sich zwar an die dafür in § 14 Abs. 2 Satz 2 BWaldG angeführten Gesichtspunkte halten, da die Vorschrift auch insoweit eine Richtlinie für ihn bildet. Eine Bindung an eine bestimmte Regelungssystematik, insbesondere im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses, kann der Rahmenvorschrift dagegen nicht entnommen werden. Sie steht danach auch nicht einer Regelung entgegen, die zum Schutze der Waldbesucher eine Trennung des Erholungsverkehrs von Reitern und sonstigen Erholungsuchenden herbeiführt und die Reiter auf besondere Reitwege verweist, wie dies in § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 geschehen ist.
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BVerfGE 80, 137 (158)BVerfGE 80, 137 (159)c) § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 steht auch nicht in Widerspruch zu § 27 BNatSchG. Das folgt bereits daraus, daß § 14 BWaldG für das Reiten im Walde innerhalb der bundesrechtlichen Rahmenregelung des Naturschutzes eine Sonderregelung trifft, so daß § 27 BNatSchG insoweit - unabhängig davon, ob man den Wald (vgl. die Begriffsbestimmung in § 2 BWaldG) überhaupt unter den Begriff der Flur, auf die sich § 27 BNatSchG bezieht, einordnen könnte - nicht anwendbar ist. Im übrigen könnte auch eine Prüfung am Maßstab des § 27 BNatSchG zu keinem für den Beschwerdeführer günstigeren Ergebnis führen als diejenige am Maßstab des § 14 BWaldG, weil beide Vorschriften in ihrem sachlichen Inhalt übereinstimmen.
85
3. Die Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 genügt ferner den Maßstäben, die sich für Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG unmittelbar aus der Verfassung ergeben.
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a) Die angegriffene Regelung entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
87
Sie ist auf eine durchgehende Trennung des "Erholungsverkehrs" im Walde in der Weise angelegt, daß den Reitern einerseits und den sonstigen Erholungsuchenden (vor allem Fuß- und Radwanderern) andererseits jeweils getrennte Wege zugewiesen werden. Wie die Landesregierung dargelegt hat, wollte der Gesetzgeber damit in erster Linie die Gefahren und sonstigen Beeinträchtigungen vermeiden, welche sich für erholungsuchende Wanderer aus einer Begegnung mit Pferden und aus der mit dem Reiten verbundenen Auflockerung des Waldbodens ergeben. Damit hat er einen Zweck verfolgt, der nicht nur als Gemeinwohlbelang verfassungsrechtlich legitim ist, sondern dessen Rechtfertigung sich auch unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1 GG ableiten läßt. Indem er mit der Trennung von Reitern und anderen Erholungsuchenden versucht hat, verschiedene Betätigungsformen der allgemeinen Handlungsfreiheit in ein geordnetes Nebeneinander zu bringen, hat er sich einer Aufgabe unterzogen, die in der Grundrechtsnorm selbst angelegt und in Art. 2 Abs. 1 GG mit dem Hinweis auf die Rechte anderer vorgezeichnet ist.
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BVerfGE 80, 137 (159)BVerfGE 80, 137 (160)Daß der Gesetzgeber bei dieser Zielsetzung offensichtlichen Fehleinschätzungen erlegen sei, ist nicht feststellbar. Er konnte sich auf die unter der Geltung der früheren Regelung gewonnenen Erfahrungen stützen. Die Landesregierung hat in diesem Zusammenhang nachvollziehbar dargelegt, daß die Begegnungen mit Pferden bei vielen Erholungsuchenden ein Gefühl der Bedrohung schafft und daß durch Reiter, besonders auf engeren Waldwegen, ernsthafte Gefahrensituationen für Fußgänger entstehen können. Letztlich hat dies der Beschwerdeführer selbst eingeräumt, wenn er Interessenkollisionen zwischen Reitern und anderen Erholungsuchenden in der Nähe von Ballungsgebieten unterstellt. Seine Behauptung, für die meisten Erholungsuchenden sei es eine Freude, Pferde in der Bewegung in freier Natur anzusehen, kann jedenfalls nicht bei einer Begegnung auf engem Raum gelten.
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Die Regelung ist offensichtlich geeignet, den verfolgten Schutzzweck zu erreichen. Dadurch, daß die Reiter auf besondere Wege verwiesen werden, werden die gemeinsame Nutzung von Waldwegen durch Wanderer und Reiter und damit die sich hieraus für die Wanderer ergebenden Gefahren und Unzuträglichkeiten von vornherein vermieden.
90
Die Trennung von Reitverkehr und sonstigem "Erholungsverkehr" im Wald genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Das Bundesverfassungsgericht kann sich insoweit darauf beschränken, die vom Beschwerdeführer aufgezeigten und die sonst in Fachkreisen diskutierten Alternativen darauf zu prüfen, ob sie den erstrebten Zweck in einfacherer, gleich wirksamer, aber die Grundrechte weniger fühlbar einschränkender Weise erreichen könnten (BVerfGE 77, 84 [109]). Ein milderes Mittel, mit welchem die beiden verfolgten Teilziele (Schutz des Wanderers vor der Tiergefahr und Erhaltung eines für das Wandern geeigneten Wegezustandes) in einer vergleichbar wirksamen Weise erreicht werden könnten, ist weder vom Beschwerdeführer vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.
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Schließlich ist die Regelung im engeren Sinne verhältnismäßig. Auch in diesem Zusammenhang ist von besonderer Bedeutung, daß sich die beiden Gruppen, deren konkurrierende NutzungsinteresBVerfGE 80, 137 (160)BVerfGE 80, 137 (161)sen das Gesetz zum Ausgleich bringen will, nämlich Wanderer und Reiter, gleichermaßen auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen können. Bei der Trennung des Erholungsverkehrs mußte der Gesetzgeber die konkurrierenden Nutzungsansprüche an das vorhandene Wegenetz in einer den Interessen aller Beteiligten gerecht werdenden Weise ordnen. Daß er dabei diese Trennung durch Ausgrenzung der Reitwege aus der Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden privaten Waldwege und nicht etwa umgekehrt durch eine Ausgrenzung besonderer Wanderwege vorgenommen hat, ist nicht zu beanstanden. Angesichts der gegenüber den Wanderern geringeren Zahl der Reiter und der von diesen beanspruchten intensiveren Bodennutzung kann hierin eine Verfehlung des dem Gesetzgeber aufgetragenen gerechten Interessenausgleichs nicht gesehen werden. Das gilt um so mehr, als den Landschaftsbehörden nach § 50 Abs. 7 LG 1980 ausdrücklich aufgetragen ist, für ein ausreichendes und geeignetes Reitwegenetz zu sorgen.
92
b) Die angegriffene Vorschrift genügt den Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes ergeben.
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Eine die Handlungsfreiheit einschränkende Vorschrift darf nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht so unbestimmt sein, daß das Verbot einer Betätigung praktisch in das unüberprüfbare Ermessen der Verwaltung gestellt wird (vgl. BVerfGE 6, 32 [42 f.]). Zu diesem Grundsatz hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Sammlungsgesetz (BVerfGE 20, 150) ausgeführt, der Gesetzgeber dürfe zwar die Ausübung von Handlungsbefugnissen durch die Einführung eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt überwachen (BVerfGE, a.a.O., S. 154 f.). Er müsse dann aber die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis festlegen und dem Grundrechtsträger bei deren Erfüllung einen Rechtsanspruch auf diese einräumen; denn er müsse im Bereich der Grundrechtsausübung die Rechtssphäre, die der staatlichen Eingriffsmöglichkeit offenliege, selbst abgrenzen und dürfe dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörde überlassen (BVerfGE, a.a.O., S. 155, 157 f.). Insoweit ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes (vgl. BVerfGE 49, 89 [126 f.]) berührt.
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BVerfGE 80, 137 (161)BVerfGE 80, 137 (162)Dem Begriff des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, den auch das Bundesverwaltungsgericht im Ausgangsverfahren für die Regelung des § 50 Abs. 2 Satz 1 LG 1980 verwendet hat, entspricht die angegriffene Regelung jedenfalls in dem vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Sinne nicht. Im Wege eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt wäre jedoch das verfassungsrechtlich legitime Ziel einer Trennung des Erholungsverkehrs nicht erreichbar. Die Zuordnung der einzelnen Wege setzt jeweils eine ordnungspolitische Entscheidung voraus, die einer konkreten normativen Vorherbestimmung und der Einräumung eines Rechtsanspruchs auf Zuweisung bestimmter Wege an die Reiter nicht zugänglich ist. Die Entscheidung, welche Waldwege aufgrund einer Ordnung des gesamten Erholungsverkehrs im Wald schließlich im einzelnen als Reitwege zur Verfügung stehen sollen, erweist sich nach § 50 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 7 Satz 1 LG 1980 letztlich als Akt staatlicher (Wege-)Planung. Der Landesgesetzgeber hat damit bezüglich des Reitens im Walde einen Regelungsansatz gewählt, der für andere qualifizierte Betätigungsnormen der Fortbewegungsfreiheit - wie etwa den Kraftfahrzeugverkehr - bereits geläufig ist. Derartige Planungsakte können nicht im Wege eines Konditionalprogramms normativ vorherbestimmt werden. Jedoch bietet insoweit das planerische Abwägungsgebot einen sachgerechten Maßstab, der es erlaubt, die sich aus den konkreten Verhältnissen ergebenden öffentlichen Interessen und die privaten Belange der betroffenen Eigentümer in einen gerechten Ausgleich zu bringen. Für die hier in Rede stehende, den Landschaftsbehörden durch § 50 Abs. 7 Satz 1 LG 1980 ausdrücklich zur Pflicht gemachte Planung und Verwirklichung eines Reitwegenetzes gilt insoweit nichts anderes als für die Planung sonstiger Verkehrswege wie etwa öffentlicher Straßen (vgl. dazu BVerfGE 79, 174 [198 f.]). Bei der Entscheidung, welche privaten Waldwege als Reitwege ausgewiesen und damit nach der Konzeption des Gesetzes zugleich den Wanderern entzogen werden sollen, müssen sich die hierzu berufenen Behörden mit einer Vielzahl berechtigter Interessen auseinandersetzen. Regelmäßig werden zumindest das Interesse der Reiter an einem möglichst umfassenden Reitwegenetz und das entgegengesetzte Interesse der BVerfGE 80, 137 (162)BVerfGE 80, 137 (163)Wanderer, daneben aber auch das Interesse des Grundstückseigentümers an der Erhaltung und an der ungestörten eigenen Nutzung seines Weges berührt und gegenwärtig abzuwägen sein. Das sachliche Gewicht jedes einzelnen dieser Belange kann sich von Fall zu Fall unterschiedlich darstellen.
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Eine sachgerechte Bewältigung dieser Konflikte entzieht sich einer detaillierten Regelung durch das Gesetz. Eine solche kann danach auch unter dem Gesichtspunkt des Vorbehalts des Gesetzes von Verfassungs wegen nicht verlangt werden. Denn dieser Grundsatz darf nicht dazu führen, daß der Gesetzgeber auf eine Regelung, die er zur Erreichung eines verfassungsrechtlich legitimen Ziels für geboten hält (und halten darf), verzichten müßte (vgl. auch BVerfGE 58, 300 [346]).
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c) Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes bestehen gegen die angegriffene Regelung ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber ist im Rahmen des Verhältnismäßigen grundsätzlich auch zu einer Verengung bereits bestehender Schranken der allgemeinen Handlungsfreiheit befugt. Die frühere Regelung des LG 1975, die das Reiten auf Waldstraßen und -wegen im Grundsatz erlaubte, galt nur fünf Jahre. Ihr war eine Regelung vorausgegangen, nach der das Reiten im Walde grundsätzlich verboten war (§ 4 Buchst. e des Landesforstgesetzes von 1969). Auch für die weiter zurückliegende Zeit ist eine Befugnis zum Reiten im Walde weder gesetzlich eingeräumt gewesen, noch ist eine gewohnheitsrechtliche Reitbefugnis - die im übrigen sowohl der Bundes- wie der Landesgesetzgeber im Rahmen ihrer jeweiligen Sachkompetenz hätten abschaffen können - feststellbar (vgl. auch BayVfGH 28, 107 (120) m. w. N.). Angesichts der Unzuträglichkeiten, die ein gemischter Erholungsverkehr unter Einschluß der Reiter mit sich bringt, mußte damit gerechnet werden, daß sich der Gesetzgeber durch die mit dem Gesetz von 1975 gewonnenen Erfahrungen veranlaßt sehen konnte, die Regelung wieder zu Lasten der Reiter zu ändern. Schon im Hinblick auf die kurze Geltung der gesetzlichen Freigabe aller Waldwege für Reiter konnten diese nicht auf den gesicherten Fortbestand dieser Regelung vertrauen. Im übrigen wären die Gründe, welche die angegriffene Regelung verfassungsBVerfGE 80, 137 (163)BVerfGE 80, 137 (164)rechtlich legitimieren, ausreichend, um auch einen etwa in Betracht kommenden Vertrauensschutz zurücktreten zu lassen.
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II.  
Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG scheidet aus. Der vom Beschwerdeführer gezogene Vergleich der Reiter mit anderen Erholungsuchenden im Walde scheitert daran, daß von Reitern wesentlich größere Gefährdungen und Belästigungen ausgehen können als von anderen Erholungsuchenden und daß deren Zahl diejenige der Reiter erheblich übersteigt. Eine unterschiedliche Behandlung der beiden Gruppen - auch hinsichtlich des Umfangs der zur Verfügung gestellten Wege - entbehrt daher nicht eines sachlichen Anknüpfungspunktes.
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Herzog, Niemeyer, Henschel, Seidl, Grimm, Söllner, Dieterich  
 
Abweichende Meinung des Richters Grimm zum Beschluß des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -
 
Das Reiten im Walde genießt keinen Grundrechtsschutz. Die Grundrechte unterscheiden sich von der Vielzahl sonstiger Rechte dadurch, daß sie Integrität, Autonomie und Kommunikation des Einzelnen in ihren grundlegenden Bezügen schützen. Eben wegen dieser fundamentalen Bedeutung ihres Schutzobjekts für eine auf die Menschenwürde gegründete Ordnung werden sie aus der Menge der Rechte hervorgehoben und verfassungsrechtlich mit erhöhten Garantien gegenüber der öffentlichen Gewalt, insbesondere mit Bindungswirkung für den Gesetzgeber, ausgestattet. Dabei können die Auffassungen darüber, was den gesteigerten Schutz der Grundrechte im einzelnen verdient, nach den historischen Umständen wechseln. Es ist aber weder historisch noch funktional der Sinn der Grundrechte, jedes erdenkliche menschliche Verhalten unter ihren besonderen Schutz zu stellen.
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Ein solcher lückenloser Grundrechtsschutz für jede beliebige BVerfGE 80, 137 (164)BVerfGE 80, 137 (165)menschliche Tätigkeit wird auch nicht durch Art. 2 Abs. 1 GG vermittelt. Art. 2 Abs. 1 GG schützt nicht die Freiheit des Einzelnen, zu tun und zu lassen, was er will, sondern die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Damit hat dieses Grundrecht zwar einen weiten, aber keinen grenzenlosen Schutzbereich. Vielmehr muß das individuelle Verhalten, das mangels spezieller Grundrechtsgarantien den Schutz von Art. 2 Abs. 1 GG beanspruchen will, eine gesteigerte, dem Schutzgut der übrigen Grundrechte vergleichbare Relevanz für die Persönlichkeitsentfaltung besitzen. Wo diese Relevanz fehlt, fehlt auch der Grund für den besonderen, gerade durch die Grundrechte bewirkten Schutz, und es hat bei den Regelungen und Rechtsbehelfen des einfachen Rechts sein Bewenden.
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Aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes ergibt sich entgegen verbreiteter Ansicht nicht, daß mit Art. 2 Abs. 1 GG etwas anderes gemeint war. Zwar hatte der Redaktionsausschuß des Parlamentarischen Rats in Anlehnung an die Formulierung des Herrenchiemsee-Entwurfs die Fassung vorgeschlagen: "Jedermann hat die Freiheit, zu tun und zu lassen, was die Rechte anderer nicht verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt." Verfassungsrecht wurde jedoch gerade nicht diese Formel, sondern unter Abkehr von der unspezifischen Handlungsfreiheit die Fassung des Hauptausschusses, in der das beliebige Verhalten des Einzelnen durch das "Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit" ersetzt war, weil die Formulierung des Redaktionsausschusses nach Ansicht der Mehrheit das Gemeinte sprachlich nicht angemessen ausdrückte (vgl. JöR N.F. Bd. 1, S. 55 ff.; Suhr, Entfaltung der Menschen durch die Menschen, 1976, S. 51 ff.).
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Wenn das Bundesverfassungsgericht im Elfes-Urteil (BVerfGE 6, 32) dieses Recht wieder in die Befugnis, zu tun und zu lassen, was man will, zurückverwandelte, so scheinen dafür zwei Beweggründe maßgeblich gewesen zu sein: zum einen der Umstand, daß über einen nicht unbedeutenden Freiheitsanspruch zu entscheiden war, der sich keinem speziellen Grundrecht, insbesondere nicht Art. 11 GG, zuordnen ließ, sondern, wenn überhaupt, nur als Teil der Persönlichkeitsentfaltung Grundrechtsschutz genoß; zum anderen BVerfGE 80, 137 (165)BVerfGE 80, 137 (166)der Umstand, daß sich das Gericht bei der Auslegung von Art. 2 Abs. 1 GG vor die Alternative gestellt sah, unter freier Entfaltung der Persönlichkeit entweder "die menschliche Handlungsfreiheit im weitesten Sinn" oder "den Schutz eines Mindestmaßes dieser Handlungsfreiheit ..., ohne das der Mensch seine Wesensanlage als geistig-sittliche Person überhaupt nicht entfalten kann" (BVerfGE, a.a.O., S. 36), zu verstehen.
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Auf diese Alternative beschränken sich die Auslegungsmöglichkeiten indessen nicht. Mit der berechtigten Ablehnung der sogenannten Persönlichkeitskerntheorie, die seinerzeit vor allem von Peters (Festschrift für Laun, 1953, S. 669) vertreten wurde und den Schutzbereich von Art. 2 Abs. 1 GG demjenigen des Art. 1 Abs. 1 GG weitgehend annäherte, ist nicht bereits die Entscheidung zugunsten der allgemeinen Handlungsfreiheit gefallen. Vielmehr öffnet sich zwischen dem unantastbaren Persönlichkeitskern einerseits und der allgemeinen Handlungsfreiheit andererseits eine Zone von Freiheitsbetätigungen, die zwar nicht den Schutz spezieller Grundrechte gefunden haben, für die Persönlichkeitsentfaltung aber gleichwohl von erheblicher Bedeutung sind. Hier findet Art. 2 Abs. 1 GG das ihm eigene Anwendungsfeld (vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 16. Aufl., 1988, Rdnr. 428).
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Dafür liefert das Elfes-Urteil selber einen Beleg. Dem Gericht ging es hier weniger um die Begründung der allgemeinen Handlungsfreiheit als um die Ableitung eines konkreten Freiheitsrechts, nämlich der Ausreisefreiheit, für die die allgemeine Handlungsfreiheit nur das notwendig erscheinende Begründungsglied bildete. In Fortsetzung dieser Rechtsprechung hat das Gericht Art. 2 Abs. 1 GG nach und nach mit einer Anzahl konkreter Freiheitsgarantien gefüllt, die in der Regel gar nicht mehr auf die allgemeine Handlungsfreiheit zurückgeführt, sondern unabhängig davon unter Berufung auf Art. 1 Abs. 1 GG gewonnen wurden. Dabei handelt es sich in erster Linie um das allgemeine Persönlichkeitsrecht mit seinen verschiedenen Garantiebereichen (vgl. BVerfGE 54, 148 [154] m. w. N., sowie den Überblick bei Jarras, NJW 1989, S. 857), ferner in Weiterentwicklung des Persönlichkeitsrechts um das BVerfGE 80, 137 (166)BVerfGE 80, 137 (167)Recht auf informationelle Selbstbestimmung (BVerfGE 65, 1) und jüngst das Recht auf Kenntnis der eigenen Abstammung (BVerfGE 79, 256).
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Zur Begründung dieser aus Art. 2 Abs. 1 GG abgeleiteten konkreten Grundrechtspositionen hat das Bundesverfassungsgericht stets auf ihre Relevanz für die Persönlichkeitsentfaltung abgestellt (vgl. Scholz, AöR 100, S. 80, 265). Auf diese Weise ist es ihm auch gelungen, mit neuartigen Gefährdungen der Persönlichkeitsentfaltung Schritt zu halten, wie sie insbesondere vom wissenschaftlich-technischen Fortschritt ausgehen. Art. 2 Abs. 1 GG erweist sich hier gerade in seiner unspezifischen Formulierung als Grundrecht, das für die Anpassung des Persönlichkeitsschutzes an wechselnde Bedingungen besonders offen ist und daher Lücken zu schließen vermag, die den speziellen Freiheitsrechten unzugänglich bleiben (vgl. BVerfGE 54, 148 [153]). Insofern kann Art. 2 Abs. 1 GG in der Tat als "Auffanggrundrecht" betrachtet werden, jedoch nicht als Auffanggrundrecht, das jede erdenkliche menschliche Betätigung, die nicht schon von einem Spezialgrundrecht geschützt wird, unter Grundrechtsschutz stellt, sondern als Auffanggrundrecht für "konstituierende Elemente der Persönlichkeit" (BVerfGE, a.a.O.), die nicht den Schutz spezieller Freiheitsrechte gefunden haben.
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Neben diesen konkreten Persönlichkeitsrechten hielt das Bundesverfassungsgericht allerdings an der allgemeinen Handlungsfreiheit als Schutzgut von Art. 2 Abs. 1 GG fest, ohne stets klarzumachen, daß es sich um zwei ganz verschiedene Stränge ein und desselben Grundrechts handelt. Von diesen beiden verdient freilich nur der konkrete persönlichkeitsrechtliche Strang die Bezeichnung Grundrecht. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist dagegen eines spezifisch grundrechtlichen Schutzes gar nicht zugänglich (vgl. Schmidt, AöR 106, S. 497). Wenn jedes Verhalten Grundrechtsschutz genießt, ohne deswegen doch schrankenlos erlaubt sein zu können, verwandelt sich die allgemeine Freiheitsgarantie in das Recht, vom Staat nicht rechtswidrig an der Betätigung des eigenen Willens gehindert zu werden. In dieser Eigenschaft subjektiviert Art. 2 Abs. 1 GG aber das vom Grundgesetz BVerfGE 80, 137 (167)BVerfGE 80, 137 (168)nur objektiv gewährleistete Rechtsstaatsprinzip und wird in Wahrheit zur allgemeinen Eingriffsfreiheit.
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Die Konsequenzen dieses Grundrechtsverständnisses liegen vor allem auf verfassungsprozessualem Gebiet. Gewährleistet Art. 2 Abs. 1 GG die allgemeine Handlungsfreiheit im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, weitet sich die auf dieses Grundrecht gestützte Verfassungsbeschwerde tendenziell zur allgemeinen Normenkontrolle aus. Zur verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG zählt das Bundesverfassungsgericht nämlich seit dem Elfes-Urteil jede mit der Verfassung übereinstimmende Rechtsnorm (vgl. BVerfGE 6, 32 [37 f.]). Aus diesem Grund muß bei Eingriffen in die allgemeine Handlungsfreiheit die zugrundeliegende Norm in vollem Umfang, also unter Einschluß der Staatszielbestimmungen, der übrigen Grundrechte sowie sämtlicher Kompetenz- und Verfahrensvorschriften, an der Verfassung gemessen werden.
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Eine derartige Kontrollbreite geht zwar mit jeder zulässigen Verfassungsbeschwerde einher, denn der Einzelne braucht sich Grundrechtseingriffe nur auf gesetzlicher Grundlage gefallen zu lassen, und als ausreichende Eingriffsgrundlage gilt allein dasjenige Gesetz, welches formell und materiell mit der Verfassung in Einklang steht. Doch können Verfassungsbeschwerden außerhalb von Art. 2 Abs. 1 GG nur in bestimmten, thematisch umgrenzten Bereichen erhoben werden und regelmäßig nur Gesetze erfassen, die sich gerade auf das betroffene Grundrecht auswirken. Ein vom Schutzbereich her unbegrenztes Grundrecht auf beliebiges Verhalten hebt dagegen diese Beschränkung auf und läßt die Selbstbetroffenheit des Beschwerdeführers durch einen belastenden staatlichen Akt ausreichen, um mittels der Verfassungsbeschwerde den vollen Umfang der Normenkontrolle zu eröffnen.
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Daher sollte diese vom Grundgesetz nicht vorgesehene Banalisierung der Grundrechte und die damit verbundene Ausuferung der Verfassungsbeschwerde rückgängig gemacht werden. Das erscheint um so leichter möglich, als Art. 2 Abs. 1 GG inzwischen mit einer Anzahl konkreter Freiheitsgarantien angereichert ist und für zusätzlich nötige Freiheitssicherungen offen bleibt. FreiheitseinbuBVerfGE 80, 137 (168)BVerfGE 80, 137 (169)ßen, wie der Senat sie befürchtet, sind demgegenüber nicht zu erwarten, denn die allgemeine Handlungsfreiheit besteht nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung und wird also in Tätigkeitsbereichen, die ohne Gewicht für die Entfaltung der Persönlichkeit sind, den Freiheitsraum des Einzelnen ohnehin nicht über das gesetzliche Maß hinaus erweitern können. Dem Beschwerdeführer, der eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG rügt, erwächst also lediglich eine Begründungslast dafür, daß er nicht in irgendeinem, sondern gerade in einem persönlichkeitsrelevanten Verhalten beschränkt wurde.
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Entscheidende Bedeutung gewinnt dann freilich die Ermittlung der Grenze zwischen Freiheitsbetätigungen, die für die Entfaltung der Persönlichkeit gewichtig sind, und solchen, die nicht mehr zu ihr gehören. Daß ein Verzicht auf den Grundrechtsschutz der allgemeinen Handlungsfreiheit eine derartige Grenzziehung erforderlich macht, ist allerdings noch kein Einwand gegen die Respezifizierung von Art. 2 Abs. 1 GG. Denn Grenzbestimmungen sind beim Schutzbereich jedes Grundrechts erforderlich und können unter Umständen erhebliche Schwierigkeiten bereiten, wie nicht allein die Garantie der Kunstfreiheit in Art. 5 Abs. 3 GG zeigt. Wenn gerade im Blick auf diese Schwierigkeiten und im Interesse eines wirksamen Grundrechtsschutzes die Schutzbereichsdefinition in der Verfassungsrechtsprechung großzügig gehandhabt wird, so spricht nichts dagegen, bei Art. 2 Abs. 1 GG ebenso zu verfahren. Es besteht aber kein Grund, sie hier völlig fallen zu lassen.
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Anhaltspunkte für die Grenzziehung ergeben sich vor allem aus den benannten Freiheitsrechten. Den Schutzobjekten, auf die diese Grundrechte sich beziehen, müssen die Schutzgüter, die von Art. 2 Abs. 1 GG erfaßt sind, an Bedeutung für die personale Freiheit gleichkommen. Im Kern wird es sich dabei stets um Lebensbereiche oder Verhaltensweisen handeln, deren beliebige Regulierbarkeit durch den Staat die Autonomie des Einzelnen gefährdete und damit einem System Vorschub leistete, das nicht mehr beanspruchen könnte, auf die Achtung der Menschenwürde gegründet zu sein. Eine abschließende Aufzählung scheitert am Wandel der Bedingungen für die Persönlichkeitsentfaltung (vgl. BVerfGE 54, 148 [153]). BVerfGE 80, 137 (169)BVerfGE 80, 137 (170)Daß gleichwohl keine unerfüllbaren Anforderungen erhoben werden, hat das Bundesverfassungsgericht mit den bisher schon vorgenommenen Konkretisierungen von Art. 2 Abs. 1 GG gezeigt. An diesem Begründungsstandard müssen sich auch andere Freiheitsansprüche, die in den Schutz von Art. 2 Abs. 1 GG einbezogen werden sollen, messen lassen.
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Das Reiten im Walde wird diesen Anforderungen ebensowenig gerecht wie etwa das Taubenfüttern in öffentlichen Anlagen (so aber BVerfGE 54, 143). Es unterliegt zwar keinem Zweifel, daß das Recht auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit nicht vor dem Bereich der Freizeit Halt machen kann, sondern hier angesichts der Verkürzung der Wochen- und Lebensarbeitszeit bei gleichzeitiger Verlängerung der Lebensdauer eine zunehmend wichtige Verwirklichungsmöglichkeit findet. Damit steht aber noch nicht jede Modalität, die sich diesem Lebensbereich zuordnen läßt, unter Grundrechtsschutz. Die Persönlichkeitsentfaltung des Einzelnen hängt nicht von der Möglichkeit ab, im Walde zu reiten. Die Verfassungsbeschwerde war daher nicht zurückzuweisen, weil §§ 50 und 51 des nordrhein-westfälischen Landschaftsgesetzes, gegen die sie sich mittelbar richtete, mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar waren, sondern weil sie den Schutzbereich dieses Grundrechts gar nicht berührten.
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GrimmBVerfGE 80, 137 (170)  
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