VerfassungsgeschichteVerfassungsvergleichVerfassungsrechtRechtsphilosophie
UebersichtWho-is-WhoBundesgerichtBundesverfassungsgerichtVolltextsuche...

Informationen zum Dokument  BVerfGE 70, 1 - Orthopädietechniker-Innungen  Materielle Begründung
Abruf und Rang:
RTF-Version (SeitenLinien), Druckversion (Seiten)
Rang:  30 (447)

Suche:

Zitiert durch:
BVerfGE 134, 204 - Werkverwertungsverträge
BVerfGE 132, 39 - Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen
BVerfGE 116, 202 - Tariftreueerklärung
BVerfGE 115, 25 - Gesetzliche Krankenversicherung
BVerfGE 111, 10 - Ladenschlussgesetz III
BVerfGE 103, 293 - Urlaubsanrechnung
BVerfGE 103, 172 - Altersgrenze für Kassenärzte
BVerfGE 101, 331 - Berufsbetreuer
BVerfGE 100, 59 - Rentenüberleitung II
BVerfGE 95, 173 - Warnhinweise für Tabakerzeugnisse
BVerfGE 78, 249 - Fehlbelegungsabgabe
BVerfGE 77, 84 - Arbeitnehmerüberlassung
BVerfGE 75, 192 - Sparkassen
BVerfGE 75, 108 - Künstlersozialversicherungsgesetz

Zitiert selbst:
BVerfGE 68, 193 - Zahntechniker-Innungen
BVerfGE 63, 119 - Pflichtbeiträge in Ausfallzeiten
BVerfGE 62, 354 - Heilfürsorgeansprüche der Soldaten
BVerfGE 61, 82 - Sasbach
BVerfGE 60, 360 - Beitragsfreie Krankenversicherung
BVerfGE 53, 366 - Konfessionelle Krankenhäuser
BVerfGE 47, 327 - Hessisches Universitätsgesetz
BVerfGE 46, 246 - Halbfettmargarine
BVerfGE 40, 141 - Ostverträge
BVerfGE 33, 171 - Honorarverteilung
BVerfGE 30, 292 - Erdölbevorratung
BVerfGE 21, 362 - Sozialversicherungsträger
BVerfGE 11, 30 - Kassenarzt-Urteil
BVerfGE 6, 273 - Gesamtdeutsche Volkspartei
BVerfGE 6, 32 - Elfes
BVerfGE 1, 97 - Hinterbliebenenrente I

A.
I.
1. Das am 1. Januar 1982 in Kraft getretene Gesetz zur Ergän ...
2. Solche Bestimmungen sind durch das Kostendämpfungs- Erg ...
II.
1. Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden tragen die Be ...
2. In der Sache machen die Beschwerdeführer geltend:
III.
1. a) Nach Auffassung des Bundesministers bestehen Zweifel, ob In ...
2. Das Bundessozialgericht hat mitgeteilt, daß es zur Verfa ...
3. Der Bundesverband der Ortskrankenkassen hat Bedenken gegen die ...
4. Die Kassenärztliche Bundesvereinigung hält die Verfa ...
B.
I.
1. Soweit die Verfassungsbeschwerden von Organisationen der nicht ...
2. Indessen liegen die Voraussetzungen nur zu einem Teil vor, unt ...
C.
I.
II.
1. Prüfungsmaßstab ist Art. 2 Abs. 1 GG, dessen Schutz ...
2. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfr ...
III.
1. a) Soweit die beschwerdeführenden Berufsorganisationen ei ...
2. a) Soweit die einzelnen Leistungserbringer sich gegen Art. 5 N ...
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Jens Krüger  
BVerfGE 70, 1 (1)Die Anordnung des Gesetzgebers, daß die in den Verhandlungen zwischen den Verbänden der Krankenkassen und der Heilberufe und Hilfsmittelberufe vereinbarten Preise Höchstpreise sind (§ 376d Abs. 2 Satz 3 RVO) sowie die befristete Festschreibung der Vergütungen der gesetzlichen Krankenkassen im Bereich der Versorgung mit Heilmitteln und Hilfsmitteln durch Art. 5 Nr. 7 Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I Satz 1578) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.  
 
Beschluß
 
des Ersten Senats vom 14. Mai 1985  
-- 1 BvR 449, 523, 700, 728/82 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden I. 1. des Verbandes Deutscher Badebetriebe, Landesverband Baden-Württemberg e.V., 2. der .. Sauna- und Badebetrieb GmbH -- Bevollmächtigter zu 1. und 2.: Rechtsanwalt Dr. Rüdiger Zuck, Robert-Koch-Straße 2, Stuttgart 80 -- gegen a) § 182 a RVO in der Fassung des Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetzes -- KVEG -- vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1578), b) § 376 d Abs. 2 Satz 1 und 3, Abs. 3 RVO in der Fassung des KVEG, c) Art. 5 Nr. 7 KVEG -- 1 BvR 449/82 -; II. 1. des Herrn B .., 2. der Frau H .. -- Bevollmächtigter zu 1. und 2.: Rechtsanwalt Dr. Rüdiger Zuck, Robert-Koch-Straße 2, Stuttgart 80 -- gegen a) a) § 182 a RVO in der Fassung des Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetzes -- KVEG -- vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1578), b) § 376 d Abs. 2 Satz 1 und 3, Abs. 3 RVO in der Fassung des KVEG, c) Art. 5 Nr. 7 KVEG -- 1 BvR 523/82 -; III. 1. der Frau K .., 2. des Herrn D .., 3. des Deutschen Verbandes für Physiotherapie -- Zentralverband der Krankengymnasten e.V., 4. des Deutschen Verbandes für Physiotherapie -- Zentralverband der Krankengymnasten e.V., Landesverband Baden-Württemberg e.V., 5. des Deutschen Verbandes für Physiotherapie -- Zentralverband der Krankengymnasten e.V., Landesverband Hamburg und Schleswig-Holstein e.V. -- Bevollmächtigte zu 1. bis 5.: Rechtsanwalt Dirk-Peter Müller und Professor Dr. Christoph Degenhart, Sonnenstraße 19/IV, München 2 -- gegen Art. 5 Nr. 7 KVEG -- 1 BvR 700/82 -; IV. 1. des Bundesverbandes für Orthopädie-Technik, 2. der Landesinnung Bayern für Orthopädie-Technik, 3. derBVerfGE 70, 1 (1)BVerfGE 70, 1 (2) K .. GmbH, 4. der Sanitätshaus G .. GmbH, 5. der Orthopädie-Technik Sch .. KG -- Bevollmächtigte zu 1. bis 5.: Rechtsanwälte Dr. Werner Kleinmann und Dr. Klaus-Peter Dolde, Birkenwaldstraße 149, Stuttgart 1 -- gegen a) § 376 c RVO in der Fassung des KVEG, b) § 376 d RVO in der Fassung des KVEG, c) Art. 5 Nr. 7 KVEG -- 1 BvR 728/82 -.  
Entscheidungsformel:  
1. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.  
2. § 376 d Absatz 2 Satz 3 der Reichsversicherungsordnung in der Fassung des Gesetzes zur Ergänzung und Verbesserung der Wirksamkeit kostendämpfender Maßnahmen in der Krankenversicherung (Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz - KVEG) vom 22. Dezember 1981 (Bundesgesetzbl. I S. 1578) und Artikel 5 Nr. 7 des Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetzes sind mit dem Grundgesetz vereinbar.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Gegenstand der zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden ist die Frage, ob durch das Kostendämpfungs- Ergänzungsgesetz geschaffene gesetzliche Regelungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind, welche das Verfahren der Festlegung und die Höhe der Vergütung von Leistungen der Angehörigen verschiedener nichtärztlicher Gesundheitsberufe betreffen.
1
I.  
1. Das am 1. Januar 1982 in Kraft getretene Gesetz zur Ergänzung und Verbesserung der Wirksamkeit kostendämpfender Maßnahmen in der Krankenversicherung (Kostendämpfungs- Ergänzungsgesetz - KVEG) vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1578) dient unter anderem der Aufgabe, den Ausgabenanstieg der gesetzlichen Krankenversicherung zu begrenzen, ihn stärker an der Einkommensentwicklung der Versicherten auszurichten und dadurch zu einer dauerhaften Stabilisierung der Finanzlage der Krankenversicherung beizutragen (vgl. BTDrucks. 9/845, S. 11 f.). Die vom Gesetzgeber ergriffenen, der KostendämpfungBVerfGE 70, 1 (2)BVerfGE 70, 1 (3) dienenden Maßnahmen betreffen in erster Linie den Bereich der Versorgung der Versicherten mit Zahnersatz (vgl. dazu BVerfGE 68, 193 [194 ff.]) sowie mit Heil- und Hilfsmitteln, da in den genannten Bereichen die Leistungsausgaben überproportional angestiegen waren (vgl. BVerfGE, a.a.O. [195]).
2
Die Versorgung der Versicherten mit Heil- und Hilfsmitteln umfaßt Leistungen und Lieferungen, die von Angehörigen nichtärztlicher Gesundheitsberufe erbracht werden, soweit sie nicht zur ärztlichen Behandlung im Sinne von § 122 Abs. 1, § 182 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a, § 368 Abs. 2 RVO gehören (vgl. BSGE 23, 176 [178 ff.]; Krauskopf/Schroeder-Printzen, Soziale Krankenversicherung, 2. Aufl., Stand April 1983, § 122 RVO Anm. 2, § 182 RVO Anm. 3.2.2). Mit dieser Einschränkung obliegt die Heilmittelversorgung freiberuflich tätigen Berufsgruppen (etwa Krankengymnasten, medizinischen Bademeistern, Masseuren und Therapeuten); die Versorgung mit Hilfsmitteln ist Sache von Handwerksberufen (etwa Augenoptiker, Orthopädiemechaniker und -schuhmacher sowie Bandagisten).
3
Früher wurden nur die Kosten der "kleineren Heilmittel" von den Krankenkassen übernommen. Die Kosten "größerer Heilmittel" konnten nach Maßgabe der Satzung der einzelnen Krankenkasse als freiwillige Zusatzleistung erstattet werden. Seit dem Inkrafttreten des Rehabilitations-Angleichungsgesetzes vom 7. August 1974 (BGBl. I S. 1881) umfaßt die von den Krankenkassen zu gewährende Krankenhilfe alle Heil- und Hilfsmittel in vollem Umfang (§ 182 Abs. 1 Nr. 1 RVO). Die Vergütungen werden in kollektiven Vereinbarungen festgelegt. Partner sind auf der Seite der Leistungsanbieter im Bereich der Heilmittel als juristische Personen des Privatrechts organisierte Berufsverbände, im Bereich der Hilfsmittel Handwerksinnungen oder deren Zusammenschlüsse (Innungsverbände); auf der Seite der Krankenkassen werden die Vereinbarungen regelmäßig durch Verbände geschlossen. § 407 Nr. 2, § 414 e Buchst. c RVO normierten die Befugnis dieser Verbände zum Abschluß derartiger Verträge; weitere gesetzliche Regelungen bestanden zunächst nicht.BVerfGE 70, 1 (3)
4
BVerfGE 70, 1 (4)2. Solche Bestimmungen sind durch das Kostendämpfungs- Ergänzungsgesetz geschaffen worden.
5
Der durch das Gesetz in die Reichsversicherungsordnung eingefügte § 376 d bestimmt, daß die Krankenkassen oder die hierzu bevollmächtigten Verbände zur Sicherung einer wirtschaftlichen Versorgung der Versicherten mit Heil- und Hilfsmitteln Vereinbarungen mit den Leistungsanbietern über die Erbringung der Leistungen und deren Preise schließen. Dabei müssen die Krankenkassen die Empfehlungen der konzertierten Aktion im Gesundheitswesen angemessen berücksichtigen (Abs. 2 Satz 1). Ferner ist vorgeschrieben, daß die vereinbarten Preise Höchstpreise sind (Abs. 2 Satz 3). Die Bestimmungen über Preise bei öffentlichen Aufträgen finden keine Anwendung (Abs. 2 Satz 4). Auch soweit die Landes- oder Bundesverbände der Krankenkassen Preisvereinbarungen abgeschlossen haben, kann eine einzelne Krankenkasse für ihren Bereich abweichende oder ergänzende Vereinbarungen treffen, wenn dadurch eine kostengünstigere Versorgung ihrer Mitglieder ermöglicht wird (Abs. 3). Nach dem ebenfalls neu eingefügten § 376 c sind den Preisvereinbarungen, soweit sie Hilfsmittel betreffen, die von den Bundesverbänden der Krankenkassen im Benehmen mit den Verbänden oder sonstigen Zusammenschlüssen der Leistungserbringer zu erstellenden Verzeichnisse der von den Krankenkassen zu vergütenden Hilfsmittel zugrunde zu legen. Weiterhin hat das Kostendämpfungs- Ergänzungsgesetz durch eine Neufassung des § 182 a RVO die von den Versicherten bei der Abnahme von Heilmitteln und Brillen zu zahlende Verordnungsblattgebühr in unterschiedlicher Höhe festgelegt, je nachdem, ob es sich um Arznei- und Verbandmittel oder um Heilmittel handelt. Schließlich sieht das Gesetz im Rahmen seiner Übergangsvorschriften in Art. 5 Nr. 7 vor, daß die von den Krankenkassen oder ihren Verbänden mit ihren Vertragspartnern für Heil- und Hilfsmittel getroffenen Preisvereinbarungen bis zum 31. Dezember 1983 fortgelten (vgl. zur Begründung der einzelnen Bestimmungen BTDrucks. 9/845, S. 13, 15 f., 17).BVerfGE 70, 1 (4)
6
BVerfGE 70, 1 (5)Die Vorschriften haben folgenden Wortlaut:
7
    § 182 a RVO
8
    Der Versicherte, der das 16. Lebensjahr vollendet hat, zahlt als Verordnungsblattgebühr bei der Abnahme
9
    a) von Arznei- und Verbandmittel für jedes verordnete Mittel 1,50 Deutsche Mark,
10
    b) von Heilmitteln vier Deutsche Mark je Verordnung,
11
    c) von Brillen vier Deutsche Mark, jedoch nicht mehr als die tatsächlich entstandenen Kosten an die abgebende Stelle. ... Die Krankenkasse kann in Fällen, in denen über einen längeren Zeitraum Arznei-, Verband- oder Heilmittel benötigt werden, von der Zahlung befreien, wenn der Versicherte unzumutbar belastet würde.
12
    § 376 c RVO
13
    Die Bundesverbände der Krankenkassen ... erstellen im Benehmen mit den Verbänden oder sonstigen Zusammenschlüssen der Leistungserbringer einheitliche Verzeichnisse der von den Krankenkassen zu vergütenden Hilfsmittel. Die Verzeichnisse sind den Preisvereinbarungen zugrunde zu legen.
14
    § 376 d RVO
15
    (1) Zur Sicherung einer wirtschaftlichen Versorgung der Versicherten mit Heil- und Hilfsmitteln schließen die Krankenkassen oder die hierzu bevollmächtigten Verbände Vereinbarungen mit den Leistungserbringern über die Erbringung der Leistungen und deren Preise. Soweit keine einheitlichen Verzeichnisse (§ 376 c) erstellt sind, können Vereinbarungen auch über Art und Umfang der Leistungen getroffen werden.
16
    (2) Die Krankenkassen oder die bevollmächtigten Verbände haben bei den Vereinbarungen nach Absatz 1 die Empfehlungen der konzertierten Aktion im Gesundheitswesen angemessen zu berücksichtigen. Bei im Handel befindlichen Hilfsmitteln dürfen die Krankenkassen und die bevollmächtigten Verbände die marktüblichen Preise ... nicht überschreiten. Vereinbarte Preise sind Höchstpreise.BVerfGE 70, 1 (5)BVerfGE 70, 1 (6) Die Bestimmungen über die Preise bei öffentlichen Aufträgen finden auf die Vereinbarungen keine Anwendung.
17
    (3) Soweit die bevollmächtigten Landes- oder Bundesverbände der Krankenkassen Preisvereinbarungen abgeschlossen haben, kann die Krankenkasse abweichende oder ergänzende Vereinbarungen treffen, wenn dadurch eine kostengünstigere Versorgung ihrer Mitglieder ermöglicht wird.
18
    Art. 5 KVEG Übergangsvorschriften
19
    1. bis 6....
20
    7. Die von den Krankenkassen oder ihren Verbänden mit ihren Vertragspartnern für Heil- und Hilfsmittel sowie Brillen getroffenen Preisvereinbarungen gelten bis zum 31. Dezember 1983 fort.
21
II.  
Gegen diese gesetzlichen Vorschriften richten sich die Verfassungsbeschwerden.
22
Es haben angegriffen:
23
    - § 182 a RVO die Beschwerdeführer zu I, 2 und II,
24
    - § 376 c RVO die Beschwerdeführer zu IV, - § 376 d Abs. 1 RVO die Beschwerdeführer zu IV, - § 376 d Abs. 2 Satz 1 und 3 RVO die Beschwerdeführer zu I, II und IV, - § 376 d Abs. 2 Satz 2 und 4 RVO die Beschwerdeführer zu IV, - § 376 d Abs. 3 RVO die Beschwerdeführer zu I, II und IV,
25
    - Art. 5 Nr. 7 KVEG alle Beschwerdeführer.
26
Alle Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, die Beschwerdeführer zu III, 1 und 2 und die Beschwerdeführer zu IV ferner eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 sowie die Beschwerdeführer zu III, 3 bis 5 von Art. 9 Abs. 1 GG.
27
1. Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden tragen die Beschwerdeführer vor:
28
a) Die Beschwerdeführerin zu IV, 2 sei zwar als Landesinnung eine Körperschaft des öffentlichen Rechts; sie sei gleichwohl grundrechtsfähig, da sie keine Aufgaben mittelbarer StaatsverBVerfGE 70, 1 (6)BVerfGE 70, 1 (7)waltung wahrnehme, sondern den Interessen ihrer Mitglieder diene. Der Beschwerdeführer zu IV, 1 sei als Bundesinnungsverband eine Körperschaft des privaten Rechts, deren Grundrechtsfähigkeit nicht zu bezweifeln sei.
29
b) Die Voraussetzungen, unter denen eine unmittelbar gegen ein Gesetz gerichtete Verfassungsbeschwerde zulässig sei, lägen vor: Die Beschwerdeführer seien durch die Vorschriften, die sie angegriffen hätten, selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. § 376 c und § 376 d RVO sowie Art. 5 Nr. 7 KVEG wirkten sich unmittelbar auf die Abschlußkompetenz der Verbände wie auf die Einkommensverhältnisse der Leistungserbringer aus. Jedenfalls seien aber die Voraussetzungen für eine Vorabentscheidung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG gegeben.
30
2. In der Sache machen die Beschwerdeführer geltend:
31
a) Das Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz sei bereits aus formellen Gründen verfassungswidrig. Es sei im Gesetzgebungsverfahren mit anderen, ebenfalls der Stabilisierung der Finanzlage der öffentlichen Haushalte dienenden Gesetzen verknüpft worden (sogenannte Operation '82). Der Vermittlungsausschuß habe einen vom Bundestag noch nicht behandelten Gesetzentwurf dem Gesamtpaket zugefügt. Er habe damit die ihm nach Art. 77 Abs. 2 GG zustehenden Kompetenzen überschritten. Darüber hinaus verstoße diese Verfahrensweise gegen Art. 42 Abs. 1 GG, der von einer öffentlichen Beschlußfassung im Gesetzgebungsverfahren ausgehe; sie sei mit dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue im Verhältnis zum Bundestag unvereinbar.
32
b) Auch in materieller Hinsicht seien die angegriffenen Bestimmungen verfassungswidrig.
33
aa) Soweit durch das Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz die Verordnungsblattgebühr, die vorher einheitlich eine Deutsche Mark betragen habe, für Heil- und Hilfsmittel auf vier Deutsche Mark, hingegen für Arznei- und Verbandmittel lediglich auf 1,50 Deutsche Mark erhöht worden sei, verstoße die Neuregelung gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG); für eine derartige Differenzierung fehle ein sachlicher Grund. Außerdem bewirkeBVerfGE 70, 1 (7)BVerfGE 70, 1 (8) § 182 a RVO eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den Kassenärzten. Obwohl von diesen durch Angestellte die gleiche Heilbehandlung erbracht werde, sei keine Verordnungsblattgebühr zu entrichten, da die Behandlung als ärztliche Leistung gewertet werde. Diese Ungleichbehandlung führe zu unzumutbaren Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der Beschwerdeführer.
34
bb) Die von der bisherigen Praxis abweichende Beschränkung der Mitwirkung der Leistungserbringer bei der Erstellung bindender Leistungsverzeichnisse auf eine Anhörung ermögliche einseitige Festsetzungen durch die Kassen. § 376 c RVO verletze wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Art. 2 Abs. 1 GG. Die Bestimmung sei zur Erreichung des Gesetzeszwecks ungeeignet, weil die Herabstufung der Mitwirkung der Leistungserbringer keinen kostendämpfenden Effekt habe. Sie sei auch nicht erforderlich gewesen, da bereits nach dem bisher praktizierten System gleichberechtigter Beteiligung der Leistungserbringer sachgerechte Leistungsverzeichnisse erstellt worden seien. Zugleich sei die Berufsfreiheit der Orthopädietechniker beeinträchtigt, insofern sie orthopädische Hilfsmittel, die in das Leistungsverzeichnis nicht aufgenommen seien, nicht abgeben könnten, selbst wenn dies therapeutisch indiziert sei.
35
cc) Die durch § 376 d Abs. 2 Satz 1 RVO begründete Pflicht der Krankenkassen, die Empfehlungen der konzertierten Aktion angemessen zu berücksichtigen, sei mit dem Grundsatz der Systemgerechtigkeit nicht vereinbar. Der Gesetzgeber habe politisch motivierten Empfehlungen rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt und die Vertragspartner ohne Berücksichtigung regionaler Besonderheiten an bundeseinheitliche Richtlinien gebunden. Es verletze den Gleichheitssatz, wenn die angegriffene Regelung in willkürlicher Weise eine politische Empfehlung in eine Rechtspflicht für einige wenige Berufsgruppen umwandele, während für alle übrigen Gruppen die Beschlüsse der konzertierten Aktion ihren Empfehlungscharakter behielten. Zudem seien die nichtärztlichen Heilberufsgruppen an der konzertierten Aktion nicht beteiligt.BVerfGE 70, 1 (8)BVerfGE 70, 1 (9) Sie würden somit an die Entscheidungen eines politischen Gremiums gebunden, ohne am Entscheidungsprozeß mitwirken zu können; unter diesem Gesichtspunkt verstoße die angegriffene Regelung auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie greife außerdem in unzulässiger Weise in den Selbstverwaltungsbereich der Verbände ein. Diese dürften nicht zu einer "sozialversicherungsrechtlichen Zelle" denaturiert werden.
36
dd) Die Verpflichtung zur Vereinbarung von Höchstpreisen (§ 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO) entspreche zwar der bisherigen Vertragspraxis; das Höchstpreissystem sei jedoch nicht geeignet, einen Beitrag zur Kostendämpfung zu leisten; es sei daher mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar.
37
ee) § 376 d Abs. 2 Satz 4 RVO weiche in verfassungswidriger Weise von der bisherigen Praxis ab, nach der auf der Grundlage der Verordnung über Preise bei öffentlichen Aufträgen PR Nr. 30/53 und der Bundesprothesenliste im Bereich der Orthopädietechnik für die erbrachten Leistungen Selbstkostenfestpreise festgesetzt und in regelmäßigen Abständen der Kostenentwicklung angepaßt worden seien. Der Gesetzgeber sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß auf dem Markt für Heil- und Hilfsmittel ein Preiswettbewerb möglich sei. Infolge der Abkehr von der Anerkennung des Selbstkostenfestpreises sei zu befürchten, daß zukünftig auf Grund der marktbeherrschenden Stellung der Krankenkassen einseitig Preise festgesetzt würden, die nicht mehr kostendeckend seien. Die angegriffene Vorschrift greife wegen dieser Auswirkung unzulässig in die Eigentumsgarantie und das Grundrecht der Berufsfreiheit der betroffenen Leistungserbringer ein und verletze die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition ihrer Verbände. Die Herausnahme der Leistungserbringer von Heil- und Hilfsmitteln aus dem Bereich des öffentlichen Preisrechts sei willkürlich. Sie stelle eine unzulässige Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen dar, die Leistungen im Auftrag des Staates erbrächten und für die das öffentliche Preisrecht weiterhin gelte.
38
ff) Die in § 376 d Abs. 3 RVO den Krankenkassen eingeBVerfGE 70, 1 (9)BVerfGE 70, 1 (10)räumte Möglichkeit, Preisvereinbarungen auf Verbandsebene durch abweichende oder ergänzende Vereinbarungen zu ersetzen, schränke in unverhältnismäßiger Weise die "Selbstverwaltungsautonomie" der Verbände der Leistungserbringer ein. Die Verhandlungsposition der Krankenkassen werde einseitig begünstigt, so daß ein ruinöser Preiswettbewerb die Folge sein werde.
39
gg) Die in Art. 5 Nr. 7 KVEG angeordnete gesetzliche Verlängerung der Laufzeit der abgeschlossenen Preisvereinbarungen verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG, dessen Schutz sich auf die Substanz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs der betroffenen Unternehmen erstrecke. Die Befugnis zur Preisgestaltung sei eine dem Unternehmer rechtlich zugeordnete vermögensrechtliche Position. Sie sei keine bloße unternehmerische Chance, sondern verfassungsrechtlich geschützter Bestandteil des Rechts am Gewerbebetrieb, auch soweit sie verbandsmäßig ausgeübt werde. In dieses Recht greife die angegriffene Bestimmung in unverhältnismäßiger Weise ein, da die nichtärztlichen Heilberufe die Kostensteigerungen im Gesundheitswesen nicht verursacht hätten.
40
Außerdem verstoße die Vergütungsregelung gegen die in Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit der Leistungserbringer. Das Recht der freien Berufsausübung umfasse die Befugnis zu freier Preisbildung. Auch soweit die Leistungserbringer ihre Preisbildungsbefugnis auf ihre Verbände zu kollektiver Ausübung übertragen hätten, um einheitliche Tarifabschlüsse zu ermöglichen, verblieben ihnen über ihre Mitgliedschaftsrechte Einflußmöglichkeiten auf die Tarifgestaltung. Daher seien auch die Vergütungsvereinbarungen auf Verbandsebene als Bestandteil freier Berufsausübung zu werten. Die normative Preisbestimmung des Art. 5 Nr. 7 KVEG schränke die Berufsfreiheit der Leistungserbringer in unverhältnismäßiger Weise ein. Die Preisregelung habe zur Folge, daß Aufnahme und Ausübung eines der nichtärztlichen Heilberufe wirtschaftlich unmöglich gemacht würden.
41
Art. 5 Nr. 7 KVEG sei ferner mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinBVerfGE 70, 1 (10)BVerfGE 70, 1 (11)bar. Namentlich die Unternehmen aus dem Bereich der Orthopädietechnik würden im Verhältnis zu den Leistungserbringern im übrigen Bereich des Gesundheitswesens, für die der Vergütungsstop nicht gelte, ohne sachlichen Grund ungleich behandelt. Obwohl sie für die Kostensteigerungen im Gesundheitswesen nicht verantwortlich seien, würden dem Preisstop ausschließlich die Heilhilfsberufe unterworfen. Die Gruppe der Orthopädietechniker werde aber auch im Vergleich zu den übrigen Heilhilfsberufsgruppen in willkürlicher Weise benachteiligt. Die Orthopädietechniker hätten sich in der Vergangenheit, bedingt durch die Geltung des öffentlichen Preisrechts, stets - auch in Zeiten guter Konjunktur - an das Selbstkostenprinzip gehalten, während andere Gruppen in jener Zeit die Möglichkeit gehabt hätten, sich finanzielle Reserven zu verschaffen. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung sei schließlich auch darin zu sehen, daß der Gesetzgeber den in den einzelnen Innungsbezirken unterschiedlichen Beginn der Vertragslaufzeiten nicht berücksichtigt habe. Je früher die von dem Preisstop erfaßten Verträge abgeschlossen worden seien, desto belastender sei wegen der entsprechend längeren Laufzeit dessen Wirkung.
42
Die Verbände der Leistungserbringer seien durch Art. 5 Nr. 7 KVEG in dem durch Art. 2 Abs. 1, Art. 20 GG geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung sowie in ihrem Grundrecht auf verbandsmäßige Betätigung (Art. 9 Abs. 1 GG) beeinträchtigt. Sie seien infolge der gesetzlichen Verlängerung der Vergütungsvereinbarungen gehindert, ihrer satzungsgemäßen Aufgabe nachzukommen und neue Preisvereinbarungen für ihre Mitglieder entsprechend den eingetretenen Kostensteigerungen zu treffen.
43
Art. 5 Nr. 7 KVEG widerspreche schließlich dem rechtsstaatlichen Verbot rückwirkender belastender Gesetze und sei daher mit Art. 2 Abs. 1 GG unvereinbar. Infolge der nachträglich erfolgten Verlängerung der Laufzeit bereits vereinbarter Preise seien die Verträge ihrem gesamten Inhalt nach rückwirkend verändert worden, da sowohl Höhe wie Laufzeit des Abschlusses den Inhalt dieser Vereinbarungen bestimmten. Das VertrauenBVerfGE 70, 1 (11)BVerfGE 70, 1 (12) der Vertragspartner auf den Bestand der abgeschlossenen Verträge sei schutzwürdig gewesen.
44
III.  
Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung für die Bundesregierung, das Bundessozialgericht, der Bundesverband der Ortskrankenkassen und die Kassenärztliche Bundesvereinigung geäußert.
45
1. a) Nach Auffassung des Bundesministers bestehen Zweifel, ob Innungen und Innungsverbände Träger von Grundrechten sein könnten. Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden unzulässig, soweit sie gegen § 182 a RVO gerichtet seien. Durch die unterschiedliche Höhe der Verordnungsblattgebühr seien die Beschwerdeführer nicht unmittelbar in ihren Rechten betroffen.
46
b) Im übrigen seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet.
47
Das Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz sei ordnungsgemäß zustandegekommen. Die Regelungen der §§ 376 c und 376 d RVO verletzten, wie näher ausgeführt wird, weder Grundrechte der beschwerdeführenden Zusammenschlüsse noch solche der einzelnen Leistungserbringer.
48
Ebensowenig begegne die befristete Preisfestschreibung in Art. 5 Nr. 7 KVEG verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Eigentumsgarantie sei - auch in ihrer Ausprägung als Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb - nicht verletzt. Fraglich sei bereits, ob der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG betroffen sei, da sich die in Rede stehende Regelung im wesentlichen auf künftige Gewinnchancen auswirke. Jedenfalls aber überschreite sie nicht die Grenzen der verfassungsrechtlich zulässigen Sozialbindung des Eigentums. Sie sei verhältnismäßig, da sie zur Stabilisierung der Ausgabenentwicklung in der gesetzlichen Krankenversicherung geboten gewesen und nicht über das zur Erreichung dieses Zieles Erforderliche hinausgegangen sei. Die Festschreibung des Preisniveaus sei schließlich für die betroffenen Betriebe im Hinblick auf deren Ertragslage wirtschaftlich zumutbar gewesen.BVerfGE 70, 1 (12)BVerfGE 70, 1 (13) Die Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung für Heilmittel seien in der Vergangenheit außergewöhnlich stark angestiegen. Die jährlichen Zuwachsraten hätten in den Jahren 1971 bis 1975 zwischen 20 und 30 vom Hundert und von 1976 bis 1980 zwischen 11 und 16 vom Hundert betragen. In diesem Zeitraum sei auch die Zahl der Anbieter von Heilmitteln stark angestiegen. Für die Hilfsmittellieferanten seien die Auswirkungen der Preisregelung ebenfalls zumutbar gewesen. Diese hätten sich im Vergleich zum übrigen Handwerk in einer deutlich besseren Lage befunden; der Gesetzgeber habe davon ausgehen können, daß auch bei gleichbleibenden Preisen das steuerliche Ertragsniveau bis zum Ende des Jahres 1983 noch über dem des übrigen Handwerks liegen werde.
49
Zu dieser Festlegung habe es einer gesetzlichen Regelung bedurft, weil die Heilhilfsberufe - im Gegensatz zu den Kassenärzten und -zahnärzten - nicht dem öffentlichen, sondern dem privaten Rechtskreis zugehörten. Freiwillige Zusagen wären somit "nicht umsetzbar" gewesen.
50
Der Einwand, den von der Preisfestschreibung betroffenen Leistungserbringern sei eine ungerechtfertigte Sonderbelastung auferlegt worden, da sie die Kostensteigerungen im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung nicht verursacht hätten, sei nicht gerechtfertigt; er verkenne, daß es sich bei der Einbindung dieser Gruppe in das Beziehungsgefüge der gesetzlichen Krankenversicherung ebenso wie bei der Preisfestschreibung um eine "Ergänzung der Grundprinzipien des Kostendämpfungskonzeptes" handele. Art. 5 Nr. 7 KVEG stelle eine flankierende und vorübergehende Maßnahme der "nachholenden Einpassung" eines bestimmten Versorgungsbereichs in das Kostendämpfungskonzept dar. Ein kostenrelevantes Verhalten der betroffenen Leistungserbringer sei nicht Voraussetzung für eine derartige Maßnahme.
51
Schließlich entfalte die angegriffene Regelung keine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung. In Betracht komme hier allenfalls eine "unechte" Rückwirkung. Angesichts der BedeuBVerfGE 70, 1 (13)BVerfGE 70, 1 (14)tung der Kostendämpfung für die Allgemeinheit habe das Interesse der einzelnen Unternehmen zurückzutreten.
52
2. Das Bundessozialgericht hat mitgeteilt, daß es zur Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften bislang nicht Stellung genommen habe. Es weist auf Gesichtspunkte hin, die bei der Beurteilung der geltend gemachten Grundrechtsverstöße zu berücksichtigen seien. Die in der Übergangsvorschrift angeordnete Festschreibung der Vergütung hält das Gericht für bedenklich, da sie sich nicht an den Kostenverhältnissen orientiere.
53
3. Der Bundesverband der Ortskrankenkassen hat Bedenken gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden geäußert. In der Sache seien die angegriffenen Bestimmungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die durch §§ 376 c und 376 d RVO bewirkte Einbindung der beschwerdeführenden Verbände in das Vertragssystem der gesetzlichen Krankenversicherung habe keine dem Tarifvertragsrecht angenäherte Position begründet. Die Zuweisung einer "Preisvereinbarungskompetenz" lasse sich im übrigen mit der Freiberuflichkeit der Leistungsanbieter schwerlich vereinbaren. Eine verfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantie zugunsten privatrechtlich organisierter Verbände könne nicht angenommen werden, zumal dies nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht einmal für die Sozialversicherungsträger zutreffe.
54
Die in Art. 5 Nr. 7 KVEG angeordnete befristete Fortgeltung der geltenden Preisvereinbarungen entspreche der freiwilligen Kostenbeschränkung im Bereich der kassenärztlichen und kassenzahnärztlichen Versorgung; sie sei im Interesse einer wirksamen Kostendämpfung auch zumutbar.
55
4. Die Kassenärztliche Bundesvereinigung hält die Verfassungsbeschwerden für begründet, soweit sie sich gegen § 376 d Abs. 2 Satz 1 RVO und Art. 5 Nr. 7 KVEG richten. Die letztere Vorschrift schränke die Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG in unverhältnismäßiger Weise ein. Sie verletze die betroffenen Verbände und Innungen in ihrem von Art. 9 Abs. 1 GG geschützten Recht auf freie verbandsmäßige Betätigung undBVerfGE 70, 1 (14)BVerfGE 70, 1 (15) entfalte darüber hinaus eine unzulässige Rückwirkung. Dagegen verstoße sie nicht gegen den Gleichheitssatz, weil sich die Bereiche der kassenärztlichen Versorgung und der Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln durch nichtärztliche Heilberufe im Blick auf die verschiedene Entwicklung der Kostensteigerungen und die erfolgreichen Anstrengungen der Kassenärzte, mit eigenen Maßnahmen zur Kostendämpfung beizutragen, wesentlich unterschieden.
56
 
B.
 
Die Verfassungsbeschwerden sind nur zulässig, soweit sie sich gegen Art. 5 Nr. 7 KVEG richten und beschwerdeführende Berufsorganisationen sich gegen § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO wenden.
57
I.  
1. Soweit die Verfassungsbeschwerden von Organisationen der nichtärztlichen Heil- und Hilfsberufe erhoben worden sind, können diese sich als juristische Personen auf ihnen zustehende Grundrechte berufen und demgemäß Verfassungsbeschwerde einlegen; die Grundrechte sind "ihrem Wesen nach" auf sie anwendbar (Art. 19 Abs. 3 GG). Das gilt auch für den beschwerdeführenden Bundesinnungsverband und für die beschwerdeführende Landesinnung (Beschwerdeführer zu IV, 1 und 2).
58
Wie das Bundesverfassungsgericht in dem Beschluß vom 31. Oktober 1984 (BVerfGE 68, 193) entschieden hat, hängt die Befugnis juristischer Personen des öffentlichen Rechts zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde namentlich von der Funktion ab, in der sie von dem beanstandeten Akt der öffentlichen Gewalt betroffen sind. Besteht diese Funktion in der Wahrnehmung gesetzlich zugewiesener und geregelter öffentlicher Aufgaben, so kann eine juristische Person sich insoweit auf Grundrechte nicht berufen. Das gleiche gilt für einen Zusammenschluß derartiger juristischer Personen, selbst wenn dieser privatrechtlich organisiert ist.
59
Im Gegensatz zu der Funktion der Innungen und der Innungsverbände der Zahntechniker bei der Versorgung mit zahntechniBVerfGE 70, 1 (15)BVerfGE 70, 1 (16)schen Leistungen (BVerfGE, a.a.O. [208 ff.]) nehmen die im vorliegenden Verfahren beschwerdeführenden Berufsorganisationen derartige Aufgaben nicht wahr. Zwar sind in den angegriffenen Regelungen des Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetzes Ansätze zu einer Einbeziehung auch der Berufsorganisationen der Heil- und Hilfsmittelberufe in das System der gesetzlichen Krankenversicherung erkennbar. Doch zeigen sich in der gesetzlichen Ausgestaltung dieser Ansätze gegenüber derjenigen für die Zahntechniker, vollends derjenigen für die Kassenärzte und Kassenzahnärzte, so wesentliche Unterschiede, daß die Elemente privater (kollektiver) Interessenwahrnehmung als vorherrschend erscheinen und von einer solchen Einbeziehung noch nicht ausgegangen werden kann.
60
Voll inkorporiert in das System der gesetzlichen Krankenversicherung sind nur die Kassenärzte und -zahnärzte (vgl. § 368 Abs. 1, § 368 g Abs. 1, § 368 k Abs. 1 RVO). Das in §§ 368 bis 368 s RVO geregelte Kassenarztrecht hat die Rechtsbeziehungen zwischen Krankenkassen, Ärzten und Versicherten einschließlich der Leistungen und des Vertragssystems (§ 368 g Abs. 2 und 3 RVO) öffentlich-rechtlich ausgestaltet (vgl. BVerfGE 11, 30 [32 f., 39 f.]; 68, 193 [209]). Der Gesetzgeber hat die öffentliche Aufgabe der Sicherstellung der ärztlichen Versorgung der Versicherten Kassenärzten und Krankenkassen zur gemeinsamen Wahrnehmung übertragen (§ 368 Abs. 1 RVO) und bestimmt, daß die Kassenärzte zur Erfüllung der ihnen durch die Reichsversicherungsordnung übertragenen Aufgaben Kassenärztliche Vereinigungen in der Rechtsform von Körperschaften des öffentlichen Rechts bilden (§ 368 k RVO). Diese sind also eigens zu der Erfüllung dieser öffentlichen Aufgabe durch Gesetz geschaffene juristische Personen des öffentlichen Rechts. Da die ihnen in diesem Bereich zugewiesene Pflichtaufgabe sie in ihrer Eigenschaft als Träger öffentlicher Aufgaben und Teil der Staatsverwaltung betrifft, können sie insoweit nicht Inhaber von Grundrechten gegenüber dem Staat sein (BVerfGE 62, 354 [369]).
61
Eine Abstufung zeigt sich demgegenüber bereits bei den ZahnBVerfGE 70, 1 (16)BVerfGE 70, 1 (17)technikern und deren Berufsorganisationen. Diese standen bis zum Jahre 1977 außerhalb des öffentlich-rechtlich ausgestalteten Kassenarztrechts und seines Vertragssystems. Die zahnärztliche Versorgung der Versicherten einschließlich derjenigen mit Zahnersatz erfolgte durch den Kassenzahnarzt, der seinerseits privatrechtliche Verträge mit den Zahntechnikern über die von diesen zu erbringenden zahntechnischen Leistungen abschloß. Dabei ist es im Prinzip bis heute geblieben (§ 368 Abs. 6 Satz 1 RVO). Allerdings sind die Zahntechniker durch das Krankenversicherungs- Kostendämpfungsgesetz insoweit in das öffentlich-rechtliche System der gesetzlichen Krankenversicherung einbezogen worden, als es sich um die Festsetzung ihrer Vergütung sowie Fragen der Rechnungsregelung handelt. Die Rechtsbeziehungen zwischen Zahntechnikern und Zahnärzten sowie den Krankenkassen unterstehen insoweit nunmehr öffentlichem Recht. Die "besonderen Vereinbarungen über die Vergütung" (§ 368 g Abs. 5 a Satz 2 RVO) sind öffentlich-rechtlicher Natur (vgl. BVerfGE 68, 193 [210]). Sie sind verbindlich für die Gesamtverträge über die kassenärztliche Versorgung und damit ein Bestandteil dieses öffentlich-rechtlichen Gesamtvertragssystems des Kassenarztrechts. Die Aufgabe des Abschlusses dieser Vereinbarungen mit den Landesverbänden der Krankenkassen hat der Gesetzgeber den Innungen und Innungsverbänden der Zahntechniker in ihrer Eigenschaft als Einrichtungen der mittelbaren Staatsverwaltung durch Gesetz übertragen und deren Wahrnehmung inhaltlich geregelt. Ihnen ist damit eine weitere Pflichtaufgabe im Sinne des § 54 Abs. 1 HwO zugewiesen worden, die materiell dem Bereich öffentlicher Verwaltung zuzuordnen ist (BVerfGE, a.a.O.). Die Wahrnehmung dieser Aufgabe unterliegt zudem staatlicher Rechtsaufsicht (§ 75 HwO). Eine weitere, in diesem Zusammenhang wesentliche Komponente ist die Schiedsamtsfähigkeit der Vergütungsvereinbarungen. Kommt ein derartiger Vertrag mangels Einigung nicht zustande, setzt das Schiedsamtsverfahren ein. Diesem unterliegen nach § 368 g Abs. 5 a Satz 4 RVO nunmehr auch die Innungsverbände der Zahntechniker. Hiernach setzt,BVerfGE 70, 1 (17)BVerfGE 70, 1 (18) sofern auf andere Weise eine Einigung nicht hat herbeigeführt werden können, das Schiedsamt (§ 368 i RVO) den Inhalt des Vertrages fest (§ 368 h Abs. 1 Satz 2 RVO). In dem Schiedsamt wirken Vertreter der Zahntechniker und der Krankenkassen in gleicher Zahl mit (§ 368 i Abs. 3 a RVO).
62
Insgesamt erscheint daher die Situation dieser Berufsgruppe gekennzeichnet durch die Einbeziehung der Zahntechniker und ihrer Berufsorganisationen in das öffentlich-rechtliche System des Kassenarztrechtes in den besonders wichtigen Bereichen der Vergütung und der Rechnungsregelung, die sich in zunehmender gesetzlicher Regelung und Ausweitung des öffentlich-rechtlichen Vertragssystems manifestiert - vergleichbar der rechtlichen Situation der Ärzte und Zahnärzte in der Zeit vor 1933. In der Literatur wird daher darauf hingewiesen, daß lediglich noch der letzte Schritt - die Bildung von Kassenzahntechniker-Vereinigungen - zu der vollen Inkorporierung der Zahntechniker in das Kassenarztrecht fehle (vgl. Heinemann/Liebold, Kassenarztrecht, Bd. I, 5. Aufl., Stand April 1982, Rdnr. A 80; Zacher, Krankenkassen oder nationaler Gesundheitsdienst?, 1980, S. 64, 85). Angesichts dieser Rechtslage sind die Grundrechte - ebenso wie bei den Kassenärztlichen Vereinigungen (BVerfGE 62, 354 [369]) - in dem hier maßgeblichen Zusammenhang nach ihrem Wesen (Art. 19 Abs. 3 GG) auf die Innungen und Innungsverbände der Zahntechniker nicht anwendbar (BVerfGE 68, 193 [209 ff., 211 ff.]).
63
Die Leistungserbringer von Heil- und Hilfsmitteln und ihre Organisationen sind demgegenüber noch nicht in gleicher Weise in das System des Kassenarztrechtes einbezogen. Vor dem Inkrafttreten des Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetzes fehlten gesetzliche Regelungen, die den Abschluß von Vereinbarungen der Krankenkassen mit den Leistungserbringern regelten (vgl. oben A. I. 1.). Auch wenn die nichtärztlichen Heilberufe der Sache nach zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, der Versorgung der Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung mit Heil-BVerfGE 70, 1 (18)BVerfGE 70, 1 (19) und Hilfsmitteln, beitragen, findet dies rechtlich keinen Ausdruck. Dem entspricht es, daß nach überwiegender Ansicht die Verträge über die Lieferung von Heil- und Hilfsmitteln solche privaten Rechts sind (vgl. BGHZ 36, 91 [93, 101]; Brackmann, Handbuch der Sozialversicherung, Bd. II, Stand März 1984, S. 468 b ff.; a. A. etwa Schimmelpfeng, NJW 1976, S. 2293 [2294 ff.] m. w. N.).
64
Die durch das Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz eingefügten §§ 376 c und 376 d RVO sollen dem Ziel dienen, eine rechtliche Grundlage für die Vereinbarungen der Krankenkassen mit den Leistungserbringern zu schaffen und durch Regelungen der Vertragsgestaltung und des Inhalts der Vergütungsvereinbarungen zu einer Stabilisierung der gerade im Bereich der Heil- und Hilfsmittelversorgung erheblich gestiegenen Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung beizutragen. Im Gegensatz zu der Regelung im Bereich der Zahntechnik (§ 368 g Abs. 5 a Satz 2 RVO) enthalten die vorgenannten Vorschriften jedoch keine Zuweisung einer (Pflicht-)Aufgabe an näher bestimmte, gesetzlich geregelte Einrichtungen der mittelbaren Staatsverwaltung. Vielmehr sieht § 376 c RVO bei der Erstellung der einheitlichen Verzeichnisse lediglich die Herstellung des "Benehmens mit den Verbänden oder sonstigen Zusammenschlüssen der Leistungserbringer" vor; kommt es nicht dazu, ändert dies nichts an der Befugnis der Krankenkassen, diese Verzeichnisse auch ohne Beteiligung der Leistungserbringer zu erstellen. § 376 d Abs. 1 Satz 1 RVO nennt als Partner der Krankenkassen bei Verträgen über die Erbringung der Leistungen und deren Preise lediglich in pauschaler Umschreibung "die Leistungserbringer". Der Gesetzgeber hat bewußt offengelassen, wer konkret als Vertragspartner der Krankenkassen tätig wird (vgl. BTDrucks. 9/845, S. 15 f.). Angesichts der von ihm vorgefundenen Praxis kollektiver Preisvereinbarungen zwischen den Verbänden der Krankenkassen und denen der Leistungserbringer knüpfte er an diejenigen sozialen Gebilde an, die auf Seiten der Leistungserbringer bereits bisher die Vergütungsvereinbarungen mit den Krankenkassen abgeschlossen hatBVerfGE 70, 1 (19)BVerfGE 70, 1 (20)ten. Sie alle werden in § 376 d Abs. 1 RVO unter der allgemeinen Bezeichnung "Leistungserbringer" erfaßt. Darunter fallen in gleicher Weise juristische Personen des öffentlichen Rechts (auf dem Gebiet der Versorgung mit Hilfsmitteln) als auch private Berufsverbände (auf dem Gebiet der Heilmittelversorgung). Unabhängig von ihren öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Organisationsformen sind sie allein wegen ihrer Eigenschaft als Vertragspartner der Krankenkassen in gleicher Weise den Bindungen der §§ 376 c und 376 d RVO unterworfen worden. Bei diesen handelt es sich im Vergleich zu dem Ausmaß der Einbeziehung der Zahntechniker in das öffentlich-rechtliche System des Kassenarztrechtes erst um eine Vorstufe. Es fehlen wesentliche Merkmale, aus denen auf die gesetzliche Zuweisung und Regelung einer öffentlichen Aufgabe geschlossen werden könnte. Namentlich fehlt es an der Schiedsamtsfähigkeit und -unterworfenheit der Vereinbarungen im Sinne von § 376 d Abs. 1 RVO.
65
Daraus folgt: Im Gegensatz zu den Innungen der Zahntechniker sind die Innungen der Orthopädietechniker von den angegriffenen Regelungen nicht in ihrer Funktion als Teil der staatlichen Verwaltung, sondern als Interessenvertretung ihrer Mitglieder betroffen. Der Abschluß derartiger Verträge gehört - anders als bei den Zahntechniker-Innungen - nicht zu den ihnen gesetzlich zugewiesenen Pflichtaufgaben (§ 54 Abs. 1 HwO), sondern zu den sonstigen, freiwilligen Aufgaben im Sinne des § 54 Abs. 2 und 3 HwO. Die in dem Beschluß vom 31. Oktober 1984 offengelassene Frage, inwieweit Innungen bei der Wahrnehmung der wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder, also von Aufgaben reiner Interessenvertretung, partiell Träger von Grundrechten sein können (BVerfGE, a.a.O. [209]), bedarf auch im vorliegenden Fall keiner generellen Entscheidung. Denn jedenfalls in der hier maßgeblichen Funktion: Abschluß von Verträgen im Interesse der "hinter" dem Zusammenschluß stehenden Menschen (BVerfGE 21, 362 [369]) unterscheidet sich die Rechtslage der Innungen und Innungsverbände der Orthopädietechniker in nichts von derjenigen privater Zusammenschlüsse. Den UnterBVerfGE 70, 1 (20)BVerfGE 70, 1 (21)schieden der Rechtsform kann bei dieser Sachlage keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Deshalb können sich die beschwerdeführende Innung und der Innungsverband (Beschwerdeführer zu IV, 1 und 2) in gleicher Weise wie die beschwerdeführenden privaten Berufsverbände (Beschwerdeführer zu I, 1 und III, 3 bis 5) darauf berufen, durch die angegriffenen gesetzlichen Regelungen in ihren - hier einschlägigen - Grundrechten verletzt zu sein.
66
Dieses Ergebnis steht nicht in Widerspruch zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Grundrechtsfähigkeit von Gemeinden, auch soweit sie außerhalb des Bereichs der Wahrnehmung öffentlicher Interessen tätig werden (BVerfGE 61, 82 [105 ff.]). Dort ist die Unanwendbarkeit der Eigentumsgarantie auf Gemeinden in dem jenseits ihrer öffentlichen Aufgaben liegenden Bereich damit begründet worden, daß auch insoweit wesentliche Unterschiede der Rechtslage gegenüber derjenigen von Privatpersonen bestünden. Eben dies ist in dem hier entscheidenden Zusammenhang nicht der Fall.
67
2. Indessen liegen die Voraussetzungen nur zu einem Teil vor, unter denen Rechtsnormen unmittelbar mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden können. Teils haben die Beschwerdeführer nicht einmal die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung dartun können, teils fehlt es an ihrer eigenen und unmittelbaren Betroffenheit durch die beanstandeten Vorschriften (vgl. BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 60, 360 [370] m. w. N.).
68
a) Die Verfassungsbeschwerden der Berufsorganisationen sind nur zulässig, soweit sie sich gegen § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO und Art. 5 Nr. 7 KVEG richten. Durch die Höchstpreisregelung des § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO sind die Beschwerdeführer, welche diese Bestimmung angegriffen haben (Beschwerdeführer zu I, 1, zu IV, 2, auch der Beschwerdeführer zu IV, 1, falls er selbst Vergütungsvereinbarungen abschließt), selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Die Vorschrift bewirkt, daß unmittelbar kraft Gesetzes ihre Freiheit beschränkt wird, im Zusammenwirken mit den Krankenkassen den Inhalt der PreisvereinbarungenBVerfGE 70, 1 (21)BVerfGE 70, 1 (22) zu bestimmen; andere als Höchstpreise, etwa Fest- oder Mindestpreise, dürfen nicht vereinbart werden, so daß der Inhalt künftiger Verträge partiell gesetzlich festgelegt wird. Entsprechendes gilt für Art. 5 Nr. 7 KVEG: Die beschwerdeführenden Berufsorganisationen werden während der Dauer des Preisstops daran gehindert, ihrer Aufgabe gemäß neue Vereinbarungen zu schließen.
69
Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden der Berufsorganisationen hingegen, soweit diese § 376 c und die weiteren Vorschriften des § 376 d RVO angreifen. Wenn die Beschwerdeführer bei der Erstellung der Leistungsverzeichnisse nach § 376 c RVO eine weitergehende Form der Mitwirkung als diejenige der Herstellung eines "Benehmens" in Anspruch nehmen, so war ihnen eine diese weitergehende Form schützende Rechtsposition bislang niemals eingeräumt. Sie kann daher durch die beanstandete Regelung nicht beseitigt oder eingeschränkt sein (vgl. BVerfGE 40, 141 [156]; 53, 366 [389]). Auch wenn die Krankenkassen diese Beschwerdeführer nach der bisher geübten Praxis bei der Erstellung der Verzeichnisse als gleichberechtigte Partner beteiligt haben mögen, kann daraus keine Rechtsposition erwachsen, die grundrechtlichen Schutz genießen könnte. Daß es verfassungsrechtlich geboten sei, den Beschwerdeführern eine solche Position einzuräumen, ist nicht erkennbar. Ebensowenig ist dargetan, daß grundrechtlich geschützte Rechtspositionen der Beschwerdeführer berührt werden, wenn - abweichend von der Regelung für die Zahntechniker (§ 368 g Abs. 5 a Satz 3 RVO) - nur die Krankenkassen gesetzlich verpflichtet werden, die Empfehlungen der konzertierten Aktion im Gesundheitswesen zu berücksichtigen (§ 376 d Abs. 2 Satz 1 RVO), wenn die Krankenkassen die marktüblichen Preise nicht überschreiten dürfen (§ 376 d Abs. 2 Satz 2 RVO) und wenn die Bestimmungen über die Preise bei öffentlichen Aufträgen keine Anwendung finden (§ 376 d Abs. 2 Satz 4 RVO). Soweit schließlich die Regelungen in § 376 d Abs. 1 und 3 RVO angegriffen werden, gilt nichts anderes.BVerfGE 70, 1 (22)
70
BVerfGE 70, 1 (23)b) Die Verfassungsbeschwerden derjenigen Beschwerdeführer, welche Leistungen der Heil- oder Hilfsmittelversorgung erbringen (Beschwerdeführer zu I, 2; II; III, 1 und 2; IV, 3 bis 5), sind insoweit zulässig, als sie sich gegen Art. 5 Nr. 7 KVEG richten. Diese Regelung betrifft sie selbst und unmittelbar in ihrer Rechtssphäre; die Betroffenheit der Beschwerdeführer ist auch eine "gegenwärtige", weil die beanstandete Vorschrift den Zeitpunkt und die Dauer des Preisstops genau bestimmt, der Eingriff also nicht nur ein "virtueller" ist (vgl. BVerfGE 68, 193 [215 f.]).
71
Im übrigen sind die Verfassungsbeschwerden dieser Beschwerdeführer unzulässig.
72
Soweit sie sich gegen § 182 a RVO richten, sind Adressaten der Regelung nach ihrem Wortlaut und ihrem Zweck ausschließlich die Versicherten; die an der Heilmittelversorgung beteiligten Unternehmen werden durch die Bestimmung nicht selbst betroffen. Sollte die höhere Verordnungsblattgebühr zu nachteiligen wirtschaftlichen Auswirkungen führen, würde es sich um Reflexwirkungen handeln, welche die Annahme einer Selbstbetroffenheit nicht begründen können (BVerfGE 6, 273 [277 f.]; 47, 327 [364]; vgl. auch BVerfGE 34, 338 [340]). In jedem Fall würden diese Wirkungen nicht unmittelbar kraft Gesetzes eintreten. Auch durch die Höchstpreisregelung des § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO sind die einzelnen Leistungserbringer nicht unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen. Sie sind nicht Partner der Vereinbarungen. Zwar könnten nach dem Wortlaut des § 376 d Abs. 1 RVO auch einzelne Unternehmen Vertragspartner sein. Dabei ist indessen zu berücksichtigen, daß der Gesetzgeber die Neuregelung des § 376 d Abs. 1 RVO als "Rahmenvorschrift" verstanden wissen wollte und deshalb den allgemeinen Begriff "Leistungserbringer" auf der einen und den der "Krankenkassen oder ihre Verbände" auf der anderen Seite verwendet hat. Damit sollte es den Krankenkassen und ihren Vertragspartnern überlassen bleiben, Vereinbarungen auf örtlicher Ebene, auf der Ebene der Landesverbände oder der Bundesverbände der Krankenkassen abzuschließen (vgl. BTDrucks. 9/845, S. 15 f.). Infolgedessen mußBVerfGE 70, 1 (23)BVerfGE 70, 1 (24) darauf abgestellt werden, wer auf der Seite der Leistungserbringer tatsächlich Vertragspartner der Preisvereinbarungen ist. Die beschwerdeführenden Unternehmen haben weder vorgetragen, daß sie derartige Verträge abgeschlossen hätten oder dies beabsichtigten, noch sind Anhaltspunkte für diese Annahme ersichtlich. Ist deshalb davon auszugehen, daß Preisvereinbarungen im Bereich der Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln ausschließlich kollektiv zwischen den Verbänden der Leistungserbringer und den Verbänden der Krankenkassen abgeschlossen werden, so sind die beschwerdeführenden Unternehmen nicht "unmittelbar" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts betroffen, weil Nachteile der Höchstpreisregelung nicht unmittelbar kraft Gesetzes, sondern allenfalls als Folge der von den Vertragsparteien geschlossenen Vergütungsvereinbarungen eintreten können (vgl. BVerfGE 68, 193 [214 f.]).
73
Soweit sich endlich die Verfassungsbeschwerden der Unternehmen gegen § 376 c sowie gegen § 376 d Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, 2, 4 und Abs. 3 RVO richten, fehlt es ebenso wie bei den beschwerdeführenden Berufsorganisationen bereits an einer Rechtsposition, welche unter Verletzung von Grundrechten beeinträchtigt sein könnte (oben a).
74
 
C.
 
Soweit die Verfassungsbeschwerden hiernach zulässig sind, sind sie unbegründet § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO und Art. 5 Nr. 7 KVEG sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
75
I.  
Wie das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Beschluß vom 31. Oktober 1984 entschieden hat, ist das Gesetzgebungsverfahren des Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetzes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (BVerfGE 68, 193 [216 f.]). Der Auffassung der Beschwerdeführer, daß das Gesetz nicht verfassungsmäßig zustande gekommen sei, kann daher nicht gefolgt werden.BVerfGE 70, 1 (24)
76
BVerfGE 70, 1 (25)II.  
§ 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO, nach dem die in den Verhandlungen zwischen Krankenkassen und Leistungserbringern vereinbarten Preise Höchstpreise sind, verstößt nicht gegen Grundrechte der beschwerdeführenden Berufsorganisationen.
77
1. Prüfungsmaßstab ist Art. 2 Abs. 1 GG, dessen Schutz auch die Freiheit umfaßt, den Inhalt von Vergütungsvereinbarungen mit der Gegenseite auszuhandeln. Das hat auch in Fällen zu gelten, in denen eine als juristische Person verfaßte Vereinigung handelt (Art. 19 Abs. 3 GG). Soweit sich die Beschwerdeführer auf die in Art. 9 Abs. 1 GG gewährleistete Vereinigungsfreiheit berufen und geltend machen, diese umfasse auch die Tätigkeit einer Vereinigung, verkennen sie den Schutzzweck dieser Gewährleistung. Wird eine Vereinigung wie jedermann im Rechtsverkehr tätig, so ist für den Grundrechtsschutz dieser Betätigung nicht Art. 9 Abs. 1 GG maßgebend; die Vereinigung und ihre Tätigkeit bedürfen insoweit nicht als solche des Grundrechtsschutzes. Dieser richtet sich vielmehr nach den materiellen (Individual-) Grundrechten.
78
2. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung (BVerfGE 6, 32 [38]; st. Rspr.). Zu dieser würde § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO nicht gehören, wenn er gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine Verfassungsgrundsätze verstieße. Das ist nicht der Fall; insbesondere ist die Vorschrift mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar.
79
Das durch die Bestimmung eingeführte Höchstpreissystem ist Teil der Maßnahmen, die der Gesetzgeber mit dem Ziel der Kostendämpfung im Gesundheitswesen ergriffen hat, nachdem weit über dem Grundlohnanstieg liegende Preiserhöhungen namentlich in den Bereichen der zahntechnischen Leistungen sowie der Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln die finanzielle Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung und damit deren Funktionsfähigkeit in Frage gestellt hatten. Das Mittel der Höchstpreise soll nach seiner Vorstellung Preiswettbewerb erBVerfGE 70, 1 (25)BVerfGE 70, 1 (26)möglichen, um hierdurch die Ausgabenentwicklung zu bremsen und zur Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung beizutragen (vgl. BTDrucks. 9/845, S. 1, 11, 15 f.).
80
Bei diesem Ziel handelt es sich um eine Gemeinwohlaufgabe, um deretwillen das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG im Rahmen des Verhältnismäßigen eingeschränkt werden darf (vgl. BVerfGE 68, 193 [218]). Um es zu erreichen, erscheint das Mittel der Höchstpreise geeignet, erforderlich und zumutbar.
81
a) Der Auffassung der Beschwerdeführer, Höchstpreise seien wegen der Eigenart des Heil- und Hilfsmittelmarktes grundsätzlich ungeeignet, Wettbewerb zu ermöglichen, kann nicht gefolgt werden. Eine solche Regelung erscheint nicht untauglich, einen Preiswettbewerb zu ermöglichen und auf diese Weise zu bewirken, daß die Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung sinken. Ob auch andere ebenfalls geeignete Maßnahmen denkbar sind, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden.
82
b) Die angegriffene Höchstpreisregelung genügt auch dem Gebot der Erforderlichkeit. Daß der Gesetzgeber ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (BVerfGE 30, 292 [316]), ist nicht ersichtlich und wird auch von den Beschwerdeführern nicht vorgetragen. Zunächst hatte er mit dem Krankenversicherungs- Kostendämpfungsgesetz versucht, das Ziel der Kostendämpfung im Gesundheitswesen mit anderen Maßnahmen zu erreichen. Erst als sich diese als unzureichend erwiesen, hat er mit dem Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz zusätzliche Maßnahmen in denjenigen Bereichen ergriffen, in denen die Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung für die Versorgung der Versicherten besonders stark angestiegen waren. Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, daß die Höchstpreisregelung zur Verwirklichung des von ihm verfolgten Zwecks erforderlich war.
83
c) Die angegriffene Vorschrift ist schließlich auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der DringlichkeitBVerfGE 70, 1 (26)BVerfGE 70, 1 (27) der ihn rechtfertigenden Gründe (vgl. BVerfGE, a.a.O.) ergibt sich, daß die Einführung von Höchstpreisen die Freiheit der Verbände zur inhaltlichen Gestaltung der Preisvereinbarungen nicht unzumutbar einschränkt. Wie auch der Beschwerdeführer zu I, 1 vorgetragen hat, entspricht das durch § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO nunmehr gesetzlich vorgeschriebene Höchstpreissystem zumindest in einigen Bereichen der bisherigen Vertragspraxis und auch der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes geltenden vertraglichen Regelung. Der gesetzliche Eingriff, der zudem das Recht der Verbände zur Vertragsgestaltung in seinen wesentlichen Teilen unberührt läßt, erscheint mithin eher geringfügig. Er steht nicht außer Verhältnis zu den Gründen, welche ihn veranlaßt haben.
84
Die angegriffene Bestimmung dürfte im übrigen auch für die - mittelbar - betroffenen einzelnen Unternehmen keine unzumutbaren Auswirkungen haben. Soweit das Höchstpreissystem und der mit ihm verbundene Preiswettbewerb vor der Neuregelung auf freiwilliger Basis praktiziert worden sind, haben sich daraus ruinöse Folgen offenbar nicht ergeben. Davon abgesehen ist das Wettbewerbsprinzip und das ihm innewohnende Risiko konstituierender Bestandteil einer Wirtschaftsordnung, die auf marktwirtschaftlichen Grundsätzen beruht. Die Marktteilnehmer können nicht ausschließlich die Vorteile dieser Ordnung für sich in Anspruch nehmen, ohne bereit zu sein, etwaige Nachteile in Kauf zu nehmen.
85
III.  
Die Verlängerung der Laufzeit der getroffenen Preisvereinbarungen durch Art. 5 Nr. 7 KVEG verletzt weder die beschwerdeführenden Berufsorganisationen noch die einzelnen Leistungserbringer in ihren Grundrechten.
86
1. a) Soweit die beschwerdeführenden Berufsorganisationen eine Verletzung ihrer Grundrechte geltend machen, kommt als Prüfungsmaßstab nur Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht (vgl. oben II, 1). Für die Beurteilung anhand dieses Grundrechts gilt dasBVerfGE 70, 1 (27)BVerfGE 70, 1 (28) gleiche wie für die Höchstpreisregelung des § 376 d Abs. 2 Satz 3 RVO (oben II, 2). Zwar werden die Verbände der Leistungserbringer durch die Verlängerung der Laufzeit der Preisvereinbarungen vorübergehend gehindert, ihren satzungsmäßigen Aufgaben nachzukommen und neue Preisvereinbarungen zu schließen. Die Maßnahme ist jedoch nicht unverhältnismäßig. Es ist nicht zu erkennen, daß sie nicht geeignet und im rechtlichen Sinne erforderlich gewesen wäre, das angestrebte Ziel der Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung zu erreichen. Ebensowenig kann die Maßnahme als für die Berufsorganisationen unzumutbar angesehen werden.
87
b) Auch mit der Rüge, Art. 5 Nr. 7 KVEG entfalte eine mit dem Grundgesetz unvereinbare Rückwirkung, können die Beschwerdeführer nicht durchdringen. Die angegriffene Bestimmung verstößt unter diesem Gesichtspunkt nicht gegen Verfassungsrecht. Sie greift ebensowenig wie Art. 5 Nr. 6 Satz 1 KVEG in bestehende Verträge ein (vgl. dazu BVerfGE 68, 193 [221 f.]), sondern verwehrt es den Vertragsparteien nur, nach dem Auslaufen dieser Verträge bis zum 31. Dezember 1983 neue Preisvereinbarungen zu treffen. Es fehlt auch hier an einem schutzwürdigen Vertrauenstatbestand, auf den sich die Adressaten der Regelung berufen könnten (BVerfGE, a.a.O.).
88
2. a) Soweit die einzelnen Leistungserbringer sich gegen Art. 5 Nr. 7 KVEG wenden, ist Prüfungsmaßstab in erster Linie Art. 12 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE, a.a.O. [216]). Dieses Grundrecht ist nicht verletzt. Die angegriffene Vorschrift enthält eine zulässige Regelung der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG).
89
aa) Berufsausübungsregelungen dürfen vom Gesetzgeber getroffen werden, wenn sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt sind, die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sind und die durch sie bewirkte Beschränkung den Betroffenen zumutbar ist (BVerfGE 46, 246 [256 f.] m. w. N.).BVerfGE 70, 1 (28)
90
BVerfGE 70, 1 (29)Die im Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetz getroffenen Maßnahmen dienen der Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung. Diese ist ein Gemeinwohlbelang von hoher Bedeutung, der Berufsausübungsregelungen zu rechtfertigen vermag (oben II, 2).
91
Die Vergütungsregelung des Art. 5 Nr. 7 KVEG erscheint geeignet, zur finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung beizutragen. Denn es dürfte sich kaum bezweifeln lassen, daß sie zu Einsparungen geführt hat. Wenn die Beschwerdeführer geltend machen, daß die einzelnen Leistungserbringer ihres Bereichs keine Ursache für die Ausweitung der Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung gesetzt hätten und daß deshalb Preisfestschreibungen ein absolut ungeeignetes Mittel zur Eindämmung seien, so kann dem jedenfalls unter dem Aspekt des Erfordernisses der Eignung nicht gefolgt werden. Ebensowenig spricht es gegen die Eignung der Maßnahme des Gesetzgebers, daß die Einsparungen angesichts des geringen Volumens der für Heil- und Hilfsmittel erbrachten Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung (5, 6 vom Hundert der Gesamtkosten) eher gering gewesen sein dürften.
92
Die Regelung entspricht auch dem Gebot der Erforderlichkeit; zumindest sind keine Umstände erkennbar, welche gegen die Erforderlichkeit der strittigen Maßnahme des Gesetzgebers sprechen. Ein gleich wirksames, aber den Freiheitsraum der betroffenen Leistungserbringer weniger einschränkendes Mittel hätte nicht zur Verfügung gestanden. Gewiß hätten sich Einsparungen in der hier in Frage stehenden Höhe wohl auch durch Maßnahmen im Bereich anderer Leistungszweige als dem der Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln erzielen lassen. Aber gerade bei dieser hatte sich ein überdurchschnittlich hoher Ausgabenzuwachs ergeben. Wenn dieser Zuwachs, wie die Beschwerdeführer vortragen, nicht auf dem Verhalten der Leistungserbringer, sondern auf der Ausweitung der Leistungen der gesetzlichen KrankenBVerfGE 70, 1 (29)BVerfGE 70, 1 (30)versicherung bei der Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln beruht hat, dann wäre es ein anderes denkbares Mittel gewesen, diese Ausweitung wieder rückgängig zu machen. Das wäre indessen ein Mittel gewesen, welches die Leistungserbringer insgesamt wesentlich nachhaltiger getroffen hätte als der befristete Verzicht auf eine Erhöhung der Vergütungen.
93
Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe erscheint schließlich auch die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt. Für die Beurteilung ist nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abstellt (BVerfGE 30, 292 [316]; 68, 193 [219]). Die Möglichkeit, daß eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall zur Existenzgefährdung oder gar -vernichtung von Betrieben führen könnte, rechtfertigt es noch nicht, sie unter dem Gesichtspunkt der Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden.
94
Die Dringlichkeit der Gründe für den Eingriff steht außer Frage. Die Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung ist, wie gezeigt, ein Gemeinwohlbelang von derart hoher Bedeutung, daß Maßnahmen, die ihr zu dienen bestimmt sind, auch dann gerechtfertigt sein können, wenn sie für die Betroffenen zu fühlbaren Einschränkungen führen.
95
Auf der anderen Seite ist die Schwere des Eingriffs jedenfalls insofern begrenzt, als er nur ein befristeter gewesen ist. Ihm stehen zugleich nicht unwesentliche Vorteile gegenüber: Die Gruppe der Anbieter von Heil- und Hilfsmitteln ist Nutznießer des Sachleistungssystems der gesetzlichen Krankenversicherung, das ihr größere wirtschaftliche Sicherheit vermittelt als ein freies Konkurrenzsystem. Sie hat insgesamt gesehen den Vorteil gehabt, daß die gesetzlichen Krankenkassen in neuerer Zeit die Kosten für diese Leistungen in weit höherem Maße übernommen haben als früher. Stellt sich heraus, daß damit die Leistungsfähigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung überfordert ist, und macht der Gesetzgeber die Neuregelung nicht rückgängig, so muß esBVerfGE 70, 1 (30)BVerfGE 70, 1 (31) jedenfalls als zumutbar angesehen werden, wenn er eine Preisanhebung für maximal zwei Jahre unterbindet, dies freilich unter der Voraussetzung, daß der allgemeine Preisanstieg dieser Zeit sich in Grenzen hält, wie das 1982 und 1983 der Fall gewesen ist.
96
Es kann auch nicht übersehen werden, daß die Position, für welche der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG in Anspruch genommen wird, hier von anderer Art ist als im Regelfall einer Beschränkung der freien Berufsausübung: Die Leistungserbringer wenden sich gegen eine staatliche Maßnahme, die weniger ihre eigene Tätigkeit und Leistung auf einem freien Markt betrifft als ihre Beteiligung an dem umfassenden sozialen Leistungssystem der gesetzlichen Krankenversicherung, das aus Beiträgen der Versicherten finanziert wird und für dessen Funktionsfähigkeit der Staat die Verantwortung trägt. Zwar sind die Anbieter von Heil- und Hilfsmitteln (noch) nicht, wie die Zahntechniker, in das öffentlich-rechtlich ausgestaltete Vertragssystem der Reichsversicherungsordnung eingebunden (oben B, I, 1). Die neuere Entwicklung läßt jedoch auch in ihrem Bereich Annäherungen der Rechtslage an dieses System erkennen. Soweit das der Fall ist, unterliegen die Leistungserbringer in erhöhtem Maße der Einwirkung sozialstaatlicher Gesetzgebung (vgl. BVerfGE 68, 193 [220 f.]). Bei dieser Sachlage ist die Vergütungsregelung des Art. 5 Nr. 7 KVEG als zumutbar anzusehen. Sie ist mithin insgesamt verhältnismäßig.
97
bb) Auch unter den Gesichtspunkten unzulässiger Rückwirkung oder des Vertrauensschutzes enthält die angegriffene Vorschrift keine unzulässige Regelung der Berufsausübung (vgl. oben 1, b).
98
b) Art. 5 Nr. 7 KVEG verstößt fernerhin - ebenso wie Nr. 6 Satz 1 dieser Bestimmung - nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Dieses Grundrecht ist schon deshalb nicht verletzt, weil die angegriffene Vorschrift seinen Schutzbereich nicht berührt (vgl. BVerfGE, a.a.O. [222 f.]).BVerfGE 70, 1 (31)
99
BVerfGE 70, 1 (32)c) Soweit Art. 2 Abs. 1 GG die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit schützt, ist für eine Prüfung am Maßstab dieses Grundrechts kein Raum. Betrifft die beanstandete Regelung die Handlungsfreiheit im Bereich des Berufsrechts, die ihre spezielle Gewährleistung in Art. 12 Abs. 1 GG gefunden hat, dann scheidet Art. 2 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab aus (BVerfGE, a.a.O. [223 f.] m. w. N.).
100
d) Schließlich sind auch Verstöße des Art. 5 Nr. 7 KVEG gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht ersichtlich.
101
aa) Nicht gefolgt werden kann der Auffassung der Beschwerdeführer, soweit sie rügen, der Gesetzgeber habe die im Bereich der Versorgung der Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung mit Heil- und Hilfsmitteln tätigen Leistungserbringer im Verhältnis zu anderen Bereichen des Gesundheitswesens, in denen ein Preisstop nicht angeordnet sei, ohne sachlichen Grund benachteiligt.
102
Zwar trifft es zu, daß der Gesetzgeber entsprechende Regelungen für die Zahntechniker, nicht aber etwa für die Vergütungsvereinbarungen der Kassenärzte und Kassenzahnärzte getroffen hat. Verfassungsrechtlich ist dies indessen nicht zu beanstanden. Welcher Mittel sich der Gesetzgeber bedient, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen, liegt grundsätzlich in seiner Gestaltungsfreiheit. So kann er von gesetzlichen Vergütungsregelungen absehen, wenn auf andere Weise sichergestellt ist, daß das gesetzgeberische Ziel erreicht wird. Dies war hier der Fall. Die Vertreter der Kassenärzte und Kassenzahnärzte haben während des Gesetzgebungsverfahrens verbindlich zugesagt, auf "freiwilliger" Basis durch vertragliche Vereinbarungen mit den Krankenkassen sicherzustellen, daß für die Jahre 1981 und 1982 die Ausgabenentwicklung für die ärztliche und zahnärztliche Versorgung im Einklang mit der Grundlohnentwicklung liegen werde (vgl. BTDrucks. 9/845, S. 11 sowie BTDrucks. 9/1300, S. 10). Diese Zusage ist nach der Darlegung der Bundesregierung auch eingehalten worden. Nach ihrer Ansicht wären vergleichbare freiwilBVerfGE 70, 1 (32)BVerfGE 70, 1 (33)lige Zusagen der Vertreter der nichtärztlichen Heilberufe wegen ihrer privatrechtlichen Organisationsform und dem privatrechtlichen Charakter der Vertragsbeziehungen - anders als bei den Beteiligten des öffentlich-rechtlich strukturierten kassenärztlichen Gesamtvertragssystems - "nicht umsetzbar" gewesen, so daß gesetzliche Regelungen erforderlich gewesen seien. Ob diese Erwägung zutreffend ist, kann hier dahingestellt bleiben; wesentlich für den vorliegenden Zusammenhang ist, daß im Ergebnis alle an der Versorgung der Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung beteiligten Berufsgruppen für den hier interessierenden Zeitraum durch Verzicht auf Vergütungserhöhungen oder gar - wie die Zahntechniker - durch Hinnahme von Kürzungen zur Kostendämpfung beigetragen haben.
103
Allerdings ist der Einwand der Beschwerdeführer nicht von der Hand zu weisen, es handele sich in ihrem Bereich nicht um tarifbedingte überproportionale Kostensteigerungen, so daß hier der Vergütungsstop aus den Sachgegebenheiten nicht zu rechtfertigen sei. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zu diesem Punkt nur ausgeführt, daß die wirtschaftliche Entwicklung bei den Hilfsmittellieferanten deutlich günstiger verlaufen sei als bei dem übrigen Handwerk; die Preisfestschreibung stelle zudem eine flankierende und vorübergehende Maßnahme der nachholenden Einpassung eines bestimmten Versorgungsbereichs in die an der Grundlohnsumme und damit der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung orientierte Steuerung des Ausgabenkomplexes der gesetzlichen Krankenversicherung dar; dafür habe der Gesetzgeber nicht der Rechtfertigung bedurft, daß das Verhalten der betroffenen Leistungserbringer in besonderem Ausmaß kostenrelevant gewesen sei. Ob dies ein hinreichender Grund ist, die Gruppe der Heil- und Hilfsmittelversorger ohne Berücksichtigung der jeweiligen Ursache der Kostensteigerungen der gesetzlichen Regelung des Art. 5 Nr. 7 KVEG zu unterwerfen, mag fraglich erscheinen. Wird jedoch berücksichtigt, daß Kürzungen und Verzicht nicht auf diese Gruppe beschränkt waren und daß die Steigerungsraten bei den Ausgaben in deren Bereich auffälligBVerfGE 70, 1 (33)BVerfGE 70, 1 (34) - zum Teil um das Doppelte - über der allgemeinen Steigerungsrate gelegen hatten, kann die Einbeziehung dieses Bereichs in die Maßnahme der Kostendämpfung nicht beanstandet werden.
104
bb) Unbegründet ist auch die Rüge der Beschwerdeführer, der Gesetzgeber habe innerhalb der Gruppe der Heil- und Hilfsmittelversorger nicht weiter differenziert, obwohl sich die Verhältnisse bei diesen wesentlich voneinander unterschieden. Auch wenn hier - abgrenzbare - Berufszweige zusammengefaßt worden sind, die sich in einer verschiedenen Lage befanden und durch die Maßnahme in verschiedenem Maße betroffen worden sind, war dies durch die Befugnis des Gesetzgebers gerechtfertigt, seiner Regelung eine gröbere Typisierung zugrunde zu legen.
105
Nach ständiger Rechtsprechung darf der Gesetzgeber bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie besonders im Bereich der Sozialversicherung auftreten, typisieren (BVerfGE 63, 119 [128] m. w. N.). Handelt es sich um komplexe Sachverhalte, so kann es vertretbar sein, daß ihm zunächst eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen eingeräumt wird und daß er sich in diesem Anfangsstadium mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen darf, die unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität namentlich deshalb gerechtfertigt sein können, weil eine Verfeinerung die Gefahr mangelnder Wirksamkeit mit sich bringen kann (BVerfGE 33, 171 [189 f.]). Diese Voraussetzungen waren bei Erlaß des Kostendämpfungs-Ergänzungsgesetzes gegeben: Im Bereich der Versorgung mit Heil- und Hilfsmitteln galt es, die Beziehungen der Leistungserbringer zu den gesetzlichen Krankenkassen erstmals gesetzlich zu regeln, darüber hinaus mit Art. 5 Nr. 7 des Gesetzes eine befristete Maßnahme der Kostendämpfung zu treffen; Erfahrungen lagen insoweit noch nicht vor. Anders als die in sich einheitlichen Gruppen der Kassenärzte, der Kassenzahnärzte oder der Zahntechniker umfaßte die Gruppe der Anbieter von Heil- und Hilfsmitteln verschiedene Berufszweige. Bei dieser Sachlage hätte eine nähere rechtliche Unterscheidung zwischen den einzelnen Berufszweigen zu Erschwerungen, namentlich aber zur Komplizierung der geBVerfGE 70, 1 (34)BVerfGE 70, 1 (35)setzlichen Regelung geführt und damit deren Wirksamkeit gefährden können. Für den hier in Frage stehenden Zeitraum kann es mithin verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn der Gesetzgeber Unterschiede zwischen den Leistungserbringern nicht berücksichtigt hat.
106
cc) Soweit die Beschwerdeführer endlich eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende Ungleichbehandlung darin erblicken, daß die Leistungserbringer - je nach dem Zeitpunkt des Vertragsabschlusses - Beschränkungen von verschiedener Dauer unterworfen worden seien, haben sie ihre Benachteiligung durch damit sich möglicherweise ergebende unterschiedliche Auswirkungen der Preisfestschreibung nicht hinreichend dargetan. Die Rüge ist infolgedessen unzulässig (§ 90 Abs. 1, § 23 Abs. 1, § 92 BVerfGG).
107
(gez.) Dr. Herzog, Dr. Hesse, Dr. Katzenstein, Dr. Niemeyer, Dr. Heußner, Dr. Henschel  
Der Richter Niedermaier ist an der Unterschrift verhindert. Dr. Herzog  
Der Richter Dr. Simon ist an der Unterschrift verhindert. Dr. HerzogBVerfGE 70, 1 (35)  
© 1994-2016 Das Fallrecht (DFR).