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Informationen zum Dokument  BVerfGE 74, 264 - Boxberg  Materielle Begründung
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BVerfGE 134, 242 - Garzweiler
BVerfGE 121, 69 - Elterliche Erziehungspflicht
BVerfGE 104, 1 - Baulandumlegung
BVerfGE 95, 1 - Südumfahrung Stendal
BVerfGE 84, 1 - Kindergeld für Besserverdienende
BVerfGE 79, 174 - Straßenverkehrslärm

Zitiert selbst:
BVerfGE 70, 191 - Fischereibezirke
BVerfGE 58, 300 - Naßauskiesung
BVerfGE 56, 249 - Gondelbahn
BVerfGE 45, 297 - Öffentliche Last
BVerfGE 42, 263 - Contergan
BVerfGE 38, 175 - Rückenteignung
BVerfGE 37, 132 - Vergleichsmiete I
BVerfGE 34, 139 - Fahrbahndecke
BVerfGE 24, 367 - Hamburgisches Deichordnungsgesetz

A.
I.
1. Im Jahre 1980 erließen die Gemeinden Boxberg und Assamst ...
2. Durch den im Ausgangsverfahren angefochtenen Beschluß vo ...
3. Mit notarieller Urkunde vom 9. Dezember 1985 schlossen die Gem ...
II.
III.
1. Die Landesregierung Baden-Württemberg hält die Verfa ...
2. Die am Ausgangsverfahren beteiligten Gemeinden Boxberg und Ass ...
IV.
B.
I.
1. Eine städtebauliche Unternehmensflurbereinigung dient in ...
2. Die hier in Rede stehende Unternehmensflurbereinigung füh ...
3. Da die hier angegriffene Maßnahme die unter 1.) und 2.) ...
II.
1. Dies folgt allerdings entgegen der Auffassung der Beschwerdef ...
2. Gerade bei dieser Sachlage gebietet Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG e ...
III.
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher  
BVerfGE 74, 264 (264)1. Das Bundesbaugesetz läßt eine Enteignung mit dem Ziel, Arbeitsplätze zu schaffen und dadurch die regionale Wirtschaftsstruktur zu verbessern, nicht zu.  
2. Eine Enteignung zugunsten eines privatrechtlich organisierten Unternehmens ist nicht schon deswegen unzulässig, weil sich der Nutzen für das allgemeine Wohl nicht aus dem Unternehmensgegenstand selbst ergibt, sondern nur mittelbare Folge der Unternehmenstätigkeit ist. Erforderlich ist jedoch nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG ein Gesetz, das den nur mittelbar verwirklichten Enteignungszweck deutlich umschreibt, die grundlegenden Enteignungsvoraussetzungen und das Verfahren zu ihrer Ermittlung festlegt sowie Vorkehrungen zur Sicherung des verfolgten Gemeinwohlziels regelt.  
 
Urteil
 
des Ersten Senats vom 24. März 1987 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Dezember 1986  
-- 1 BvR 1046/85 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn E... ...  
Entscheidungsformel:  
I. Der Flurbereinigungsbeschluß des Landesamtes für Flurbereinigung und Siedlung Baden-Württemberg vom 25. Juni 1982 - Verfahrens-Nr. 1914 -, der Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Flurbereinigung und Siedlung Baden-Württemberg vom 5. November 1982 - RV-Nr. 57/1/82 A -, das Urteil des BVerfGE 74, 264 (264)BVerfGE 74, 264 (265)Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 6. Juli 1983 - 7 S. 2751/82 - und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 1985 - BVerwG 5 C 130.83 - verletzen die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Das Verfahren wird an das Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung über die Kosten zurückverwiesen.  
II. Das Land Baden-Württemberg hat den Beschwerdeführern drei Viertel, die Bundesrepublik Deutschland ein Viertel der notwendigen Auslagen zu erstatten.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung zur Anlage eines Prüfgeländes für Kraftfahrzeuge. Die für das Vorhaben benötigten land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke sollen auf diesem Wege dem künftigen Betreiber des Prüfgeländes, der Firma Daimler- Benz AG, übertragen werden. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Grundstücken, die von der Flurbereinigung erfaßt werden.
1
I.  
1. Im Jahre 1980 erließen die Gemeinden Boxberg und Assamstadt ihre einander ergänzenden Bebauungspläne "Sondergebiet Prüfgelände". Mit deren Festsetzungen sollten die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden, um der Firma Daimler-Benz AG die Anlage eines Geländes zu Prüf-, Meß- und Erprobungszwecken für Kraftfahrzeuge auf einer bisher land- und forstwirtschaftlich genutzten Fläche von 614 ha zu ermöglichen. Die befestigten Prüfflächen sind als abgerundetes Rechteck mit den Ausmaßen 4,5 km X 1,25 km ausgewiesen. Innerhalb des Ovalrundkurses sollen 212 ha landwirtschaftliche und 114 ha forstwirtschaftliche Flächen erhalten bleiben. Wie in den Begründungen zu den Bebauungsplänen unter Bezugnahme auf ein Strukturgutachten näher dargelegt, ist der Wirtschaftsraum der beiden Gemeinden landwirtschaftlich geprägt und BVerfGE 74, 264 (265)BVerfGE 74, 264 (266)strukturschwach. Beide Gemeinden sind Auspendlergemeinden mit rückläufigen Einwohnerzahlen. Die Zahl der Arbeitsplätze liegt weit unter dem Landesdurchschnitt. Durch das - auch im Regionalplan vorgesehene - Vorhaben und seine Folgeeinrichtungen sollen die Strukturschwäche des Raumes um Boxberg und Assamstadt überwunden und neue Arbeitsplätze geschaffen werden. Das Prüfgelände wurde von der Landesregierung Baden- Württemberg befürwortet; auch der Landtag des Landes Baden- Württemberg billigte es mehrheitlich. Normenkontrollanträge gemäß § 47 VwGO gegen die Bebauungspläne wies der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg durch Urteile vom 30. Juni 1982 als unbegründet zurück. Dabei ging das Gericht davon aus, daß über die Zulässigkeit von Enteignungen erst im Zusammenhang mit dem Vollzug des Bebauungsplans zu entscheiden sei.
2
Bereits während des Bebauungsplanverfahrens erwarb die Firma Daimler-Benz AG über die Landsiedlung Baden-Württemberg GmbH, ein gemeinnütziges Siedlungsunternehmen des Landes, in erheblichem Umfang landwirtschaftliche Grundstücke innerhalb des von den Bebauungsplänen erfaßten Gebietes und im weiten Umfeld. Da ein vollständiger freihändiger Grunderwerb scheiterte, beantragten die Gemeinden Boxberg und Assamstadt im Jahre 1980, entsprechend ihrer bereits in den Bebauungsplänen bekundeten Absicht, ein Unternehmensflurbereinigungsverfahren zur Verwirklichung der Bebauungspläne "Sondergebiet Prüfgelände" einzuleiten.
3
Die hierfür herangezogenen Vorschriften des Bundesbaugesetzes und des Flurbereinigungsgesetzes lauten:
4
    "§ 144f BBauG Flurbereinigung aus Anlaß einer städtebaulichen Maßnahme
5
    (1) Werden für städtebauliche Maßnahmen land- oder forstwirtschaftliche Grundstücke in Anspruch genommen, kann auf Antrag der Gemeinde mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach § 87 Abs. 1 des Flurbereinigungsgesetzes ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, wenn der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder BVerfGE 74, 264 (266)BVerfGE 74, 264 (267)Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch die städtebaulichen Maßnahmen entstehen, vermieden werden sollen. Das Flurbereinigungsverfahren kann bereits angeordnet werden, wenn ein Bebauungsplan noch nicht rechtsverbindlich ist. In diesem Fall muß der Bebauungsplan vor Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans (§ 59 Abs. 1 des Flurbereinigungsgesetzes) in Kraft getreten sein. Die Gemeinde ist Träger des Unternehmens im Sinne des § 88 des Flurbereinigungsgesetzes.
6
    (2) Die vorzeitige Ausführung des Flurbereinigungsplans nach § 63 des Flurbereinigungsgesetzes kann bereits angeordnet werden, wenn der Flurbereinigungsplan bekanntgegeben ist.
7
    (3) Die Zulässigkeit einer Enteignung nach den Vorschriften dieses Gesetzes bleibt auch nach Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens unberührt.
8
    § 87 FlurbG
9
    (1) Ist aus besonderem Anlaß eine Enteignung zulässig, durch die ländliche Grundstücke in großem Umfange in Anspruch genommen würden, so kann auf Antrag der Enteignungsbehörde ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, wenn der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, vermieden werden sollen. Das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes ist im Einvernehmen mit der landwirtschaftlichen Berufsvertretung zu regeln.
10
    (2) bis (4) ...
11
    § 85 BBauG Enteignungszweck
12
    (1) Nach diesem Gesetz kann nur enteignet werden, um
13
    1. entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans ein Grundstück zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten,
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    2. unbebaute oder geringfügig bebaute Grundstücke, die nicht im Bereich eines Bebauungsplans, aber innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile liegen, insbesondere zur Schließung von Baulücken, entsprechend den baurechtlichen Vorschriften zu nutzen oder einer baulichen Nutzung zuzuführen,
15
    3. bis 5. ...
16
    (2) Unberührt bleiben
17
    1. die Vorschriften über die Enteignung zu anderen als den in Absatz 1 genannten Zwecken,
18
    2....
19
    BVerfGE 74, 264 (267)BVerfGE 74, 264 (268) § 87 BBauG Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Enteignung
20
    (1) Die Enteignung ist im einzelnen Fall nur zulässig, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert und der Enteignungszweck auf andere zumutbare Weise nicht erreicht werden kann.
21
    (2) Die Enteignung setzt voraus, daß der Antragsteller sich ernsthaft um den freihändigen Erwerb des zu enteignenden Grundstücks zu angemessenen Bedingungen, unter den Voraussetzungen des § 100 Abs. 1 und 3 unter Angebot geeigneten anderen Landes, vergeblich bemüht hat. Der Antragsteller hat glaubhaft zu machen, daß das Grundstück innerhalb angemessener Frist zu dem vorgesehenen Zweck verwendet wird.
22
    (3) Die Enteignung eines Grundstücks zu dem Zweck, es für die bauliche Nutzung vorzubereiten (§ 85 Abs. 1 Nr. 1) oder es der baulichen Nutzung zuzuführen (§ 85 Abs. 1 Nr. 2), darf nur zugunsten der Gemeinde erfolgen.
23
    (4) ..."
24
2. Durch den im Ausgangsverfahren angefochtenen Beschluß vom 25. Juni 1982 ordnete das Landesamt für Flurbereinigung und Siedlung Baden-Württemberg die Flurbereinigung Boxberg/ Assamstadt an. Das Flurbereinigungsgebiet umfaßt eine Fläche von rund 2 290 ha. Der Beschluß verbindet bei einheitlicher Gebietsabgrenzung die Anordnung einer städtebaulichen Unternehmensflurbereinigung zur Verwirklichung des Prüfgeländes gemäß § 144 f BBauG und § 87 Abs. 1 FlurbG mit einer Regelflurbereinigung gemäß §§ 1 und 37 FlurbG sowie einer straßenrechtlichen Unternehmensflurbereinigung, um den durch den Bau der planfestgestellten B 292 und K 2841 entstehenden Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen. In der Begründung zur städtebaulichen Unternehmensflurbereinigung führt das Landesamt aus, eine Enteignung liege nicht vor, da die Teilnehmer den durch das Unternehmen entstehenden Landverlust nicht aufzubringen hätten. Die von der Firma Daimler-Benz AG erworbene landwirtschaftliche Nutzfläche reiche aus, um die Teilnehmer, die im Bereich der Bebauungspläne kein Land mehr zugeteilt erhielten, außerhalb dieses Bereichs gleichwertig in Land BVerfGE 74, 264 (268)BVerfGE 74, 264 (269)abzufinden. Im übrigen wäre auch eine Enteignung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zulässig.
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Widerspruch und Anfechtungsklage der Beschwerdeführer hatten keinen Erfolg. Ihre Revision hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen: Die Voraussetzungen für die Anordnung einer städtebaulichen Unternehmensflurbereinigung lägen vor. Die in den Bebauungsplänen der Gemeinden Boxberg und Assamstadt als Sondergebiet gemäß § 11 der Baunutzungsverordnung - BauNVO - ausgewiesenen Flächen für das Prüfgelände dienten der Verwirklichung einer städtebaulichen Maßnahme. Wie schon der Verwaltungsgerichtshof in seinem Normenkontrollurteil ausgeführt habe, bestehe ein öffentliches, städtebaulich begründetes Interesse daran, daß großflächige Prüfgelände mit den von seinem Betrieb ausgehenden Geräusch- und Abgasbelastungen in hinreichender Entfernung von der Wohnbebauung in den umliegenden Gemeinden und Ortsteilen zu errichten. Der Umstand, daß das Prüfgelände nach den Vorstellungen der Gemeinden in das Eigentum der Firma Daimler-Benz AG übergehen solle, schließe die Annahme einer städtebaulichen Maßnahme nicht aus. Die Inanspruchnahme von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken zur Verwirklichung des Prüfgeländes führe ferner zu einem Landverlust, der auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt werden solle. Dies gelte unabhängig davon, ob die Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens durch die Neuverteilung im Verfahrensgebiet flächen- und wertmäßig etwas verlören, was jedoch wegen des durch die Firma Daimler-Benz AG betriebenen Landerwerbs nicht zu erwarten sei.
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Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung setze ferner gemäß § 87 Abs. 1 FlurbG voraus, daß eine Enteignung zulässig sei. Dies Erfordernis sei erfüllt. Darüber habe zu Recht - wenn auch nur im Rahmen von Hilfserwägungen - die Obere Flurbereinigungsbehörde als die das Verfahren anordnende Stelle entschieden. Entgegen der Ansicht des Flurbereinigungsgerichts sei über diese Frage nicht im Bebauungsplanverfahren zu befinden, da die Gemeinden als kommunale Planungsträger keine EnteigBVerfGE 74, 264 (269)BVerfGE 74, 264 (270)nungskompetenz hätten und der Bebauungsplan nicht unmittelbar in Rechte des Bürgers eingreife. Grundlage für die enteignungsrechtliche Beurteilung seien die §§ 85 ff. BBauG, weil die vorgesehene Landinanspruchnahme für die im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung zu verwirklichende städtebauliche Maßnahme dem im Bundesbaugesetz geregelten Sachbereich zuzuordnen sei. Die Realisierung des Projekts werde jedoch nicht im Wege der einzelobjektbezogenen Enteignung, sondern mit dem Instrument der Unternehmensflurbereinigung als dem gegenüber der Enteignung milderen, verhältnismäßigeren Mittel angestrebt. Dieses Verfahren verbinde mit dem Ziel der durch das Unternehmen notwendig gewordenen Folgenbewältigung die Vorteile einer Neuordnung der Besitzverhältnisse und sei vornehmlich darauf gerichtet, den Grundbesitz und die landwirtschaftlichen Produktionsgrundlagen so weit wie möglich zu erhalten. Deshalb sei für die enteignungsrechtliche Prüfung ausreichend, daß für die in Aussicht genommene städtebauliche Maßnahme außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens eine Enteignung dem Grunde nach zulässig wäre. Dies sei zu bejahen:
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Die Voraussetzungen des § 85 Abs. 1 Nr. 1 BBauG lägen vor, wonach zu städtebaulichen Zwecken unter anderem enteignet werden könne, um entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplanes ein Grundstück zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten. Das Prüfgelände sei in den Bebauungsplänen der Gemeinden Boxberg und Assamstadt als Sondergebiet im Sinne des § 11 BauNVO ausgewiesen. Auch würde das Wohl der Allgemeinheit eine Enteignung zur Verwirklichung des geplanten Prüfgeländes erfordern. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob sich dies bereits daraus ergebe, daß die Maßnahme der Durchführung eines städtebaulichen Planes diene, oder ob das Wohl der Allgemeinheit ein darüber hinausgehendes, gesteigertes, sachlich objektives öffentliches Interesse verlange; denn auch ein so qualifiziertes Interesse könne nicht in Abrede gestellt werden.
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Daß die Einrichtung der Teststrecke durch die Firma Daimler- Benz AG zugleich deren privaten Interessen diene, stehe dem BVerfGE 74, 264 (270)BVerfGE 74, 264 (271)nicht entgegen. Auch Vorhaben und Unternehmungen Privater könnten trotz privatwirtschaftlicher Gewinnorientierung zugleich Gemeinwohlbelange verfolgen. Maßgeblich sei, daß das Zwangsinstrument der "privatbegünstigenden" Enteignung zu einem überindividuellen, im öffentlichen Nutzen liegenden Zweck, also für eine Aufgabe eingesetzt werde, deren Erledigung dem Staat oder den Gemeinden obliege. Dazu gehörten sowohl Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der Wirtschaftsstruktur in einem bestimmten Gebiet als auch Eingriffe, die der Bekämpfung regionaler oder sektoraler Arbeitslosigkeit dienten. Beide Ziele seien für die Verwirklichung der Prüfstrecke aus der Sicht des Landes und der Gemeinden bestimmend. Wie im Flurbereinigungsbeschluß und in den Bebauungsplänen dargelegt, diene der Zugriff auf dieses Gebiet zum einen der Überwindung der Strukturschwäche, unter welcher der Raum um Boxberg und Assamstadt im Main-Tauber-Kreis seit langem leide. Zum anderen werde mit diesem Anliegen das Ziel der Schaffung neuer Arbeits- und Ausbildungsplätze verbunden. Nach den für die mittelfristige Entwicklung angesetzten Perspektivzahlen werde innerhalb von 10 Jahren nach Fertigstellung des Prüfgeländes und Ansiedlung einschlägiger Zulieferbetriebe mit etwa 900 neuen Arbeitsplätzen gerechnet. Der Einwand der Kläger, Strukturverbesserungen dürften von den Gemeinden nur mit marktkonformen Mitteln angestrebt werden, verkenne die Eingriffsermächtigungen der §§ 85 ff. BBauG und vernachlässige die Strukturschwäche der Region. Zu deren Überwindung seien der Bau und die Unterhaltung des Prüfgeländes ein sozialadäquates Mittel. Ob die Strukturschwäche auch auf andere Weise und ohne Enteignung bekämpft werden könnte, sei schon deshalb nicht zu prüfen, weil eine einzelobjektbezogene Enteignung ohnehin unterbleibe.
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Schließlich biete die Firma Daimler-Benz AG als bedeutendes Unternehmen mit weitreichender Wirtschaftskraft die Gewähr dafür, daß die dargestellten Gemeinwohlziele durch plankonforme Errichtung der Teststrecke und ihren dauerhaften Betrieb auch tatsächlich erreicht würden. Darüber hinaus seien die GeBVerfGE 74, 264 (271)BVerfGE 74, 264 (272)meinden gehalten, durch geeignete Planvereinbarungen sicherzustellen, daß das Vorhaben auch nach seiner Realisierung dem Allgemeinwohl verpflichtet bleibe.
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3. Mit notarieller Urkunde vom 9. Dezember 1985 schlossen die Gemeinden Boxberg und Assamstadt, die Firma Daimler-Benz AG und das Land Baden-Württemberg eine "zwecksichernde Planvereinbarung". Darin verpflichtete sich die Firma Daimler- Benz AG unter anderem, die übernommenen Flächen für den Bau und Betrieb der Anlage entsprechend den Festsetzungen der Bebauungspläne auf Dauer zu nutzen und innerhalb von 10 Jahren nach Baubeginn auf dem Prüfgelände selbst sowie in neuangesiedelten oder erweiterten Zulieferbetrieben insgesamt 900 bis 1 000 Arbeitsplätze zu schaffen. Weitere Regelungen betreffen Einzelheiten zu diesen Arbeitsplätzen, die Bereitschaft, bei Auftragsvergaben Firmen in Boxberg und Assamstadt bevorzugt zu berücksichtigen, und das Angebot von Ausbildungsplätzen nebst der Errichtung einer Stiftung zur Förderung der beruflichen Bildung. Schließlich gingen die Beteiligten davon aus, daß bei dem Gesamtprojekt "Prüfgelände" Aufträge im Wert von etwa 100 Mio. DM zur Vergabe anstünden und diese in der Main-Tauber- Region untergebracht werden könnten.
31
II.  
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen den die Flurbereinigung anordnenden Beschluß, den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Flurbereinigung und Siedlung sowie die hierzu ergangenen Urteile des Verwaltungsgerichtshofs (Flurbereinigungsgericht) und des Bundesverwaltungsgerichts.
32
Die Beschwerdeführer, Haupt- oder Nebenerwerbslandwirte, rügen die Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 GG. Sie sind Eigentümer von Grundstücken, die in die Flurbereinigung einbezogen sind. Die Grundstücke liegen überwiegend innerhalb des Geltungsbereichs der Bebauungspläne und sollen für das Prüfgelände in Anspruch genommen werden. Die Beschwerdeführer zu 4.) und 6.) bewirtschaften seit 1972 Aussiedlerhöfe innerhalb BVerfGE 74, 264 (272)BVerfGE 74, 264 (273)des überplanten Gebiets. Da deren Hofgebäude bestehen bleiben, aber durch Einzäunung von den Prüfanlagen abgegrenzt und lediglich durch Tunnel zugänglich sein sollen, rügen sie wegen der dadurch begründeten "Ghetto-Situation" zudem eine Verletzung ihrer Menschenwürde und ihres Grundrechts auf Persönlichkeitsentfaltung.
33
Die angegriffenen Entscheidungen genügten hinsichtlich der Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens nach § 144 f BBauG in Verbindung mit § 87 FlurbG nicht den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG. Die Enteignung zugunsten von Unternehmen der Daseinsvorsorge, über die das Bundesverfassungsgericht am Modell des Energiewirtschaftsgesetzes entschieden habe (BVerfGE 66, 248), zeige, daß die Einräumung enteignungsrechtlicher Befugnisse zugunsten solcher Unternehmen ein Korrelat zu der ihnen übertragenen öffentlichen Aufgabe darstelle. Von diesem Modell unterscheide sich die Sach- und Rechtslage hier grundlegend. Der Staat habe nicht durch entsprechend ausgestaltete Gesetze unmißverständlich zum Ausdruck gebracht, daß die Errichtung einer technischen Anlage wie einer Teststrecke dem Wohl der Allgemeinheit diene. Auch habe es der Gesetzgeber versäumt, ein geeignetes rechtliches Instrumentarium zu schaffen, das die Erfüllung der öffentlichen Interessen sicherstelle. Dem Zwangsmittel der Flurbereinigung korrespondierten keine Aufsichts- und Lenkungsbefugnisse des Staates.
34
§ 144 f BBauG in Verbindung mit § 87 FlurbG und §§ 85, 87 BBauG genügten nicht den vom Bundesverfassungsgericht in der Gondelbahn-Entscheidung (BVerfGE 56, 249) dargelegten Anforderungen an die Konkretisierung der enteignungswürdigen Sachgebiete durch den Gesetzgeber. Diese Vorschriften enthielten kein rechtliches Kriterium zur Unterscheidung von städtebaulichen Maßnahmen, die im Wege der Enteignung durchgesetzt werden könnten, und solchen, bei denen dies nicht möglich sei. Vom Gesetzgeber sei zu verlangen, daß er hinreichend deutlich zu erkennen gebe, ob er zum Zweck der Industrieansiedlung die Instrumente der Enteignung angewendet wissen wolle. Ob ein BVerfGE 74, 264 (273)BVerfGE 74, 264 (274)solches Gesetz überhaupt zulässig wäre, könne hier dahingestellt bleiben. Die wirtschaftliche Entwicklung sei bisher ohne das Zwangsinstrument der Enteignung ausgekommen.
35
Art. 14 Abs. 3 GG verbiete eine privatnützige Enteignung. Diese sei kein Instrument, innerhalb der Privatrechtsordnung zwischen Rechtssubjekten auftretende Probleme zu lösen, sie diene nicht der Vermögensverschiebung zwischen Privaten. Der Bau der Teststrecke verfolge das Ziel, Daimler-Benz weitere Einnahmen zu ermöglichen. Dem Erwerbsinteresse des einen Unternehmens dürfe jedoch kein höherer Rang beigemessen werden als dem eines anderen. Auch soweit die Literatur eine Enteignung als Instrument sektoraler oder regionaler Strukturpolitik für möglich erachte, werde eine Entscheidung des Gesetzgebers gefordert. Dieser müsse jedenfalls das Ziel-Mittel-System staatlicher Regionalpolitik präzise umreißen. Die Befürwortung des Standortes eines Projektes durch die Landesregierung, die mehrheitliche Billigung durch den Landtag und eine Anpassung des Regionalplans genügten nicht. Die Argumente des Bundesverwaltungsgerichts könnten auf jede beliebige industrielle Anlage und jedes beliebige größere Dienstleistungsangebot übertragen werden. Stünde diese Auffassung in Einklang mit Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG, könnte in strukturschwachen Räumen mit den Zwangsinstrumenten Enteignung oder Flurbereinigung in beliebiger Weise eine Ansiedlungspolitik für Industrie und Wirtschaftsunternehmen betrieben werden. Das konkrete Vorhaben diene nicht dem Allgemeinwohl und wäre nicht einmal im Sinne des Enteignungsrechts erforderlich. Es sei lediglich das Ergebnis der unternehmenspolitischen Entscheidung, die Teststrecke gegenüber bisherigen Testverfahren vorzuziehen. Die Schaffung einiger Arbeitsplätze auf der Teststrecke sei allenfalls eine mittelbare Folge des Vorhabens. Auch stehe die Ansiedlung weiterer Betriebe ebensowenig in einem enteignungsrechtlich relevanten Zusammenhang zur Teststrecke wie die von der Firma Daimler- Benz AG in Stuttgart bereitgestellten Ausbildungsplätze. Völlig unerfindlich sei, weshalb ein Teil der im Innenbereich der TestBVerfGE 74, 264 (274)BVerfGE 74, 264 (275)strecke gelegenen Grundstücke bei gleichbleibender Nutzung der Firma Daimler-Benz AG und nicht den ursprünglichen Eigentümern wieder zugeteilt werden solle. Die Enteignung sei kein Instrument zur Durchsetzung eines Eigentümerwechsels.
36
Die Gesichtspunkte, die das Bundesverwaltungsgericht zur rechtlichen Sicherstellung der mit der Planung angestrebten Gemeinwohlziele anführe (Wirtschaftskraft des bedeutenden Unternehmens Daimler-Benz, Vereinbarungen mit Daimler-Benz), erfaßten nur einen Teil des öffentlichen Interesses. Der Kreis der Enteignungsbegünstigten, die staatlichen Aufsichts- und Lenkungsbefugnisse sowie die Rückabwicklung bei Zweckverfehlung müßten vom Gesetzgeber geregelt werden. Schließlich müßte durch hoheitliche Zwangsmittel sichergestellt sein, daß die in Aussicht genommenen neuen Arbeitsplätze geschaffen würden.
37
III.  
1. Die Landesregierung Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.
38
Die Regelungen der §§ 144 f BBauG, 87 ff. FlurbG bestimmten Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Die eigentumsrechtliche Qualifizierung der Flurbereinigung müsse zwischen den verschiedenen Arten der Flurbereinigung differenzieren. Ferner sei zu unterscheiden zwischen der Anordnung und der Durchführung einer Flurbereinigung. Jede dieser Stufen enthalte eigene Eingriffs- und Gestaltungsregelungen. Die Anordnung der Flurbereinigung lasse sich als Grundverwaltungsakt kennzeichnen. Sie eröffne das förmliche Verfahren und lege insbesondere das Flurbereinigungsgebiet fest, übe also dem Grunde nach den Zugriff auf die Gesamtheit der gebietszugehörigen Grundstücke aus. Die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets erfolge erst in der Durchführungsstufe.
39
Ausgangstyp des Flurbereinigungsrechts sei die Regelflurbereinigung. Diese sei ebenso wie die städtebauliche Umlegung als Inhalts- und Schrankenbestimmung anzusehen. Auch die Unternehmensflurbereinigung stelle nach der Rechtsprechung des BunBVerfGE 74, 264 (275)BVerfGE 74, 264 (276)desverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs keine Enteignung dar; danach könnten lediglich auf der Durchführungsstufe punktuelle und individuelle Enteignungstatbestände auftreten. Die städtebauliche Flurbereinigung nach § 144 f BBauG sei ebenso zu qualifizieren, da sie auf dem Prinzip der Surrogation beruhe. Das Bundesverfassungsgericht habe in einem solchen Surrogationsvorgang keine Enteignung gesehen (BVerfGE 42, 263). Die Unternehmensflurbereinigung diene zwar zunächst den Interessen des veranlassenden Unternehmers und seines Vorhabens, jedoch zeichne sie sich ebenso wie die Regelflurbereinigung durch eine simultane Privat- und Sozialnützigkeit aus, da sie gleichgewichtig die Belange der betroffenen Eigentümer der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke wahren und fördern und zu einem Ausgleich bringen müsse. Im vorliegenden Fall komme hinzu, daß die Firma Daimler-Benz AG mehr Eigentumsfläche einbringe als für eine wertgleiche Flächenzuteilung an die übrigen Teilnehmer notwendig sei. Die Unternehmensflurbereinigung sei daher ein reines "Grundstückstauschverfahren". Eine kategorische Gegenüberstellung von privatnützigen und fremdnützigen Neuverteilungen bei der Beurteilung der Regel- und der Unternehmensflurbereinigung widerspreche den tatsächlichen Verhältnissen. Zudem nehme der "Unternehmer" oder Letztbegünstigte (hier: die Firma Daimler-Benz AG) als Grundstückseigentümer am Verfahren der Flurbereinigung teil, und verfolge aus der Sicht der gebietszugehörigen Eigentümer keine von außen kommenden, fremdnützigen Interessen. Das Kriterium der Situationsgebundenheit führe zum gleichen Ergebnis, da jede Flurbereinigung dem "Gebot der sozialen Solidarität" entspreche. Die Flurbereinigung sichere eine raumstrukturelle Ordnung und Entwicklung, an der alle gebietszugehörigen Eigentümer teilhätten. Dabei sei vorauszusetzen, daß das veranlassende Vorhaben entsprechend dem Grundgedanken der Sozialpflichtigkeit von einem darzulegenden öffentlichen Interesse getragen werde und der Erhaltung oder Entwicklung der vorhandenen Gebietsstruktur diene. Die Bestandsgarantie sei nicht in Frage gestellt, BVerfGE 74, 264 (276)BVerfGE 74, 264 (277)da durch das Prinzip der Surrogation das eigentumsspezifische Zuordnungsverhältnis erhalten bleibe.
40
Ob Durchführungsfolgen einer Unternehmensflurbereinigung nach § 88 Nr. 4 oder 5 FlurbG als Enteignung zu qualifizieren seien, sei hier nicht zu entscheiden. Die Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, daß für die Unternehmensflurbereinigung die Zulässigkeit der Enteignung gegeben sein müsse, laufe auf die Annahme hinaus, daß der Gesetzgeber eine gegenüber dem verfassungsrechtlich Gebotenen überschießende Rechtmäßigkeitsvoraussetzung geschaffen habe.
41
Hilfsweise führt die Landesregierung aus, es seien auch die Enteignungsvoraussetzungen gemäß Art. 14 Abs. 3 GG erfüllt. Diese seien in hinreichender Weise normiert. Der Gesetzgeber müsse nicht einen Katalog bestimmter Vorhaben benennen, zu deren Gunsten die Enteignung zulässig sein solle. Eine gesetzliche Generalregelung genüge. Die erforderliche Konkretisierung könne sich über den Zwischenschritt eines Bebauungsplans in Verbindung mit der gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Regelung der zulässigen Planinhalte ergeben. Dieser Weg sei dadurch vorgezeichnet, daß die Bauleitplanung eine Gesamtplanung darstelle. Eine stufenweise Konkretisierung sei allein sachgerecht. Eine Enteignung zu städtebaulichen Zwecken sei nicht schon deshalb zulässig, weil sie die abstrakten Voraussetzungen des § 85 BBauG erfülle. Ebensowenig genüge allein die Ausweisung eines Vorhabens in einem Bebauungsplan. Dazu komme die Erforderlichkeit einer Enteignung im Einzelfall nach Maßgabe der §§ 87, 88 BBauG. Ein gesteigerter Grund des Wohls der Allgemeinheit liege hier mit Rücksicht auf die notleidende Wirtschafts- und Sozialstruktur des betreffenden Raumes vor. Tatsächlich sei inzwischen deutlich eine positive Entwicklung für den gesamten Raum eingetreten.
42
Zutreffend habe das Bundesverwaltungsgericht die Enteignung zugunsten eines privatrechtlich organisierten Unternehmens für zulässig gehalten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 66, 248 [257]) sei eine solche Enteignung BVerfGE 74, 264 (277)BVerfGE 74, 264 (278)jedenfalls dann statthaft, wenn einem Unternehmen durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes die Erfüllung einer dem Gemeinwohl dienenden Aufgabe zugewiesen und zudem sichergestellt sei, daß es zum Nutzen der Allgemeinheit geführt werde. Damit sei eine Enteignung zugunsten eines Privaten in weiteren Fällen nicht ausgeschlossen. Zwar werde man eine solche Enteignung für unzulässig halten müssen, wenn das privatwirtschaftliche Unternehmen keinerlei konkreten Auftrag zur Daseinsvorsorge und zur öffentlichen Aufgabenerfüllung wahrnehme. Auch bedürfe es einer staatlichen Zwecksicherung. Diese müsse aber nicht im Wege eines Gesetzes erfolgen; vielmehr sei ein öffentlich-rechtlicher Vertrag wie die Planvereinbarung vom 9. Dezember 1985 ebenfalls ein dazu taugliches Instrument.
43
2. Die am Ausgangsverfahren beteiligten Gemeinden Boxberg und Assamstadt sowie die Firma Daimler-Benz AG halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Ihre verfassungsrechtliche Beurteilung deckt sich im wesentlichen mit der des Landes Baden-Württemberg. Sie halten übereinstimmend die Unternehmensflurbereinigung zur Verwirklichung einer städtebaulichen Maßnahme für eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Die Firma Daimler-Benz AG vertritt weitergehend die Auffassung, wegen der in der Flurbereinigung stattfindenden Surrogation (§ 68 FlurbG) könne es selbst auf der Durchführungsstufe nicht zu Enteignungen kommen.
44
Jedenfalls lägen die Enteignungsvoraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG vor. Dem Erfordernis der gesetzlichen Normierung der Enteignungszwecke werde durch den gestuften Konkretisierungsvorgang bei der planakzessorischen Enteignung entsprochen. Auch rechtfertige die mit der Verwirklichung des Prüfgeländes erstrebte Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur die Enteignung zugunsten eines privaten Wirtschaftsunternehmens.
45
IV.  
In der mündlichen Verhandlung hat sich für die Beschwerdeführer Rechtsanwalt de Witt geäußert.
46
BVerfGE 74, 264 (278)BVerfGE 74, 264 (279)Für die Landesregierung haben der Minister für Ernährung, Landwirtschaft, Umwelt und Forsten Dr. h. c. Weiser und Regierungsdirektor Jäger sowie Prof. Dr. Breuer als Bevollmächtigter, für die Stadt Boxberg und die Gemeinde Assamstadt Rechtsanwalt Dohle sowie für die Firma Daimler-Benz AG der Leiter des Bereichs Entwicklung Hönes und deren Bevollmächtigter Rechtsanwalt Prof. Dr. Dolde Stellung genommen.
47
 
B.
 
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung in dem angegriffenen Flurbereinigungsbeschluß hat enteignenden Charakter. Der Beschluß und der Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Flurbereinigung und Siedlung sowie die dazu ergangenen Urteile des Flurbereinigungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts beruhen auf der Anwendung von Vorschriften, die für eine derartige Anordnung keine hinreichende Grundlage bieten. Der Anordnungsbeschluß und die dazu ergangenen Entscheidungen sind mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG unvereinbar und verletzen daher die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
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I.  
Prüfungsmaßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist Art. 14 Abs. 3 GG.
49
Das Ausgangsverfahren gibt keinen Anlaß zu der Prüfung, wie eine Regelflurbereinigung oder ein Umlegungsverfahren verfassungsrechtlich zu beurteilen wären. Zur Erörterung steht allein die städtebauliche Unternehmensflurbereinigung gemäß § 144 f BBauG in Verbindung mit § 87 Abs. 1 FlurbG. Eine solche mag verfassungsrechtlich keine besonderen Schwierigkeiten aufwerfen, soweit mit ihr lediglich bezweckt wird, die Folgen einer Landbeschaffung in Fällen zu mildern, in denen die Befugnis zur Landbeschaffung ihrerseits außer Streit steht. Im vorliegenden Fall sollen aber die im Rahmen der UnternehmensBVerfGE 74, 264 (279)BVerfGE 74, 264 (280)flurbereinigung anwendbaren Vorschriften gerade als Grundlage für die Landbeschaffung herangezogen werden. Ob sie dafür ausreichen, wird zu erörtern sein. Dabei kann die städtebauliche Unternehmensflurbereinigung nicht als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG beurteilt werden. Vielmehr ist sie gekennzeichnet durch den staatlichen Zugriff auf das Eigentum des Einzelnen; sie zielt auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet sind (vgl. BVerfGE 70, 191 [199 f.] m. w. N.; 71, 137 [143]). Ob die betroffenen Eigentümer eine gleichwertige Landabfindung ohne Flächenabzug erhalten, ist für die verfassungsrechtliche Einordnung unerheblich. Die hier in Rede stehende Unternehmensflurbereinigung kann daher mit der Eigentumsgarantie nur vereinbar sein, wenn sie den Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG genügt.
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1. Eine städtebauliche Unternehmensflurbereinigung dient in erster Linie der Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Vorhabens, das in erheblichem Umfang in die ländliche Grundstückssituation eingreift. Der mit ihr verfolgte Zweck besteht darin, dem Unternehmensträger die für das Vorhaben benötigten Grundstücke zu beschaffen. Dies aber ist für die Enteignung typisch. Eine derartige Unternehmensflurbereinigung verliert ihre enteignende Qualität auch nicht dadurch, daß der durch das Vorhaben entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt wird (§ 144 f Abs. 1 Satz 1 BBauG, § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG). Durch eine solche Maßnahme zur Folgenminderung wird die Fremdnützigkeit des Eingriffs nicht beseitigt. Der jeweilige Grundeigentümer muß - wenn auch nicht als einzelner Betroffener, so doch in einer Solidargemeinschaft mit anderen - den Zugriff auf sein Grundstück zur Verwirklichung eines nicht in seinem oder dem Interesse der Solidargemeinschaft liegenden Vorhabens dulden.
51
Etwas anderes ergibt sich entgegen der Ansicht der Landesregierung auch nicht aus der Situationsgebundenheit des einzelBVerfGE 74, 264 (280)BVerfGE 74, 264 (281)nen Grundstücks und einer daraus folgenden Pflicht zur Rücksichtnahme und sozialen Solidarität gegenüber strukturverbessernden Maßnahmen. Damit wird bereits verkannt, daß die Begründung solcher Eigentümerpflichten dem Gesetzgeber obliegt, der gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt (vgl. BVerfGE 37, 132 [140 f.]; 58, 300 [335]). Es gibt schon keine gesetzliche Regelung, die den Grundeigentümer verpflichtet, sein Grundstück zur Verwirklichung eines im Fremdinteresse liegenden Zweckes gegen ein anderes auszutauschen. Vielmehr macht der Gesetzgeber in § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung gerade von der Zulässigkeit einer Enteignung abhängig. Damit hat er - im Einklang mit der Verfassungsrechtslage und diese nicht etwa "überschießend" - zum Ausdruck gebracht, daß die Inanspruchnahme von Grundeigentum im Wege der Unternehmensflurbereinigung nicht von der Sozialpflichtigkeit des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 2 GG gedeckt ist.
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2. Die hier in Rede stehende Unternehmensflurbereinigung führt auch zum Entzug von Eigentumspositionen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens verlieren ihre Grundstücke ganz oder teilweise und erhalten dafür regelmäßig nach Abzug der für das Unternehmen benötigten Flächen eine Landabfindung gleichen Werts oder eine Entschädigung gemäß § 88 Nr. 4 und 5, § 89 FlurbG. Darin liegt ein Zugriff auf das Eigentum des Einzelnen unter Umgestaltung der konkreten Rechtsverhältnisse; an die Stelle des konkreten Eigentumsbestands tritt der Eigentumswert. Auch das kennzeichnet die Enteignung; denn die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG sichert den konkreten Bestand in der Hand des einzelnen Eigentümers (vgl. BVerfGE 24, 367 [389]; 38, 175 [181]).
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Die im Ausgangsverfahren umstrittene Anordnung der städtebaulichen Flurbereinigung führt allerdings als solche (noch) nicht zum Eigentumsentzug bei den betroffenen Grundstückseigentümern. Sie ist dennoch maßgeblicher Gegenstand der verfasBVerfGE 74, 264 (281)BVerfGE 74, 264 (282)sungsrechtlichen Prüfung. Verwaltungsentscheidungen, die dem Enteignungsverfahren im engeren Sinne vorangehen und mit Bindungswirkung für das Enteignungsverfahren über verfassungsrechtliche Anforderungen gemäß Art. 14 Abs. 3 GG befinden, sind an dieser Vorschrift zu messen (vgl. hierzu BVerfGE 45, 297 [319 f.]; 56, 249 [264 f.]). Die Anordnung der städtebaulichen Flurbereinigung gemäß § 144 f BBauG in Verbindung mit § 87 Abs. 1 FlurbG entfaltet "enteignungsrechtliche Vorwirkungen" im Sinne dieser Rechtsprechung, weil sie abschließend und für das weitere Verfahren verbindlich über die Verwirklichung des Vorhabens unter Inanspruchnahme fremden Eigentums entscheidet. Sie stellt die enteignungsrechtliche "Planungsentscheidung" dar und wirkt fort bis zur Ausführungsanordnung des Flurbereinigungsplans, der das Flurbereinigungsgebiet neu gestaltet (§§ 58, 61 FlurbG). Mit ihrer Bestandskraft steht die Zulässigkeit einer für das Vorhaben erforderlichen Enteignung dem Grunde nach fest ("Grundverwaltungsakt"); weiteren Enteignungsschritten kann nicht mehr die Unzulässigkeit des Vorhabens entgegengehalten werden.
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Eine solche enteignungsrechtliche Vorwirkung entfaltet nicht bereits der Bebauungsplan, dessen Verwirklichung die Unternehmensflurbereinigung dient; denn dieser trifft keine verbindliche Aussage über die Zulässigkeit einer Enteignung. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu im angegriffenen Urteil zutreffend auf die fehlende Enteignungskompetenz der kommunalen Planungsträger hingewiesen. Auch ist die Bauleitplanung nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nur an die städtebaulichen Abwägungsgebote des § 1 Abs. 6 und 7 BBauG, nicht aber an die für die Zulässigkeit der Enteignung geltenden Grundsätze gebunden. Die Frage des Grunderwerbs wird daher folgerichtig dem Flurbereinigungsverfahren zugeordnet. Von dieser einfachrechtlichen Beurteilung ist auszugehen.
55
Schließlich erfordert auch der grundrechtlich garantierte Anspruch auf einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz, daß die verfassungsgerichtliche Überprüfung nicht erst bei der konBVerfGE 74, 264 (282)BVerfGE 74, 264 (283)kreten Durchführung der Planungsentscheidung ansetzt (vgl. BVerfGE 45, 297 [333]; m. w. N.). Die gegenteilige Auffassung verkennt den bindenden Charakter der Anordnung der städtebaulichen Flurbereinigung. Soweit deren enteignungsrechtliche Vorwirkung reicht, muß es genügen, daß sie die Privatrechtsordnung nur potentiell und noch nicht aktuell berührt (vgl. dazu BVerfGE, a.a.O., S. 319).
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3. Da die hier angegriffene Maßnahme die unter 1.) und 2.) dargestellten Voraussetzungen erfüllt, ist sie nach Art. 14 Abs. 3 GG zu beurteilen. Dafür ist es ohne Belang, ob die Beschwerdeführer bei der vorgesehenen Landabfindung einen Flächenabzug zu erwarten haben oder nicht. Die dem Flurbereinigungsbeschluß zugrunde liegende und auch von den Gemeinden Boxberg und Assamstadt im Verfassungsbeschwerde-Verfahren vertretene Auffassung, eine Enteignung liege schon deshalb nicht vor, weil die Firma Daimler-Benz AG genügend Grundstücke im Flurbereinigungsgebiet besitze, um allen Teilnehmern eine gleichwertige Landabfindung zukommen zu lassen, läßt unberücksichtigt, daß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG den konkreten Bestand in der Hand des einzelnen Eigentümers sichert (BVerfGE 38, 175 [181]). Ob und in welchem Umfang eine Landabfindung stattfindet, ist eine Frage des Vollzugs der Planungsentscheidung (Enteignungsverfahren im engeren Sinne, vgl. hierzu BVerfGE 45, 297 [321 f.]); dabei handelt es sich lediglich um Art und Ausmaß der nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG gebotenen Entschädigung. Die gleichwertige Landabfindung ohne Flächenabzug hat somit keine Bedeutung für die enteignungsrechtliche Qualifizierung der Unternehmensflurbereinigung. Die verfassungsrechtlichen Enteignungsvoraussetzungen können dadurch nicht ersetzt werden (vgl. BVerfGE 38, 175 [185]; 56, 249 [260 f.]).
57
Gegen den enteignenden Charakter der Flurbereinigung zugunsten der Teststrecke kann auch nicht mit Erfolg der Gesichtspunkt der Surrogation angeführt werden. Dieses Rechtsinstitut hat zwar im Flurbereinigungsrecht in § 68 FlurbG eine gesetzliche Konkretisierung gefunden. Mit dieser Vorschrift verfolgt BVerfGE 74, 264 (283)BVerfGE 74, 264 (284)der Gesetzgeber jedoch ausschließlich den Zweck, das Schicksal der mit einem Grundstück verbundenen Rechte zu klären. Nicht hingegen kann ihr Bedeutung für die verfassungsrechtliche Einordnung der hier angegriffenen Unternehmensflurbereinigung beigemessen werden. Maßstab hierfür ist allein Art. 14 Abs. 3 GG. Danach steht die enteignungsrechtliche Qualität der Unternehmensflurbereinigung wegen ihrer Fremdnützigkeit außer Frage.
58
An dieser Beurteilung vermag auch der Hinweis auf die Contergan-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 42, 263) nichts zu ändern. Das Bundesverfassungsgericht hat dort die Umgestaltung von Ansprüchen aus einem privatrechtlichen Vergleich in gesetzlich geregelte Leistungsansprüche nicht als Enteignung angesehen, weil es bereits an dem dafür typischen Rechtsentzug zugunsten fremder Belange fehlte (vgl. BVerfGE, a.a.O., S. 299). Ein solcher liegt bei der in Rede stehenden Unternehmensflurbereinigung aber gerade vor.
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II.  
Die Anordnung der Flurbereinigung zur Verwirklichung der in den Bebauungsplänen ausgewiesenen Teststrecke steht mit Art. 14 Abs. 3 GG nicht in Einklang.
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1. Dies folgt allerdings entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht schon daraus, daß die enteignende Wirkung - vermittelt durch die Gemeinde als Unternehmensträger - zugunsten eines Privaten eintritt.
61
Das Bundesverfassungsgericht hat sich zu der Frage der Zulässigkeit von Enteignungen zugunsten privatrechtlich organisierter Unternehmen bisher nicht abschließend geäußert. Es hat sie jedoch in seiner Entscheidung zu § 11 Abs. 1 des Energiewirtschaftsgesetzes jedenfalls dann für zulässig erachtet, wenn einem solchen Unternehmen durch oder aufgrund eines Gesetzes die Erfüllung einer dem Gemeinwohl dienenden Aufgabe zugewiesen und zudem sichergestellt ist, daß es zum Nutzen der Allgemeinheit geführt wird (BVerfGE 66, 248 [257]). Diese Ausführungen BVerfGE 74, 264 (284)BVerfGE 74, 264 (285)lassen bereits erkennen, daß der Person des Begünstigten keine ausschlaggebende Bedeutung bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit einer Enteignung zukommt. Art. 14 Abs. 3 GG verlangt vielmehr einen qualifizierten Enteignungszweck - das Wohl der Allgemeinheit -, der seine konkrete Ausformung in gesetzlichen Vorschriften oder auf deren Grundlage gefunden haben muß (BVerfGE 24, 367 [403 f.]; 38, 175 [180]; 56, 249 [261 f.]). Ist die Enteignung zu diesem durch das Grundgesetz vorgegebenen und durch den Gesetzgeber hinreichend festgelegten Ziel erforderlich, kommt es nach der in der Literatur zutreffend vertretenen Auffassung für ihre verfassungsrechtliche Beurteilung nicht entscheidend darauf an, ob sie zugunsten eines Privaten oder eines Trägers öffentlicher Verwaltung erfolgt (vgl. Papier in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 14 Rdnr. 499 ff.).
62
Eine Enteignung zugunsten Privater, bei der Eigentum zwangsweise von einem Staatsbürger auf den anderen übertragen werden soll, die nur mittelbar dem Gemeinwohl dient und die in erhöhtem Maße der Gefahr des Mißbrauchs zu Lasten des Schwächeren ausgesetzt ist, wirft jedoch besondere verfassungsrechtliche Probleme auf. Gerade hier muß sich die Verantwortung bewähren, welche die Verfassung dem parlamentarisch-demokratischen Gesetzgeber für die Regelung der Eigentumsordnung auferlegt. Dieser hat - wie das Bundesverfassungsgericht bereits in der Gondelbahn-Entscheidung ausgeführt hat (BVerfGE 56, 249 [261]) - gesetzlich festzulegen, für welche Vorhaben unter welchen Voraussetzungen und für welche Zwecke eine Enteignung zulässig sein soll. Bei Enteignungen zugunsten eines Privaten darf nicht außer acht bleiben, daß dieser - anders als ein Träger öffentlicher Verwaltung, der unmittelbar staatliche Aufgaben erfüllt und dabei allen rechtlichen Bindungen unterworfen ist, denen der Staat bei seiner Tätigkeit unterliegt - im Regelfall eigene Interessen unter Nutzung der ihm von der Rechtsordnung verliehenen Privatautonomie verfolgt. Ob und für welche Vorhaben eine solche Enteignung statthaft sein soll, hat der Gesetzgeber unzweideutig zu entscheiden. Auch muß - soll zugunsten BVerfGE 74, 264 (285)BVerfGE 74, 264 (286)eines Privaten enteignet werden - gewährleistet sein, daß der im Allgemeininteresse liegende Zweck der Maßnahme erreicht und dauerhaft gesichert wird; nur dann fordert das allgemeine Wohl die Enteignung. Ist bereits der Geschäftsgegenstand des privaten Unternehmens dem allgemein anerkannten Bereich der Daseinsvorsorge zuzuordnen, wie es bei Verkehrs- oder Versorgungsbetrieben der Fall sein kann, genügt es, wenn hinreichende Vorkehrungen dafür getroffen sind, daß die selbstgestellte "öffentliche" Aufgabe ordnungsgemäß erfüllt wird (BVerfGE 66, 248 [258]). Kann sich der Nutzen für das allgemeine Wohl demgegenüber nicht aus dem Unternehmensgegenstand selbst, sondern - wie hier - nur als mittelbare Folge der Unternehmenstätigkeit ergeben, reichen solche Vorkehrungen nicht aus. Dann müssen besondere Anforderungen an die gesetzliche Konkretisierung des nur mittelbar erfüllten und daher nicht von vornherein handgreiflichen Enteignungszwecks gestellt werden.
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2. Gerade bei dieser Sachlage gebietet Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG eine so genaue gesetzliche Beschreibung des Enteignungszwecks, daß die Entscheidung über die Zulässigkeit der Enteignung insoweit nicht in die Hand der Verwaltung gegeben wird. Es bedarf darüber hinaus differenzierter materiell- und verfahrensrechtlicher Regelungen, die sicherstellen, daß den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Gleichheit vor dem Gesetz im Interessendreieck Gemeinwohl-Enteigneter-Begünstigter im Einzelfall Rechnung getragen und insbesondere die Erforderlichkeit der Enteignung sorgfältig geprüft wird. Schließlich ist unabdingbar, daß der Gemeinwohlbezug der werbenden Tätigkeit des Unternehmens kein bloßer tatsächlicher Reflex bleibt, sondern auf Dauer garantiert ist (vgl. BVerfGE 38, 175 [180]). Dazu ist eine gesetzlich vorgesehene effektive rechtliche Bindung des begünstigten Privaten an das Gemeinwohlziel notwendig.
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Diesen Voraussetzungen genügt die hier umstrittene Maßnahme nicht. Es ist weder eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den verfolgten Enteignungszweck vorhanden (a), noch bestehen Vorschriften, welche die grundlegenden EnteignungsBVerfGE 74, 264 (286)BVerfGE 74, 264 (287)voraussetzungen und das Verfahren zu ihrer Ermittlung festlegen (b), noch gibt es genügende gesetzliche Vorkehrungen zur Sicherung des Enteignungszwecks (c).
65
a) Mit der in Rede stehenden Unternehmensflurbereinigung soll die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur erreicht werden. Es geht um die Schaffung von Arbeitsplätzen in einem strukturschwachen Gebiet.
66
Ob eine gesetzliche Regelung, die sich damit begnügte, eine Enteignung zugunsten eines so allgemein umschriebenen Zwecks zuzulassen, dem verfassungsrechtlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit entsprechen würde, muß bezweifelt werden. Dieser Frage braucht hier jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, weil der Gesetzgeber schon dieses undifferenzierte Ziel bisher nicht zu einer Aufgabe erklärt hat, zu deren Verwirklichung die Enteignung erlaubt sein soll. Der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, die Vorschriften des Bundesbaugesetzes böten eine hinreichende Grundlage für die Enteignung, kann aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht gefolgt werden. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Bundesgesetzgeber für die Regelung von Enteignungen zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur zuständig wäre. Jedenfalls läßt sich dem Bundesbaugesetz der hier verfolgte Enteignungszweck nicht entnehmen. Würden dessen Vorschriften als ausreichend erachtet, dann könnte - wie die Beschwerdeführer zutreffend geltend machen - in strukturschwachen Gebieten jeder Grundstückszwangstausch zugunsten eines privaten Unternehmensträgers und zum Nachteil der landwirtschaftlichen Nutzung im Wege der Unternehmensflurbereinigung durchgesetzt werden.
67
§ 85 Abs. 1 BBauG zählt die Zwecke auf, zu denen nach dem Bundesbaugesetz enteignet werden kann. In Betracht kommt hier ausschließlich Nr. 1 dieser Vorschrift: das Ziel, ein Grundstück entsprechend den Festsetzungen eines Bebauungsplans zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten. In dieser Regelung kann keine Entscheidung des Gesetzgebers für eine Enteignung zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und zur BVerfGE 74, 264 (287)BVerfGE 74, 264 (288)Schaffung von Arbeitsplätzen unter Begünstigung von Privaten erblickt werden. Die vorliegenden Bebauungspläne sind schon mangels Gesetzesqualität nicht geeignet, eine solche Entscheidung zu ersetzen. Vor allem aber ist die Bauleitplanung - wie bereits dargelegt - nach einhelliger Meinung der Fachgerichte zwar an das Gebot gebunden, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, nicht jedoch an die für die Zulässigkeit der Enteignung geltenden Grundsätze. Sie weist lediglich die erlaubte Nutzungsart der Grundstücke aus. Sind aber bei der Beschlußfassung über Bauleitpläne enteignungsrechtliche Fragen nicht zu berücksichtigen, können sie das Gemeinwohl im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nicht fixieren. Hinzu kommt, daß es der kommunalen Verwaltung nicht erlaubt ist, anstelle des Gesetzgebers die eine Enteignung erlaubenden Gemeinwohlaufgaben zu bestimmen (BVerfGE 56, 249 [261 f.]). Diese Befugnis würde ihr aber eingeräumt, betrachtete man eine Enteignung schon deswegen als zulässig, weil sie dazu dient, ein Grundstück plangemäß zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten; denn dann läge es in der Hand des gemeindlichen Satzungsgebers, die Enteignungsziele im einzelnen festzulegen.
68
Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß die Bauleitplanung ihrerseits inhaltlich hinreichend durch Gesetz vorgeprägt werde. Nach § 1 Abs. 3 BBauG haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Diese Pflicht besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann, wenn Bauleitpläne nach der planerischen Konzeption der Gemeinde notwendig sind (vgl. BVerwG, DÖV 1971, S. 633). Inhaltliche Vorgaben erhalten die Pläne dadurch nicht. Sie sind nach § 1 Abs. 4 BBauG den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen. Diese sind ihrerseits Ergebnisse von Planungsprozessen, denen grob umrissene und zum Teil einander zuwiderlaufende Grundsätze vorgegeben sind (vgl. § 2 des Raumordnungsgesetzes). Auch den in § 1 Abs. 6 BBauG enthaltenen PlaBVerfGE 74, 264 (288)BVerfGE 74, 264 (289)nungsrichtlinien, die so gut wie alle öffentlichen Interessen und damit zwangsläufig ebenfalls widerstreitende Belange abdecken, sowie dem in § 1 Abs. 7 BBauG geregelten Abwägungsgebot läßt sich für die Konkretisierung des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nichts entnehmen. Für eine Enteignung reicht nicht jedes beliebige öffentliche Interesse aus; die freiheitssichernde Funktion des Eigentums (BVerfGE 24, 367 [389]) verlangt im Gegenteil ein besonders schwerwiegendes, dringendes öffentliches Interesse; nur um dessen Erfüllung willen dürfen private Rechte entzogen werden (Papier in: Maunz/ Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 505 zu Art. 14 GG unter Hinweis auf Böhmer, BVerfGE 56, 266 [274]; abw. M.).
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Die Erwähnung der Belange der Wirtschaft, der Energie-, Wärme- und Wasserversorgung sowie der Land- und Forstwirtschaft in § 1 Abs. 6 Satz 2 BBauG als einer unter vielen Planungsrichtlinien hat ausschließlich planungs- und keine enteignungsrechtliche Bedeutung. Auch § 1 Abs. 6 Satz 3 BBauG, wonach unter anderem land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen nur im notwendigen Umfang für andere Nutzungsarten vorgesehen und in Anspruch genommen werden sollen, bietet dafür keine Anhaltspunkte. Zwar ist die planaufstellende Gemeinde aufgrund dieser Vorschrift verpflichtet, diese Belange mit erhöhtem Gewicht in ihre Abwägung einzustellen; daraus läßt sich aber nicht schließen, daß ein Bebauungsplan, der land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen in großem Umfang für andere Nutzungsarten in Anspruch nimmt, damit zugleich die Rechtfertigung für eine Enteignung in sich trägt.
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Eine nähere gesetzliche Umschreibung des Allgemeinwohls ergibt sich ebensowenig aus dem nach § 9 BBauG in Verbindung mit den Vorschriften der Baunutzungsverordnung möglichen Inhalt eines Bebauungsplans. Zwar läßt sich nicht von der Hand weisen, daß die Gestaltungsbefugnis der Gemeinden durch diese Normen eingeschränkt wird; eine rechtliche Bindung des Plangebers an näher bestimmbare, einzelne Ziele des Gemeinwohls bewirken die dort vorgesehenen vielfältigen Festsetzungen einBVerfGE 74, 264 (289)BVerfGE 74, 264 (290)schließlich der typisierten Baugebietsumschreibungen jedoch nicht. Die Bestimmungen der §§ 9 und 11 BauNVO über Industriegebiete und sonstige Sondergebiete enthalten nicht die von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG geforderte gesetzliche Grundlage. § 9 BauNVO spricht lediglich von Industriegebieten, die "ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben dienen", § 11 von solchen Sondergebieten, die sich von den Baugebieten nach §§ 2 bis 10 "wesentlich unterscheiden"; die in Absatz 2 aufgeführten Nutzungsarten decken das Ziel gewerblicher Ansiedlung zum Zwecke der Förderung der Wirtschaftsstruktur gleichfalls nicht.
71
Der Begriff "städtebauliche Maßnahme" in § 144 f BBauG konkretisiert ebenfalls nicht selbständig enteignungsrechtliche Gemeinwohlbelange. Dies ergibt sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte. Der Teil VII a (§§ 144 a bis 144 f BBauG) wurde mit der Novellierung 1976 in das Bundesbaugesetz eingefügt. Darin wurden die §§ 64 bis 70 des Städtebauförderungsgesetzes - StBauFG - mit ihrem sachlichen Inhalt im wesentlichen unverändert übernommen (vgl. BTDrucks. 7/2496 zu Nr. 62). § 144 f BBauG trat an die Stelle von § 70 StBauFG. Dieser bestimmte, daß die Gemeinde mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nach § 87 Abs. 1 FlurbG die Einleitung eines Flurbereinigungsverfahrens beantragen konnte, wenn für eine Sanierungs- oder Entwicklungsmaßnahme land- oder forstwirtschaftliche Grundstücke in Anspruch genommen werden sollten, sofern die übrigen Voraussetzungen des § 87 Abs. 1 FlurbG vorlagen; im übrigen entsprach die Vorschrift im wesentlichen dem nunmehr geltenden § 144 f BBauG. Bei den Entwicklungsmaßnahmen (§ 1 Abs. 3 StBauFG) handelt es sich um Maßnahmen, die auf orts- und siedlungsstrukturelle Verbesserungen abzielen und sich damit einem eng verstandenen Begriff des Städtebaus zuordnen lassen. Sowohl bei der Sanierung als auch in einem Entwicklungsgebiet stellt sich die Frage der Enteignung. Träger der Sanierungs- und der Entwicklungsmaßnahmen sind im Grundsatz die Gemeinden. Die ursprüngliche Regelung des § 70 StBauFG in Verbindung mit § 87 Abs. 1 FlurbG ergab daher eine BVerfGE 74, 264 (290)BVerfGE 74, 264 (291)harmonische Einheit: Die Gemeinden konnten für städtebauliche Maßnahmen, zugunsten derer das Städtebauförderungsgesetz die Enteignung für zulässig erklärt hatte, die Unternehmensflurbereinigung beantragen, ohne daß sich in bezug auf die Tatbestandsvoraussetzung des § 87 Abs. 1 FlurbG "anderweitige Zulässigkeit der Enteignung" Probleme ergeben hätten. Die bei der Übernahme in das Bundesbaugesetz erfolgte begriffliche Abkoppelung von den Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen zugunsten des neuen Begriffs der "städtebaulichen Maßnahme" hat diesen Zusammenhang unterbrochen. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, daß die Enteignungsbefugnisse nach dem Bundesbaugesetz erweitert werden sollten oder - was bereits das Bundesverwaltungsgericht widerlegt hat - auf die Voraussetzung der Zulässigkeit der Enteignung gemäß § 87 Abs. 1 FlurbG verzichtet werden sollte. § 144 f BBauG legt eher nahe, daß eine städtebauliche Enteignung und eine entsprechende Unternehmensflurbereinigung nur zur Verwirklichung eng gefaßter bodenordnender Maßnahmen zulässig sein sollen. Jedenfalls deckt diese Vorschrift ebensowenig wie andere Regelungen des Bundesbaugesetzes eine Enteignung zur Verbesserung der Wirtschaftsstruktur und zur Schaffung von Arbeitsplätzen. Dazu hätte es einer ausdrücklichen Entscheidung des Gesetzgebers bedurft, die über rein städtebauliche Belange hinaus wirtschafts- und allgemeinstrukturpolitische Probleme in den Blick genommen hätte. Für das Vorliegen einer solchen Entscheidung gibt es keine Anhaltspunkte. Die Regelungen des Bundesbaugesetzes dienen der bodenrechtlichen Entwicklung der Gemeinden (Art. 74 Nr. 18 GG - BVerfGE 34, 139 [144]) und nicht der Verwirklichung beliebiger Maßnahmen mit städtebaulicher Relevanz.
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Ebensowenig läßt die in den §§ 85 Abs. 1 Nr. 1, 87 Abs. 3 und 89 BBauG geregelte transitorische Enteignung zugunsten der Gemeinde Rückschlüsse darauf zu, daß der Zweck "Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur" im Bundesbaugesetz verankert ist. Nach § 89 BBauG ist die Gemeinde verpflichtet, die ihr übertragenen Grundstücke zu veräußern, sobald der mit dem BVerfGE 74, 264 (291)BVerfGE 74, 264 (292)Erwerb des Grundstücks verfolgte Zweck verwirklicht werden kann. Absatz 2 der Vorschrift bestimmt, daß die Grundstücke nach Maßgabe der Ziele und Zwecke des Bebauungsplans unter Berücksichtigung weiter Kreise der Bevölkerung an Bauwillige zu veräußern sind, die die Grundstücke innerhalb angemessener Zeit plangemäß nutzen werden. Schließlich sieht Absatz 3 vor, daß die Gemeinde ihre Veräußerungspflicht durch verschiedene rechtliche Ausgestaltungen erfüllen kann, unter anderem durch Begründung von Erbbaurechten oder Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz. Die Vorschrift ist nur zu verstehen, wenn man ihre Aufgabe in der sozialen Umverteilung von Grund und Boden sieht. Sie steht damit in der Tradition des Reichssiedlungsgesetzes, des Reichsheimstättengesetzes, des Bodenreformgesetzgebung der Länder und des Baulandbeschaffungsgesetzes (Einzelheiten bei Frey, Die Verfassungsmäßigkeit der transitorischen Enteignung, 1983). Aus der gesetzlichen Normierung dieser Art der Enteignung läßt sich also gerade nicht der Schluß ziehen, der Gesetzgeber habe auch eine Enteignung zur Verbesserung der Wirtschaftsstruktur zulassen wollen. Das gilt namentlich im vorliegenden Fall. Wäre hier nicht die Form des Flurbereinigungsverfahrens gewählt worden, bestünde kein Anlaß, die zu enteignenden Grundstücke der Gemeinde zur "Vorbereitung der Nutzung" (§ 85 Abs. 1 Nr. 1 2. Alternative BBauG) zu übertragen; in Betracht gekommen wäre von vornherein nur ein direkter Eigentumsübergang auf die Daimler-Benz AG, die allein willens und in der Lage ist, das Grundstück plangemäß zu nutzen. Die Zwischenschaltung der Gemeinden Boxberg und Assamstadt ist ausschließlich durch die gesetzliche Regelung des § 144 f Abs. 1 Satz 4 BBauG verursacht, derzufolge die Gemeinde Träger des Unternehmens im Sinne des § 88 FlurbG ist.
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Schließlich enthält § 87 Abs. 1 BBauG das hier verfolgte Enteignungsziel nicht. In der baurechtlichen Literatur besteht weitgehend Einigkeit darüber, daß der Begriff "Wohl der Allgemeinheit" in § 87 Abs. 1 BBauG sich mit dem entsprechenden Begriff in Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG deckt oder sich an ihn anlehnt BVerfGE 74, 264 (292)BVerfGE 74, 264 (293)(Schmidt-Aßmann in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Bundesbaugesetz, Rdnr. 12 zu § 87 BBauG; Brügelmann/Pohl, Bundesbaugesetz, Anm. I 1 b zu § 87 BBauG; Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 2. Aufl., Textziffer 645). Für die konkreten Grenzen der Enteignungsbefugnisse nach den §§ 85 ff. BBauG gibt diese Vorschrift somit allein nichts her. Die Bejahung des "Wohls der Allgemeinheit" würde daher voraussetzen, daß das Ziel "Verbesserung der Wirtschaftsstruktur" in anderen Normen des Bundesbaugesetzes deutlich Ausdruck gefunden hätte. Das ist, wie dargelegt, nicht der Fall.
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b) Daß das Bundesbaugesetz keine Enteignung zu dem hier verfolgten Zweck regelt, zeigt auch das Fehlen entsprechender Vorschriften über die dafür notwendigen Voraussetzungen und das Verfahren ihrer Ermittlung. Zwar ist die Enteignungsbehörde an den Bebauungsplan in seiner städtebaulichen Zielsetzung gebunden. Da die Bauleitplanung sich aber nicht an den Anforderungen ihrer zwangsweisen Verwirklichung orientiert, müssen die Enteignungsbehörden das Vorliegen der Enteignungsvoraussetzungen eigenständig und unabhängig davon prüfen. Bei der hier beabsichtigten Enteignung zur Verbesserung der Wirtschaftsstruktur und zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf der Grundlage eines Bebauungsplans müssen dessen Festsetzungen also mit anderen, außerstädtebaulichen Belangen abgewogen werden; der Bebauungsplan selbst steht gleichsam zur Disposition dieser Abwägung. Dafür lassen sich dem Bundesbaugesetz weder inhaltliche Vorgaben entnehmen, noch bietet es ein Instrumentarium für die Bewältigung einer solchen, seinen Rahmen sprengenden Aufgabe. Für die Umsetzung des hier verfolgten wirtschafts- und strukturpolitischen Ziels in ein konkretes Vorhaben, also für die Gemeinwohlaktualisierung, bedarf es zumindest gesetzlicher Vorschriften, die Anhaltspunkte für die Bewertung der einzelnen widerstreitenden Interessen bieten. Es muß sichergestellt sein, daß entweder unmittelbar der Gesetzgeber selbst oder eine fachlich qualifizierte Behörde in einem geeigneten Verfahren eine enteignungsrechtliche Gesamtabwägung aller GemeinwohlgesichtsBVerfGE 74, 264 (293)BVerfGE 74, 264 (294)punkte und widerstreitenden Interessen unter Prüfung auch der Erforderlichkeit des Vorhabens vornimmt.
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Die Anwendung hierzu ungeeigneter Vorschriften hat sich im vorliegenden Fall in einer Weise ausgewirkt, die der verfassungsrechtlichen Eigentumsgewährleistung nicht gerecht werden kann: Im Bauleitverfahren ist die Behörde - mit Zustimmung des Verwaltungsgerichtshofs im Normenkontrollverfahren und des Bundesverwaltungsgerichts in der angegriffenen Entscheidung - davon ausgegangen, daß die Enteignungsvoraussetzungen hier nicht zu prüfen seien. Demgemäß enthält die Begründung für den Bebauungsplan lediglich strukturpolitische Erwägungen und die in § 1 Abs. 7 BBauG vorgeschriebene planerische Abwägung öffentlicher und privater Belange; in bezug auf einen etwa erforderlichen Grunderwerb wird auf das Flurbereinigungsverfahren verwiesen. In diesem Verfahren hielt aber die Flurbereinigungsbehörde die Prüfung, ob eine Enteignung zulässig sei, nicht für erforderlich, weil eine Unternehmensflurbereinigung selbst keine Enteignung und ein Landabzug vermeidbar sei. Nur hilfsweise hat sie eine entsprechende Prüfung unter Rückgriff auf die strukturpolitischen Erwägungen im Bebauungsplan vorgenommen. Demgegenüber meinte das Flurbereinigungsgericht, es müßten zwar die Voraussetzungen für eine Enteignung vorliegen, jedoch sei über deren Zulässigkeit nicht von der Flurbereinigungsbehörde, sondern gegebenenfalls im Bebauungsplanverfahren zu entscheiden. Der Sache nach habe die Gemeinde auch im Bebauungsplan unter Bindung für die Flurbereinigungsbehörde über die Zulässigkeit der Enteignung befunden, wenn auch dieser Begriff in der Bauplanbegründung nicht erscheine. Das Bundesverwaltungsgericht schließlich hält eine Flurbereinigung nur dann für statthaft, wenn zu ihrer Verwirklichung außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens eine Enteignung zulässig wäre. Darüber könne nicht im Bauleitverfahren, sondern nur von der Flurbereinigungsbehörde entschieden werden. Das könne auf der Grundlage der Hilfserwägungen im Flurbereinigungsbeschluß durch das Bundesverwaltungsgericht geschehen, das die ZulässigBVerfGE 74, 264 (294)BVerfGE 74, 264 (295)keit der Enteignung allerdings nur dem Grunde nach und nicht einzelfallbezogen und auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit prüfe.
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c) Schließlich trifft das Bundesbaugesetz weder selbst Vorkehrungen zur dauerhaften Sicherung des hier angestrebten Enteignungszwecks, noch schafft es entsprechende Grundlagen für solche Sicherungsmaßnahmen.
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Das Bundesbaugesetz geht grundsätzlich davon aus, daß mit der Verwirklichung des Vorhabens der Enteignungszweck auf Dauer erreicht ist. Im Falle der transitorischen Enteignung (§§ 85 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2, 87 Abs. 3 BBauG) gilt das Enteignungsziel der sozialen Umverteilung von Grund und Boden dann als erfüllt, wenn die Gemeinde ihrer Veräußerungspflicht nach § 89 BBauG nachgekommen ist (vgl. § 102 Abs. 1 Nr. 2 BBauG). Eine Bindung der Letzterwerber sieht das Gesetz nicht vor. Etwas anderes ergibt sich weder aus § 87 Abs. 2 Satz 2 BBauG, wonach der Antragsteller einer Enteignung glaubhaft zu machen hat, daß das Grundstück in angemessener Frist zu dem vorgesehenen Zweck verwendet wird, noch aus § 89 Abs. 2 Satz 1 BBauG, wonach der Bauwillige bei einer transitorischen Enteignung gegenüber der Gemeinde glaubhaft machen muß, daß er das Grundstück innerhalb angemessener Frist entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans, seinen Zielen und Zwecken nutzen wird. Diese Vorschriften sollen lediglich gewährleisten, daß das Bauvorhaben auf dem enteigneten Grundstück in absehbarer Zeit verwirklicht wird. Regelungen zur Sicherung von Enteignungszwecken, die über solche städtebaulichen Belange im engeren Sinne, also die bloße Realisierung des Vorhabens, hinausgehen, enthält das Bundesbaugesetz nicht. Sie sind auch nicht deswegen entbehrlich, weil - wie das Bundesverwaltungsgericht meint - die Wirtschaftskraft der Daimler-Benz AG die Gewähr dafür biete, daß die Gemeinwohlziele durch die plankonforme Errichtung der Teststrecke und ihren dauerhaften Betrieb auch tatsächlich erreicht würden. Ein solcher "Vertrauensvorschuß" für private Enteignungsbegünstigte - mag er im Einzelfall auch berechtigt BVerfGE 74, 264 (295)BVerfGE 74, 264 (296)sein - müßte einschließlich der dazu notwendigen Voraussetzungen zumindest gesetzlich vorgesehen sein.
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Die flurbereinigungsrechtliche Planvereinbarung vermag die fehlenden gesetzlichen Regelungen zur Sicherung des Enteignungszwecks nicht zu ersetzen. Abgesehen davon, daß diese Vereinbarung bereits im Zeitpunkt der enteignenden Maßnahme hätte vorliegen müssen, weil es um eine Frage ihrer Zulässigkeit, nämlich um ihre notwendigen Voraussetzungen geht, ist es auch hier unentbehrlich, daß die an eine solche Vereinbarung zu stellenden Mindestanforderungen vom Gesetzgeber vorgezeichnet sind. Seine Aufgabe wäre es nach Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, grundsätzlich zu regeln, welche Verpflichtungen im Hinblick auf die Verbesserung der Wirtschaftsstruktur und die Schaffung von Arbeitsplätzen eingegangen werden müssen, damit eine Enteignung gerechtfertigt ist. Eine solche Regelung hat er bisher nicht getroffen. Der funktionale Zusammenhang zwischen § 144 f BBauG und den §§ 85 ff. BBauG bietet jedenfalls keine hinreichende Grundlage für die hier geschlossene Vereinbarung. Die dahin zielenden Überlegungen des Bundesverwaltungsgerichts mögen für städtebauliche Enteignungen im oben dargelegten Sinne zutreffen, bei denen sich das Problem der dauerhaften Sicherung eines über die schlichte Verwirklichung des Vorhabens hinausgehenden Zwecks nicht stellt. Für die Sicherung weitergehender Ziele geben diese Vorschriften jedoch nichts her.
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III.  
Zusammenfassend ergibt sich: Das Fehlen einer gesetzlichen Konkretisierung des Enteignungszwecks, der Mangel an materiellen und verfahrensrechtlichen Vorgaben des Gesetzgebers für die Gemeinwohlaktualisierung sowie der Ausfall gesetzlicher Regelungen zur Sicherung des Enteignungszwecks zwingen zu dem Schluß, daß der Gesetzgeber eine Enteignung zur Verbesserung der Wirtschaftsstruktur und zur Schaffung von Arbeitsplätzen nicht zugelassen hat. Das verkennen die angegriffenen Entscheidungen. Die aus Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG abgeleitete BVerfGE 74, 264 (296)BVerfGE 74, 264 (297)Notwendigkeit einer eindeutigen Entscheidung des Gesetzgebers läßt sich auch nicht mit dem Argument in Abrede stellen, für das hier verfolgte Enteignungsziel gebe es keinen praktikablen Weg normativer Ausgestaltung. Es mag zwar nicht unerhebliche Schwierigkeiten bereiten, in einem Strukturverbesserungs- und Industrieansiedlungsgesetz abstrakt-generelle Regelungen zu schaffen, unter die sich das umstrittene Vorhaben subsumieren läßt und die zugleich den Anforderungen der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie genügen. Dem Gesetzgeber bleibt jedoch - hält er ein solches Großprojekt für durchsetzungsbedürftig, den Weg über ein allgemeines Enteignungsgesetz aber nicht für gangbar - die Möglichkeit eines auf dieses Projekt beschränkten Gesetzes. Ein entsprechendes Gesetzgebungsverfahren vermag durch seinen Gang mit Beratungen in den zuständigen Ausschüssen, mit - regelmäßig öffentlichen - Anhörungen und der zu erwartenden Augenscheineinnahme eine unvoreingenommene Prüfung der Frage zu gewährleisten, ob der Enteignungszweck dem allgemeinen Wohl nach Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG entspricht und eine Enteignung zu diesem Zweck erforderlich ist.
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Dr. Simon, Dr. Hesse, Dr. Katzenstein, Dr. Niemeyer, Dr. Heußner, Dr. Mahrenholz, Dr. Henschel, Dr. SeidlBVerfGE 74, 264 (297)  
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