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Informationen zum Dokument  BVerfGE 70, 191 - Fischereibezirke  Materielle Begründung
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A.
I.
II.
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist eine Fischereigen ...
2. Das Oberverwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und de ...
III.
1. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hält d ...
2. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens teilt die Auffassung ...
3. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Stel ...
B.
1. Das vorlegende Gericht hat in einer den Anforderungen des Art. ...
2. Die Vorlagefrage umfaßt zutreffend den gesamten Absatz 1 ...
C.
I.
1. Die vom Landesfischereigesetz betroffenen Fischereirechte fall ...
2. Die angegriffenen Vorschriften enthalten keine nach Art. 14 Ab ...
3. Durch die Regelungen in § 21 Abs. 1 und § 22 Abs. 1 ...
II.
III.
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Marcel Schröer  
BVerfGE 70, 191 (191)Die Vorschriften über die Bildung gemeinschaftlicher Fischereibezirke und Fischereigenossenschaften sowie die Wahrnehmung der Fischereirechte durch diese (§ 21 Abs. 1, § 22 Abs. 1 des Fischereigesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen) bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums der Fischereiberechtigten im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG; sie sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.  
 
Beschluß
 
des Ersten Senats vom 19. Juni 1985  
-- 1 BvL 57/79 --  
in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 21 Abs. 1 und des § 22 Abs. 1 des Fischereigesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. Juli 1972 (GVBl. S. 226) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 29. März 1979 (20 A 265/75 - früher IX A 265/75) -.  
Entscheidungsformel:  
§ 21 Absatz 1 und § 22 Absatz 1 des Fischereigesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen -- Landesfischereigesetz -- vom 11. Juli 1972 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 226) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit der Verfassung vereinbar ist, daß der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber die Wahrnehmung der Fischereirechte an fließenden Gewässern auf Fischereigenossenschaften übertragen hat, in denen alle Fischereiberechtigte der gemeinschaftlichen Fischereibezirke zusammengeschlossen sind.
1
I.  
Das Fischereigesetz für das Land Nordrhein-Westfalen -- Landesfischereigesetz -- vom 11. Juli 1972 (GVBl. S. 226) -- im folgenden: LFischG -- hat zum 1. Januar 1973 die landesweit geltenden Regelungen des Preußischen Fischereigesetzes vom 11. MaiBVerfGE 70, 191 (191) BVerfGE 70, 191 (192)1916 (PrGS S. 55) -- im folgenden: PrFischG -- abgelöst. Gegenstand und Zuordnung des (subjektiven) Fischereirechts als Befugnis, in einem Gewässer Fische zu hegen und sich anzueignen, sind im Landesfischereigesetz im Grundsatz wie früher geregelt (vgl. §§ 4, 7, 8 PrFischG); allerdings umfaßt es nunmehr auch die Pflicht, einen der Größe und Beschaffenheit des Gewässers entsprechenden Fischbestand zu erhalten und zu hegen (vgl. § 3 LFischG). Das Fischereirecht steht grundsätzlich dem Eigentümer des Gewässergrundstücks zu; Fischereirechte, die nicht dem Eigentümer des Gewässergrundstücks zustehen (selbständige Fischereirechte), bleiben als das Gewässergrundstück belastende Rechte aufrechterhalten (vgl. §§ 4 bis 6 LFischG).
2
Die Ausübung des Fischereirechts kann, soweit eine Übertragung nicht ausgeschlossen ist, einem anderen durch Fischereipachtvertrag in vollem Umfang oder unter Beschränkung auf den Fischfang durch Fischereierlaubnisvertrag übertragen werden (vgl. § 12 LFischG). Nach § 13 LFischG sind Fischereirechte ausschließlich durch Abschluß von Fischereipacht- oder Fischereierlaubnisverträgen zu nutzen. Der Fischereipachtvertrag bedarf grundsätzlich der behördlichen Genehmigung, die nur versagt werden darf, wenn die Erhaltung eines angemessenen Fischbestandes nicht sichergestellt ist oder der Pächter nicht die Gewähr für eine ordnungsgemäße Hege bietet; durch Auflagen ist sicherzustellen, daß der Pächter Fischereierlaubnisverträge in angemessener Zahl abschließt, wobei keine Gegenleistung gefordert werden darf, die in einem Mißverhältnis zum Verkehrswert des übertragenen Rechts steht (vgl. im einzelnen §§ 15, 16 LFischG). Dasselbe gilt, wenn der Fischereiberechtigte Fischereierlaubnisverträge abschließt; die Fischereibehörde kann die Zahl der abzuschließenden Fischereierlaubnisverträge anordnen (vgl. § 17 LFischG).
3
Während das preußische Fischereirecht drei Formen des Zusammenschlusses von Fischereirechten in offenen Gewässern durch Hoheitsakt kannte -- Schutzgenossenschaften (vgl. § 36 Abs. 1 Nr. 1, § 65 PrFischG), Wirtschaftsgenossenschaften (vgl. § 36BVerfGE 70, 191 (192) BVerfGE 70, 191 (193)Abs. 1 Nr. 2, §§ 66 bis 68 PrFischG) und Fischereibezirke (vgl. §§ 86 bis 91 PrFischG) --, hat das Landesfischereigesetz jeweils alle Fischereirechte an fließenden Gewässern im Gebiet einer Gemeinde zu einem gemeinschaftlichen Fischereibezirk zusammengefaßt und die Möglichkeit erweiterter Zusammenschlüsse zur Erhaltung eines angemessenen Fischbestandes und einer sinnvollen Hege vorgesehen (vgl. § 21 LFischG). Die Fischereiberechtigten des gemeinschaftlichen Fischereibezirks bilden eine Fischereigenossenschaft, die eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist und hinsichtlich der Wahrnehmung der Fischereirechte als Fischereiberechtigte gilt; an ihr haben die Fischereiberechtigten als Mitglieder grundsätzlich nach dem Wert ihrer Fischereirechte teil (vgl. § 22 LFischG). Die körperschaftliche Verfassung der unter staatlicher Aufsicht stehenden (vgl. § 30 LFischG) Fischereigenossenschaften ist in den §§ 25 bis 28 LFischG geregelt. Das Stimmrecht der Mitglieder in der Genossenschaftsversammlung richtet sich nach dem Wert des Fischereirechts, jedes Mitglied hat mindestens eine Stimme; Beschlüsse der Fischereigenossenschaft bedürfen sowohl der Mehrheit der anwesenden und vertretenen Genossen als auch der Mehrheit der bei der Beschlußfassung vertretenen Werte der Fischereirechte (§ 27 Abs. 2 LFischG).
4
Die grundlegenden Vorschriften über die gemeinschaftlichen Fischereibezirke, die Abrundung von Fischereibezirken und die Fischereigenossenschaften lauten:
5
    § 21 Gemeinschaftlicher Fischereibezirk, Abrundung von Fischereibezirken
6
    (1) Im Gebiet einer Gemeinde bilden alle Fischereirechte an fließenden Gewässern einen gemeinschaftlichen Fischereibezirk.
7
    (2) Benachbarte gemeinschaftliche Fischereibezirke oder Teile von ihnen können durch die Fischereibehörde von Amts wegen oder auf Antrag eines Fischereiberechtigten zu einem gemeinschaftlichen Fischereibezirk zusammengeschlossen werden, wenn dies der Erhaltung eines angemessenen Fischbestandes und einer sinnvollen Hege dienlich ist.
8
    (3) ...BVerfGE 70, 191 (193)
9
    BVerfGE 70, 191 (194)§ 22 Fischereigenossenschaft
10
    (1) Die Fischereiberechtigten, deren Fischereirechte zu einem gemeinschaftlichen Fischereibezirk gehören, bilden eine Fischereigenossenschaft. Die Fischereigenossenschaft ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie gilt hinsichtlich der Wahrnehmung der Fischereirechte als Fischereiberechtigte.
11
    (2) Der Anteil der Mitglieder an den Nutzungen und Lasten bestimmt sich nach dem Wert der Fischereirechte. Die Genossenschaftsversammlung kann mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder einen anderen Maßstab bestimmen.
12
    (3) ... (4) ...
13
II.  
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist eine Fischereigenossenschaft nach dem Landesfischereigesetz. Sie umfaßt den gemeinschaftlichen Fischereibezirk der Gemeinde Nümbrecht und wird von den drei Inhabern selbständiger Fischereirechte an der Homburger Bröl und der Waldbröler Bröl und deren Nebengewässern gebildet. Die beigeladene Sieg-Fischerei-Genossenschaft ist als Schutzgenossenschaft nach preußischem Recht gegründet worden und umfaßte als solche die Fischereirechte an der gesamten Sieg von deren Einmündung in den Rhein bis zur Landesgrenze zu Rheinland-Pfalz einschließlich deren Nebengewässern; ausgenommen waren die zur Klägerin gehörenden Gewässer sowie die im angrenzenden gemeinschaftlichen Fischereibezirk der Stadt Waldbröl gelegenen Nebengewässer der Waldbröler Bröl und der Sieg. Mit der im Ausgangsverfahren angefochtenen Verfügung schloß der beklagte Oberkreisdirektor den gemeinschaftlichen Fischereibezirk der Klägerin und den gemeinschaftlichen Fischereibezirk Waldbröl, soweit er den Einzugsbereich der Waldbröler Bröl und die Nebengewässer der Sieg umfaßte, gemäß § 21 Abs. 2 LFischG mit dem gemeinschaftlichen Fischereibezirk der Beigeladenen auf deren Antrag zusammen. Das Verwaltungsgericht gab der dagegen gerichteten Klage statt, weil der Beklagte nicht erwogen habe, den gemeinschaftlichen Fischereibezirk der Klägerin nur zu einem Teil mitBVerfGE 70, 191 (194) BVerfGE 70, 191 (195)dem Fischereibezirk der Beigeladenen zusammenzufassen, und daher keinen hinreichenden Gebrauch von seinem Ermessen gemäß § 21 Abs. 2 LFischG gemacht habe. Der Beklagte legte dagegen Berufung ein.
14
2. Das Oberverwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
15
    ob § 22 Abs. 1 des Fischereigesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
16
Zur Begründung führt das Gericht aus (vgl. im einzelnen DVBl. 1980, S. 423): Die Übertragung der Befugnis, das Fischereirecht zu verwalten und zu nutzen, auf die Genossenschaft sei ein durch Art. 14 Abs. 3 GG nicht gerechtfertigter enteignender Eingriff in die Substanz des durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Fischereirechts, der durch das Mitgliedschaftsrecht in der Genossenschaft nicht ausgeglichen und durch die Bindungen der Fischereigenossenschaft bei der Nutzung der Fischereirechte gemäß §§ 13, 17 LFischG verschärft werde. Das Fischereirecht sei nicht traditionell mit der Möglichkeit des Zusammenschlusses belastet gewesen, weil diese nach dem preußischen Fischereirecht nicht aktuell bedeutsam gewesen sei und nur zur Erzielung eines größeren wirtschaftlichen Nutzens bestanden habe, während der Zusammenschluß nach dem Landesfischereigesetz eine breite Streuung der Fischerei erreichen solle. Der genossenschaftliche Zusammenschluß sei dem Fischereirecht seiner Natur nach nicht immanent; ob er aufgrund einer Änderung der Umweltsituation geboten sei, könne dahinstehen, da nicht verständlich sei, daß eine effektive Hege nur durch eine angemessene Streuung der Fischereiausübung und die Beschränkung der freien Preisbildung zu erreichen sei. Die Ausübung des Fischereirechts diene nicht in besonderem Maße dem Wohl der Allgemeinheit. Gegenüber der gesellschaftspolitischen Zielsetzung, unter Wahrung fischereiwirtschaftlicher Belange einem möglichst großen Bevölkerungsteil ausreichende Angelsportmöglichkeiten zu sichern und zu erschließen, seien der Zweck sachgerechter Hege und das Motiv des Umweltschutzes im Gesetzgebungsverfahren nur am Rande erwähntBVerfGE 70, 191 (195) BVerfGE 70, 191 (196)worden. Jedenfalls verstoße die gesetzliche Regelung gegen das Übermaßverbot, weil die mit der Bildung der Genossenschaften in untrennbarem Zusammenhang stehenden Beschränkungen der Nutzung der Fischereirechte zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Hege nicht erforderlich seien. Davon abgesehen fehle es an einer ausreichenden Entschädigungsregelung. Eine gemäß Art. 15 GG zulässige Sozialisierung liege nicht vor.
17
III.  
1. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hält die zur Prüfung gestellte Regelung für verfassungsgemäß. Hauptzweck der Neukodifikation, die auf einen Entwurf der Fischereisachverständigen aller Bundesländer zurückgehe, sei die Durchsetzung einer wirkungsvollen Hege. Die Möglichkeiten des Preußischen Fischereigesetzes zu der dafür nötigen Koordination der zersplitterten Fischereirechte hätten sich nicht bewährt; dem habe der Gesetzgeber durch die Schaffung der Fischereigenossenschaften Rechnung getragen. Die Anknüpfung der Fischereibezirke an die Gemeindegebiete entspreche im großen und ganzen der fischereibiologischen Mindestgröße der Hegebereiche und sei gemäß § 21 Abs. 2 LFischG Ausgangspunkt für Korrekturen entsprechend den tatsächlichen Gegebenheiten. Die Vorschriften stellten eine Inhaltsbestimmung des Eigentums dar und aktualisierten dem Fischereirecht seit jeher immanente Belastungen. Wie im Jagdrecht sei die Fischereiberechtigung dem Grundeigentum zugeordnet und nicht dessen notwendiger Ausfluß; die Modifizierung dieser Verknüpfung berühre nicht den Kernbestand des Eigentums. Im Jagd- und Fischereirecht sei seit Mitte des vorigen Jahrhunderts zwischen der Inhaberschaft des Rechts und seiner Ausübung, die zu regeln der Gesetzgeber befugt gewesen sei, unterschieden worden. Schon nach bisherigem Recht habe die Ausübung des Fischereirechts gegen den Willen des Betroffenen auf eine Genossenschaft übertragen werden können. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt; insbesondere ergebe sich keine unverhältnismäßige Belastung aus denBVerfGE 70, 191 (196) BVerfGE 70, 191 (197)Bestimmungen der Genossenschaftsverwaltung in §§ 22, 27 LFischG oder der Ausgestaltung der Nutzungspflicht der Fischereirechte in §§ 13, 16, 17 LFischG, die dem sozialstaatlichen Zweck der Volksgesundheit und Freizeitgestaltung sowie einem effektiven Umweltschutz dienten, ohne eine verkehrswertunabhängige Preisfestsetzung zu enthalten.
18
2. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens teilt die Auffassung des vorlegenden Gerichts und bezieht sich im wesentlichen auf für dieses Verfahren überarbeitete Ausführungen von Vogel (Der Regierungsentwurf eines Landesfischereigesetzes für Nordrhein- Westfalen -- Enteignung, Eigentumsinhaltsbestimmung, Sozialisierung?, Gutachten, Heidelberg 1971) und Leisner (DVBl. 1976, S. 125; 1984, S. 697). Insbesondere sieht sie in den Regelungen des Landesfischereigesetzes eine "verkappte Sozialisierung" mit dem Ziel der Umverteilung von Eigentumsgütern. Die Vorschriften stellten wegen der geringen Bedeutung der Fischhege eine Übermaßregelung dar. Das Fischereigesetz sei in sich widersprüchlich und verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG; die Verbesserung der Hege sei nur ein Vorwand für die zu ihr in Widerspruch stehende Aufsplitterung der Fischereinutzung. Die Genossenschaftsbildung auf Gemeindeebene sei fischereibiologisch nicht gerechtfertigt. Die Ausweitung der Sportfischereimöglichkeiten diene lediglich der Lebensqualität der Bürger, die Eingriffe in einzelne Rechtspositionen nicht rechtfertigen könne.
19
3. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Stellungnahme des 3. Revisionssenats übermittelt, der es angesichts der geschichtlich gewachsenen starken Sozialpflichtigkeit des Fischereirechts für zulässig hält, daß das Landesfischereigesetz entsprechend der tatsächlichen Wandlung des Fischereirechts von der Fischereiwirtschaft zum Angler-Breitensport seiner Sozialpflichtigkeit eine andere Richtung gegeben habe.
20
 
B.
 
Die Vorlage ist zulässig.
21
1. Das vorlegende Gericht hat in einer den Anforderungen desBVerfGE 70, 191 (197) BVerfGE 70, 191 (198)Art. 100 Abs. 1 GG und des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise dargelegt, daß es für seine Entscheidung auf die Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Norm ankommt. Es führt aus, es müsse im Falle ihrer Gültigkeit zu einer Sachentscheidung, im Falle ihrer Ungültigkeit aber zu einem Prozeßurteil kommen, da dann die im Ausgangsverfahren klagende Genossenschaft rechtlich nicht existent und daher nicht fähig sei, am Verfahren beteiligt zu sein (§ 61 Nr. 1 VwGO). Ein klageabweisendes Sachurteil stelle eine andere Entscheidung als ein Prozeßurteil dar. Diese Erwägungen sind nicht offensichtlich unhaltbar. Unabhängig vom Wortlaut der Entscheidungsformel käme der Begründung für Inhalt und Wirkung der Entscheidung rechtliche Bedeutung jedenfalls deshalb zu (vgl. BVerfGE 44, 297 [300 f.] m.w.N.), weil eine auf die Verfassungswidrigkeit der Norm gestützte Abweisung der Klage als unzulässig eine andere Zuordnung der Fischereirechte in der Gemeinde Nümbrecht erfordern würde als eine wie immer lautende Sachentscheidung in Anwendung der gültigen Norm (vgl. BVerfGE 47, 146 [165 f.]).
22
2. Die Vorlagefrage umfaßt zutreffend den gesamten Absatz 1 des § 22 LFischG und damit auch dessen Satz 3, wonach die Fischereigenossenschaft hinsichtlich der Wahrnehmung der Fischereirechte als Fischereiberechtigte gilt. Denn diese Vorschrift legt die Aufgaben der Fischereigenossenschaften vom Grundsatz her fest und enthält damit den materiellrechtlichen Kern der Bildung von Fischereigenossenschaften nach dem Landesfischereigesetz. Darüber hinaus ist § 21 Abs. 1 LFischG, der den gemeinschaftlichen Fischereibezirk und damit die räumliche Erstreckung der Fischereigenossenschaft näher bestimmt, zum Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung zu machen. Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Bildung der Fischereigenossenschaften ohne Einbeziehung ihres räumlichen und sachlichen Wirkungsbereichs wäre nicht sachgerecht (vgl. BVerfGE 44, 322 [337 f.]; 62, 354 [364]). Die Vorlagefrage ist somit dahin zu präzisieren,
23
    ob § 21 Abs. 1 und § 22 Abs. 1 des Fischereigesetzes für dasBVerfGE 70, 191 (198) BVerfGE 70, 191 (199)Land Nordrhein-Westfalen mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
24
 
C.
 
Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
25
I.  
Die Vorschriften des § 21 Abs. 1 und des § 22 Abs. 1 LFischG verstoßen nicht gegen die Eigentumsgewährleistung des Art. 14 GG.
26
1. Die vom Landesfischereigesetz betroffenen Fischereirechte fallen in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, der jedenfalls diejenigen vermögenswerten Rechtspositionen umfaßt, die das bürgerliche Recht einem privaten Rechtsträger als Eigentum zuordnet (vgl. BVerfGE 1, 264 [278]; 58, 300 [335 f.]).
27
Das Preußische Fischereigesetz hatte die Fischereiberechtigung der privaten Eigentumsordnung zugewiesen. Das Fischereirecht gibt seinem Inhaber die Befugnis, in einem Gewässer Fische zu hegen und sich anzueignen, und ist ein Aneignungsrecht an herrenlosen beweglichen Sachen im Sinne des § 958 Abs. 2 BGB, das durch Art. 69 EGBGB landesrechtlicher Regelung vorbehalten ist. Das Fischereirecht steht grundsätzlich dem Eigentümer des Gewässergrundstücks zu; die aufrechterhaltenen selbständigen Fischereirechte gelten als das Grundstück belastende private Rechte und werden wie entsprechende dingliche Rechte nach bürgerlichem Recht behandelt.
28
2. Die angegriffenen Vorschriften enthalten keine nach Art. 14 Abs. 3 GG zu beurteilende Enteignung.
29
Die Auffassung des vorlegenden Gerichts, eine über die Inhaltsbestimmung des Eigentums hinausgehende, in die Substanz der Fischereirechte schwerwiegend eingreifende Regelung stelle eine Enteignung dar, verkennt den Unterschied zwischen eigentumsrelevanten Vorschriften nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einerseits und Art. 14 Abs. 3 GG andererseits (vgl. BVerfGE 52, 1 [27 f.]). Die Enteignung im verfassungsrechtlichen Sinn ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiverBVerfGE 70, 191 (199) BVerfGE 70, 191 (200)Eigentumspositionen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet (vgl. BVerfGE 24, 367 [394]; 38, 175 [180]; 42, 263 [299]; 52, 1 [27]; 58, 300 [331]; 66, 248 [257]).
30
Der Landesgesetzgeber zielt mit der Bildung von Fischereibezirken und der Übertragung der Ausübung der Fischereirechte auf Fischereigenossenschaften nicht darauf ab, zur Realisierung bestimmter öffentlicher Aufgaben entgegenstehende Rechtspositionen zu überwinden, sondern darauf, durch die Neugestaltung eigentumsrechtlicher Positionen generell-abstrakt gesetzgeberische Ziele zu verwirklichen -- insoweit vergleichbar Verfügungsbeschränkungen im landwirtschaftlichen Grundstücksverkehr (vgl. BVerfGE 26, 215 [222] m.w.N.) oder im sozialen Mietrecht (vgl. BVerfGE 38, 348 [370 f.]).
31
3. Durch die Regelungen in § 21 Abs. 1 und § 22 Abs. 1 LFischG werden die Fischereirechte an fließenden Gewässern in gemeinschaftlichen Fischereibezirken zusammengefaßt und ihre Wahrnehmung auf Fischereigenossenschaften übertragen, die von den Fischereiberechtigten der jeweiligen gemeinschaftlichen Fischereibezirke gebildet werden; den Fischereiberechtigten verbleibt die Verfügungsbefugnis über das Fischereirecht, im übrigen haben sie die Stellung von Genossenschaftsmitgliedern und nehmen an den Nutzungen und Lasten der Fischerei grundsätzlich nach dem Wert ihrer Fischereirechte teil. Darin liegt eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
32
a) Der Gesetzgeber muß bei der Wahrnehmung seines Auftrags, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen, sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch das Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG beachten und sich in Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten, insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden (vgl. BVerfGE 31, 229 [240]; 34, 139 [146]; 52, 1 [27, 29 f.]).BVerfGE 70, 191 (200)
33
BVerfGE 70, 191 (201)Die Grenzen der Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers sind nicht für alle Sachbereiche gleich und auch nicht ein für allemal starr festgelegt. Die Reichweite des Schutzes der Eigentumsgarantie bemißt sich zum einen danach, welche Befugnisse einem Eigentümer zum Zeitpunkt der gesetzgeberischen Maßnahme konkret zustehen (vgl. BVerfGE 31, 275 [284]; 58, 300 [336]). Zum andern ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung um so weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und einer sozialen Funktion steht. Soweit es um die Funktion des Eigentums als Element der Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz (vgl. BVerfGE 50, 290 [340 f.] m.w.N.); soweit der Nichteigentümer seinerseits der Nutzung des Eigentumsobjekts zu seiner Freiheitssicherung und verantwortlichen Lebensgestaltung bedarf, umfaßt das grundgesetzliche Gebot einer am Gemeinwohl orientierten Nutzung die Pflicht zur Rücksichtnahme auf den Nichteigentümer (vgl. BVerfGE 68, 361 [368]). Veränderte wirtschaftliche und gesellschaftliche Verhältnisse können zu einer Verschiebung der Maßstäbe führen (vgl. BVerfGE 24, 367 [389]; 52, 1 [30]). Mit diesen Grundsätzen steht die dem Vorlagebeschluß zugrunde liegende Auffassung nicht in Einklang, das Privateigentum sei durch die Befugnis zu Besitz, Verwaltung, Nutzung und Verfügung definiert und es sei dem Gesetzgeber (schlechthin) verwehrt, in diese Befugnisse entschädigungslos einzugreifen (vgl. auch BVerfGE 26, 215 [222]).
34
Bei der Neuordnung eines Rechtsgebiets steht der Gesetzgeber nicht vor der Alternative, alte Rechtspositionen zu konservieren oder gegen Entschädigung zu entziehen. Er kann im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten; er kann insbesondere, ohne seinen Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfGE 43, 242 [288 f.]) zu überschreiten, bestimmen, daß die neuen Vorschriften mit ihrem Inkrafttreten für die bisherigen Rechte und Rechtsverhältnisse gelten, wenn dies durchBVerfGE 70, 191 (201) BVerfGE 70, 191 (202)Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 31, 275 [284 f.]; 36, 281 [293]; 58, 300 [351]).
35
b) Die sachliche Eigenart und die Bedeutung der Fischereirechte, ihre Ausgestaltung in dem seit 1916 geltenden preußischen Recht und der Wandel der fischereiwirtschaftlichen Verhältnisse eröffneten dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum zur Neuregelung des Fischereiwesens.
36
aa) Die Fischereiberechtigung ist bürgerlich-rechtlich als Aneignungsrecht im Sinne des § 958 Abs. 2 BGB ausgestaltet und nicht notwendig mit dem Eigentum am Gewässergrundstück verbunden. Das Fischereirecht vermittelt keine umfassende Sachherrschaft (vgl. BVerfGE 24, 367 [389 f.]).
37
Der Wert der Fischereirechte insbesondere an fließenden Gewässern hängt maßgeblich vom Verhalten der Gewässernachbarn ab. Eine Zersplitterung der Fischereirechte kann die Fischerei insgesamt zum Erliegen bringen. Das Fischereiwesen ist daher auf staatliche Ordnung und Aufsicht angewiesen (vgl. bereits Fischereiordnung für die Binnengewässer der Provinz Preußen vom 7. März 1845 [PrGS S. 114]). Es kann dahingestellt bleiben, ob der Zusammenschluß der Fischereiberechtigten in einer Genossenschaft dem Fischereirecht seiner Natur nach immanent ist; jedenfalls liegt er aufgrund der im Vergleich zu anderen Sachbereichen gesteigerten wechselseitigen Abhängigkeit der Fischereirechtsinhaber im Interesse einer gesicherten und sinnvollen Nutzung der Fischerei nahe.
38
bb) Die Rechtsposition der Fischereiberechtigten zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesfischereigesetzes war gekennzeichnet durch eine Reihe von Vorschriften, die der Verbesserung der Fischhege und der Intensivierung der Fischereiwirtschaft dienen sollten und die den Inhabern der Fischereirechte ohne Vorbehalt nur deren wirtschaftlichen Ertrag beließen. Offenbleiben kann in diesem Zusammenhang, ob der Unterscheidung zwischen Fischereiberechtigung und Ausübung des Fischereirechts (§§ 28 ff. PrFischG; vgl. Bergmann, Fischereirecht [vonBVerfGE 70, 191 (202) BVerfGE 70, 191 (203)Brauchitsch/Ule -- Hrsg. --, Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Bd. VI], 1966, S. 82 f.) grundlegende Bedeutung zukommt. Keiner näheren Erörterung bedürfen auch die Einschränkungen der Verfügungsbefugnis über die Fischereirechte (vgl. §§ 19 ff. PrFischG) und die allgemeinen Begrenzungen, denen die Ausübung der Fischereirechte unterlag (vgl. § 29; §§ 28, 31 PrFischG). Es genügt hier vielmehr die Feststellung, daß die Fischereiberechtigten zu Genossenschaften vereinigt und Fischereirechte in Fischereibezirke einbezogen werden konnten.
39
Schutzgenossenschaften dienten zwar lediglich der geregelten Aufsichtsführung und gemeinschaftlichen Maßnahmen zum Schutze des Fischbestandes (§ 36 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 PrFischG), konnten aber den Fischereiberechtigten Verpflichtungen und Lasten auferlegen (vgl. § 54 Abs. 1, § 43 Abs. 1 Nr. 4, 5 PrFischG) und ohne Zustimmung der Fischereiberechtigten gebildet werden (vgl. § 65 PrFischG). Mit der Bildung einer Wirtschaftsgenossenschaft (§ 36 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, §§ 66 bis 68 PrFischG) oder eines gemeinschaftlichen Fischereibezirks (§§ 86 bis 88 PrFischG) wurden die Bewirtschaftung, Verwaltung und Nutzung der Fischgewässer aus der Hand des einzelnen Fischereiberechtigten genommen (§ 36 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Satz 2, § 87 Abs. 1 Satz 1 PrFischG). Der allgemeinen Zielsetzung des Preußischen Fischereigesetzes entsprechend diente der Zusammenschluß der Fischereirechte im wesentlichen der Erhaltung und Vermehrung des Fischbestandes im Hinblick auf einen höheren wirtschaftlichen Nutzen (§ 66 Abs. 1 und 2, § 67, § 86 Satz 1 PrFischG). Waren die materiellen Voraussetzungen gegeben und lag bei einer Wirtschaftsgenossenschaft das Einverständnis wenigstens eines Berechtigten vor (§ 67 PrFischG), konnte der Zusammenschluß auch gegen den Willen der Fischereiberechtigten durchgeführt werden. Gemeinschaftliche Fischereibezirke konnten unter den im Gesetz bestimmten Voraussetzungen auf Antrag der Fischereibehörde oder eines Beteiligten gebildet werden (vgl. § 86 PrFischG). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür,BVerfGE 70, 191 (203) BVerfGE 70, 191 (204)daß diese Vorschriften im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesfischereigesetzes obsolet geworden seien.
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cc) Die tatsächlichen Verhältnisse der Binnenfischerei haben sich zwischen dem Erlaß des Preußischen Fischereigesetzes 1916 und des Landesfischereigesetzes 1972 grundlegend geändert. Der Gesetzentwurf der Landesregierung faßt die Entwicklung folgendermaßen zusammen (LTDrucks. 7/595, S. 32):
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    Während die wirtschaftliche Ausnutzung der offenen Fischgewässer stark in den Hintergrund getreten ist, erlangt insbesondere das Sportangeln zunehmende Bedeutung. Wenige Zahlen verdeutlichen diese Entwicklung: Im Jahre 1950 wurden an Sportangler rund 13 000 und an Berufsfischer 75 Fischereischeine ausgegeben. Im Jahre 1970 stieg die Zahl der an Sportangler ausgegebenen Fischereischeine auf rund 150 000, die Zahl der Berufsfischern erteilten Fischereischeine sank auf 13 ab. Obwohl in den vergangenen Jahren zahlreiche neue Gewässer (Talsperren, Baggerseen, Braunkohlenrestgewässer) entstanden sind, haben die Möglichkeiten, die Fischerei auszuüben, insgesamt abgenommen. Dies ist vor allem eine Folge der Verschmutzung insbesondere der fließenden Gewässer. Hierdurch bedingte Veränderungen der biologischen Verhältnisse in den Gewässern behindern die normale Erhaltung des Fischbestandes im starken Maße und machen es oftmals sogar unmöglich, den Bestand durch den künstlichen Einsatz von Jungfischen auch nur in etwa zu erhalten.
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Diese Bestandsaufnahme entspricht den Erwägungen, die die Fischereisachverständigen der Bundesländer nach den Ausführungen der Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen 1969 einem Entwurf zur Neukodifikation des Fischereirechts zugrunde gelegt haben und die für die Neuregelung des Fischereirechts in Rheinland-Pfalz und Niedersachsen sowie für den Entwurf eines Fischereigesetzes für das Land Hessen bedeutsam waren (vgl. Schröder, AgrarR 1977, S. 19; Tesmer, AgrarR 1978, S. 300; Mau, AgrarR 1978, S. 191). Sie wurde weder im Gesetzgebungsverfahren (vgl. Ausschußbericht LTDrucks. 7/1801) noch von den Äußerungsberechtigten in diesem Verfahren in Zweifel gezogen.BVerfGE 70, 191 (204)
43
BVerfGE 70, 191 (205)c) Die zur Prüfung gestellten Vorschriften dienen in ihrer Zielsetzung dem Wohl der Allgemeinheit, sie sind vom Sachbereich her geboten und in ihrer Ausgestaltung sachgerecht und schränken die Eigentümerstellung nicht weiter ein als vom Zweck der Regelung gefordert.
44
aa) Die Zielsetzung des Landesfischereigesetzes wurde im Gesetzgebungsverfahren folgendermaßen umschrieben (Ausschußbericht LTDrucks. 7/1801):
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    Dem geltenden Preußischen Fischereigesetz ... liegt die Zielsetzung zugrunde, die wirtschaftlich betriebene Fischerei -- vorwiegend die in der Form der Teichwirtschaft betriebene -- zu fördern. Jede andere Art der Ausübung der Fischerei, insbesondere die Ausübung durch eine größere Zahl von Berechtigten, wurde als hinderlich angesehen und demzufolge durch die gesetzlichen Bestimmungen nicht oder nur wenig gefördert.
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    Diese dem Preußischen Fischereigesetz zugrunde liegende Auffassung ist mit den heutigen Verhältnissen, insbesondere mit dem gesteigerten Bedürfnis der Menschen nach Erholung und sinnvoller Freizeitgestaltung, nicht mehr vereinbar. Es kommt hinzu, daß die wirtschaftlich betriebene Fischerei ganz erheblich an Bedeutung verloren hat. Demgegenüber hat die Fischerei in Form der Freizeitfischerei zunehmend an Bedeutung gewonnen.
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    Die Nachfrage nach Fischereiausübungsmöglichkeiten kann schon derzeit nur schwer, mit Sicherheit aber bei der zu erwartenden vermehrten Freizeit nicht befriedigt werden.
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    Den veränderten wirtschaftlichen Verhältnissen und der zu erwartenden Entwicklung trägt der Entwurf insbesondere dadurch Rechnung, daß
    -- die Inhaber von Fischereirechten zur Nutzung ihrer Rechte verpflichtet werden, so daß erheblich mehr Personen als bisher die Möglichkeit erhalten, die Fischerei auszuüben,
    -- Fischereiberechtigte zu einer ordnungsgemäßen Hege verpflichtet werden, so daß der Fischbesatz der Gewässer sich verbessert,
    -- durch die Bildung von Fischereigenossenschaften eine optimale Nutzung und Hege sichergestellt wird,
    -- der Fischereibehörde die Möglichkeit gegeben wird, Maßnahmen zu treffen, um die Ziele des Gesetzes durchzusetzen.
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Diese Zielsetzung wurde vor allem in den Vorschriften über die Hegepflicht, die Nutzung der Fischereirechte und die BildungBVerfGE 70, 191 (205) BVerfGE 70, 191 (206)gemeinschaftlicher Fischereibezirke verwirklicht (§ 3 Abs. 2; §§ 12 ff.; §§ 21, 22 LFischG).
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Es sind keine Bedenken dagegen laut geworden, daß die Zwecksetzung des Gesetzes, unter Novellierung einer mehr als 50 Jahre alten Regelung die vorhandenen Fischereimöglichkeiten dem tatsächlichen Bedarf zu erschließen und damit den Entwicklungen der Fischereiwirtschaft, einer ökologischen Gewässer- und Fischpflege sowie des Erholungsbedürfnisses und der Freizeitgestaltung der Bevölkerung zukunftsorientiert Rechnung zu tragen, dem Wohl der Allgemeinheit dient. Die Ansicht, der Gesetzgeber habe den Sportfischern Einfluß auf die Fischerei geben wollen, dieses Ziel aber mit der Schaffung von Fischereigenossenschaften verfehlt, findet weder in der Entstehungsgeschichte noch im Gesetz selbst eine Stütze: In den Fischereigenossenschaften sind allein die Fischereiberechtigten zusammengeschlossen; zudem hat der Gesetzgeber sein Ziel, die Sportangelmöglichkeiten zu vermehren, von den fischereilichen Gegebenheiten abhängig gemacht (vgl. § 16 Abs. 3, § 17 Abs. 1 Satz 1, 3, 4 LFischG). Es ist auch nicht widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber einerseits Fischereirechte zu größeren Einheiten zusammenfaßt, um die Fischhege zu verbessern, und andererseits möglichst vielen den Zugang zum Angelsport eröffnen will. Dem liegt die Erwartung zugrunde, durch eine effektive Hege müßten die Voraussetzungen für eine sinnvolle Nutzung der Fischgewässer erst geschaffen werden und die Fischereigenossenschaften seien in der Lage, Hege und angelsportliche Nutzung auf Dauer in einem angemessenen Gleichgewicht zu halten (vgl. § 3 Abs. 2, § 16 Abs. 3, § 17 Abs. 1 Satz 1, 3, 4 LFischG). Diese Erwägung hält sich zumindest im Rahmen der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 50, 290 [332 f.] m.w.N.).
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bb) Die Bildung gemeinschaftlicher Fischereibezirke und die Übertragung der Wahrnehmung der Fischereirechte auf die Fischereigenossenschaften knüpft an die Tradition genossenschaftlicher Verwaltung der mit Grund und Boden zusammenhängenden Angelegenheiten an und stellt eine verbreitete und funktionsBVerfGE 70, 191 (206)BVerfGE 70, 191 (207)fähige Form der Verwaltung in Bereichen dar, in denen sich öffentliche und private Interessen durchdringen (vgl. Wolff/ Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl., 1976, § 97; BVerfGE 10, 89 [104]).
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Es ist verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber bei der Bildung der gemeinschaftlichen Fischereibezirke grundsätzlich an das Gemeindegebiet anknüpft. Dagegen ist eingewendet worden, das Gemeindegebiet stehe in keinem Zusammenhang mit den fischereibiologischen Einheiten; unter Umständen würden zufällig verschiedene Fischgewässer in einem Fischereibezirk zusammengefaßt, so daß die Interessen der Fischereiberechtigten nivelliert würden und der Bezug zu den einzelnen Fischgewässern in den Großgenossenschaften zumal nach der Gemeindegebietsreform verloren gehe. Indessen ist der Zusammenhang zwischen der Bildung gemeinschaftlicher Fischereibezirke auf Gemeindeebene und der in § 21 Abs. 2 LFischG vorgesehenen Möglichkeit, benachbarte gemeinschaftliche Fischereibezirke oder Teile von ihnen zusammenzufassen, zu beachten. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat im Urteil vom 29. März 1979 (AgrarR 1980, S. 112) ausgeführt, § 21 Abs. 1 LFischG schaffe gewissermaßen nur einen Anfangsbestand an gemeinschaftlichen Fischereibezirken und knüpfe aus Gründen der Vereinfachung zunächst an die Gemeindegrenzen an; denn eine umfassende, sämtliche örtlichen, fischereiwirtschaftlichen und historischen Gegebenheiten sowie sonst bedeutsamen Umstände berücksichtigende Abgrenzung gemeinschaftlicher Fischereibezirke in diesem Gesetz wäre praktisch kaum realisierbar gewesen; zur Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte seien die rechtlichen Möglichkeiten nach § 21 Abs. 2 LFischG geschaffen worden. Möglichen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung des § 21 Abs. 1 LFischG ist damit die Grundlage entzogen. Es kann verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, wenn der Gesetzgeber die vorhandene verwaltungsgeographische Einheit der Gemeinde zum Anknüpfungspunkt für die Fischereibezirke nimmt, um klare Grenzverhältnisse zu schafBVerfGE 70, 191 (207)BVerfGE 70, 191 (208)fen, die Vorteile der Einräumigkeit der Verwaltung zu nutzen und den Fischereigenossenschaften die gemeindliche Verwaltungsorganisation zur Verfügung zu stellen, zumal nach § 91 Abs. 1 Nr. 2 des Landeswassergesetzes die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung den Gemeinden obliegt. Indem der Gesetzgeber in § 21 Abs. 2 LFischG die Möglichkeit einer "Nachbesserung" im Hinblick auf die fischereilichen Verhältnisse vorgesehen hat, können in den Fällen, in denen die Anknüpfung an die Gemeindegrenzen nicht zu sachgerechten Ergebnissen führt, von Amts wegen oder auf Antrag eines Fischereiberechtigten die Fischereibezirke umgestaltet werden. Daß in Fischereigenossenschaften, deren Fischereibezirk mehr als ein fischbares Gewässer umfaßt, besondere Interessen hinsichtlich einzelner Gewässer oder Gewässerabschnitte -- zumal dann, wenn sich Fischereirechte in nicht unerheblichem Umfang in gemeindlicher Hand befinden (vgl. Drees, AgrarR 1973, S. 210 [213]) -- unter Umständen schwerer oder nur beschränkt durchgesetzt werden können, stellt die grundsätzliche Fähigkeit der Fischereigenossenschaften zu einer sachgerechten Verwaltung nicht in Frage; zudem sind die Fischereigenossenschaften an die materiellen Vorschriften des Landesfischereigesetzes gebunden und unterstehen staatlicher Aufsicht (vgl. zum Ganzen BVerfGE 10, 89 [105 ff.]).
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cc) Die Bildung gemeinschaftlicher Fischereibezirke und die Übertragung der Wahrnehmung der Fischereirechte auf die Fischereigenossenschaften übersteigt nicht das zur Verwirklichung des komplexen gesetzgeberischen Zieles Gebotene; dieser Zielsetzung entsprechende, die Eigentumsposition der Fischereiberechtigten aber weniger stark berührende Regelungsmöglichkeiten sind nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber mußte sich weder damit begnügen, über Subventionen oder Richtwerte die Angelsportmöglichkeiten zu fördern, noch war er gehalten, den gestiegenen Anforderungen an die Fischhege allein durch eine verbesserte staatliche Überwachung des Fischereiwesens zu entsprechen. Beide Alternativen werden der gesetzgeberischen Zielsetzung in ihrer Gesamtheit nicht gerecht und können nicht als gleichwertigBVerfGE 70, 191 (208) BVerfGE 70, 191 (209)angesehen werden; sie sind nicht geeignet, die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in bezug auf die Ausübung des Fischereirechts einzuschränken (vgl. auch BVerfGE 25, 1 [19 f.]). Der Gesetzgeber war von Verfassungs wegen auch nicht darauf verwiesen, den Fischereigenossenschaften allein die Fischhege zu übertragen, weil, worauf die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen zutreffend hinweist, Hegelasten und Vorteile aus der Hege in einer Hand vereinigt sein sollten. Die Frage, ob der Gesetzgeber gehalten war, Eigenfischereibezirke vorzusehen (vgl. § 20, § 21 Abs. 1 des Gesetzentwurfes der Landesregierung, LTDrucks. 7/595), berührt die grundsätzliche Zulässigkeit der auf Gemeindeebene gebildeten Fischereigenossenschaften nicht, die allein im Ausgangsverfahren entscheidungserheblich ist.
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d) Der Eingriff in die konkrete Eigentumsposition der Fischereiberechtigten und der mit ihm verfolgte Zweck stehen im Hinblick auf das Gewicht und die Bedeutung der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zueinander in einem angemessenen Verhältnis.
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aa) Die Regelungen über Fischereibezirke und Fischereigenossenschaften nehmen den Fischereiberechtigten die freie und selbständige Verwaltung ihrer Fischereirechte und ersetzen sie durch Beteiligungsrechte an der Fischereigenossenschaft. Den Eigentümern verbleibt die Verfügungsbefugnis sowie ein ihrem Anteil an der Genossenschaft entsprechender Anspruch auf Nutzungsbeteiligung.
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Das vorlegende Gericht sieht im Entzug der Verwaltungsbefugnis einen besonders schwerwiegenden Eingriff in die Substanz des Eigentums, weil das Landesfischereigesetz eine eigennützige, das heißt die Möglichkeiten der Fischereiberechtigung wirtschaftlich nach den Gesetzen von Angebot und Nachfrage voll ausschöpfende Nutzung ausschließe und die genossenschaftliche Verwaltung die Fischereirechte einer Fremdbestimmung unterwerfe, ohne daß die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Rechtsinhaber gesichert sei; im Gegensatz zu den auf eine Ertragsmehrung hin angelegten FischereiBVerfGE 70, 191 (209)BVerfGE 70, 191 (210)genossenschaften nach preußischem Recht seien die Fischereigenossenschaften nach dem Landesfischereigesetz als altruistische Einrichtungen zugunsten der Sportangler konzipiert. Dem kann bereits deshalb nicht gefolgt werden, weil dem Landesfischereigesetz erkennbar nicht die vom vorlegenden Gericht angenommenen Interessengegensätze zugrunde liegen.
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Die Fischereigenossenschaften werden nur von den Fischereiberechtigten gebildet, Nutzungen und Lasten werden zwischen ihnen verteilt (vgl. § 22 Abs. 1, 2, § 25 Abs. 2 Nr. 4, 5 LFischG). Die Fischereigenossenschaften unterscheiden sich insoweit nicht von anderen Genossenschaften des öffentlichen Rechts. Sie unterliegen auch keinen Sondervorschriften in bezug auf die Nutzung der Fischereirechte. Aufgrund der Entwicklung der Binnenfischerei konnte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß der Wert der Fischereirechte nicht mehr entscheidend vom Verkaufswert der Fische bestimmt wird, sondern sich aus der Nachfrage nach Angelsportmöglichkeiten ergibt. Die Vorschriften über die Nutzung von Fischereirechten hindern weder den einzelnen Fischereiberechtigten noch die Fischereigenossenschaften, die Fischereirechte zu einem marktgerechten oder einem diesen übersteigenden Preis an Dritte zur Ausübung zu überlassen; § 16 Abs. 3 und § 17 Abs. 1 Satz 1 LFischG sollen bereits vom Wortlaut her lediglich im Vergleich zum Marktpreis (Verkehrswert) übersteigerte, die Zielsetzung des Gesetzes vereitelnde Forderungen verhindern. Daraus folgt, daß der Gesetzgeber mit der Schaffung der Fischereigenossenschaften den wirtschaftlichen Nutzen der Fischereirechte in der Regel nicht nur nicht geschmälert, sondern vielmehr wohl eher der tatsächlichen Entwicklung der wertbestimmenden Faktoren der Fischereirechte Rechnung getragen hat. Das von ihm unter anderem mit der Schaffung der Fischereigenossenschaften verfolgte Ziel einer Mehrung der Angelsportmöglichkeiten wird daher in erster Linie aufgrund der von den Fischereigenossenschaften erwarteten Verbesserung der Fischhege erreicht, in gewissem Umfang wohl auch aufgrund des in ihnen stattfindenden Interessenausgleichs.BVerfGE 70, 191 (210)
58
BVerfGE 70, 191 (211)Soweit das vorlegende Gericht die Gefahr einer Majorisierung einzelner Fischereiberechtigter bei erheblichen Interessengegensätzen zwischen den in einer Fischereigenossenschaft zusammengefaßten Fischereiberechtigten sieht, stellt dies die in anderen, von vergleichbaren Interessen geprägten Sachbereichen erwiesene Eignung der genossenschaftlichen Verwaltung, einen sachgerechten Interessenausgleich zu finden (vgl. BVerfGE 10, 89 [102 f., 105 f.]), nicht in Frage. Zudem konnte der Gesetzgeber typisierend von der grundsätzlichen Gleichgerichtetheit der wirtschaftlichen Interessen der Fischereiberechtigten ausgehen. Schließlich dienen die Möglichkeit, Fischereibezirke gemäß § 21 Abs. 2 LFischG umzugestalten, und die staatliche Fischereiaufsicht mittelbar auch den anerkennenswerten Interessen der Fischereiberechtigten.
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Ob, wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint, § 22 Abs. 2 LFischG den Fischereigenossenschaften gewissermaßen ein Enteignungsrecht einräumt, weil nach dieser Vorschrift die Genossenschaftsversammlung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder einen vom Wert der Fischereirechte abweichenden Maßstab für den Anteil der Mitglieder an den Nutzungen und Lasten der Fischereigenossenschaft bestimmen kann, erscheint fraglich, da diese Vorschrift wohl eher die Wahl eines für alle Genossen einheitlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstabs (z. B. Uferlänge, Flächenmaßstab o. ä.) zuläßt. Dies kann jedoch dahingestellt bleiben, da die Bestimmung für die Bildung der Fischereigenossenschaft nicht konstituierend ist, sondern im Anwendungsfall gesondert angegriffen werden kann.
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bb) Die vom Gesetzgeber verfolgten Gemeinwohlziele erscheinen gewichtig genug, vorhandene Eigentumspositionen einengend umzugestalten. Demgegenüber meint die Klägerin des Ausgangsverfahrens, es müsse einem "Wertungsexzeß" des Gesetzgebers entgegengetreten werden, da es allein um die Verbesserung der Lebensqualität der Bevölkerung gehe, die nahezu beliebige Eingriffe in Eigentumspositionen rechtfertigen könnte. Der Gesetzgeber verfolgt indessen eine legitime Aufgabe der DaseinsvorBVerfGE 70, 191 (211)BVerfGE 70, 191 (212)sorge, wenn er vorhandene Möglichkeiten einer erholsamen Freizeitbeschäftigung zugunsten möglichst weiter Bevölkerungskreise erschließt. Auch sind die Nebenaspekte der Fischereiwirtschaft -- Stabilisierung des ökologischen Gleichgewichts der Gewässer, Verhinderung und frühzeitige Erfassung schädlicher Einleitungen -- von nicht zu unterschätzender Bedeutung.
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Zwar ist dem vorlegenden Gericht darin zuzustimmen, daß der gesetzgeberischen Zielsetzung kein soziales Gewicht beikommt, das etwa dem sozialen Mietrecht (vgl. BVerfGE 38, 348 [370]; 68, 361 [369 f.]) vergleichbar wäre. Andererseits ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt, daß Maßnahmen für die Volksgesundheit gerade zum Ausgleich für eine einseitige Berufstätigkeit von großer sozialer Bedeutung sein und wesentlich zu einer Verbesserung der Lebensverhältnisse beitragen können (vgl. für den Kleingarten BVerfGE 52, 1 [35]). Dabei kommt es nicht so sehr darauf an, wieviele eine bestimmte Freizeitmöglichkeit wahrnehmen können, sondern darauf, daß sich diese Möglichkeiten zu einem verschiedenartigen Angebot der Erholung dienender Betätigungen formen. Das Wandern in der freien Natur, Wasser-, Ski- und Reitsport sind hier zu nennen. Die Verbesserung und Streuung von -- keineswegs unentgeltlichen -- Angelmöglichkeiten gehören zu diesen in der neueren Rechtsentwicklung betonten Betätigungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 Nr. 11, 12 Bundesnaturschutzgesetz; § 1 Nr. 1, §§ 13, 14 Bundeswaldgesetz; §§ 49 ff. Landschaftsgesetz NW; § 23 Wasserhaushaltsgesetz; §§ 33 ff. Landeswassergesetz NW). Daß Natur und Landschaft von einem unbeschränkten Tourismus nicht unerhebliche Gefahren drohen, denen zu steuern Aufgabe des Gesetzgebers sein kann, ist nicht zu verkennen; nicht ersichtlich ist jedoch, daß gegenwärtig von den Sportanglern derartige Gefährdungen in einem nicht hinnehmbaren Maße ausgehen könnten.
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cc) Eigentumseingriff und Gesetzeszweck stehen in einem angemessenen Verhältnis zueinander. Das Gewicht des Eigentumseingriffs ist gering, weil die Fischereiberechtigten bereits nach demBVerfGE 70, 191 (212) BVerfGE 70, 191 (213)bisherigen Recht, dem Preußischen Fischereigesetz, hinsichtlich ihrer Verwaltungsbefugnis mit Einschränkungen rechnen mußten und Fischereirechte an fließenden Gewässern auf eine gemeinschaftliche Ausübung hin angelegt sind. Den Fischereiberechtigten werden wirtschaftliche Werte nicht genommen, sie werden lediglich in der freien Verwaltung ihres Eigentums zugunsten einer genossenschaftlich gebundenen Verwaltung eingeschränkt.
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Der mit dem Landesfischereigesetz verfolgte Gemeinwohlzweck hat sicherlich keine herausragende soziale Bedeutung, wenn auch die gesellschaftspolitische Entwicklung hier eine nicht unerhebliche Umgewichtung mit sich gebracht haben mag. Die Fischhege als Teil der Landschaftspflege im weitesten Sinn ist ebensowenig bedeutungslos, wie der Angelsport nicht nur als sportliche Betätigung, sondern auch als Bestandteil des umgreifenden Systems der Erhaltung und Förderung der Volksgesundheit anzusehen ist.
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Der Gesetzgeber hat mit dem Landesfischereigesetz die überholten Prinzipien des Preußischen Fischereigesetzes der tatsächlichen Entwicklung angepaßt. Er hat das Interesse der Eigentümer an einer wirtschaftlichen Nutzung ihrer Fischereirechte nach eigenem Gutdünken, das Interesse der Sportangler an der möglichst umfassenden Nutzung der Fischgewässer und das öffentliche Interesse an der Förderung der Volksgesundheit und einer ökologischen Gewässerpflege in einen Ausgleich gebracht, der Einseitigkeiten nicht erkennen läßt. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften erweisen sich als verhältnismäßige Umgestaltung von Eigentumspositionen im Rahmen der Reform eines Rechtsgebietes, die die Zuordnungsverhältnisse ebenso wie die Privatnützigkeit wahrt. Einer Übergangsregelung etwa in Form von Auslauffristen für die individuelle Ausübung der Fischereirechte (vgl. BVerfGE 58, 300 [352]) bedurfte es nicht.
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II.  
Keiner Entscheidung bedarf, ob neben der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 GG auch Art. 2 Abs. 1 GG unter dem GeBVerfGE 70, 191 (213)BVerfGE 70, 191 (214)sichtspunkt der negativen Vereinigungsfreiheit (vgl. BVerfGE 10, 89 [102]) als Prüfungsmaßstab heranzuziehen ist. Denn dieselben Gründe, welche die von der Vorlage umfaßten gesetzlichen Vorschriften unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigen, schließen eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG aus.
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III.  
An dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG sind die zur Prüfung gestellten Normen nicht zu messen. Selbst wenn sie sich auf die Tätigkeit eines Berufsfischers auswirken sollten, was weder im Ausgangsverfahren der Fall noch in den Äußerungen zum Vorlagebeschluß näher konkretisiert worden ist, gehörten sie nicht zu den Bestimmungen, die infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufes stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen (vgl. BVerfGE 52, 42 [54] m.w.N.). Die Bildung gemeinschaftlicher Fischereibezirke unter Wahrnehmung der Fischereiberechtigung durch die Fischereigenossenschaften kann allenfalls mittelbare Auswirkungen auf die Ausübung der beruflichen Fischerei haben, indem die Berufsfischer nunmehr auf die Anpachtung von Fischgewässern angewiesen sind; spezifische Fragen der Berufsregelung sind damit nicht aufgeworfen. Eine berufsregelnde Tendenz des Landesfischereigesetzes käme erst dann zum Tragen, wenn Fischereigenossenschaften den Abschluß von Fischereipachtverträgen mit Berufsfischern unter Hinweis auf die gesetzliche Zielsetzung ablehnten.
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Herzog Simon Hesse Katzenstein Niemeyer Heußner NiedermaierBVerfGE 70, 191 (214)  
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