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Informationen zum Dokument  BVerwGE 21, 127 - Beamtenrechtliche Beurteilung  Materielle Begründung
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BVerwGE 8, 272 - Nichtversetzung
BVerwGE 5, 153 - Verwaltungsgerichtsbarkeit

Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: Marcel Schröer; Fabian Beer; A. Tschentscher  
BVerwGE 21, 127 (127)Zur verwaltungsgerichtlichen Klage eines Beamten auf Abänderung von Befähigungsberichten.  
Bayer. Beamtengesetz vom 28. Oktober 1946 (BayBS III S. 256) Art. 72 Abs. 1;Bayer. Laufbahnverordnung vom 23. Juni 1952 (BayBS III S. 279) §§ 21 bis 25; VwGO § 42 Abs. 2; GG Art. 19 Abs. 4  
 
Urteil
 
des II. Senats vom 13. Mai 1965  
-- BVerwG II C 146.62 --  
I. Verwaltungsgericht München  
II. Verwaltungsgerichtshof München  
Der Kläger ist seit dem 1. Dezember 1946 planmäßiger Steuerinspektor und seit dem Jahre 1952 Beamter auf Lebenszeit im Dienste des beklagten Landes. Nach Verwendung bei verschiedenen Finanzämtern in M. wurde er zuletzt bei dem Finanzamt M.-Süd beschäftigt. In den Befähigungsberichten der Jahre 1950 bis 1959 wurde er jeweils mit "Durchschnitt" beurteilt. Der von dem Vorsteher des Finanzamts M.-Süd am 29. Januar 1959 erstellte Befähigungsbericht über den Kläger lautete:
1
    "Befähigungsmerkmale
2
    1. Anlagen: ausreichend
    2. Diensteifer: groß
    3. Allgemeinbildung: befriedigend
    4. Berufskenntnisse: befriedigend
    5. Zuverlässigkeit: befriedigend
    6. Verantwortungsfreudigkeit: befriedigend
    7. Organisationsfähigkeit: ausreichend
    8. mündlicher Vortrag: gut
    9. schriftliche Darstellung: befriedigend
    10. Gewandtheit und Verhalten im Verkehr mit der Bevölkerung: gewandt
    11. Verhalten zu Vorgesetzten: freimütig
    -- Gleichgestellten: hilfsbereit
    -- nachgeordneten Dienstkräften: bestimmt
3
    Besondere Merkmale
4
    1. Gesamtpersönlichkeit des Beamten:
    Mittelgroße kräftige Erscheinung; sicheres und bestimmtes AufBVerwGE 21, 127 (127)BVerwGE 21, 127 (128)treten; ruhiges, etwas verschlossenes Wesen; sehr selbstbewußt mit Neigung, sein Können und seine Leistungen zu überschätzen; ausdauernd und bemüht, den Dienstaufgaben gerecht zu werden, jedoch in der Arbeitsweise zu langsam, umständlich und zum Teil flüchtig. Diese früher schon genannten Mängel konnte der Beamte noch nicht ganz ablegen.
5
    2. besondere Eigenschaften (auch Mängel) und Fähigkeiten, Eignung für besondere Aufgaben:
    Genügendes Verständnis für wirtschaftliche Vorgänge
6
    3. gesundheitliche Verhältnisse:
    Kriegsbeschädigung (30%, Nieren, Leber, doppelseitige Mittelohreiterung mit Radikaloperation), den dienstlichen Anforderungen gewachsen
7
    4. dienstliches und -- soweit Anlaß besteht --- außerdienstliches Verhalten:
    ohne Beanstandung
8
    Zusammenfassende Beurteilung:
9
    Ruhiger, verträglicher, zurückhaltender Charakter; trotz nicht zu verkennenden Bemühens und Diensteifers bleiben seine Leistungen noch etwas zurück.
10
    Gesamturteil: Durchschnitt."
11
Von diesem Befähigungsbericht nahm der Kläger durch Einsicht in seine Personalakten Kenntnis. Seinen "Widerspruch" wies der Vorsteher des Finanzamts M.-Süd durch Bescheid vom 14. Juni 1961 mit der Begründung zurück, der Beurteilung im Befähigungsbericht vom 29. Januar 1959 lägen weder rechtsirrige noch sachfremde Erwägungen zugrunde.
12
Daraufhin hat der Kläger im Verwaltungsrechtswege Klage erhoben und beantragt,
13
    1. die den beamtenrechtlichen Vorschriften nicht entsprechende Beurteilung sowie den Widerspruchsbescheid des Vorstehers des Finanzamts M.-Süd vom 14. Juni 1961 aufzuheben;
14
    2. das Finanzamt bzw. die Oberfinanzdirektion M. zu verpflichten,BVerwGE 21, 127 (128) BVerwGE 21, 127 (129)das Gesamturteil im Befähigungsbericht 1959 auf "erheblich über Durchschnitt" zu berichtigen.
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Die Klage blieb in allen drei Rechtszügen erfolglos.
16
 
Aus den Gründen:
 
Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die Klage auf Aufhebung des Befähigungsberichtes vom 29. Januar 1959 und des Widerspruchsbescheides vom 14. Juni 1961 zulässig ist. Dienstliche Beurteilungen sind -- wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat -von entscheidender Bedeutung für die dienstliche Verwendung des Beamten, insbesondere für Beförderungen (vgl. z.B. Art. 72 Abs. 1 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 28. Oktober 1946 [BayBS III S. 256]; Art. 118 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 18. Juli 1960 [GVB1. S. 161]; § 16 der Laufbahnverordnung vom 23. Juni 1952 [BayBS III S. 279] -- LBV --). Schon die dienstliche Beurteilung selbst ist geeignet, den Beamten in seinen Rechten zu verletzen, wenn sie rechtswidrig ist, z.B. nicht auf sachlichen Erwägungen, sondern auf Willkür beruht oder auf Grund eines unrichtigen Sachverhalts abgegeben wird. Deshalb ist schon gegenüber einer rechtswidrigen dienstlichen Beurteilung der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz gegeben (Art. 19 Abs. 4 GG, § 40 Abs. 1 Satz 1 und § 42 VwGO, § 126 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 [BGBl.I S. 667]) und die Auffassung abzulehnen, daß erst die auf Grund der dienstlichen Beurteilung dem Beamten gegenüber getroffenen dienstlichen Maßnahmen (z.B. Versetzung oder Versagung der Beförderung) in die Rechtsstellung des Beamten eingreifen. Die Klage ist jedoch -- wie die vorinstanzlichen Gerichte zutreffend erkannt haben -- unbegründet.
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Entgegen der Auffassung der Revision kann die verwaltungsgerichtliche Prüfung des Befähigungsberichtes vom 29. Januar 1959 nicht dazu führen, daß das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Klägers durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfange nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt. Vielmehr unterliegt die verwaltungsgerichtliche Prüfung Beschränkungen, die sich aus der rechtlichen Gestaltung solcher Beurteilungen als persönlichkeitsbedingter Werturteile ergeben. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine weitere LaufBVerwGE 21, 127 (129)BVerwGE 21, 127 (130)bahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist nicht mittels einfacher Subsumtion eines Tatbestandes unter eine gesetzliche Vorschrift zu treffen. Auch können Befähigung und Leistung eines Beamten nicht allein an hergebrachten, allgemeinen und für das Berufsbeamtentum schlechthin geltenden Wertmaßstäben gemessen werden. Das von der Rechtsordnung dem Dienstvorgesetzten anvertraute Urteil über die Bewährung des einzelnen Beamten hängt vielmehr auch von den zahlreichen -- fachlichen und persönlichen -- Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn ab. Diese Anforderungen im einzelnen zu bestimmen, aus ihnen den "Durchschnitt" der Beamten als Maßstab für eine durchschnittliche, überdurchschnittliche oder unterdurchschnittliche Beurteilung zu ermitteln (vgl. hierzu BVerwGE 8, 272 [273]) und an ihnen zu ermessen, mit welchen Fähigkeiten und Leistungen der einzelne Beamte den "Durchschnitt" der ihm ranggleichen Beamten erreicht, überschreitet oder unterschreitet, ist Sache des Dienstherrn. Nur dieser oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelung ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der einzelne Beamte diesen Anforderungen entspricht. Dieses Werturteil ist daher - ähnlich wie eine Prüfungsentscheidung oder wie die pädagogisch-wissenschaftliche Würdigung einzelner Prüfungsleistungen in einer abschließenden Gesamtnote -- ein dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Für solche Werturteile hat das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung eine der gesetzlichen Regelung immanente (BVerwGE 15, 39 [40]) Beurteilungsermächtigung der wertenden Behörde mit der Folge angenommen, daß die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung der Rechtmäßigkeit sich darauf zu beschränken hat, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. BVerwGE 5, 153 [162]; 8, 192 [195]; 8, 272 [273]; 11, 139 [140]; 11, 165 [167]; 12, 359 [363]; 15, 39 [40]; ferner BVerwG, Urteile vom 7. Juli 1961 - BVerwG VI C189.58 -[Buchholz BVerwG 237.90, § 43 LBG/SH Nr. 1], vom 17. Januar 1962 -- BVerwG VI C 49.59 -- [Buchholz BVerwG 237.1, Art. 63 BayBG 1946 Nr. 1], vom 7. November 1962 -- BVerwG VI C 144.61 -- [BuchholzBVerwGE 21, 127 (130) BVerwGE 21, 127 (131)BVerwG 232, § 32 BBG Nr. 6] und vom 22. April 1963 - BVerwG VI C 55.61 - [Buchholz BVerwG 421.0, Prüfungswesen Nr. 18]). In dem vorbezeichneten Urteil BVerwG VI C 49.59 hat das Bundesverwaltungsgericht gerade in den Regelungen der dem hier streitigen Befähigungsbericht zugrunde liegenden §§ 21 bis 25 LBV eine Bestätigung dafür gefunden, daß der Gesetzgeber den Dienstherren in Bayern und den für diese handelnden Dienstvorgesetzten für die Beurteilung der Befähigung und Leistung der Beamten einen -- verwaltungsgerichtlich nicht überprüfbaren --Beurteilungsspielraum zugestanden hat. Daß diese rechtliche Beschränkung der verwaltungsgerichtlichen Prüfung persönlichkeitsbedingter Werturteile der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes nicht entgegensteht, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden und eingehend begründet (vgl. BVerwGE 5, 153 [162]; 8, 272 [273]; 15, 39 [41]). Zu Unrecht erachtet hiernach die Revision das angefochtene Urteil deshalb für rechtsfehlerhaft, weil das Berufungsgericht davon ausgegangen ist, daß dem Beklagten durch die Regelung der §§ 21 bis 25 LBV eine Beurteilungsermächtigung des erörterten Inhalts zugestanden ist und daß deshalb der verwaltungsgerichtlichen Prüfung des Befähigungsberichtes vom 29. Januar 1959 die oben bezeichneten Schranken gesetzt sind.
18
Die innerhalb dieser Schranken von dem Berufungsgericht vorgenommene Prüfung dieses Befähigungsberichtes und die danach getroffene Entscheidung des Berufungsgerichts sind -- entgegen dem weiteren Revisionsvorbringen -- frei von Rechtsfehlern.
19
Das Revisionsvorbringen beruht zu einem großen Teil auf der Vorstellung des Klägers, das in § 25 LBV vorgeschriebene Gesamturteil lasse sich aus den Einzelbewertungen der nach § 24 Abs. 1 LBV zu beurteilenden Merkmale und aus der durch § 24 Abs. 2 LBV gebotenen Darstellung über die Gesamtpersönlichkeit des Beamten rechnerisch ermitteln. Diese Auffassung ist rechtsirrig. Der Wortlaut der die Erstellung der Befähigungsberichte regelnden §§ 21 bis 25 LBV bietet keinen Anhaltspunkt dafür, daß das Gesamturteil nach § 25 LBV aus den Einzelbewertungen der in § 24 Abs. 1 LBV erwähnten Merkmale und aus der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit nach § 24 Abs. 2 LBV rechnerisch ermittelt werden müßte oder auch nur könnte. Ebenso wie bei einem abschließenden Prüfungsergebnis und bei der Entscheidung über die Zulassung zur mündlichen PrüfungBVerwGE 21, 127 (131) BVerwGE 21, 127 (132)(vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. April 1963 a.a.O.) handelt es sich bei dem Gesamturteil nach § 25 LBV um einen durch die gesetzliche Regelung ausschließlich dem Dienstherrn oder dem für diesen handelnden Dienstvorgesetzten anvertrauten Akt der Gesamtwürdigung. Das Gesamtergebnis ist - schon wegen der unterschiedlichen Bedeutung der einzelnen Bewertungsmerkmale des § 24 LBV für die Gesamtbeurteilung nach § 25 LBV - nicht nach arithmetischen Regeln aus den Einzelbewertungen rechnerisch zu ermitteln. Es darf sich zwar -- wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat -- mit den allgemeinen und besonderen Befähigungsmerkmalen (§ 24 Abs. 1 LBV) und der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit (§ 24 Abs. 2 LBV) nicht in Widerspruch setzen, wird jedoch darüber hinaus von einer großen Zahl anderer Erwägungen -- u.a. von den allgemeinen Laufbahnanforderungen, von einem Vergleich des zu beurteilenden Beamten mit anderen ihm laufbahnmäßig und funktionell gleichgestellten Beamten, von dem allgemeinen Leistungsniveau der Behörde und von der persönlichen Auffassung des jeweils beurteilenden Vorgesetzten über den zu fordernden "Durchschnitt" an Leistung und persönlicher Eignung -- beeinflußt, die dem Gesamturteil nach § 25 LBV den Charakter eines persönlichkeitsbedingten Werturteils im Sinne der erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verleihen. Daraus folgt, daß dieses Gesamturteil der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung nur mit der dargelegten Beschränkung zugänglich ist.
20
Hiernach erweist sich zunächst das Vorbringen der Revision als unzutreffend, es sei objektiv nur ein Urteil darüber möglich, ob ein Beamter durchschnittliche Anforderungen erfülle, übererfülle oder nicht erfülle, und das der Note "genügend" oder "ausreichend" entsprechende Gesamturteil "Durchschnitt" sei ungerechtfertigt, wenn von dreizehn Einzelbewertungen nur zwei "ausreichend" seien, alle anderen hingegen höher lägen. Denn diese Auffassung beruht auf der -- wie ausgeführt -- unrichtigen Vorstellung, das Gesamturteil (§ 25 LBV) sei als rechnerisches Ergebnis der vorangehenden Einzelbewertungen (§ 24 Abs. 1 und 2 LBV) darzustellen.
21
Von diesem Irrtum ist auch das Vorbringen des Klägers beeinflußt, er habe nach § 23 LBV ein subjektives Recht auf gleichmäßige Handhabung der Beurteilungsgrundsätze und er sei in diesem Recht dadurch verletzt,BVerwGE 21, 127 (132) BVerwGE 21, 127 (133)daß die Befähigungsberichte der Jahre 1951 bis 1959 und derjenige des Jahres 1961 trotz stark voneinander abweichender Einzelbeurteilungen stets zu dem Gesamturteil "Durchschnitt" gelangten. Der Richtigkeit dieses Vorbringens steht außer dem bereits erwähnten Umstand, daß das Gesamturteil nach § 25 LBV nicht nur auf den Einzelbewertungen nach § 24 LBV beruht, auch die in § 21 LBV enthaltene Anordnung periodischer Erstellung der Befähigungsberichte entgegen. Dieser Regelung hat das Berufungsgericht mit Recht entnommen, daß die einzelnen Befähigungsberichte --unter Berücksichtigung aller Bewertungsmerkmale des § 24 LBV und unter Bildung eines Gesamturteils nach § 25 LBV -- jeweils unabhängig von den vorangegangenen Befähigungsberichten zu erstellen sind, weil sie nur so ein möglichst unbefangenes und zutreffendes Bild von der beruflichen und persönlichen Entwicklung des Beamten vermitteln. Mit dieser Selbständigkeit jedes Befähigungsberichtes wäre es unvereinbar, wenn die zu verschiedenen Zeitpunkten erstellten Befähigungsberichte in der von der Revision angenommenen Weise miteinander verglichen werden müßten, wenn also beispielsweise das Gesamturteil eines anderen früheren oder späteren Befähigungsberichtes in einen bestimmten Befähigungsbericht nur deshalb übernommen werden müßte, weil das arithmetische Mittel der in ihm enthaltenen Einzelbewertungen dem arithmetischen Mittel des anderen Befähigungsberichtes entspricht. Die Revision Übersicht hier nicht nur die unterschiedliche Bedeutung der nach § 24 LBV zu beurteilenden Einzelmerkmale für das Gesamturteil nach § 25 LBV, sondern auch die Bedeutung des Umstandes, daß der Befähigungsbericht von dem jeweiligen Vorgesetzten des Beamten zu erstatten ist, daß dieser wechseln kann und daß der jeweils für die Beurteilung zuständige Vorgesetzte je nach seiner strengeren oder milderen Auffassung über die im "Durchschnitt" zu stellenden Anforderungen und nach dem Maß seiner eigenen Erfahrungen und Kenntnisse zu einer von anderen Befähigungsberichten abweichenden Beurteilung der Einzelmerkmale (§ 24 Abs. 1 LBV), der Gesamtpersönlichkeit (§ 24 Abs. 2 LBV) sowie des Gesamtergebnisses (§ 25 LBV) gelangen kann und auch gelangen darf. Es ist deshalb durchaus möglich und rechtlich zulässig, daß ein Dienstvorgesetzter in seinem Befähigungsbericht trotz abweichender Beurteilung der Einzelmerkmale und der Gesamtpersönlichkeit zu dem gleichen Gesamturteil gelangt wie ein früherer Befähigungsbericht, undBVerwGE 21, 127 (133) BVerwGE 21, 127 (134)umgekehrt, daß er trotz gleicher Beurteilung der Einzelmerkmale und der Gesamtpersönlichkeit zu einem anderen Gesamturteil als in einem früheren Befähigungsbericht gelangt. Dem "Gebot einer gleichmäßigen Handhabung der Beurteilungsgrundsätze" ist durch die Regelung der §§ 21 bis 25 LBV lediglich dadurch Rechnung getragen, daß in jedem Falle eine Beurteilung nach den gleichen, in § 24 LBV beschriebenen Merkmalen verlangt wird und daß in § 23 LBV die Überprüfung der nach § 22 LBV zunächst von dem Behördenvorsteher erstellten Befähigungsberichte durch die vorgesetzte Dienstbehörde vorgesehen ist. Darüber hinaus ist eine gleichmäßige Handhabung der Beurteilungsgrundsätze in dem von der Revision geltend gemachten Sinne weder geboten noch mit der in § 21 LBV vorgeschriebenen periodischen Erstellung der Befähigungsberichte vereinbar. Der hier angefochtene Befähigungsbericht vom 29. Januar 1959 ist Hernach -- entgegen der Auffassung der Revision -- nicht deshalb rechtsfehlerhaft, weil er trotz abweichender Bewertung in den Einzelmerkmalen ebenso wie die übrigen für den Kläger erstellten Befähigungsberichte mit dem Gesamturteil "Durchschnitt" abschloß.
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Mit ihren Darlegungen zu dem angeblichen inneren Widerspruch des Gesamturteils "Durchschnitt" des Befähigungsberichtes vom 29. Januar 1959 zu den in ihm enthaltenen Beurteilungen der Gesamtpersönlichkeit des Klägers und der Einzelmerkmale will die Revision anscheinend die Bestätigung dieses Befähigungsberichtes durch das angefochtene Urteil auch als widersprüchlich, mithin als denkfehlerhaft, rügen. Gewiß muß -- wie schon früher ausgeführt und auch vom Berufungsgericht erkannt worden ist -- das Gesamturteil (§ 25 LBV) mit den allgemeinen und besonderen Befähigungsmerkmalen (§ 24 Abs. 1 LBV) und mit der Darstellung der Gesamtpersönlichkeit (§ 24 Abs. 2 LBV) in Einklang zu bringen sein. Dies hat das Berufungsgericht jedoch für den hier streitigen Befähigungsbericht unter Hinweis auf die in Abschnitt II Buchst. d Abs. 2 der Richtlinien des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 23. Juli 1958 (FMB1. S. 977) zu dem Begriff "Durchschnitt" gegebene Erläuterung mit der Begründung bejaht, daß ein Beamter, der - wie der Kläger -- in wesentlichen allgemeinen Befähigungsmerkmalen mit "befriedigend" und "ausreichend" beurteilt sei, dessen Arbeitsweise Mängel aufweise und dessen Leistungen "noch etwas zurückbleiben", den billigerweise zu stellendenBVerwGE 21, 127 (134) BVerwGE 21, 127 (135)Anforderungen eben nur "im großen und ganzen" gerecht werde, aber nicht - wie in den Richtlinien für die Beurteilung "über Durchschnitt" gefordert werde - nach Persönlichkeit, Befähigung, Kenntnissen und Leistungen über den mit "Durchschnitt" zu beurteilenden Beamten stehe. Dieses Ergebnis ist nicht unter Verletzung der Denkgesetze zustande gekommen. Daß der Dienstvorgesetzte des Klägers in dem Befähigungsbericht vom 29. Januar 1959 trotz der Einzelbewertung (§ 24 Abs. 1 LBV) des Diensteifers des Klägers als "groß", seiner Zuverlässigkeit als "befriedigend" und des Verhaltens im Verkehr mit der Bevölkerung als "gewandt" bei der Beurteilung der Gesamtpersönlichkeit (§ 24 Abs. 2 LBV) zu dem Ergebnis gelangt ist, der Kläger sei "in seiner Arbeitsweise zu langsam, umständlich und zum Teil flüchtig" und daß dies im angefochtenen Urteil nicht beanstandet worden ist, beruht nicht auf Denkfehlern. Denn auch bei großem Diensteifer, bei befriedigender Zuverlässigkeit und bei gewandtem Verhalten im Publikumsverkehr ist eine langsame, umständliche und zum Teil flüchtige Arbeitsweise durchaus denkbar. Die Revision verkennt in diesem Zusammenhang überdies, daß die Bewertung des Klägers als "gewandt" sich nicht auf seine Arbeitsweise, sondern ausschließlich auf den Verkehr mit der Bevölkerung bezieht. Zwischen dieser Bewertung und den Beurteilungen "langsam, umständlich und zum Teil flüchtig" besteht daher nicht der von der Revision offenbar angenommene innere Widerspruch. Auch die Beurteilung des Verhaltens des Klägers gegenüber Vorgesetzten als "höflich, offen" ist mit der Bewertung seiner Gesamtpersönlichkeit als "etwas verschlossen" denkgesetzlich nicht unvereinbar. Denn es ist nicht schlechthin unmöglich, daß ein Beamter sich seinem Vorgesetzten gegenüber als höflich und freimütig erweist, insgesamt aber -- z.B. gegenüber den ihm gleichgestellten Mitarbeitern oder gegenüber den ihm unterstellten Arbeitskräften -- "etwas verschlossen" ist.BVerwGE 21, 127 (135)
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