Abruf und Rang:
RTF-Version (SeitenLinien), Druckversion (Seiten)
Rang:  97% (656)

Zitiert durch:
BVerfG 2 BvE 4/20, 5/20 - Wahl Kemmerich
BVerfGE 159, 105 - Bundestagswahl 2021
BVerfGE 159, 91 - Bundestagswahl 2021 DKP
BVerfGE 141, 1 - Völkerrechtsdurchbrechung
BVerfGE 140, 115 - Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses
BVerfGE 135, 259 - Drei-Prozent-Sperrklausel Europawahl
BVerfGE 131, 130 - Weisung an Notare
BVerfGE 129, 300 - Fünf-Prozent-Sperrklausel EuWG
BVerfGE 128, 193 - Dreiteilungsmethode
BVerfGE 122, 248 - Rügeverkümmerung
BVerfGE 118, 277 - Verfassungsrechtlicher Status der Bundestagsabgeordneten
BVerfGE 116, 135 - Gleichheit im Vergaberecht


Zitiert selbst:
BVerfGE 104, 287 - Ehrenamtliche Parteileistungen
BVerfGE 101, 239 - Stichtagsregelung
BVerfGE 95, 64 - Mietpreisbindung
BVerfGE 93, 386 - Auslandszuschlag
BVerfGE 93, 213 - DDR-Rechtsanwälte
BVerfGE 92, 1 - Sitzblockaden II
BVerfGE 91, 335 - Punitive Damages
BVerfGE 90, 145 - Cannabis
BVerfGE 90, 60 - 8. Rundfunkentscheidung
BVerfGE 89, 69 - Haschischkonsum
BVerfGE 89, 1 - Besitzrecht des Mieters
BVerfGE 87, 363 - Sonntagsbackverbot
BVerfGE 87, 273 - Erörterungsgebühr
BVerfGE 87, 234 - Einkommensanrechnung
BVerfGE 85, 264 - Parteienfinanzierung II
BVerfGE 84, 290 - Treuhandanstalt I
BVerfGE 84, 133 - Warteschleife
BVerfGE 82, 322 - Gesamtdeutsche Wahl
BVerfGE 82, 6 - Analoge Rechtsanwendung
BVerfGE 80, 137 - Reiten im Walde
BVerfGE 79, 1 - Urheberrechtsgesetz
BVerfGE 78, 350 - § 10b EStG
BVerfGE 78, 205 - Schatzregal der Länder
BVerfGE 74, 129 - Widerruf von Leistungen
BVerfGE 73, 261 - Sozialplan
BVerfGE 73, 40 - 3. Parteispenden-Urteil
BVerfGE 73, 1 - Politische Stiftungen
BVerfGE 72, 122 - Minderjährigenbeschwerde
BVerfGE 69, 188 - Betriebsaufspaltung
BVerfGE 65, 196 - Unterstützungskasse
BVerfGE 64, 261 - Hafturlaub
BVerfGE 62, 169 - Devisenbewirtschaftung
BVerfGE 62, 1 - Bundestagsauflösung I
BVerfGE 58, 81 - Ausbildungsausfallzeiten
BVerfGE 57, 250 - V-Mann
BVerfGE 56, 1 - Kriegsopferversorgung
BVerfGE 52, 63 - 2. Parteispenden-Urteil
BVerfGE 52, 1 - Kleingarten
BVerfGE 49, 304 - Sachverständigenhaftung
BVerfGE 49, 148 - Ermessen bei Revisionsannahme
BVerfGE 47, 198 - Wahlwerbesendungen
BVerfGE 45, 187 - Lebenslange Freiheitsstrafe
BVerfGE 44, 125 - Öffentlichkeitsarbeit
BVerfGE 41, 399 - Wahlkampfkostenpauschale
BVerfGE 41, 291 - Strukturförderung
BVerfGE 34, 269 - Soraya
BVerfGE 34, 160 - Wahlsendung NPD
BVerfGE 25, 256 - Blinkfüer
BVerfGE 24, 300 - Wahlkampfkostenpauschale
BVerfGE 23, 127 - Zeugen Jehovas
BVerfGE 21, 73 - Grundstücksverkehrsgesetz
BVerfGE 20, 323 - 'nulla poena sine culpa'
BVerfGE 20, 56 - Parteienfinanzierung I
BVerfGE 19, 342 - Wencker
BVerfGE 18, 85 - Spezifisches Verfassungsrecht
BVerfGE 14, 121 - FDP-Sendezeit
BVerfGE 11, 266 - Wählervereinigung
BVerfGE 8, 51 - 1. Parteispenden-Urteil
BVerfGE 7, 198 - Lüth
BVerfGE 7, 99 - Sendezeit I
BVerfGE 7, 89 - Hamburgisches Hundesteuergesetz
BVerfGE 6, 389 - Homosexuelle
BVerfGE 6, 273 - Gesamtdeutsche Volkspartei
BVerfGE 6, 32 - Elfes
BVerfGE 5, 85 - KPD-Verbot
BVerfGE 4, 27 - Klagebefugnis politischer Parteien
BVerfGE 3, 58 - Beamtenverhältnisse
BVerfGE 2, 1 - SRP-Verbot
BVerfGE 1, 208 - 7,5%-Sperrklausel


A.
I.
II.
1. a) Die Beschwerdeführerin beantragte mit Schreiben vom 4. ...
2. Die Beschwerdeführerin erhob gegen den Bescheid des Pr&au ...
3. Auf die hiergegen zugelassene Berufung änderte das Oberve ...
4. Die hiergegen von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwe ...
III.
1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdefüh ...
2. Zu der Verfassungsbeschwerde hat sich der Präsident des D ...
IV.
B.
I.
1. Die Beschwerdeführerin ist als politische Partei im Verfa ...
2. Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung sind alle ...
II.
1. a) Die Beschwerdeführerin wird durch die angegriffenen Ge ...
2. Gemessen an diesen Grundsätzen hält die Auslegung de ...
3. Auch die in der Verfassungsbeschwerde gegen das Erfordernis ei ...
4. Auch die Subsumtion des Oberverwaltungsgerichts begegnet keine ...
5. Dem Verlust des Zuwendungsanteils (§ 18 Abs. 3 Nr.&n ...
III.
I.
II.
III.
Bearbeitung, zuletzt am 02.02.2023, durch: A. Tschentscher, Engin Kunter
BVerfGE 111, 54 (54)Zu den Rechtsfolgen fehlerhafter Rechnungslegung einer Partei gemäß Art. 21 Abs. 1 GG.
 
 
Beschluss
 
des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004
 
-- 2 BvR 383/03 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, Bundesverband, vertreten durch die BundesBVerfGE 111, 54 (54) BVerfGE 111, 54 (55)vorsitzende Dr. Angela Merkel, Klingelhöferstraße 8, 10785 Berlin, -- Bevollmächtigte: 1. Prof. Dr. Jörn Ipsen, Luisenstraße 41, 49565 Bramsche, 2. Rechtsanwälte Dr. Christofer Lenz und Dr. Jens Kaltenborn, Oppenländer Rechtsanwälte, Altenbergstraße 3, 70180 Stuttgart -- gegen a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2003 -- BVerwG 6 B 68. 02 --, b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 -- OVG 3 B 2. 01 --, c) mittelbar: § 19 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 149).
 
Entscheidungsformel:
 
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
 
 
Gründe:
 
 
A.
 
Die Beschwerdeführerin erstrebt im Rahmen der Parteienfinanzierung die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 1999 auch diejenigen Zuwendungen zu berücksichtigen, die sie im Jahr 1998 erhalten hat. Sie wendet sich mit der Verfassungsbeschwerde primär gegen das Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 (NJW 2002, S. 2896), mit dem das ihr günstige Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 31. Januar 2001 (NJW 2001, S. 1367) geändert und ihre Klage abgewiesen worden ist. Darüber hinaus greift sie den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2003 (NJW 2003, S. 1135) an, mit dem ihre Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Oberverwaltungsgerichts zurückgewiesen worden ist.
I.
 
Die für die Festsetzung staatlicher Mittel im Rahmen der Parteienfinanzierung für das Rechnungsjahr 1999 zu Grunde zu legenden Bestimmungen des Parteiengesetzes hatten nach der insoweit maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 149) folgenden Wortlaut:BVerfGE 111, 54 (55)
    BVerfGE 111, 54 (56)Vierter Abschnitt
    Staatliche Finanzierung
    § 18
    Grundsätze und Umfang der staatlichen Finanzierung
    (1) Der Staat gewährt den Parteien Mittel als Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit. ...
    (2) Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen Parteien höchstens ausgezahlt werden darf, beträgt im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung 2301 Millionen Deutsche Mark (absolute Obergrenze).
    (3) Die Parteien erhalten jährlich im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung
    1. eine Deutsche Mark für jede für ihre jeweilige Liste abgegebene gültige Stimme oder
    2. eine Deutsche Mark für jede für sie in einem Wahl- oder Stimmkreis abgegebene gültige Stimme ..., und
    3. 0, 50 Deutsche Mark für jede Deutsche Mark, die sie als Zuwendung (Mitgliedsbeitrag oder rechtmäßig erlangte Spende) erhalten haben; ...
    (4) ...
    (5) Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung darf bei einer Partei die Summe ihrer jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 7) nicht überschreiten (relative Obergrenze). Die Summe der Finanzierung aller Parteien darf die absolute Obergrenze nicht überschreiten.
    (6) -- (8) ...
    § 19
    Festsetzungsverfahren
    (1) Die Festsetzung und die Auszahlung der staatlichen Mittel sind von den Parteien schriftlich zum 30. September des jeweils laufenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen Bundestages zu beantragen. Danach eingehende Anträge bleiben unberücksichtigt.
    (2) Der Präsident des Deutschen Bundestages setzt jährlich zum 1. Dezember die Höhe der staatlichen Mittel für jede anspruchsberechtigte Partei für das laufende Jahr fest.
    (3) ...
    (4) Liegt der Rechenschaftsbericht einer Partei für das vorangegangene Jahr nicht so rechtzeitig vor, dass er für die Festsetzung nach Absatz 2 berücksichtigt werden kann, werden die Zuwendungen aus dem zuletztBVerfGE 111, 54 (56) BVerfGE 111, 54 (57)vorgelegten Rechenschaftsbericht vorläufig zu Grunde gelegt. Die endgültige Festsetzung erfolgt nach Vorlage des Rechenschaftsberichts für das vorangegangene Jahr. Wird dieser bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres nicht eingereicht, erfolgt die endgültige Festsetzung ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat. Die sich zwischen der vorläufigen und der endgültigen Festsetzung ergebenden Unterschiedsbeträge sind mit der nächsten Abschlagszahlung an die Parteien zu verrechnen oder, wenn keine Verrechnungslage gegeben ist, auszugleichen.
    (5) Der Berechnung der relativen Obergrenze (§ 18 Abs. 5) sind die in den Rechenschaftsberichten des jeweils vorangegangenen Jahres veröffentlichten selbst erwirtschafteten Einnahmen zu Grunde zu legen.
    (6) Bei der Festsetzung ist zunächst die absolute Obergrenze (§ 18 Abs. 2) und sodann für jede Partei die relative Obergrenze (§ 18 Abs. 5) einzuhalten. Überschreitet die Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, besteht der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe, der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht.
    (7) -- (8) ...
    § 20
    Abschlagszahlungen
    (1) Den anspruchsberechtigten Parteien sind auf Antrag Abschlagszahlungen auf den vom Präsidenten des Deutschen Bundestages festzusetzenden Betrag zu gewähren. ...
    (2) ...
    (3) Die Abschlagszahlungen sind zurückzuzahlen, soweit sie den festgesetzten Betrag überschreiten oder ein Anspruch nicht entstanden ist.
    (4) ...
    Fünfter Abschnitt
    Rechnungslegung
    § 23
    Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung
    (1) Der Vorstand der Partei hat über die Herkunft und die Verwendung der Mittel, die seiner Partei innerhalb eines Kalenderjahres (Rechnungsjahr) zugeflossen sind, sowie über das Vermögen der Partei zum Ende des Kalenderjahres in einem Rechenschaftsbericht öffentlich Rechenschaft zu geben.
    (2) Der Rechenschaftsbericht muss vor einem Wirtschaftsprüfer oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft nach den Vorschriften der §§ 29 bis 31 geprüft werden. ... Er ist bis zum 30. September des dem Rechnungsjahr folgenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen Bundestages einBVerfGE 111, 54 (57) BVerfGE 111, 54 (58)zureichen und von diesem als Bundestagsdrucksache zu verteilen. Der Präsident des Deutschen Bundestages kann die Frist aus besonderen Gründen bis zu drei Monaten verlängern. ...
    (3) Der Präsident des Deutschen Bundestages prüft, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnittes entspricht. ...
    (4) Der Präsident des Deutschen Bundestages darf staatliche Mittel für eine Partei nach den §§ 18 und 19 nicht festsetzen, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist. Maßgeblich für Zahlungen nach § 18 ist jeweils der für das vorangegangene Jahr vorzulegende Rechenschaftsbericht, für Zahlungen nach § 20 jeweils der im vorangegangenen Jahr vorgelegte Rechenschaftsbericht. Hat eine Partei diesen Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des folgenden Jahres nicht eingereicht, verliert sie den Anspruch auf staatliche Mittel; die Festsetzungen und Zahlungen an die übrigen Parteien bleiben unverändert.
    (5) ...
    § 23a
    Rechtswidrig erlangte Spenden
    (1) Hat eine Partei Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (§ 25 Abs. 2), so verliert sie den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages. Die rechtswidrig angenommenen Spenden sind an das Präsidium des Deutschen Bundestages abzuführen.
    (2) -- (4) ...
    § 24
    Rechenschaftsbericht
    (1) Der Rechenschaftsbericht besteht aus einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie aus einer Vermögensrechnung. Er ist nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes zu erstellen. In den Rechenschaftsbericht der Gesamtpartei sind die Rechenschaftsberichte jeweils getrennt nach Bundesverband und Landesverband sowie die Rechenschaftsberichte der nachgeordneten Gebietsverbände je Landesverband aufzunehmen. ...
    (2) Die Einnahmerechnung umfasst:
    1. Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge,
    2. Spenden von natürlichen Personen,
    3. Spenden von juristischen Personen,
    4. Einnahmen aus Vermögen,BVerfGE 111, 54 (58)
    BVerfGE 111, 54 (59)5. Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbundener Tätigkeit,
    6. staatliche Mittel,
    7. sonstige Einnahmen,
    8. Zuschüsse von Gliederungen,
    9. Gesamteinnahmen nach den Nummern 1 bis 8.
    (3) Die Ausgaberechnung umfasst:
    1. Personalausgaben,
    2. Ausgaben des laufenden Geschäftsbetriebes,
    3. Ausgaben für allgemeine politische Arbeit,
    4. Ausgaben für Wahlkämpfe,
    5. Zinsen,
    6. sonstige Ausgaben,
    7. Zuschüsse an Gliederungen,
    8. Gesamtausgaben nach den Nummern 1 bis 7.
    (4) Die Vermögensrechnung umfasst:
    1. Besitzposten:
    I. Anlagevermögen:
    1. Haus- und Grundvermögen,
    2. Geschäftsstellenaustattung,
    3. Finanzanlagen;
    II. Umlaufvermögen:
    1. Forderungen an Gliederungen,
    2. Forderungen auf staatliche Mittel,
    3. Geldbestände,
    4. sonstige Vermögensgegenstände;
    III. Gesamtbesitzposten;
    2. Schuldposten:
    I. Rückstellungen:
    1. Pensionsverpflichtungen,
    2. sonstige Rückstellungen;
    II. Verbindlichkeiten:
    1. Verbindlichkeiten gegenüber Gliederungen,
    2. Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten,
    3. sonstige Verbindlichkeiten;
    III. Gesamte Schuldposten;
    3. Reinvermögen (positiv oder negativ).
    (5) -- (9) ...BVerfGE 111, 54 (59)
    BVerfGE 111, 54 (60)§ 25
    Spenden
    (1) Parteien sind berechtigt, Spenden anzunehmen. Ausgenommen hiervon sind:
    1. -- 6. ...
    (2) Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr (Rechnungsjahr) 20. 000 Deutsche Mark übersteigt, sind unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen.
    (3) ...
    § 27
    Einzelne Einnahmearten
    (1) ...
    (2) Bei den in § 24 Abs. 2 Nr. 4 und 5 genannten Einnahmequellen ist der Reinertrag einzusetzen. Die Ausweisungspflicht nach § 24 Abs. 2 Nr. 2 und 3 und Abs. 5 bleibt unberührt. Sonstige Einnahmen nach § 24 Abs. 2 Nr. 7 sind aufzugliedern und zu erläutern, soweit sie bei einer der in § 24 Abs. 1 aufgeführten Gliederungen mehr als 5 vom Hundert der Summe der Einnahme aus den Nummern 1 bis 6 ausmachen.
    (3) ...
    § 28
    Pflicht zur Buchführung
    Die Parteien haben Bücher über ihre rechenschaftspflichtigen Einnahmen und Ausgaben sowie über ihr Vermögen zu führen. Dabei ist nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes zu verfahren. Die Rechnungsunterlagen sind sechs Jahre, Bücher, Bilanzen und Rechenschaftsberichte zehn Jahre aufzubewahren. Die Aufbewahrungsfrist beginnt mit Ablauf des Rechnungsjahres.
    § 29
    Prüfung des Rechenschaftsberichts
    (1) Die Prüfung nach § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 erstreckt sich auf die Bundespartei, ihre Landesverbände sowie nach Wahl des Prüfers auf mindestens vier nachgeordnete Gebietsverbände.
    (2) Der Prüfer kann von den Vorständen und den von ihnen dazu ermächtigten Personen alle Aufklärungen und Nachweise verlangen, welche die sorgfältige Erfüllung seiner Prüfungspflicht erfordert. Es ist ihm insoweit auch zu gestatten, die Unterlagen für die Zusammenstellung desBVerfGE 111, 54 (60) BVerfGE 111, 54 (61)Rechenschaftsberichts, die Bücher und Schriftstücke sowie die Kassen- und Vermögensbestände zu prüfen.
    (3) Der Vorstand des zu prüfenden Gebietsverbandes hat dem Prüfer schriftlich zu versichern, dass in dem Rechenschaftsbericht alle rechenschaftspflichtigen Einnahmen, Ausgaben und Vermögenswerte erfasst sind. Auf die Versicherung der Vorstände nachgeordneter Gebietsverbände kann Bezug genommen werden. Es genügt die Versicherung des für die Finanzangelegenheiten zuständigen Vorstandsmitgliedes.
    § 30
    Prüfungsbericht und Prüfungsvermerk
    (1) Das Ergebnis der Prüfung ist in einem schriftlichen Prüfungsbericht niederzulegen, der dem Vorstand der Partei und dem Vorstand des geprüften Gebietsverbandes zu übergeben ist.
    (2) Sind nach dem abschließenden Ergebnis der Prüfung keine Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer durch einen Vermerk zu bestätigen, dass nach pflichtgemäßer Prüfung auf Grund der Bücher und Schriften der Partei sowie der von den Vorständen erteilten Aufklärungen und Nachweise der Rechenschaftsbericht in dem geprüften Umfang (§ 29 Abs. 1) den Vorschriften dieses Gesetzes entspricht. Sind Einwendungen zu erheben, so hat der Prüfer in seinem Prüfungsvermerk die Bestätigung zu versagen oder einzuschränken. Die geprüften Gebietsverbände sind im Prüfungsvermerk namhaft zu machen.
    (3) ...
II.
 
1. a) Die Beschwerdeführerin beantragte mit Schreiben vom 4. Januar 1999 die Festsetzung und Auszahlung staatlicher Mittel aus der Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 und reichte am 30. September 1999 den Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Mit Bescheid vom 24. November 1999 setzte der Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Funktion als mittelverwaltende Stelle (vgl. § 21 Abs. 2 PartG) die auf die Beschwerdeführerin entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 1999 vorbehaltlich der noch nicht vorgelegten Rechenschaftsberichte der anderen anspruchsberechtigten Parteien auf 76. 594. 112, 55 DM fest und überwies ihr nach Abzug der bereits geleisteten Abschlagszahlungen einen Betrag von 17. 741. 168, 14 DM. Am 30. Dezember 1999 reichte die Beschwerdeführerin einen geänderten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Die Änderung betraf Mittelzuflüsse noch ungeklärterBVerfGE 111, 54 (61) BVerfGE 111, 54 (62)Herkunft im Zeitraum von 1993 bis 1998 in Höhe von rund 2, 4 Millionen DM, die in den Rechenschaftsberichten nicht zutreffend berücksichtigt worden waren.
b) Am 14. Januar 2000 wurde bekannt, dass der Landesverband Hessen der Beschwerdeführerin Ende 1983 ein Guthaben von 20, 8 Millionen DM in die Schweiz transferiert, dort angelegt und 1993 in eine Stiftung mit dem Namen "Zaunkönig" in Liechtenstein eingebracht hatte. Dieses Vermögen und die Erträge hieraus flossen in den Folgejahren in den Landesverband Hessen zurück, wo sie zum Teil als sonstige Einnahmen verbucht, später wahrheitswidrig als Vermächtnisse von jüdischen Mitbürgern deklariert oder für Wahlkampfzwecke sowie sonstige Anschaffungen und Aktivitäten verbraucht wurden. Der im Jahr 1998 hiervon noch vorhandene Vermögensbestand des Landesverbandes in Höhe von rund 18 Millionen DM war weder in dem Rechenschaftsbericht vom 30. September 1999 noch in der korrigierten Version vom 30. Dezember 1999 ausgewiesen. Mit Schreiben vom 28. Januar 2000 berichtigte die Beschwerdeführerin den Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 um ein Reinvermögen ihres Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18, 2 Millionen DM.
c) Nachdem die Beschwerdeführerin Gelegenheit hatte, ihre Rechtsauffassung mit Schreiben vom 12. Februar 2000 nochmals darzulegen, setzte der Präsident des Deutschen Bundestages mit Bescheid vom 14. Februar 2000 die staatlichen Mittel für die Beschwerdeführerin endgültig auf 35. 246. 225, 13 DM mit der Begründung fest, Zuwendungen an die Gesamtpartei dürften gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht berücksichtigt werden, weil die Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember 1999 keinen inhaltlich richtigen, den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht habe. Auf den Unterschiedsbetrag zwischen den auf Grund vorläufiger Festsetzung geleisteten Zahlungen und dem sich auf Grund endgültiger Festsetzung ergebenden Betrag in Höhe von 41. 347. 887, 42 DM rechnete er die erste Abschlagszahlung an die Beschwerdeführerin für das Jahr 2000 in Höhe von 5. 499. 850, 53 DM an und forderte im Übrigen 35. 848. 036, 89 DM zurück.BVerfGE 111, 54 (62)
BVerfGE 111, 54 (63)Die der Beschwerdeführerin verweigerten Mittel wurden durch weitere Bescheide vom 14. Februar 2000 auf die sonstigen dem Grunde nach anspruchsberechtigten Parteien verteilt. Dadurch ergaben sich für die übrigen anspruchsberechtigten Parteien höhere Gesamtbeträge.
2. Die Beschwerdeführerin erhob gegen den Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 14. Februar 2000 Klage. Sie begehrte die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, die Mittel der staatlichen Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 zu ihren Gunsten um 41. 034. 825, 23 DM zu erhöhen. Ferner focht sie die an die übrigen anspruchsberechtigten Parteien ergangenen Bescheide an, soweit diese höhere Gesamtbeträge zu deren Gunsten ausweisen. Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und verpflichtete den Präsidenten des Deutschen Bundestages, zu Gunsten der Beschwerdeführerin einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in der beantragten Höhe festzusetzen.
3. Auf die hiergegen zugelassene Berufung änderte das Oberverwaltungsgericht mit der nunmehr angegriffenen Entscheidung das Urteil des Verwaltungsgerichts und wies die Klage ab. Es folgte der Auffassung des Präsidenten des Deutschen Bundestages, dass der von der Beschwerdeführerin für das Jahr 1998 fristgerecht vorgelegte Rechenschaftsbericht unrichtig gewesen sei, weil er das ins Ausland verbrachte Vermögen des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18, 2 Millionen DM nicht ausgewiesen habe. Der Rechenschaftsbericht habe daher nicht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprochen.
a) Die Verpflichtung der Parteien, einen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes (§§ 23 bis 31) entsprechenden Rechenschaftsbericht einzureichen, folge aus § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994, der bestimme, dass der Präsident des Deutschen Bundestages staatliche Mittel für eine Partei nach § 18 und § 19 PartG nicht festsetzen dürfe, solange ein den genannten Vorschriften entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht sei. Nur ein materiell richtiger Rechenschaftsbericht entspreche den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG, der die VorlageBVerfGE 111, 54 (63) BVerfGE 111, 54 (64)nicht nur eines Rechenschaftsberichts, sondern eines den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts verlange und damit auf die dort enthaltenen Normen Bezug nehme. Diese regelten mehr als die an einen Rechenschaftsbericht zu stellenden formalen Anforderungen.
So sei der Rechenschaftsbericht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks zu erstellen. Zu den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung gehörten auch die Richtigkeit (vgl. § 239 Abs. 2, § 243 Abs. 1, § 264 Abs. 2 Satz 1 HGB) und Vollständigkeit (vgl. § 239 Abs. 2, § 246 Abs. 1 HGB) des Jahresabschlusses. Zu berücksichtigen sei des Weiteren der Zweck des Parteiengesetzes, die Durchsetzung des Transparenzgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das die Parteien verpflichte, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Entsprechendes schreibe auch § 23 Abs. 1 PartG einfach-rechtlich vor. All diese Ziele seien nur durch einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht zu erreichen. Für das Erfordernis materieller Richtigkeit des Rechenschaftsberichts sprächen ferner auch die seine Prüfung betreffenden Vorschriften (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 PartG 1994).
Die Notwendigkeit eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts als Voraussetzung einer Mittelbewilligung gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 habe Auswirkungen auch auf die Auslegung weiterer im Zusammenhang mit der Bewilligung stehender Vorschriften, vor allem des die Folgen einer nicht fristgerechten Vorlage des Rechenschaftsberichts regelnden § 19 Abs. 4 Satz 3 und des § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Der Begriff des Rechenschaftsberichts in § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 sei derselbe wie in § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994. Dies ergebe sich bereits aus der Gesetzesformulierung. § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG verweise ausdrücklich auf § 19 PartG, wenn er bestimme, dass staatliche Mittel nach § 18 und § 19 PartG nicht festgesetzt werden dürften, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht sei.
Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verlange keinen uneingeschränkt richtiBVerfGE 111, 54 (64) BVerfGE 111, 54 (65)gen und vollständigen Rechenschaftsbericht. Vielmehr erlaube die in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis dem Gesetzgeber gewisse Einschränkungen der Offenlegungspflicht, die allerdings ihrerseits mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar sein müssten. Sinn und Zweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sei die Unterrichtung der Wähler, der Mitglieder der eigenen Partei und der konkurrierenden Parteien über die zur Verfügung stehenden Mittel und Grundlagen der Finanzierung. Hiervon ausgehend könnten bei der Rechnungslegung gemäß §§ 23 ff. PartG Fehler außer Betracht bleiben, die für das Informationsinteresse der genannten Personengruppen nicht von Belang und damit unwesentlich seien. Was von Belang sei, entziehe sich allerdings einer starren prozentualen Festlegung. Es sei vielmehr jeweils im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Rechenschaftspflicht der Parteien zu entscheiden, ob ein Fehler im Rechenschaftsbericht dazu führe, dass dieser nicht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entspreche. Bei dieser Entscheidung habe der Präsident des Deutschen Bundestages weder einen Beurteilungs- noch einen Ermessensspielraum. Seine Entscheidung sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar.
Gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 bestünden auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der teilweise oder gänzliche Anspruchsverlust bei nicht fristgerechter Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts stelle keinen Eingriff in einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung dar. Ein solcher Anspruch bestehe nicht. Dementsprechend komme § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch kein Eingriffscharakter zu. Diese Vorschriften regelten vielmehr im Rahmen der Leistungsverwaltung die Folgen, die sich ergäben, wenn die Bewilligungsvoraussetzung, einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht fristgerecht erfüllt werde. Eine Sanktion im Sinne einer Strafe sei damit nicht verbunden. Infolgedessen komme es auch auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen nicht an. Ferner sei der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, der auch für die Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen gelte, nicht verletzt. DerBVerfGE 111, 54 (65) BVerfGE 111, 54 (66)Gesetzgeber habe im Parteiengesetz die Voraussetzungen für die Bewilligung staatlicher Mittel für alle Parteien einheitlich geregelt. Sie hänge unter anderem von der fristgerechten Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts ab. Alle Parteien hätten die gleiche Chance, diese Voraussetzung zu erfüllen und damit an der staatlichen Parteienfinanzierung teilzunehmen.
Die Beschwerdeführerin habe bis zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden, materiell richtigen Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht. In dem am 30. Dezember 1999 eingereichten korrigierten Rechenschaftsbericht habe das ins Ausland verbrachte Vermögen des Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18, 2 Millionen DM gefehlt. Der Rechenschaftsbericht sei daher in einem wesentlichen Punkt unrichtig. Das habe gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 den Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils der staatlichen Teilfinanzierung in Höhe von 41. 034. 825, 23 DM zur Folge.
b) Des Weiteren hänge die Entscheidung des Rechtsstreits auch nicht von der Bewertung des Rechenschaftsberichts der SPD ab. Vielmehr sei in dem den Rechenschaftsbericht dieser Partei betreffenden Verfahren zu entscheiden, ob deren Bericht wesentlich fehlerhaft sei mit der Folge, dass auch dieser Partei gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 der zuwendungsbezogene Anteil der staatlichen Parteienfinanzierung für das Festsetzungsjahr 1999 nicht zustehe und damit den anderen anspruchsberechtigten Parteien, also auch der Beschwerdeführerin, zugute komme. Dementsprechend bedürfe es vorliegend auch keiner Aufklärung von Vorgängen im Zusammenhang mit dem Rechenschaftsbericht der SPD.
Rechtsgrundlage der Rückforderung des Präsidenten des Deutschen Bundestages sei § 19 Abs. 4 Satz 4 PartG 1994. Danach seien die sich zwischen der vorläufigen und der endgültigen Festsetzung ergebenden Unterschiedsbeträge mit der nächsten Abschlagszahlung zu verrechnen. Entsprechend sei der Präsident des Deutschen Bundestages verfahren.
4. Die hiergegen von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision wurde vom BunBVerfGE 111, 54 (66) BVerfGE 111, 54 (67)desverwaltungsgericht zurückgewiesen. Dieses führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus:
a) Die Rechtssache habe keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), soweit die Beschwerdeführerin zu dem vom Oberverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz, die Bewilligung staatlicher Mittel an eine politische Partei setze die fristgemäße Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts voraus, Fragen aufwerfe. Diese beträfen auslaufendes Recht und rechtfertigten nicht die Zulassung der Revision. Ferner sei das Oberverwaltungsgericht auch nicht, wie die Beschwerdeführerin meine, von einem Rechtssatz, den das Bundesverfassungsgericht aufgestellt habe, abgewichen. Die Revision könne deshalb auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen werden.
b) Auch die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage, ob § 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2 sowie § 19 Abs. 6 PartG 1994 so auszulegen seien, dass auch dann die in § 18 Abs. 2 PartG genannte Summe (absolute Obergrenze) vollständig festzusetzen und auszuzahlen sei, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien (vgl. § 18 Abs. 4 PartG 1994) wegen Nichterfüllung von Bewilligungsvoraussetzungen (Antragstellung, Einreichung des Rechenschaftsberichts) ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel nicht berücksichtigt würden, bedürfe keiner Erörterung in einem Revisionsverfahren. Sie sei ohne weiteres zu bejahen. Die Notwendigkeit einer Umverteilung der staatlichen Mittel auf die anderen Parteien beim Anspruchsausfall einer Partei ergebe sich aus § 19 Abs. 6 Satz 2 PartG 1994 selbst. Überschreite die Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, so bestehe nach dieser Vorschrift der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe, der ihrem Anteil an dieser Summe entspreche. Das Gesetz gehe davon aus, dass die Parteien staatliche Mittel grundsätzlich in der Höhe beanspruchen könnten, die sich in Anwendung des § 18 Abs. 3 PartG errechne. Da die Summe der Finanzierung aller Parteien ein bestimmtes jährliches Gesamtvolumen nicht überschreiten dürfe (absolute Obergrenze; § 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2, § 19 Abs. 6 Satz 1 PartG 1994), seien die errechneten Beträge zu kürzen. Hierzu seien die Anteile der einzelnen Parteien an der Summe derBVerfGE 111, 54 (67) BVerfGE 111, 54 (68)errechneten Beträge zu ermitteln; das Gesamtvolumen der staatlichen Mittel werde entsprechend diesen Anteilen auf die Parteien verteilt. Nur bei dieser Auslegung seien die Vorschriften des § 19 Abs. 4 Satz 3 und des § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 verständlich. Die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz PartG 1994 wäre überflüssig, wenn es keine Umverteilung der zuwendungsbezogenen Mittel nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG gäbe. Ferner liefe die in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 gewählte Formulierung leer, wenn man nicht von einer Umverteilung ausgehe.
c) Auch die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage, ob eine vollständige Festsetzung und Auszahlung der in § 18 Abs. 2 PartG genannten Summe (absolute Obergrenze) noch mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar sei, wenn einzelne anspruchsberechtigte Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG) wegen Nichterfüllung von Bewilligungsvoraussetzungen ganz oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel nicht zu berücksichtigen seien, könne die Durchführung eines Revisionsverfahrens nicht rechtfertigen.
Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien werde bei der staatlichen Teilfinanzierung zunächst dadurch verwirklicht, dass alle Parteien staatliche Mittel beanspruchen könnten, wenn sie die Voraussetzungen gemäß § 18, § 19, § 23 PartG 1994 erfüllten. Des Weiteren sei -- klammere man den Einfluss der absoluten Obergrenze zunächst aus -- davon auszugehen, dass verfassungsrechtlich bedenkenfrei jede Partei die gemäß § 18 Abs. 3 PartG errechneten Mittel im Rahmen der relativen Obergrenze (vgl. § 18 Abs. 5, § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG 1994) in vollem Umfang beanspruchen könne. Die Ansicht der Beschwerdeführerin, bei Ausscheiden einer Partei aus der staatlichen Parteienfinanzierung vermindere sich deren Finanzkraft, weshalb auch der Finanzbedarf der konkurrierenden Parteien sinke, mit der Folge, dass dem -- gewissermaßen in der Gestalt eines Pairing -- bei der Mittelzuweisung Rechnung zu tragen sei, stoße bereits von den tatsächlichen Grundannahmen her auf Bedenken. Zur Begründung einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung könne sie jedenfalls schon deshalb nicht herangezogen werden, weil auf diese Weise bewilligungserhebliche Fehler einer Partei zu Mittelkürzungen bei den anderen Parteien führen müssBVerfGE 111, 54 (68) BVerfGE 111, 54 (69)ten. Es liege auf der Hand, dass dieses Ergebnis für die anderen Parteien schlechthin unzumutbar wäre.
Daran ändere auch der Umstand nichts, dass wegen der Begrenzung der staatlichen Finanzierung auf die absolute Obergrenze die Parteien faktisch nicht die errechneten Mittel, sondern nur einen diesen Mitteln entsprechenden Anteil an dem durch die absolute Obergrenze bestimmten Betrag erhielten. Für den Vergleich zwischen den Bewilligungsberechtigten und den Parteien, die keine oder geminderte staatliche Mittel erhielten, sei es unter Gleichheitsaspekten ohne Belang, ob erstere die errechneten Mittel in vollem Umfang oder im Hinblick auf die Gesamtsumme der verfügbaren Mittel mehr oder weniger gekürzt ausbezahlt erhielten.
Der von der Beschwerdeführerin herangezogene Begriff des Sanktionsdoppelungseffekts umschreibe zwar plastisch die tatsächlichen Auswirkungen der Anspruchseinbuße aus der Sicht der Partei, die die Bewilligungsvoraussetzungen verfehlt habe; er werde aber der rechtlichen Struktur der staatlichen Teilfinanzierung nicht gerecht. Für den Zweck der Parteienfinanzierung stünden aus übergeordneten Gründen einerseits nur in beschränktem Umfang staatliche Mittel zur Verfügung (absolute Obergrenze). Andererseits hätten die bewilligungsberechtigten Parteien Ansprüche in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Höhe. Diese Ansprüche würden nach Maßgabe der vorhandenen Mittel erfüllt. Es finde also nicht etwa, wie die Beschwerdeführerin suggeriere, ein Mitteltransfer von den Parteien, die in einem Jahr keine oder verminderte staatliche Mittel erhielten, auf die bewilligungsberechtigten Parteien und damit ein Eingriff in die Wettbewerbssituation statt. Vielmehr erhöhe sich gewissermaßen die Erfüllungsquote bei den bewilligungsberechtigten Parteien, wenn andere Parteien weniger Mittel erhielten. Eine Wettbewerbsverzerrung im Sinne eines Eingriffs in die Chancengleichheit liege darin ebenso wenig wie beispielsweise in den Fällen der Wirtschaftsförderung, in denen vorhandene Mittel vollständig allein unter diejenigen Bewerber verteilt würden, die die Voraussetzungen erfüllten, während Konkurrenten, bei denen dies nicht der Fall sei, leer ausgingen.BVerfGE 111, 54 (69)
BVerfGE 111, 54 (70)III.
 
1. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 und Art. 21 Abs. 1 GG. Mittelbar wendet sie sich gegen § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG, den sie für verfassungswidrig hält. Sie sei nicht in der Lage, den von ihr zurückgeforderten Betrag vollständig aufzubringen. Ihre Überschuldung zum 31. Dezember 2002 betrage 17 Mio. Euro. Von der Rückforderung sei sie existenziell betroffen. Im Einzelnen trägt sie vor:
a) Das Oberverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung die in Wortlaut, Entstehungsgeschichte und systematischem Zusammenhang eindeutige Regelung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 auf Grund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändert und im Wege der Analogie als Sanktionsnorm für den Fall angesehen, dass eine Partei einen inhaltlich fehlerhaften Rechenschaftsbericht abgebe. Damit habe das Gericht eine vom Gesetzgeber eindeutig getroffene Entscheidung durch eine judikative Lösung ersetzt, die im Parlament mit diesem Inhalt nicht erreichbar gewesen wäre.
Zugleich verletze die vom Oberverwaltungsgericht in unzulässiger Überschreitung der Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung vorgenommene Analogie die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG), weil sie einen vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten Umverteilungseffekt zur Folge habe.
Schließlich verstoße das Urteil des Oberverwaltungsgerichts gegen das Willkür- und das Übermaßverbot, weil zwischen der im Wege der Analogie begründeten Sanktion und dem der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Rechtsverstoß keine Konnexität bestehe und auch ein Verhältnis der Proportionalität nicht gewahrt sei. Die Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust hinsichtlich des zuwendungsbezogenen Anteils an der staatlichen Parteienfinanzierung lägen nicht vor, weil die Beschwerdeführerin ihren Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 am 30. Dezember 1999 beim Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereicht habe. Dieses Ergebnis werde letztlich auch durch die Ausführungen der "Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung" gestützt,BVerfGE 111, 54 (70) BVerfGE 111, 54 (71)die in ihrem Bericht vom 17. März 1999 (BTDrucks 14/637, S. 29) zu dem Ergebnis komme, dass eine gesetzliche Regelung erforderlich sei, die klarstellen solle, dass ein Rechenschaftsbericht nur dann als fristgerecht vorgelegt gelte, wenn er den im Parteiengesetz zu definierenden wesentlichen Vorschriften entspreche.
Diese Anwendungsprobleme seien nicht im Wege der Gesetzesauslegung zu bewältigen. Statt sich hieran zu orientieren, habe sich die Bundestagsverwaltung zu einer administrativen Rechtsfortbildung entschlossen und im Wege der Analogie den Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auf eine vom Gesetz nicht bestimmte Fallkonstellation übertragen.
b) Das Oberverwaltungsgericht habe sich diese administrative Rechtsfortbildung zu Eigen gemacht und eine rechtsstaatlich unzulässige richterliche Rechtsfortbildung vorgenommen, indem es einen, einen Geldbestand des Landesverbandes Hessen nicht ausweisenden, Rechenschaftsbericht einem nicht eingereichten Rechenschaftsbericht gleichgestellt habe, um einen Anspruchsverlust bezüglich des Zuwendungsanteils zu bewirken und eine vermeintliche Lücke im Parteiengesetz zu schließen. Damit habe das Oberverwaltungsgericht eine Vielzahl unlösbarer Folgeprobleme aufgeworfen und verfassungswidrige Rechtsfolgen bewirkt, die zur Unzulässigkeit der Rechtsfortbildung führten.
aa) Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie werfe zunächst die Frage auf, auf welche Weise die Bundestagsverwaltung inhaltliche Mängel, die in einer Differenz zwischen Bericht und Wirklichkeit bestünden, überhaupt feststellen könne. In einem Vermerk der Abteilung Parlamentarische Dienste vom 9. Dezember 1999 heiße es hierzu unter anderem, "die Möglichkeiten zur Sachverhaltsaufklärung durch den Bundestagspräsidenten als mittelverwaltende Behörde" seien "vom Gesetz bewusst auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt". Eine gesetzliche Regelung, die sich einerseits auf eine Plausibilitätskontrolle beschränke, andererseits aber reine Zufallsfunde stets mit der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 belege, sei rechtsstaatlich nicht vertretbar und mit diesem Inhalt auch in einem parlamentarischen Verfahren nicht erreichbar gewesen.BVerfGE 111, 54 (71)
BVerfGE 111, 54 (72)bb) Die Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 erfasse notwendigerweise den gesamten Zuwendungsanteil einer Partei, kenne also keine an Art und Ausmaß des betreffenden Fehlers oder Mangels im Rechenschaftsbericht orientierte Abstufung. Da das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang unwesentliche Fehler von der Rechtsfolge des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 ausnehmen wolle, stelle sich nicht nur die Frage, wie wesentliche von unwesentlichen Fehlern zu unterscheiden seien, sondern auch die Frage nach der Zuständigkeit für eine derartige Entscheidung. Bereits die Schwierigkeit einer solchen Differenzierung an sich und der Umstand, dass der Bundestagspräsident sie auf Grund völlig ungesicherter Kriterien treffen müsse, sprächen entscheidend dagegen, dass eine derartige Regelung im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren erreichbar gewesen wäre.
Des Weiteren werfe die analoge Anwendung von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 das Problem auf, dass es an jeglicher Proportionalität zwischen dem Fehler und dem als Rechtsfolge eintretenden Anspruchsverlust fehle. Dieses Folgeproblem sei prinzipiell unlösbar, weil der Anspruchsverlust auf Grund des der Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 immanenten Prinzips des Alles oder Nichts stets den gesamten zuwendungsbezogenen Anteil erfasse.
cc) Führe eine Partei Vermögensbestandteile, die ihr über einen längeren Zeitraum hinweg zustanden, im Rechenschaftsbericht nicht auf, so habe die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie zur Folge, dass nicht nur der jeweils letzte, sondern schlichtweg jeder vorhergehende Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes nicht entspreche. Da der Präsident des Deutschen Bundestages staatliche Mittel nach § 18 und § 19 PartG nicht festsetzen dürfe, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden sei (vgl. § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994), seien folgerichtig alle auf der Grundlage der unvollständigen Rechenschaftsberichte ergangenen Festsetzungsbescheide rechtswidrig. Rechtswidrige Bescheide könnten, auch nachdem sie unanfechtbar geworden seien, gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Es liege desBVerfGE 111, 54 (72) BVerfGE 111, 54 (73)halb im Ermessen (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) des Präsidenten des Deutschen Bundestages, auch in der Vergangenheit erlassene Bescheide zurückzunehmen und hierdurch die Voraussetzungen für einen Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu schaffen.
Bei der Rücknahme von Bescheiden für die Vergangenheit entfalle jede Möglichkeit, fehlende oder unrichtige Angaben im Rechenschaftsbericht zu berichtigen. Aus diesem Grunde habe die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Analogie zwingend zur Folge, dass die nach einer Rücknahme des Festsetzungsbescheides Platz greifende Rückforderung sämtliche staatlichen Mittel für den betreffenden Zeitraum umfasse. Damit könne der Präsident des Deutschen Bundestages Erstattungsansprüche gegen eine Partei begründen, deren Geltendmachung diese der finanziellen Basis ihrer politischen Tätigkeit beraube.
dd) Sowohl das Landgericht Bonn als auch das Landgericht Wiesbaden seien in ihren Entscheidungen zur strafrechtlichen Beurteilung der Verbuchung von Geldern für Parteizwecke als Untreue davon ausgegangen, dass es für die Annahme eines Nachteils im Sinne des § 266 Abs. 1 StGB auf die Vorschriften des Parteiengesetzes ankomme. Die dadurch begründete Parteienrechtsakzessorietät des Untreuetatbestandes setze voraus, dass die Vorschriften des Parteiengesetzes über den Anspruchsverlust eindeutig seien und auf Grund ihres eindeutigen Wortlauts angewandt würden. Da dies nach der vom Oberverwaltungsgericht vorgenommenen Analogiebildung nicht (mehr) der Fall sei, liege für jeden Beschuldigten eine Verletzung des Art. 103 Abs. 2 GG nahe. Eine durch eine solche Analogie belastete Partei werde in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt.
ee) Folge man der Logik des Urteils des Oberverwaltungsgerichts, so sei § 23a PartG mit der Einführung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 obsolet geworden. Denn jede nicht publizierte Spende mache hiernach den Rechenschaftsbericht unvollständig und stelle somit einen Verstoß gegen die Rechtspflicht der Parteien dar, einen vollständigen und wahrheitsgemäßen Rechenschaftsbericht abzugeben. DieseBVerfGE 111, 54 (73) BVerfGE 111, 54 (74)offensichtliche Unstimmigkeit versuche das Oberverwaltungsgericht dadurch zu beseitigen, dass es § 23a Abs. 1 PartG 1994 als Spezialvorschrift interpretiere und die damit in Bezug auf § 19 Abs. 3 Satz 4 PartG 1994 vorgenommene Analogie durch eine teleologische Reduktion ergänze, nach der § 23a PartG 1994 nicht mehr die Funktion einer Sanktionsnorm, sondern die eines Privilegierungstatbestandes zukomme. Damit werde jedoch die der Regelung des § 23a PartG 1994 zu Grunde liegende gesetzgeberische Intention in ihr Gegenteil verkehrt. Die teleologische Reduktion dieser Vorschrift sei, gemessen am Maßstab des Art. 20 Abs. 3 GG, eine unzulässige Rechtsfortbildung.
ff) Der mit der Anwendung des § 19 Abs. 4 PartG 1994 verbundene Umverteilungseffekt habe zur Folge, dass nicht nur die Chancen der säumigen Partei im politischen Wettbewerb infolge des Anspruchsverlustes beeinträchtigt, sondern dass umgekehrt auch die Chancen der konkurrierenden Parteien verbessert würden. Da dieser Effekt unabhängig von Art und Schwere des Fehlers im Rechenschaftsbericht eintreten solle und stets den gesamten Zuwendungsanteil erfasse, könne sich die geradezu groteske Situation ergeben, dass bei einer Partei, die auf Grund ihrer Verwurzelung im Volk über ein besonders hohes Beitrags- und Spendenaufkommen verfüge, dieser Erfolg in der Gestalt des frei werdenden Zuwendungsanteils an die -- weniger erfolgreichen -- Mitkonkurrenten transferiert werde.
gg) Schließlich werde auch durch die Novellierung des Parteiengesetzes 2002 bestätigt, dass das Urteil des Oberverwaltungsgerichts die Grenzen zulässiger Gesetzesauslegung sprenge und eine unzulässige Rechtsfortbildung darstelle. Der Gesetzgeber habe eine grundsätzlich andere Lösung gewählt, um den aufgezeigten Folgeproblemen Rechnung zu tragen. Vor allem habe er in § 19a Abs. 3 Satz 5 PartG n.F. 2002 klargestellt, dass die Verfallsfristen unabhängig von der inhaltlichen Richtigkeit des Rechenschaftsberichts gewahrt werden. Darin liege eine Kodifikation dessen, was richtigerweise bereits nach altem Recht gegolten habe.
c) Sofern sich das Oberverwaltungsgericht wider Erwarten tatsächlich auf eine Auslegung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 stütBVerfGE 111, 54 (74) BVerfGE 111, 54 (75)zen könne und der Anspruchsverlust bei Vorlage eines unvollständigen oder sonst unrichtigen Rechenschaftsberichts wirklich dem objektiven Willen des Gesetzgebers entsprechen sollte, sei die Verfassungsbeschwerde gleichwohl begründet, weil das Urteil des Oberverwaltungsgerichts in diesem Falle auf einem verfassungswidrigen Gesetz beruhe, das die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 GG) und Art. 3 Abs. 1 GG (Willkürverbot) verletze.
2. Zu der Verfassungsbeschwerde hat sich der Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Eigenschaft als mittelverwaltende Stelle (§ 21 Abs. 2 PartG) geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.
a) Weder die angegriffenen Gerichtsentscheidungen noch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 verletzten Grundrechte der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeschrift gebe den eigentlichen Anlass für die streitige Mittelfestsetzung und Mittelrückforderung nur unzureichend wieder. Die hessische CDU habe Ende 1983 ein Guthaben von rd. 20, 8 Mio. DM in die Schweiz transferiert, um auf diese Weise die ab 1984 in Folge des Flick-Skandals verschärfte, nunmehr auch auf das Vermögen der Parteien erstreckte Rechnungslegungspflicht zu unterlaufen. Dadurch sei in den Rechenschaftsberichten der CDU von 1984 bis 1998 ein Betrag in Höhe von insgesamt 42, 6 Mio. DM (Rückflüsse in Höhe von rd. 24, 3 Mio. DM und Endvermögen in Höhe von 18, 3 Mio. DM) nicht oder jedenfalls nicht den Vorschriften entsprechend ausgewiesen worden. Da die Beschwerdeführerin bis zum 31. Dezember 1999 keinen im Wesentlichen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr 1998 eingereicht habe, hätten bei der Berechnung der staatlichen Teilfinanzierung die Zuwendungen gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 unberücksichtigt bleiben müssen. Dieses Ergebnis sei durch die angegriffenen Entscheidungen der Instanzgerichte bestätigt worden. Der hierbei gewählte methodische Auslegungsweg verlaufe innerhalb der Grenzen, die der rechtsprechenden Gewalt mit ihrer Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3, Art. 97 GG) durch dasBVerfGE 111, 54 (75) BVerfGE 111, 54 (76)Grundgesetz vorgegeben seien. Von einer Lücke in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994, die durch Analogie hätte geschlossen werden müssen oder können, sei in keinem der angegriffenen Urteile auch nur andeutungsweise die Rede. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin zu den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung lägen daher vollkommen neben der Sache.
aa) Eine Begrenzung der Prüfungszuständigkeit des Präsidenten des Deutschen Bundestages sei der einschlägigen Vorschrift des § 23 Abs. 3 PartG 1994 nicht zu entnehmen und entspreche auch nicht der langjährigen Praxis der Bundestagsverwaltung. Der Einwand der Beschwerdeführerin, die gesetzliche Regelung begnüge sich mit einer bloßen Plausibilitätskontrolle, ohne die Berücksichtigung von Zufallsfunden auszuschließen, und sei daher rechtsstaatlich nicht vertretbar, treffe infolgedessen nicht zu.
bb) Entgegen ihrer Auffassung sei der Grundsatz der Wesentlichkeit bereits im Gesetz selbst, nämlich in den nach § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG zu berücksichtigenden Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung angelegt. Darüber hinaus sei dieses Kriterium auch mit der dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG ausdrücklich eröffneten Regelungsbefugnis sowie dem Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vereinbar. Im Übrigen sei die Unterscheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Mängeln im Zusammenhang mit der Gewährung staatlicher Leistungen und deren Rückabwicklung auch keineswegs etwas Außergewöhnliches, sondern im Gegenteil gesetzgeberischer Standard, wie etwa § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG, § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X und § 130 Abs. 2 Nr. 3 AO zeigten. Nach diesen Vorschriften dürfe sich der Begünstigte nicht auf Vertrauensschutz berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig seien. Schließlich könne die Beschwerdeführerin auch nicht ernsthaft behaupten, der Präsident des Deutschen Bundestages habe die Unterscheidung zwischen einem wesentlichen und einem unwesentlichen Fehler des eingereichten Rechenschaftsberichts auf Grund völlig ungesicherter Kriterien getroffen. Die Wesentlichkeit des inhaltlichen Fehlers sei angesichts des unterBVerfGE 111, 54 (76) BVerfGE 111, 54 (77)schlagenen Auslandsvermögens in Höhe von 18, 3 Mio. DM offenkundig.
Die Erwägungen der Beschwerdeführerin zur Proportionalität seien von vornherein mit dem Mangel behaftet, dass sie die Wesentlichkeits-Grenze schlichtweg negierten. § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 liege nicht das Prinzip des Alles oder Nichts zu Grunde, sondern im Gegenteil das Gebot der Unterscheidung von wesentlichen und unwesentlichen Mängeln eines Rechenschaftsberichts. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin gehe es auch nicht wirklich um Proportionalität, sondern schlicht um die fristgerechte Erfüllung der Vorlage eines im Wesentlichen richtigen Rechenschaftsberichts, verbunden mit einer Stichtagsregelung, die im Interesse der Chancengleichheit aller an der staatlichen Teilfinanzierung partizipierenden Parteien sowie zur Vermeidung von Manipulationen von der mittelverwaltenden Stelle mit aller Konsequenz zu beachten sei.
cc) Soweit die Beschwerdeführerin beklage, eine mögliche Konsequenz der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts sei es, dass der Präsident des Deutschen Bundestages durch eine Ermessensentscheidung (§ 48 Abs. 1 VwVfG) Erstattungsansprüche gegen eine Partei begründen und diese dadurch der finanziellen Basis ihrer politischen Existenz berauben könne, lasse sie unberücksichtigt, dass der Präsident des Deutschen Bundestages im vorliegenden Fall von einer entsprechenden Rückgängigmachung bereits ergangener, ebenfalls auf unrichtigen Rechenschaftsberichten beruhender Festsetzungsbescheide wegen der Unverhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme abgesehen habe.
dd) Die von der Beschwerdeführerin hergestellte Assoziation zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Analogiebildung im Strafrecht (Art. 103 Abs. 2 GG) verbiete sich vorliegend schon deshalb, weil das vom Oberverwaltungsgericht und vom Bundesverwaltungsgericht gefundene Auslegungsergebnis nicht auf einer Analogie, sondern lediglich auf einer Auslegung der insoweit lückenlosen Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 beruhe.
ee) Bei dem durch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 geregelten Anspruchsverlust gehe es auch weder um ein Alles oder Nichts noch um Sanktionen. Die staatliche Teilfinanzierung der Parteien stelleBVerfGE 111, 54 (77) BVerfGE 111, 54 (78)sich vielmehr als freiwillige, lediglich gesetzlich normierte Leistung des Staates (Subvention), nicht dagegen als ein aus Art. 21 Abs. 1 GG abzuleitender verfassungsunmittelbarer Anspruch dar. Die entsprechenden Festsetzungsbescheide und Auszahlungsanordnungen unterlägen deshalb nicht nur den allgemeinen Regeln über die Rücknahme von rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakten (z.B. § 49 VwVfG), sondern auch den Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung (§ 23, § 44 BHO). Daraus folge, dass der Gesetzgeber nicht nur den Anspruchsgrund, sondern auch die Bedingungen festlegen könne, unter denen die Parteien in den Genuss der staatlichen Teilfinanzierung kämen; er könne ihnen vor allem die rechtzeitige Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts zur Pflicht machen und für den Fall ihrer Nicht- oder Schlechterfüllung sein gesetzliches Förderversprechen zurücknehmen. Darin liege weder eine Sanktion noch gar eine Strafe. Sanktionen sehe das Parteiengesetz allein für unzulässige oder nicht ordnungsgemäß deklarierte Spenden (§ 23a PartG 1994) vor.
Bei den von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 einerseits und § 23a Abs. 1 PartG 1994 andererseits geregelten Materien handele es sich um ungleiche und unvergleichbare Sachverhalte, an die ungleiche Rechtsfolgen zu knüpfen der Gesetzgeber im Rahmen seines politischen Gestaltungsspielraums befugt sei, weil beide Regelungen jeweils unterschiedliche Zielsetzungen verfolgten: § 23a Abs. 1 PartG 1994 sei als eine echte Sanktionsnorm zu verstehen; ganz anders verhalte es sich dagegen mit § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994. Diese Regelung sei Ausdruck des zugleich auch in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG enthaltenen allgemeinen Rechtsgedankens, wonach jemand, der eine staatliche Geldleistung durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig seien, sich gegenüber der Entziehung dieser Zuwendung nicht auf Vertrauensschutz berufen könne und den mit der Rücknahme verbundenen Vermögensnachteil auch ohne eigenes Verschulden hinnehmen müsse. Insoweit sei vorbehaltlos anerkannt, dass der Vertrauensschutz bereits dann entfalle, wenn die Angaben des Begünstigten objektiv unrichtig oder unvollständig seien, unabhängig davon, ob dieser davon Kenntnis habe.BVerfGE 111, 54 (78)
BVerfGE 111, 54 (79)ff) Die Beschwerdeführerin verkenne, dass es sich bei dem Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nicht um eine Sanktion und mithin auch nicht um einen Eingriff in das Recht der Parteien auf Chancengleichheit, sondern schlicht um die Versagung einer freiwilligen Leistung des Staates (Subvention) handele, deren Anspruchsvoraussetzungen die an sich begünstigte Partei nicht erfüllt habe. Eine unverhältnismäßige Benachteiligung der Beschwerdeführerin liege insoweit nicht vor. Sie selbst bzw. ihr hessischer Landesverband habe über mehr als 15 Jahre hinweg das Transparenzgebot und damit die Chancengleichheit der Parteien verletzt.
Darüber hinaus sei die Rückzahlungsverpflichtung der Beschwerdeführerin durch eine mit dem Bundestagspräsidenten abgeschlossene, großzügige Stundungs- und Verrechnungsvereinbarung, die bis zum Jahre 2007 reiche, wesentlich abgemildert und es sei auch auf diese Weise dafür gesorgt worden, dass die Beschwerdeführerin weiterhin in der Lage sei, sich effektiv am politischen Wettbewerb zu beteiligen. In Wahrheit finde durch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 auch keine Umverteilung von verfallenen Mitteln auf andere Parteien statt. Der durch den Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG ausgelöste Mittelzuwachs bei den Mitkonkurrenten liege im gegenwärtigen System der staatlichen Teilfinanzierung begründet und stelle die logische Konsequenz einer ansonsten nur durch die absolute Obergrenze bewirkten proportionalen Kürzung von Mitteln dar, welche die Parteien im Rahmen der relativen Obergrenze auf Grund der von ihnen erwirtschafteten Eigeneinnahmen rechtmäßig erworben hätten.
gg) Die Novellierung des Parteiengesetzes im Jahr 2002 erbringe nicht den von der Beschwerdeführerin ersehnten Beweis, dass die bisherige Regelung rechts- oder gar verfassungswidrig gewesen und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts deshalb eine unzulässige Rechtsfortbildung sei. Wenn seinerzeit bereits das neue Recht gegolten hätte, wäre die Einreichung des fehlerhaften Rechenschaftsberichts am 30. Dezember 1999 zwar noch fristwahrend erfolgt; die Fehlerhaftigkeit des Rechenschaftsberichts hätte aber bei der Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 1999 zum 15. Februar 2000 zu einem Anspruch gegen die CDU in Höhe des zweifachenBVerfGE 111, 54 (79) BVerfGE 111, 54 (80)des den unrichtigen Angaben im Rechenschaftsbericht entsprechenden Betrages (rd. 44 Mio. DM) geführt, der mit der Bewilligung für 1999 hätte verrechnet werden müssen (§ 31b Satz 1 PartG 2003). Infolgedessen könne die Novellierung entgegen der von der Beschwerdeführerin vertretenen Ansicht auch nicht belegen, dass die bisherigen Regelungen vom (früheren) parlamentarischen Gesetzgeber nicht hätten getroffen werden dürfen, ohne die Verfassung zu verletzen.
b) Im Übrigen sei die der angefochtenen Entscheidung zugrundeliegende gesetzliche Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie verstoße weder gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG (Chancengleichheit der Parteien) und schon gar nicht gegen das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG).
IV.
 
Der Senat hat mit Beschluss vom 18. Juni 2003 die Selbstablehnung des Richters Jentsch für begründet erklärt. Für ihn wurde aus dem Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts die Richterin Jaeger durch Los als Vertreterin bestimmt (§ 19 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG).
Der Richter Gerhardt war als Richter am Bundesverwaltungsgericht bereits mit derselben Sache von Amts wegen befasst und ist daher gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen (Beschluss des Senats vom 28. Januar 2004).
 
B.
 
 
1. Die Beschwerdeführerin ist als politische Partei im Verfassungsbeschwerde-Verfahren antragsberechtigt; denn sie macht die Verletzung von Rechten durch Verwaltungsmaßnahmen -- hierBVerfGE 111, 54 (80) BVerfGE 111, 54 (81)durch den vom Präsidenten des Deutschen Bundestages als mittelverwaltende Stelle erlassenen Bescheid vom 14. Februar 2000 -- geltend (vgl. hierzu BVerfGE 27, 111 [157]; 28, 88 [102 f.]; 73, 1 [30 f.]). Grundrechte, die den Parteien unabhängig von ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status wie jedermann zustehen, sind nicht Bestandteil der durch Art. 21 GG geschützten Rechtsstellung und können deshalb nicht im Organstreitverfahren verfolgt werden (vgl. hierzu BVerfGE 4, 27 [30]; 11, 239 [243]; 82, 322 [335]; 84, 290 [298]; 85, 264 [284]). Ihre Verletzung kann nur auf dem Rechtsweg und letztlich mit der Verfassungsbeschwerde abgewehrt werden (BVerfGE 84, 290 [299]).
 
1. a) Die Beschwerdeführerin wird durch die angegriffenen Gerichtsentscheidungen nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt. Dieses Grundrecht gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 80, 137 [152] m.w.N.). Diese ist allerdings nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes von Art. 2 Abs. 1 GG garantiert und steht damit vor allem unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung (vgl. BVerfGE 6, 32 [37 f.]; 74, 129 [152]; 80, 137 [153]; 91, 335 [338 f.]).
Zu dieser Ordnung gehören nicht nur die vom Normgeber gesetzten verfassungsmäßigen Vorschriften, sondern auch deren Auslegung durch den Richter und ebenso die im Wege zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung gewonnenen Entscheidungen (vgl. BVerfGEBVerfGE 111, 54 (81) BVerfGE 111, 54 (82)74, 129 [152 f.]). Der anerkannten Befugnis der Gerichte zur Fortbildung des Rechts (BVerfGE 34, 269 [287 f.]; 49, 304 [318]; 65, 196 [210 ff.]; 69, 188 [203]; 71, 354 [362 f.]; 74, 129 [152 f.]; 82, 6 [12]) sind jedoch Grenzen gezogen, und zwar nicht nur durch den Grundsatz der Gesetzesbindung in Art. 20 Abs. 3 GG. Legt der Richter offene Gesetzesbegriffe aus oder bildet er Recht fort, stehen die sich daraus ergebenden Einschränkungen des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG nur dann mit der Verfassung in Einklang, wenn sie den Wertentscheidungen des Grundgesetzes, vornehmlich dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit entsprechen (vgl. BVerfGE 6, 32 [41]; 74, 129 [152]).
Das Rechtsstaatsprinzip, das der richterlichen Rechtsfindung Grenzen setzt, enthält allerdings keine bis in alle Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote. Es handelt sich vielmehr um einen Verfassungsgrundsatz, der der Konkretisierung entsprechend den jeweiligen sachlichen Gegebenheiten bedarf (BVerfGE 7, 89 [92 f.]; 65, 283 [290] m.w.N.). Namentlich sind für den Richter -- wie für den Gesetzgeber -- die im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsätze der Bestimmtheit (BVerfGE 56, 1 [12 f.]; 78, 205 [212]; 84, 133 [149]; 87, 234 [263]; 89, 69 [84 f.]; 93, 213 [238]) und der Verhältnismäßigkeit (BVerfGE 19, 342 [348 f.]; 23, 127 [133]; 29, 312 [316]; 61, 126 [134]; 90, 145 [173]) von Bedeutung. Darüber hinaus verkörpern der Grundsatz der Rechtssicherheit und die Idee der materiellen Gerechtigkeit weitere wesentliche Bestandteile des Rechtsstaatsprinzips (vgl. BVerfGE 7, 89 [92]; 49, 148 [164] m.w.N.; 63, 215 [223]; 65, 196 [215]). Angesichts seiner Weite und Unbestimmtheit ist bei der Ableitung konkreter Bindungen jedoch mit Behutsamkeit vorzugehen (vgl. BVerfGE 57, 250 [276]; 65, 283 [290]; 90, 60 [86]).
Hiernach sind die Parteien verpflichtet, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Dieser Bestimmung liegt die Erwägung zugrunde, dass die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Eine derartige Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen soll offen gelegt werden. Der Wähler soll sich unter anderem über die Kräfte unterrichten können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen (BVerfGE 24, 300 [356]; siehe auch BVerfGE 20, 56 [106]; 52, 63 [86 f.]; 85, 264 [319]). Zugleich soll die innere Ordnung der Parteien durch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung gegen undemokratische Einflüsse gesichert werden (vgl. BVerfGE 85, 264 [319]). Darüber hinaus soll die Veröffentlichungspflicht zur Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb beitragen (BVerfGE 20, 56 [106]; 85, 264 [320]). Bei der Novellierung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG durch das 35. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1481) ist der verfassungsändernde Gesetzgeber ebenfalls von dieser Zielsetzung ausgegangen. Um ihr noch näher zu kommen, wurde die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung auf die Verwendung der Mittel und das Vermögen der Parteien erstreckt (vgl. BVerfGE 85, 264 [320]). Dem Schutzgedanken des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ist daher nur dann Genüge getan, wenn der Wähler vom Vermögen und von der wirklichen Herkunft der Mittel einer Partei Kenntnis erhält. Dafür hat der Gesetzgeber Sorge zu tragen (vgl. BVerfGE 85, 264 [323]).BVerfGE 111, 54 (83)
BVerfGE 111, 54 (84)Schon der Wortlaut der Vorschrift im Grundgesetz spricht dafür, dass sie auf eine möglichst vollständige Rechenschaftslegung zielt (vgl. BVerfGE 85, 264 [319]). Die in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis ermöglicht dem Bundesgesetzgeber zwar gewisse Einschränkungen dieser Offenlegungspflicht, mögen sie die Form der Rechenschaftslegung oder auch Art und Höhe der erfassten Einnahmen betreffen. Solche Einschränkungen müssen indes stets mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift vereinbar sein (BVerfGE 85, 264 [319]). Dementsprechend müssen allerdings nur solche Zuwendungen nach ihrer Herkunft verzeichnet werden, vermittels derer ihrem Umfang nach politischer Einfluss ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE 24, 300 [356]; 85, 264 [321]). Die Bestimmung dieser Grenze obliegt dem Gesetzgeber, der hierfür über einen gewissen Einschätzungsspielraum verfügt, bei dessen Wahrnehmung er nicht zuletzt auch Gesichtspunkte der Praktikabilität berücksichtigen darf (BVerfGE 85, 264 [321]).
Anders als bei der Ausstrahlungswirkung der Grundrechte auf das einfache Recht, die diese als Elemente einer objektiven Ordnung in alle Rechtsbereiche hinein entfalten (vgl. BVerfGE 7, 198 [205]; 73, 261 [269]; stRspr), kann sich die verfassungsrechtlicheBVerfGE 111, 54 (84) BVerfGE 111, 54 (85)Prüfung beim Vollzug des Parteiengesetzes allerdings nicht lediglich darauf beschränken, ob dessen Auslegung und Anwendung auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der Grundrechte der Parteien beruht. Ob eine Partei ihrer Rechenschaftspflicht genügt hat oder ob die hieran zu stellenden Anforderungen ohne ausreichende (einfach-)gesetzliche Grundlage im Einzelfall überspannt wurden, betrifft unmittelbar auch die Anwendung des Art. 21 Abs. 1 GG, eine Verfassungsbestimmung, die die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes ausdrücklich anerkennt und in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhebt (BVerfGE 1, 208 [225]; 2, 1 [73]; 4, 27 [30 f.]; 5, 85 [134, 388]; 11, 266 [273]; 41, 399 [416]). Dem ist durch eine gesteigerte Prüfungstiefe seitens des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen.
Im Rahmen der Auslegung und Anwendung des Parteiengesetzes ist deshalb stets die verfassungsrechtliche Grundlage der einzelnen Bestimmungen im Blick zu behalten. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht in Bezug auf die Erfüllung der Rechenschaftspflicht durch die Parteien sowohl hinsichtlich der ErmittlungBVerfGE 111, 54 (85) BVerfGE 111, 54 (86)des Sachverhalts selbst als auch seiner rechtlichen Bewertung zu prüfen, ob die tatsächliche und rechtliche Wertung der Fachgerichte Grundrechte der Parteien verletzt oder ob sie ihre Rechtfertigung in der verfassungsmäßigen Ordnung, namentlich im Publizitäts- und Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und dessen einfachrechtlicher Konkretisierung im Parteiengesetz findet.
a) Der Wortlaut des § 19 Abs. 4 PartG 1994 allein lässt zwar nicht hinreichend deutlich erkennen, ob auf einen lediglich formell oderBVerfGE 111, 54 (86) BVerfGE 111, 54 (87)aber auf einen auch materiell richtigen Rechenschaftsbericht abzustellen ist; die Vorschrift spricht schlicht von Rechenschaftsbericht. Aus dem Regelungszusammenhang von § 19 Abs. 4 mit § 23 Abs. 3 und 4 PartG 1994 folgt aber, dass ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechender Rechenschaftsbericht gemeint ist. Nach § 23 Abs. 3 Satz 1 PartG 1994 prüft der Präsident des Deutschen Bundestages, "ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht". Gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 darf er staatliche Mittel für eine Partei nach § 18 und § 19 PartG nicht festsetzen, "solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist". Da eine Festsetzung erst nach Vorlage eines den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts erfolgen darf (§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994), kann von § 19 Abs. 4 Satz 2 PartG 1994, wonach die endgültige Festsetzung nach Vorlage des Rechenschaftsberichts für das vorausgegangene Jahr erfolgt, stets nur der Bericht im Sinne von § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 gemeint sein. Auch § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994, der für den Begriff des Rechenschaftsberichts auf § 19 Abs. 4 Satz 2 PartG 1994 verweist, bezieht sich damit zugleich auch auf § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994.
Auch durch die in § 28 PartG 1994 enthaltene Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung wird bestätigt, dass nur durch einen korrekten Rechenschaftsbericht die Voraussetzungen für die Festsetzung staatlicher Mittel erfüllt werden können. Das Parteiengesetz nimmt hier auf die handelsrechtlichen Bilanzvorschriften Bezug. Die "Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung", die in § 243 Abs. 1 HGB Erwähnung gefunden haben, umfasBVerfGE 111, 54 (88) BVerfGE 111, 54 (89)sen auch den Grundsatz der inhaltlichen Richtigkeit und Vollständigkeit (§ 246 Abs. 1 HGB). Schließlich sieht auch § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG 1994 ausdrücklich vor, dass der Rechenschaftsbericht nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks zu erstellen ist. Die Vorschrift nimmt damit nicht nur unmittelbar auf die in § 246 Abs. 1 HGB enthaltenen Anforderungen an die inhaltliche Richtigkeit und Vollständigkeit des Jahresabschlusses, sondern auch auf das verfassungskräftig verfestigte Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG Bezug, dessen Konkretisierung und Verwirklichung das Parteiengesetz zu dienen bestimmt ist. Damit kann unter dem Begriff des Rechenschaftsberichts im Sinne des Parteiengesetzes 1994 nur ein Rechenschaftsbericht verstanden werden, der bezüglich seiner inhaltlichen Richtigkeit und seiner Vollständigkeit den gesetzlichen Anforderungen entspricht (Heinig/Streit, Die direkte staatliche Parteienfinanzierung: Verfassungsrechtliche Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000, S. 393 [396]; Morlok, Spenden -- Rechenschaft -- Sanktionen, NJW 2000, S. 761 [766]; Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 [2355]; Merten, Gesetzmäßige Parteienfinanzierung, Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Europäisches Parteienrecht [MIP] 9 [1999], Sonderbeilage, S. 11 [14 f.]).
b) Für die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts spricht zudem, dass nur ein vollständiger Rechenschaftsbericht dem Verfassungsgebot genügt, die Bürger über Einnahmen, Ausgaben und Vermögen einer Partei zu unterrichten. Er allein ist geeignet, eine Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen offenzulegen und den Wähler über jene Kräfte zu informieren, die die Politik der einzelnen Parteien bestimmen (BVerfGE 24, 300 [356]; siehe auch BVerfGE 20, 56 [106]; 52, 63 [86 f.]; 85, 264 [319]). Dieser Zielsetzung widerspräche es, wenn gewichtige Vermögenspositionen -- im Zweifel solche von heikler oder gar anstößiger Herkunft -- folgenlos verschwiegen werden könnten. Andernfalls könnte jede in eine hinreichende Form gebrachte Lüge in vollem Umfang zum Bezug staatlicher Mittel berechtigen. Selbst wenn sich eine Partei offen weigern würde, wahrheitsgemäße Angaben zu machen, könnBVerfGE 111, 54 (89) BVerfGE 111, 54 (90)te sie unter Verweis auf ein beliebig gegriffenes, formalen Kategorien entsprechendes Rechenwerk vollständige Zahlung erlangen und sich nach eigenem Gutdünken von unliebsamen inhaltlichen Vorgaben offen freizeichnen (Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 [2356]).
BVerfGE 111, 54 (92)§ 23 Abs. 1 Satz 1 und § 23 Abs. 4 Satz 3 sind danach als aufeinander abgestimmte Regelungen zu verstehen, womit ein unterschiedlicher Begriff des fristwahrenden -- lediglich formell ordnungsgemäßen -- Rechenschaftsberichts nicht vereinbar ist. Vielmehr haben die Gesetzesverfasser beide in Betracht kommenden Tatbestände -- fehlender Rechenschaftsbericht und nicht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht -- durch die Wendung "bzw." in ihrer rechtlichen Behandlung ausdrücklich gleichstellen wollen.
aa) Die materielle Richtigkeit der Rechenschaftsberichte zu gewährleisten, war nach dem PartG 1994 zunächst Aufgabe der von den Parteien beauftragten unabhängigen Wirtschaftsprüfer, deren Testate ihrerseits von den Wirtschaftsprüferkammern in regelmäßigen Abständen stichprobenartig unter fachlichen GesichtspunktenBVerfGE 111, 54 (92) BVerfGE 111, 54 (93)überprüft wurden (vgl. § 23 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. §§ 29 bis 31 PartG 1994). Anschließend prüfte der Präsident des Deutschen Bundestages, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprach (vgl. § 23 Abs. 3 Satz 1 PartG 1994). Daraus und aus der unterschiedslosen Erwähnung beider Prüfungen (nach § 23 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3) in § 29 Abs. 1 PartG 1994 ist zu schließen, dass das PartG 1994 davon ausging, dass beide Prüfungen nach Umfang und Intensität gleich waren (so der Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung vom 19. Juli 2001, BTDrucks 14/6710, S. 61; siehe auch den Bericht des Präsidenten des Deutschen Bundestages über die Rechenschaftsberichte 1996, 1997 und 1998 vom 21. November 2000, BTDrucks 14/4747, S. 17, den Bericht über die Rechenschaftsberichte 1994 und 1995 vom 29. Oktober 1997, BTDrucks 13/8888, S. 12 sowie den inzwischen Gesetz gewordenen Entwurf der Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP vom 16. April 2002, BTDrucks 14/8778, S. 18).
aa) § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 scheint zwar dem Wortlaut nach eine pauschale Alles-oder-Nichts-Lösung zu enthalten. Eine solche Betrachtungsweise griffe aber zu kurz. Unter einem Rechenschaftsbericht im Sinne dieser Vorschrift ist stets nur ein solcher zu verstehen, der den Vorschriften des Fünften Abschnitts, namentlich den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung unter zusätzlicher Berücksichtigung des Gesetzeszwecks entspricht (vgl. § 24 Abs. 1 Satz 2, § 28 Satz 2 PartG 1994). Zu den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung zählt auch der Grundsatz der WesentlichkeitBVerfGE 111, 54 (94) BVerfGE 111, 54 (95)(vgl. Ballwieser, in: MünchKomm-HGB, Band4, 2001, § 243, Rn. 63 und 64). Dieser besagt, dass in der Bilanz Positionen zu vernachlässigen sind, die wegen ihrer Größenordnung für den Adressaten des Jahresabschlusses ohne Bedeutung sind und auf das Jahresergebnis keinen nennenswerten Einfluss haben (vgl. Leffson, Die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung, 7.Aufl. 1987, S. 180 ff.; Claussen, in: Kölner Kommentar zum Aktiengesetz, Band4, 2.Aufl. 1991, § 246 HGB, Rn. 37; Großfeld, Bilanzrecht, 3.Aufl. 1997, Rn. 97) oder außerhalb von Sinn und Zweck gerade dieser Offenlegung bleiben. Auch wenn sich allgemein gültige Schwellenwerte nicht festlegen lassen (so Leffson, a.a.O., S. 183) oder jedenfalls nicht zweckmäßig sind (so Dörner/Wirth, in: Küting/Weber [HrsG], Handbuch der Rechnungslegung, BandIa, 4.Aufl. 1995, II. Kapitel, §§ 284 -- 288 HGB, Rn. 5 ff.), widerspricht es den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung jedenfalls nicht, unwesentliche Fehler außer Betracht zu lassen und einen innerhalb gewisser Toleranzen verbleibenden Rechenschaftsbericht trotz seiner Fehlerhaftigkeit noch als ordnungsgemäß anzusehen. Das lässt sich ohne weiteres auf das Parteiengesetz übertragen (Cornils, Das Sanktionssystem des Parteiengesetzes: verfassungsmäßige Grundlage einer Kürzung des Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung?, VerwArch 91 [2000], S. 327 [342 f.]; Heinig/Streit, Die direkte staatliche Parteienfinanzierung: Verfassungsrechtliche Grundlagen und parteigesetzliche Rechtsfragen, JURA 2000, S. 393 [398]; Merten, Gesetzmäßige Parteienfinanzierung, Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Europäisches Parteienrecht [MIP] 9 [1999], Sonderbeilage, S. 11 [14 f.]; Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 [2357]; Morlok, Spenden -- Rechenschaft -- Sanktionen, NJW 2000, S. 761 [766 f.]; grundsätzlich ablehnend dagegen: Depenheuer/Grzeszick, Zwischen gesetzlicher Haftung und politischer Verantwortlichkeit, DVBl 2000, S. 736 [739]; Koch, Verlust an der Teilhabe an staatlicher Parteienfinanzierung bei fehlerhaftem Rechenschaftsbericht?, NJW 2000, S. 1004 [1006]; ders., Rechtsfolgen unzureichender Rechenschaftslegung politischer Parteien, AöR 127 [2002], S. 165 [197 ff.]; Huber, Das parteienrechtliche Transparenzgebot und seine Sanktionierung, DÖV 2000, S. 745 [749]). ZuBVerfGE 111, 54 (95) BVerfGE 111, 54 (96)treffend hat der Präsident des Deutschen Bundestages in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass die Unterscheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Mängeln von Anträgen im Zusammenhang mit der Gewährung staatlicher Leistungen und deren Rückabwicklung keineswegs etwas Außergewöhnliches ist (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG, § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB-X und § 130 Abs. 2 Nr. 3 AO).
Auch das Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG fordert keinen uneingeschränkt richtigen und vollständigen Rechenschaftsbericht. Der Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG spricht zwar dafür, dass die Publizitäts- und Transparenzpflicht auf eine möglichst vollständige Rechnungslegung zielt (BVerfGE 85, 264 [319]). Die dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis gestattet aber gewisse Einschränkungen der Offenlegungspflicht, vor allem aus Gründen der Praktikabilität (BVerfGE 85, 264 [321]), sofern sie mit dem Sinn und Zweck des Transparenzgebots vereinbar sind (BVerfGE 85, 264 [319]). Das ist hier nicht der Fall, weil nicht ernstlich zweifelhaft sein kann, dass die Grenze überschritten ist. Die Beschwerdeführerin kann nicht geltend machen, dass sie unter dem Gesichtspunkt des Gebots hinreichender Bestimmtheit förmlicher Gesetze den Rechtsverstoß nicht habe erkennen und ihr Verhalten nicht darauf habe einrichten können.
Dem ist hier Rechnung getragen. Die Beschwerdeführerin und ihre Vertreter konnten den Regelungen des Parteiengesetzes entnehBVerfGE 111, 54 (96) BVerfGE 111, 54 (97)men, dass nur ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des PartG 1994 entsprechender Rechenschaftsbericht den Präsidenten des Deutschen Bundestages zur Festsetzung staatlicher Mittel berechtigt (§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994) und § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 den Verlust des Zuwendungsanteils (§ 18 Abs. 3 Nr. 3 PartG 1994) vorsieht, wenn der eingereichte Rechenschaftsbericht nicht von dieser Beschaffenheit ist. Mehr ist unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgebots nicht zu fordern. Im Gegenteil, die Festlegung von konkreten Schwellenwerten könnte eine rechenschaftspflichtige Partei dazu verleiten, diese auszuschöpfen und das Transparenzgebot des Grundgesetzes zu relativieren oder durch geschickte Verteilung von Zuwendungen auf verschiedene Gliederungs- und Organisationsebenen zu umgehen.
Von einer strafähnlichen Sanktion könnte nur dann gesprochen werden, wenn eine Normverletzung rückblickend repressiv geahndet würde (vgl. BVerfGE 20, 323 [331]; 58, 159 [162]). Daran fehlt es jedoch. Der Wegfall des Anspruchs ist keine Sanktion für fehlerhafte, dem Transparenzgebot widersprechende Rechenschaftsberichte, sondern -- wie die Instanzgerichte zu Recht angenommen haben -- lediglich die Folge der mangelhaften Mitwirkung einer Partei im Rahmen des Festsetzungsverfahrens. Das schließt nicht aus, dass die Partei das Nichtentstehen des Anspruchs, mit dessen Entstehen und den sich daran anknüpfenden endgültigen Mittelzuweisungen sie fest gerechnet hatte, als Sanktion empfindet; rechtlich maßgebend und damit für die Beurteilung entscheidend ist jedoch allein, ob eine solche Wirkung Gegenstand und Zweck des Gesetzes ist. Das ist nicht der Fall. Die Verknüpfung der Vorlage eines materiell ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts mit dem Entstehen des Anspruchs auf Parteienfinanzierung und dem damit einhergehenden Eintritt des Rechtsgrundes für das Behaltendürfen der bereits in Empfang genommenen Abschlagszahlungen ist kein Akt der Repression.
Eine Partei kann den ihr nach dem Grundgesetz zukommenden Aufgaben, vor allem der Transformation des durch sie integrierten und kanalisierten Bürgerwillens zum Staatswillen, nur dann gerecht werden, wenn sowohl die innerparteiliche Demokratie als auch gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Parteien gemäß den verfassungsrechtlichen Prämissen gewährleistet sind und wenn dem Bürger bei seiner Wahlentscheidung klar ist, welche Interessen er mit der Abgabe seiner Stimme für eine bestimmte Partei unterstützt (vgl. BVerfGE 85, 264 [319]). Dies ist bei Parteien nicht sichergestellt, die in zurechenbarer Weise ihrer Verpflichtung, einen ordnungsgemäßen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht nachgekommen sind. Aus diesem Grunde ist der Staat zu deren gleicher Finanzierung nicht nur nicht verpflichtet, sondern grundsätzlich auch nicht berechtigt. Er ist auch nicht von Verfassungs wegen verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass den politischen Parteien die zur ErBVerfGE 111, 54 (98) BVerfGE 111, 54 (99)füllung ihrer Aufgaben notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung stehen (BVerfGE 52, 63 [86]; 73, 40 [86]; unter Betonung des Vorrangs der Selbstfinanzierung vor der Staatsfinanzierung offen gelassen in BVerfGE 85, 264 [288 f.]; gegen eine grundsätzliche Förderungspflicht ausdrücklich auch BVerfGE 104, 287 [300]). Eine solche Verpflichtung des Gesetzgebers lässt sich dem Grundgesetz nicht entnehmen (BVerfGE 8, 51 [65]; 52, 63 [84]; 73, 40 [86]).
Das Grundgesetz hat den Parteien das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen. Es vertraut vielmehr die politische Willensbildung der Urteilskraft und Aktivität der Bürger an (BVerfGE 20, 56 [102 f.]; 52, 63 [85 f.]; 73, 40 [86]; 85, 264 [287]; 104, 287 [300]). Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung, der durch das Erfordernis der fristgerechten Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts verletzt werden könnte, existiert mithin, wie das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Urteil zu Recht erkannt hat, nicht. Der Gesetzgeber ist an einer finanziellen Förderung der Parteien lediglich nicht gehindert, sofern er diese hierdurch nicht der staatlichen Vorsorge überantwortet und die vom Grundgesetz gewährleistete Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung des Volkes nicht beeinträchtigt wird (BVerfGE 20, 56 [99, 102]; 52, 63 [86]; 73, 40 [86]; 85, 264 [288]).
Es steht dem Gesetzgeber deshalb auf Grund der ihm durch Art. 21 Abs. 3 GG eröffneten Regelungsbefugnis frei, die Rechenschaftslegung mit der staatlichen Parteienfinanzierung zu verknüpfen (vgl. BVerfGE 85, 264 [319]) und für den Fall der Verletzung von Mitwirkungspflichten das Nichtentstehen von Ansprüchen (§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994) oder gar Sanktionen (§ 23a PartG 1994) vorzusehen. Auch § 23, § 44 Abs. 1 Satz 2 und 3 BHO legen für den Fall der Gewährung staatlicher Zuwendungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung ausdrücklich besondere Rechenschaftspflichten und Prüfungsrechte fest.
BVerfGE 111, 54 (100)dd) Ebenso wenig begegnet die in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 getroffene Stichtagsregelung verfassungsrechtlichen Bedenken. Derartige Regelungen sind trotz der mit ihnen verbundenen Härten grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 3, 58 [148]; 71, 364 [397]; 80, 297 [311]), sofern der Gesetzgeber -- wie hier -- den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (vgl. BVerfGE 58, 81 [126]; 79, 212 [219 f.]; 95, 64 [88]; 101, 239 [270]).
Bereits das Versäumen der Antragsfrist des § 19 Abs. 1 PartG 1994 zieht die erheblich gravierendere Rechtsfolge eines vollständigen Nichtentstehens des Anspruchs nach sich, obwohl es sich hierbei nur um einen Verstoß gegen eine formelle und in ihrer konkreBVerfGE 111, 54 (100) BVerfGE 111, 54 (101)ten Gestaltung nicht verfassungsrechtlich verankerte Voraussetzung handelt. Wenn aber schon ein vollständiges Nichtentstehen des Anspruchs wegen Verstoßes gegen formelle Voraussetzungen nicht als unverhältnismäßig erscheint, so hat dies für den Fall der Vorlage eines wesentlich unrichtigen Rechenschaftsberichtes erst recht zu gelten.
cc) Bei dieser Auslegung verbleibt für § 23a PartG 1994 -- unterhalb der Schwelle der Wesentlichkeit von Mängeln des Rechenschaftsberichts -- ein erheblicher Anwendungsbereich. Beide Vorschriften können einander mithin so zugeordnet werden, dass für jede von ihnen ein sachgerechter Anwendungsbereich verbleibt und sie einander optimieren und ergänzen (vgl. hierzu Masing, Auslegung oder Auslegungsverweigerung?, NJW 2001, S. 2353 [2357]; Heinig/Streit, a.a.O., JURA 2000, S. 393 [400]). Diese Deutung findet -- auch wenn der Gesetzgeber das Wechselspiel zwischen § 23a PartG einerseits und § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 andererseits möglicherweise nicht in allen Ausprägungen übersehen haben mag -- in den Entstehungsstufen des Gesetzes hinreichenden Rückhalt: Während § 23a PartG bereits durch das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1577) eingeführt wurde, wurden die weiter reichenden Folgen des Nichtentstehens des Anspruchs imBVerfGE 111, 54 (103) BVerfGE 111, 54 (104)Falle des Einreichens eines unvollständigen Rechenschaftsberichts (§ 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG) als zusätzliche Verschärfung erst im Jahre 1994 in das Gesetz aufgenommen. Dabei bestanden -- wie die Genese dieser Vorschriften zeigt -- keinerlei Zweifel, dass diese Rechtsfolgen für den Fall einer wesentlichen Verletzung der Mitwirkungspflichten der Parteien im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung in ihrer vollen Härte gewollt waren (Masing, a.a.O., NJW 2001, S. 2353 [2357]). Nach allem kommt eine teleologische Reduktion des § 23a Abs. 1 PartG 1994 nicht in Betracht. Das zwischen beiden Regelungsebenen, § 23a Abs. 1 einerseits und § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 andererseits, bestehende Spannungsverhältnis lässt sich vielmehr sach- und interessengerecht auflösen.
aa) Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich festgelegt; es ist jedoch, wie Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG zu entnehmen ist, grundrechtlich gesichert (BVerfGE 6, 273 [280]; 7, 99 [107]) und folgt aus der Bedeutung, die der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitliche Demokratie zukommt (BVerfGE 47, 198 [225]; 73, 40 [88]; 85, 264 [297]; stRspr). Es steht allen politischen Parteien zu, die nicht im Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht verboten sind (BVerfGE 7, 99 [107]), und gilt nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern auch für die Wahlvorbereitung und den Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden sowie für dieBVerfGE 111, 54 (104) BVerfGE 111, 54 (105)Gewährung staatlicher Finanzierungshilfen (BVerfGE 20, 56 [116]; 24, 300 [339 ff.]; 41, 399 [413]; 85, 264 [297]). Der Grundsatz der Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Aus diesem Grunde ist in diesem Bereich -- ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler -- die Gleichheit strikt und formal (BVerfGE 8, 51 [64 f.]; 85, 264 [297]). Greift die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise ein, die geeignet ist, die Chancen der politischen Parteien zu verändern, sind ihrem Ermessen daher besonders enge Grenzen gezogen (BVerfGE 8, 51 [64 f.]; 14, 121 [133]; 24, 300 [341]; 44, 125 [146]; 73, 40 [88 f.]; 85, 264 [297]). Alle Parteien müssen grundsätzlich formal gleich behandelt werden (BVerfGE 8, 51 [65]).
Verboten ist deshalb jede unterschiedliche Behandlung, die nicht durch einen besonderen zwingenden Grund gerechtfertigt ist (BVerfGE 8, 51 [65]; 14, 121 [133]; 34, 160 [163]; 44, 125 [146]; 47, 198 [227]). Vor allem darf der Gesetzgeber die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verändern oder verfälschen (BVerfGE 41, 399 [413]; 42, 53 [58 f.]; 73, 40 [89]; 85, 264 [297]). Das bedeutet konkret: Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt einerseits nicht, vorgegebene Unterschiede auszugleichen mit dem Ziel, eine Wettbewerbsgleichheit herzustellen. Er verwehrt es dem Gesetzgeber jedoch andererseits, durch finanzielle Zuwendungen bestehende faktische Ungleichheiten der Wettbewerbschancen zu verschärfen (BVerfGE 20, 56 [118]; 41, 399 [413 f.]; 42, 53 [59]; 73, 40 [89]; 78, 350 [358]; 85, 264 [297]; stRspr). Der Willensbildungsprozess des Volkes darf nicht durch staatliche Intervention verzerrt werden.
bb) Diesen Anforderungen halten die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts stand. Eine Verletzung der Chancengleichheit der Parteien liegt nicht inmitten. Der Gesetzgeber hat die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Mittel im Parteiengesetz für alle Parteien gleich geregelt und unter anderem von der fristgerechten Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts abhängig gemacht. Damit haben alle Parteien die gleiche Chance, diese VoraussetzungBVerfGE 111, 54 (105) BVerfGE 111, 54 (106)zu erfüllen und an der staatlichen Parteienfinanzierung teilzunehmen. Mehr ist von Verfassungs wegen nicht geboten. Gleiche Chancen am Start waren in jeder Hinsicht gewährleistet. Denn auch die Beschwerdeführerin und ihre Gliederungen hatten die Möglichkeit, ihr Vermögen korrekt auszuweisen und materiell richtige Rechenschaftsberichte einzureichen.
c) Von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden ist auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts und ihm folgend des Bundesverwaltungsgerichts, die Frage der Rechtmäßigkeit des Rechenschaftsberichts der SPD sei nicht im vorliegenden, sondern erst inBVerfGE 111, 54 (107) BVerfGE 111, 54 (108)dem diesen Rechenschaftsbericht selbst betreffenden Verfahren zu klären. Die Beschwerdeführerin hat hiergegen im Rahmen des Verfassungsbeschwerde-Verfahrens auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken (mehr) erhoben. Es handelt sich im Übrigen um eine ausschließlich einfach-rechtlich zu beurteilende Frage, die sich der Jurisdiktion des Bundesverfassungsgerichts entzieht.
BVerfGE 111, 54 (109)III.
 
 
 
-- 2 BvR 383/03 --  
 
BVerfGE 111, 54 (110)II.
 
Das Verwaltungsgericht Berlin hat darauf erkannt, dass die Rechtsfolgen inhaltlich falscher Rechenschaftsberichte nur mit einer speziellen Vorschrift im Parteiengesetz behandelt wurden, mit § 23a PartG 1994. Zwar dürfe der Präsident des Deutschen Bundestages nach § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 staatliche Mittel nicht festsetzen, wenn kein den Vorschriften des Fünften Abschnitts genügender Rechenschaftsbericht eingereicht sei, dies sei aber vom Gesetzgeber lediglich als Verfahrensinstrument eingesetzt, um die häuBVerfGE 111, 54 (110) BVerfGE 111, 54 (111)fig säumigen Parteien überhaupt zur Abgabe eines Rechenschaftsberichts anzuhalten. Es handele sich jedenfalls nicht um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, neben § 23a PartG 1994 eine weitere Rechtsfolge für den nach inhaltlicher Überprüfung sich als inhaltlich fehlerhaft erweisenden Rechenschaftsbericht anzuordnen. Schon aus Gründen der systematischen Auslegung gelangte das Gericht zu dem Ergebnis, dass der nach § 23a PartG 1994 unrichtige Rechenschaftsbericht nicht noch darüber hinaus gleichsam gar nicht als Rechenschaftsbericht im Sinne des § 19 PartG 1994 angesehen werden dürfe, mit der weit über die Konsequenzen des § 23a PartG 1994 hinausreichenden Rechtsfolge, dass alle zuwendungsbezogenen Anteile der staatlichen Finanzierung -- möglicherweise über mehrere Jahre -- zurückgefordert werden könnten (vgl. auch Werner Flume, Der Betrieb 2000, Heft 9 vom 3. März 2000, S.I). Denn eine ausdrückliche Sanktionsnorm wie der § 23a PartG 1994 hätte etwas über ihr Verhältnis zu einer in der Rechtsfolgenanordnung konkurrierenden, viel weiter reichenden Norm im selben Gesetz sagen müssen.
 
Aus diesem Grund darf der Staat Parteien auch finanziell unterstützen, weil sie notwendige Einrichtungen in einer lebendigen und funktionsfähigen Demokratie sind. Die Zuwendung staatlicher Gelder an Parteien muss allerdings der Höhe nach spezifisch begrenzt sein, um sie nicht in Staatsparteien zu verwandeln (BVerfGE 85,BVerfGE 111, 54 (112) BVerfGE 111, 54 (113)264 [287 f.]). Zugleich bedeutet die finanzielle Förderung von Parteien immer auch eine Einflussnahme auf den politischen Wettbewerb, auf den Kampf um Mehrheit und Macht. Die Gewährung staatlicher Mittel muss deshalb im Verhältnis der Parteien strikt gleichheitsgemäß und in besonderer Weise rechtsstaatlich berechenbar sein. Die Gewährung, die Nichtgewährung und die Rückforderung von nicht nur geringfügigen finanziellen Mitteln wirken sich in einer föderalen Demokratie mit einer Vielzahl von Wahlen unmittelbar auf den politischen Machtkampf aus. Der Ausschluss von laufenden Zuwendungen oder die Rückforderung bereits erhaltener Mittel kann für eine politische Partei jedenfalls vorübergehend, je nach Umfang und Zeitraum auch längerfristig eine gravierende Beschränkung ihrer Entfaltungs- und Handlungsmöglichkeiten bedeuten.
Rechtsstaatliche Anforderungen hinsichtlich einer klaren gesetzlichen Grundlage dafür, wann ein Teil der Parteienfinanzierung als Anspruch untergeht, bestehen auch dann, wenn eine Partei pflichtwidrig einen falschen Rechenschaftsbericht abgibt -- und auch dann, wenn einzelne Funktionsträger der Partei in moralisch höchst anfechtbarer Weise Vermögenszuflüsse verdunkeln. Die Annahme, dass sich auf rechtsstaatliche Sicherungen und den Grundsatz der Chancengleichheit derjenige nicht berufen könne, der einer verfassungsrechtlichen Pflicht nicht entsprochen habe, lässt sich schon in dieser Allgemeinheit nicht halten; er wird vorliegend auch nicht denBVerfGE 111, 54 (113) BVerfGE 111, 54 (114)Risiko- und Problemlagen der staatlichen Parteienfinanzierung gerecht. Keine Bundespartei mit selbstständigen Landesgliederungen kann völlig sicher sein, ob sie ihr Vermögen richtig im Rechenschaftsbericht ausweist, keine Partei kann lückenlose Vorkehrungen treffen, dass nicht einzelne Funktionsträger Mittel aus unklarer Herkunft in den Finanzkreislauf der Partei einspeisen. Dass im konkreten Streitfall die parteiinternen Kontrollsysteme offenbar nicht ausreichend waren, hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt. Hier Abhilfe zu schaffen, obliegt der Verantwortung der Parteien und des Gesetzgebers: Gerichte sind nicht berufen, das Parteiengesetz auch ohne klar ausgesprochene Rechtsfolgenanordnung in einer gerade noch vertretbaren Weise so auszulegen, dass durch ein hartes Rechtsfolgenregime die Parteien haftbar gemacht werden, um diese anzuhalten, ihrer Rechenschaftspflicht vollständig und fehlerfrei nachzukommen. Damit schultert die Rechtsprechung eine Verantwortung, die angesichts des Schweigens der Verfassung über die Konsequenzen des Verstoßes gegen das Transparenzgebot und der Konkretisierungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers nach Art. 21 Abs. 3 GG ihr in diesem Umfang nicht obliegt. Der vollständige Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils an der Parteienfinanzierung, dies möglicherweise sogar über mehrere Jahre in die Vergangenheit zurückreichend (vgl. § 48 Abs. 4 Satz 2 VwVfG), und die Verteilung der freigewordenen Mittel an die politischen Konkurrenten stellt eine so weit reichende Konsequenz für den politischen Wettbewerb und damit für die Entfaltungsbedingungen des demokratischen Prozesses dar, dass es dafür einer verlässlichen, in Tatbestand und Rechtsfolge klar ausgesprochenen gesetzlichen Grundlage bedarf.
Wenn das inzwischen geänderte Parteiengesetz eine so weit gehende Rechtsfolge des inhaltlich unrichtigen Rechenschaftsberichtes tatsächlich angeordnet hätte, bedürften Organisation und Verfahren der Festsetzung und Überprüfung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages einer kritischen verfassungsrechtlichen Betrachtung. Denn es könnte dann nicht angehen, dass eine inhaltliche Kontrolle der Rechenschaftsberichte durch eine dazu kaum in Stand gesetzte Behörde und ohne klar definierte Prüfungstiefe nachBVerfGE 111, 54 (114) BVerfGE 111, 54 (115)den Zufälligkeiten der jeweiligen politischen Aufmerksamkeit vorgenommen wird. Darauf kommt es aber für die Zukunft nicht mit diesem Gewicht an, weil der Gesetzgeber mit der Novelle des Parteiengesetzes klargestellt hat, dass die Rechtsfolgen sachlich unrichtiger Rechenschaftsberichte auf die Anordnung der § 23a und § 31 b PartG beschränkt bleiben.