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Informationen zum Dokument  BVerfGE 83, 37 - Ausländerwahlrecht I  Materielle Begründung
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BVerfGE 132, 39 - Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen
BVerfGE 131, 316 - Landeslisten
BVerfGE 107, 59 - Lippeverband
BVerfGE 101, 158 - Finanzausgleich III
BVerfGE 99, 1 - Bayerische Kommunalwahlen

Zitiert selbst:
BVerfGE 79, 127 - Rastede
BVerfGE 52, 95 - Schleswig-Holsteinische Ämter
BVerfGE 41, 88 - Gemeinschaftsschule
BVerfGE 37, 217 - Staatsangehörigkeit von Abkömmlingen
BVerfGE 36, 342 - Niedersächsisches Landesbesoldungsgesetz
BVerfGE 27, 44 - Parlamentarisches Regierungssystem
BVerfGE 24, 367 - Hamburgisches Deichordnungsgesetz
BVerfGE 20, 56 - Parteienfinanzierung I
BVerfGE 9, 268 - Bremer Personalvertretung
BVerfGE 8, 122 - Volksbefragung Hessen
BVerfGE 2, 213 - Straffreiheitsgesetz
BVerfGE 1, 396 - Deutschlandvertrag

A.
I.
II.
1. Die Antragsteller zu 1), 224 Mitglieder des Deutschen Bundesta ...
2. Die Antragstellerin zu 2), die Bayerische Staatsregierung, hat ...
III.
1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag bezweifelt die Zuläss ...
2. Die Landesregierung Schleswig-Holstein teilt die Bedenken gege ...
3. Die Bundesregierung, nach deren Ansicht der Antrag der Bayeris ...
4. Der 7. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält ...
5. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat auf Beschl ...
IV.
B.
C.
I.
1. Der Verfassungssatz "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus" (Ar ...
2. Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deuts ...
3. Ist also die Eigenschaft als Deutscher nach der Konzeption des ...
II.
III.
1. Im Ergebnis gilt nichts anderes, soweit durch Art. 28 Abs. 1 S ...
2. Die von seinem Wortlaut her naheliegende Auslegung des Art. 28 ...
3. Auch im Aufbau des Art. 28 Abs. 1 und 2 GG kommt zum Ausdruck, ...
4. Ein anderes Auslegungsergebnis wird auch nicht durch die Regel ...
5. Diesem Befund kann nicht mit dem Einwand begegnet werden, das ...
IV.
D.
E.
Bearbeitung, zuletzt am 17. Okt. 2014, durch: A. Tschentscher  
BVerfGE 83, 37 (37)1. Eine Landesregierung kann im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle grundsätzlich auch das Recht eines anderen Landes zur Prüfung stellen.  
2. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt, daß das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland Träger und Subjekt der Staatsgewalt ist.  
3. a) Das Staatsvolk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den Deutschen, also den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 gleichgestellten Personen, gebildet.  
b) Damit wird für das Wahlrecht, durch dessen Ausübung das Volk in erster Linie die ihm zukommende Staatsgewalt wahrnimmt, nach der Konzeption des Grundgesetzes die Eigenschaft als Deutscher vorausgesetzt.  
4. Die den Bundesländern zukommende Staatsgewalt kann gemäß Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG ebenfalls nur von denjenigen getragen werden, die Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind.  
5. Auch soweit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG eine Vertretung des Volkes für die Kreise und Gemeinden vorschreibt, bilden ausschließlich Deutsche das Volk und wählen dessen Vertretung. Die Vorschrift gewährleistet für alle Gebietskörperschaften auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimationsgrundlage und trägt damit der besonderen Stellung der kommunalen Gebietskörperschaften im Aufbau des demokratischen Staates Rechnung.  
 
Urteil
 
des Zweiten Senats vom 31. Oktober 1990 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. Juni 1990  
-- 2 BvF 2, 6/89 --  
in den Verfahren über die Anträge, das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21. Februar 1989 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 12) für nichtig zu erklären, Antragsteller: 1) Dr. Alfred Dregger, Dr. Wolfgang Bötsch, Dr. Manfred Langner und 221 weitere Abgeordnete des Deutschen Bundestages - Bevollmächtigter: Prof. Dr. Josef Isensee, Meckenheimer Allee 150, Bonn 1 -, 2) Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Bayerischen Staatsminister des Innern.  
Entscheidungsformel:  
Das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21. Februar 1989 (Gesetz- und Verordnungsbl. Seite 12) ist mit Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.  
 
BVerfGE 83, 37 (37)BVerfGE 83, 37 (38)Gründe:
 
 
A.
 
Die zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Verfahren betreffen die Frage, ob das Wahlrecht für Ausländer bei Gemeinde- und Kreiswahlen nach Maßgabe des schleswig-holsteinischen Gesetzes zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21. Februar 1989 (GVBl. S. 12) mit dem Grundgesetz in Einklang steht.
1
I.  
Nach dem Wahlgesetz für die Gemeinde- und Kreisvertretungen in Schleswig-Holstein in der Fassung vom 31. Mai 1985 (GVBl. S. 147) - GKWG - waren bei den Wahlen zu den Gemeinde- und Kreisvertretungen nur Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG wahlberechtigt und wählbar.
2
§ 3 Abs. 1 GKWG und § 6 Abs. 1 GKWG, deren Fassung durch das Gesetz vom 21. Februar 1989 nicht geändert worden ist, lauten:
3
    "§ 3 Sachliche Voraussetzungen des Wahlrechts
4
    (1) Wahlberechtigt sind alle Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 des Grundgesetzes, die am Wahltag
5
    1. das 18. Lebensjahr vollendet haben,
6
    2. seit mindestens drei Monaten
7
    a) im Wahlgebiet eine Wohnung haben oder
8
    b) sich im Wahlgebiet sonst gewöhnlich auf halten und keine Wohnung außerhalb des Wahlgebietes haben sowie
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    3. nicht nach § 4 vom Wahlrecht ausgeschlossen sind.
10
    § 6
11
    (1) Wählbar ist, wer am Wahltag
12
    1. im Wahlgebiet wahlberechtigt ist und
13
    2. seit mindestens sechs Monaten
14
    a) in Schleswig-Holstein eine Wohnung hat oder
15
    b) sich in Schleswig-Holstein sonst gewöhnlich aufhält und keine Wohnung außerhalb des Landes hat."
16
BVerfGE 83, 37 (38)BVerfGE 83, 37 (39)Durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 21. Februar 1989 wurde in § 3 GKWG folgender Absatz 2 eingefügt:
17
    "(2) Wahlberechtigt sind bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen auf Antrag auch ausländische Staatsangehörige, die am Wahltag
18
    1. Angehörige der Staaten Dänemark, Irland, Niederlande, Norwegen, Schweden, Schweiz sind,
19
    2. seit mindestens fünf Jahren sich im Geltungsbereich des Grundgesetzes gewöhnlich aufhalten und
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    3. eine Aufenthaltserlaubnis besitzen oder keiner Aufenthaltserlaubnis bedürfen.
21
    Bei der Feststellung der Aufenthaltsdauer wird das letzte ausländerbehördlich erfaßte Einreisedatum zugrunde gelegt; der ausländische Staatsangehörige kann die Aufenthaltsdauer auf andere Weise nachweisen."
22
Die Auswahl der in § 3 Abs. 2 Nr. 1 GKWG aufgeführten sechs Staaten hat der Schleswig-Holsteinische Landtag unter dem Gesichtspunkt der Gegenseitigkeit getroffen.
23
II.  
1. Die Antragsteller zu 1), 224 Mitglieder des Deutschen Bundestages - ausnahmslos Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion -, haben beantragt, das schleswig-holsteinische "Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes" vom 21. Februar 1989 wegen Verletzung des Gebots der Demokratie in bundesstaatlicher Homogenität sowie der Allgemeinheit der Wahl zu den Volksvertretungen in Gemeinden und Kreisen (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG), ferner wegen Verstoßes gegen die institutionelle Garantie der deutschen Staatsangehörigkeit (Art. 16 Abs. 1, Art. 116 GG) und gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) für nichtig zu erklären. Im wesentlichen machen sie geltend:
24
a) Die Einführung des Kommunalwahlrechts für Ausländer aus den sechs Staaten widerspreche dem demokratischen Prinzip, wie es das Grundgesetz in Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie in Art. 28 Abs. 1 dem Gesetzgeber vorgebe. Die Staatsgewalt gehe vom Volke aus. BVerfGE 83, 37 (39)BVerfGE 83, 37 (40)Das Volk, welches das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland als Träger der verfassungsgebenden Gewalt wie als demokratisches Legitimations- und Kreationssubjekt der verfaßten Staatlichkeit meine, sei das deutsche Volk. Ihm gehörten Ausländer nicht an. Die Mitgliedschaft im Staatsverband werde durch das Staatsangehörigkeitsrecht definiert. Dieses konstituiere den Staat als rechtlichen Verband nach innen, grenze ihn aber auch nach außen als einen Verband unter vielen gleichartigen Verbänden im völkerrechtlich geordneten Pluriversum der Staaten ab. Die Staatsangehörigkeit bilde ein grundsätzlich unauflösliches personenrechtliches Band zwischen Bürger und Staat. Das Bild des Staatsvolkes, das dem Staatsangehörigkeitsrecht zugrunde liege, sei die politische Schicksalsgemeinschaft, in welche die einzelnen Bürger eingebunden seien. Ihre Solidarhaftung und ihre Verstrickung in das Schicksal ihres Heimatstaates, der sie nicht entrinnen könnten, seien auch Rechtfertigung dafür, das Wahlrecht den Staatsangehörigen vorzubehalten. Sie müßten die Folgen ihrer Entscheidungen tragen. Demgegenüber könnten Ausländer, wie lange auch immer sie sich im Staatsgebiet aufhielten, jederzeit in ihr Heimatland zurückkehren. Der Grundgesetzgeber habe den Volksbegriff, der dem Art. 20 Abs. 2 GG und dem Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zugrunde liege, nicht ausdrücklich definieren müssen. Er habe an die demokratische Tradition Deutschlands - wie die der westlichen Staaten überhaupt - anknüpfen können, nach der das Wahlrecht den eigenen Staatsbürgern vorbehalten werde und die Allgemeinheit der Wahlberechtigten sich mit dem jeweiligen Staatsvolke decke.
25
b) Das Kommunalwahlrecht für Ausländer verletze die bundesstaatliche Homogenitätsklausel (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG), welche die Übereinstimmung der Demokratiekonzeption, des Volksbegriffes und der Wahlrechtsgrundsätze auf allen Ebenen der Staatlichkeit - in Bund, Land, Kreis und Gemeinde - gewährleiste. Das Volk, das von Verfassungs wegen einer gewählten Vertretung bedürfe (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), sei in Staat und Kommunen - nach Maßgabe der unterschiedlichen territorialen Reichweite der jeweiligen Gebietskörperschaften - dasselbe. Die verfassungsrechtBVerfGE 83, 37 (40)BVerfGE 83, 37 (41)lichen Bedenken gegen das Ausländerwahlrecht könnten nicht dadurch ausgeräumt werden, daß Kreise und Gemeinden als Einrichtungen außerhalb des demokratischen Staatsaufbaus angesehen würden. Tatsächlich seien sie in den Staatsaufbau (der Länder) inkorporiert. Den Gemeinden sei zwar von Verfassungs wegen das Recht der Selbstverwaltung gewährleistet; sie seien aber als Träger öffentlicher Gewalt selbst ein Stück "Staat" und übten Staatsgewalt im weiteren Sinne aus.
26
c) Ein Kommunalwahlrecht für Ausländer verletze ferner die institutionelle Garantie der deutschen Staatsangehörigkeit, die das Grundgesetz in Art. 16 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 33 Abs. 1 und der Präambel gewährleiste. Die Ablösung des Wahlrechts von der Staatsangehörigkeit nehme dieser ihren demokratischen Sinn. Wenn es nicht notwendig sei, Staatsbürger zu sein, um Stimmbürger zu werden, werde die Institution der Staatsangehörigkeit für die Deutschen abgewertet.
27
d) Der Gleichheitssatz sei in zweifacher Hinsicht verletzt. Zum einen würden mit der Einführung des Ausländerwahlrechts zwei ungleiche Klassen von Wählern geschaffen. Während die deutschen Gemeindeeinwohner unentrinnbar auf den Staatsverband angewiesen seien, könnten die ausländischen Wähler kraft ihrer fremden Staatsangehörigkeit den Aufenthalt im Bundesgebiet jederzeit beenden und in ihre Heimat zurückkehren, sich also den Konsequenzen ihrer Wahlentscheidungen ohne weiteres entziehen. Zum anderen sei auch die Zuweisung des Kommunalwahlrechts an die Angehörigen von sechs ausgewählten Staaten willkürlich. Insbesondere sei die Auswahl danach, daß die betreffenden Staaten ihrerseits den Deutschen das Wahlrecht gäben, kein sachgerechtes Kriterium. Die Zuerkennung oder Vorenthaltung des Wahlrechts an Ausländer entziehe sich den politischen Dispositionen des Gesetzgebers.
28
2. Die Antragstellerin zu 2), die Bayerische Staatsregierung, hat zur Begründung ihres Antrags im wesentlichen auf die Ausführungen der Mitglieder der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Bezug genommen.
29
BVerfGE 83, 37 (41)BVerfGE 83, 37 (42)III.  
Zu den Anträgen haben sich der Schleswig-Holsteinische Landtag, die Landesregierung Schleswig-Holstein, die Bundesregierung, die Landesregierung von Baden-Württemberg, das Bundesverwaltungsgericht und der Deutsche Städte- und Gemeindebund geäußert.
30
1. Der Schleswig-Holsteinische Landtag bezweifelt die Zulässigkeit des Antrags der Bayerischen Staatsregierung. Die Antragsbefugnis der Länder nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG erstrecke sich nicht auf die Überprüfung fremden Landesrechts. Das gelte jedenfalls dann, wenn das zur Prüfung gestellte Landesgesetz - wie hier das schleswig-holsteinische Kommunalwahlgesetz - nicht geeignet sei, in den Bereich eines anderen Landes hinüberzuwirken.
31
Die Anträge seien auch nicht begründet. Das Gesetz verstoße nicht gegen Art. 20, 28 GG. Das folge schon daraus, daß sich die Einführung des kommunalen Wahlrechts von Ausländern im Rahmen des restriktiv auszulegenden Homogenitätsprinzips des Art. 28 GG halte.
32
a) Weder das Demokratieprinzip als solches noch der Volksbegriff des Art. 20 Abs. 2 GG stünden einem Ausländerwahlrecht entgegen. Dem Grundgesetz liege das Modell eines Aufbaus der Demokratie von den Menschen, nicht vom Kollektiv Nation her zugrunde. Dieses Konzept lasse nicht zu, daß zwischen Staatsvolk und Untertanenverband auf Dauer unterschieden werde. Daher spreche die erhebliche Zunahme des Ausländeranteils an der Gesamtbevölkerung, wie sie in der Bundesrepublik zu verzeichnen sei, für die Einführung eines Ausländerwahlrechts und nicht gegen sie. Die Einführung des Wahlrechts von Ausländern bei Kommunalwahlen bedeute zwar einen Bruch mit der Tradition. Dieser begründe aber nicht die Vermutung der Verfassungswidrigkeit der Neuerung. Zudem sei der historische Befund auch nicht so eindeutig wie oft dargestellt. So habe die Stein,sche Städteordnung von 1808, mit der die Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung begonnen habe, Ausländern ausdrücklich das Kommunalwahlrecht gewährt. Noch deutlicher sei die Unterscheidung von StaatsangeBVerfGE 83, 37 (42)BVerfGE 83, 37 (43)hörigkeit und Wahlrecht im Landesverfassungsrecht der Weimarer Republik. Wegen des bis 1934 geltenden Primats der einzelstaatlichen Staatsangehörigkeit hätte ein erheblicher Teil der Deutschen in dem Land ihres jeweiligen Wohnorts mangels entsprechender Staatsangehörigkeit kein Wahlrecht gehabt, wenn nicht Art. 17 WRV es ihnen verliehen hätte. Diese Bestimmung könne daher nicht als Absage an das Ausländerwahlrecht verstanden werden. Ihr Sinn sei gerade umgekehrt die Lösung des Wahlrechts von der Staatsangehörigkeit gewesen. Entgegen verbreiteter Ansicht könne eine Entscheidung des Grundgesetzes gegen ein Ausländerwahlrecht auch nicht dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 2 GG entnommen werden. Der Satz, daß alle Staatsgewalt vom Volke ausgehe, wolle in Abgrenzung zu anderen Herrschaftsformen lediglich deutlich machen, wo in der Demokratie die Quelle der Legitimation aller staatlichen Gewalt sei, nicht aber den Volksbegriff selbst festlegen. Gerade wenn man - wie die Antragsteller - "Volk" durch die Staatsangehörigkeit und damit im Blick auf vom Gesetzgeber selbst getroffene Regelungen definiere, könne von einer verfassungsrechtlichen Vorgegebenheit des Volksbegriffs keine Rede sein. Außerdem sei das deutsche Volk nicht daran gehindert, durch seine gewählten Repräsentanten die ausländischen Mitbürger zur Mitwirkung einzuladen.
33
b) Auf der kommunalen Ebene seien verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein Ausländerwahlrecht noch weniger stichhaltig. Soweit die Antragsteller eine unterschiedliche Situation von Staatsangehörigen und Ausländern zu begründen versuchten, um aus dieser dann die Verfassungswidrigkeit des Ausländerwahlrechts abzuleiten, seien ihre Argumente auf die kommunale Ebene ausnahmslos nicht übertragbar. Davon abgesehen sei die im Rahmen der gemeindlichen Selbstverwaltung ausgeübte Staatsgewalt durch gesetzliche Verleihung und Umschreibung des Selbstverwaltungsrechts sowie durch administrative Kontrolle vom (Staats-)Volk hinreichend demokratisch legitimiert. Zwar leiteten die Gemeindeorgane ihre Legitimation von den Mitgliedern der Selbstverwaltungskörperschaften ab. Diese Legitimation werde aber nicht dadurch undemokratisch, daß zu den Mitgliedern der Gemeinden auch AusBVerfGE 83, 37 (43)BVerfGE 83, 37 (44)länder gehörten. Letztlich erscheine die in der Antragsbegründung vorgenommene - schon sprachlich fernliegende - Trennung zwischen der "örtlichen Gemeinschaft" in Art. 28 Abs. 2 GG und dem "Volk" in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG künstlich und sinnwidrig. Sie nehme, da das Selbstverwaltungsmodell seine Wirksamkeit nur entfalten könne, wenn auch tatsächlich die Betroffenen aktiviert würden, der kommunalen Selbstverwaltung die Chance, die kommunalen Folgeprobleme der europäischen Binnenwanderung zu bewältigen.
34
2. Die Landesregierung Schleswig-Holstein teilt die Bedenken gegen die Zulässigkeit des Antrags der Bayerischen Staatsregierung. Auch nach ihrer Auffassung ist das Gesetz zur Einführung des Kommunalwahlrechts von Ausländern in Schleswig-Holstein verfassungsgemäß.
35
a) Es sei durchaus möglich, in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, der als Prüfungsmaßstab vorrangig in Betracht komme, lediglich eine Mindestgarantie zu sehen, die gewährleiste, daß in den Kommunen jedenfalls das "Volk" eine Vertretung habe, eine Vertretung auch anderer, die dem Volk nicht angehörten, aber nicht hindere. Vor allem aber sei der Volksbegriff des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG offen und der inhaltlichen Bestimmung des Gesetzgebers zugänglich, zumal die Norm lediglich vom "Volk" spreche, also nicht ausdrücklich vom "deutschen Volk".
36
b) Die von den Antragstellern vertretene Auslegung des Volksbegriffs sei auch nicht mit Rücksicht auf Art. 20 Abs. 2 GG geboten. Diese Bestimmung sei zwar in den Blick zu nehmen, weil sie - bezogen auf die Ebene des Bundes - die Grundentscheidung für die Demokratie treffe und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG die legitimierende Teilhabe des "Volkes" an der Ausübung von Hoheitsgewalt in vergleichbarer Weise sicherstellen wolle. Entgegen der herrschenden Meinung sei aber zweifelhaft, ob unter Volk im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG das Staatsvolk als die Gesamtheit der Deutschen verstanden werden müsse. Die nationalstaatliche Tradition, auf die zur Begründung dieser Auslegung verwiesen werde, habe keineswegs so lückenlos und zwingend bestanden, wie behauptet werde. Das Dogma von der gleichen Teilhabe aller Staatsbürger an der BVerfGE 83, 37 (44)BVerfGE 83, 37 (45)Staatsgewalt richte sich als Argument nur gegen eine Differenzierung unter den Staatsangehörigen. Im übrigen bestehe die behauptete Ungleichheit zwischen Deutschen und Ausländern in der Wirklichkeit nicht. Der Satz, Ausländer unterlägen nur der Personalhoheit ihres Heimatstaates "unentrinnbar" und könnten sich dem gebietshoheitlichen Zugriff der Bundesrepublik jederzeit entziehen, gehe heute an den Realitäten vorbei. Angesichts der gewandelten Bedingungen sei gegenüber einem eng verstandenen Volksbegriff der Einwand des Bedeutungs- und damit Verfassungswandels zu erheben.
37
Zweifelhafter noch als die Reduzierung des Volksbegriffs in Art. 20 Abs. 2 GG unter dem Gesichtspunkt der Staatsangehörigkeit sei die Erstreckung dieser Auslegung auf den Begriff des Volkes in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Allerdings wäre eine etwaige Beschränkung des Volksbegriffs in Art. 20 Abs. 2 GG auf deutsche Staatsangehörige als Homogenitätsrichtwert zu beachten. Gleichwohl wäre ein Kommunalwahlrecht für Ausländer nicht homogenitätswidrig. Das folge schon daraus, daß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG weder Uniformität noch Konformität der verfassungsmäßigen Ordnung in den Ländern verlange; er lasse ihnen insbesondere hinsichtlich des Prinzips der Demokratie, das in außerordentlich vielen Erscheinungsformen verwirklicht werden könne, einen breiten Gestaltungsspielraum. Im übrigen wiesen die staatliche und die kommunale Ebene auch so deutliche Unterschiede auf, daß für letztere von einer Abschwächung der Homogenitätsanforderungen ausgegangen werden könne, die sich auch auf die Bestimmung des Volksbegriffs in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auswirke: Die Kommunen seien dem Staat nachgeordnet und verfügten nur über eine von ihm abgeleitete Hoheitsmacht. Auch hinsichtlich des Umfangs ihrer Kompetenzen, deren Wahrnehmung durch die Wahlen legitimiert werde, unterschieden sich Gemeinden und Staat wesentlich. Ferner seien die kommunalen Vertretungsorgane staatsrechtlich, strukturell und empirisch mit dem Bundestag und den Landesparlamenten nicht vergleichbar.
38
c) Auch wegen der unterschiedlichen Legitimationsfunktionen der Wahlen zu den staatlichen und kommunalen VertretungskörBVerfGE 83, 37 (45)BVerfGE 83, 37 (46)perschaften sei es verfehlt, für die Bestimmung des Begriffs "Volk in den Gemeinden" - orientiert am Volksbegriff des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG - auf die Staatsangehörigkeit zurückzugreifen. Die Wahlen zu den Gemeindevertretungen und Kreistagen verschafften den Kommunen nicht die vom Staatsvolk ausgehende demokratische Legitimation; diese werde bereits durch die grundgesetzliche Instituierung vermittelt. Die Kommunalwahlen bewirkten - ebenso wie die Wahlen zu den Vertretungsorganen von Körperschaften der funktionalen Selbstverwaltung - lediglich eine zusätzliche körperschaftliche Legitimation.
39
d) Ein weiterer Einwand gegen die Ansicht, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG lasse einem Kommunalwahlrecht für Ausländer keinen Raum, ergebe sich aus dem spezifischen Sinngehalt kommunaler Selbstverwaltung. Dieser bestehe, wie in Art. 28 Abs. 2 GG hinreichend deutlich zum Ausdruck komme, in der Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten; die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes sollten zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammengeschlossen werden. Mit Blick auf den angestrebten Aktivierungsprozeß sei die Bestimmung des Volksbegriffs nach Staatsangehörigkeitskriterien sachfremd. Die Problembetroffenheit von Menschen auf der kommunalen Ebene sei von ihrer Staatsangehörigkeit unabhängig.
40
3. Die Bundesregierung, nach deren Ansicht der Antrag der Bayerischen Staatsregierung zulässig ist, und die Landesregierung von Baden-Württemberg halten die Einführung des Kommunalwahlrechts für Ausländer in Schleswig-Holstein - im wesentlichen aus denselben Erwägungen wie die Antragsteller - für grundgesetzwidrig.
41
Die Bundesregierung führt ergänzend aus, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG könne nicht als bloße Mindestgarantie in dem Sinne interpretiert werden, daß zwar das deutsche Volk in den Kommunen eine Vertretung haben müsse, der einfache Gesetzgeber aber nicht gehindert sei, auch ausländischen Gemeindeeinwohnern eine Vertretung zuzubilligen. Die Ausübung der deutschen Staatsgewalt durch Teilnahme an Wahlen sei den Mitgliedern des deutschen StaatsverBVerfGE 83, 37 (46)BVerfGE 83, 37 (47)bandes vorbehalten; dies folge aus dem sachlichen Kontext, in dem Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 20 Abs. 2 GG stehe. Wählten die Deutschen nicht mehr allein, so gehe die Staatsgewalt nicht mehr ausschließlich vom deutschen Staatsvolk aus. Die Stimmen der deutschen Wahlberechtigten würden in ihrem Gewicht vermindert, wenn nichtdeutsche Wahlberechtigte hinzuträten.
42
Die Landesregierung von Baden-Württemberg trägt zusätzlich vor, die verbreitete Vorstellung, auf der kommunalen Ebene gehe es immer nur um autonom vor Ort zu entscheidende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, sei unzutreffend. Die kommunale Selbstverwaltung sei heute in weit stärkerem Maße noch als früher kein aus dem Staat ausgegliederter, sondern ein in hohem Maße staatsinkorporierter Verwaltungsbereich. Die Einheit der Verwaltung auf der kommunalen Ebene sei - wenn auch mit Unterschieden in den einzelnen Bundesländern - fortgeschritten und werde weiter vorangetrieben. Die Aufgaben lägen, gleichgültig ob im jeweiligen Kommunalrecht terminologisch noch zwischen Aufgaben des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises unterschieden werde oder nicht, in der Hand der kommunalen Mandats- und Amtsträger, die darum der Legitimation durch das Staatsvolk bedürften.
43
4. Der 7. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält es einstimmig für ausgeschlossen, den Begriff des Volkes in Art. 20 Abs. 2 GG anders als im Sinne des deutschen Staatsvolkes zu verstehen.
44
Nach überwiegender Auffassung im Senat müsse dasselbe auch für Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gelten, so daß das angegriffene Gesetz gegen das Grundgesetz verstoße. Der einheitlichen Auslegung von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 20 Abs. 2 GG lasse sich, soweit die Gemeinden betroffen seien, nicht entgegenhalten, daß dort prinzipiell andere als staatliche Aufgaben erledigt würden. Dies treffe schon deswegen nicht zu, weil im gemeindlichen Bereich zahlreiche staatliche Auftrags- oder Weisungsaufgaben wahrgenommen werden müßten, also eine "Verschränkung der Aufgabenkreise" vorliege. Der Umstand, daß die Gemeinden der Rechtsaufsicht und - im Bereich der Auftragsangelegenheiten und der PflichtBVerfGE 83, 37 (47)BVerfGE 83, 37 (48)aufgaben zur Erfüllung nach Weisung - sogar der Fachaufsicht unterlägen, mache die Legitimation durch das in der Gemeinde lebende Staatsvolk schon deswegen nicht entbehrlich, weil die Wirkungsmöglichkeiten solcher Aufsicht erfahrungsgemäß beschränkt seien.
45
Nach Auffassung von zwei Mitgliedern des Senats überlasse das Grundgesetz es der Entscheidung der Länder, ob sie in dem von ihnen zu gestaltenden Kommunalverfassungsrecht den Begriff des Volkes in einem weiteren Sinne definierten und ausländische Gemeindeeinwohner unter bestimmten Voraussetzungen einbezögen oder nicht. Der Grund dafür, daß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG eine Volksvertretung fordere, sei der, daß Gemeinden und Kreise Staatsgewalt in eigener Verantwortung ausübten. Hinsichtlich der Auftragsverwaltung im weiteren Sinne trügen wegen der insoweit bestehenden Fachaufsicht letztlich nicht die Volksvertretungen der Kreise und Gemeinden die Verantwortung sondern die demokratisch legitimierte Landesverwaltung. Fordere also Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für die Gemeinden und Kreise eine Volksvertretung im Hinblick gerade auf die von diesen Trägern von Staatsgewalt in eigener Verantwortung wahrzunehmenden Angelegenheiten, so liege es nahe, auf dieser Ebene der Ausübung von Staatsgewalt die "personale Basis" der demokratischen Legitimation von Verfassungs wegen nicht in gleicher Weise bestimmen zu müssen wie auf Bundes- und Landesebene.
46
5. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat auf Beschlüsse seines Präsidiums hingewiesen, nach denen die Übertragung des kommunalen Wahlrechts auf ausländische Gemeindeeinwohner verfassungswidrig sei.
47
IV.  
In der mündlichen Verhandlung haben die Antragsteller, der Schleswig-Holsteinische Landtag, die Landesregierung Schleswig-Holstein und die Bundesregierung ihr schriftsätzliches Vorbringen erläutert und ergänzt. In Vorbereitung der Verhandlung hatte der Senat eine Stellungnahme des Max-Planck- Instituts für auslänBVerfGE 83, 37 (48)BVerfGE 83, 37 (49)disches öffentliches Recht und Völkerrecht zur Rechtslage betreffend das kommunale Ausländerwahlrecht in 16 Staaten eingeholt. Der Bericht ist den Beteiligten übersandt worden; er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
48
 
B.
 
Die Anträge sind nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, § 76 BVerfGG zulässig.
49
Die gegen die Zulässigkeit des Antrags der Bayerischen Staatsregierung erhobenen Bedenken sind nicht begründet. Eine Landesregierung kann im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht nur Bundesrecht oder Recht des eigenen Landes (vgl. BVerfGE 9, 268 [277]) zur Prüfung stellen (Söhn, Die abstrakte Normenkontrolle, in: Starck [Hrsg.], Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1976, Bd. I, S. 292 [306]; Bonner Kommentar - Stern [Zweitbearbeitung], Art. 93 Rdnr. 219; Löwer, Zuständigkeiten und Verfahren des Bundesverfassungsgerichts, in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 1987, S. 737 [776]; a.A. Friesenhahn, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, 1963, S. 37 [49]). Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 BVerfGG gewähren schon ihrem Wortlaut nach den Landesregierungen das Antragsrecht auch dann, wenn sie das Recht eines anderen Landes wegen förmlicher oder sachlicher Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig halten. Das entspricht auch dem Sinn dieser Vorschriften: Das Normenkontrollverfahren ist ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung, das der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes dient (vgl. BVerfGE 1, 396 [407]; 2, 213 [217]; 20, 56 [95]; 20, 350 [351]; 67, 26 [37]). Aus der gemeinsamen Verpflichtung von Bund und Ländern auf die Bundesverfassung ergibt sich zudem, daß jedes Bundesland auf deren Einhaltung durch die Gesetzgebung, auch der Länder, bestehen kann.
50
Ob die Antragsbefugnis einer Landesregierung ausnahmsweise entfällt, wenn die von ihr beanstandete Norm fremden Landesrechts Belange des antragstellenden Landes unter keinem denkBVerfGE 83, 37 (49)BVerfGE 83, 37 (50)baren Gesichtspunkt berühren kann, bedarf keiner Entscheidung. Das hier zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellte Landesgesetz, mit dem Ausländern das Kommunalwahlrecht gewährt wird, wirft Fragen nach Inhalt und Reichweite des Homogenitätsgrundsatzes (Art. 28 Abs. 1 GG) auf. Die verfassungsgerichtliche Klärung der Frage, welches Maß an Homogenität den Ländern insoweit aufgegeben ist, liegt ersichtlich im Interesse eines jeden Bundeslandes.
51
 
C.
 
Das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 9. Februar 1989 verstößt gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach dieser Bestimmung muß das Volk auch in den Kreisen und Gemeinden eine gewählte Vertretung haben; der Begriff des Volkes wird dabei mit demselben Inhalt wie in Art. 20 Abs. 2 GG verwendet. Diese Vorschrift meint mit "Volk" das deutsche Volk. Damit erfaßt der Begriff des Volkes in den Gemeinden und Kreisen nur deren deutsche Einwohner. Das schließt die Gewährung eines Kommunalwahlrechts an Ausländer aus.
52
I.  
1. Der Verfassungssatz "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus" (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG) enthält - wie auch seine Stellung und der Normzusammenhang belegen - nicht allein den Grundsatz der Volkssouveränität. Vielmehr bestimmt diese Vorschrift selbst, wer das Volk ist, das in Wahlen, Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) Staatsgewalt ausübt: Es ist das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland. Sie wird in Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG als demokratischer und sozialer Bundesstaat mit rechtsstaatlich-gewaltengliedernder Struktur konstituiert; als demokratischer Staat kann sie nicht ohne die Personengesamtheit gedacht werden, die Träger und Subjekt der in ihr und durch ihre Organe ausgeübten Staatsgewalt ist. Diese Personengesamtheit bildet das Staatsvolk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht. BVerfGE 83, 37 (50)BVerfGE 83, 37 (51)Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG hat daher nicht zum Inhalt, daß sich die Entscheidungen der Staatsgewalt von den jeweils Betroffenen her zu legitimieren haben; vielmehr muß die Staatsgewalt das Volk als eine zur Einheit verbundene Gruppe von Menschen zu ihrem Subjekt haben.
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2. Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 gleichgestellten Personen gebildet. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik wird also grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt (vgl. BVerfGE 37, 217 [239, 253]). Die Staatsangehörigkeit ist die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits gleiche Pflichten, zum anderen und insbesondere aber auch die Rechte begründet, durch deren Ausübung die Staatsgewalt in der Demokratie ihre Legitimation erfährt.
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Auch andere Regelungen des Grundgesetzes, die einen Bezug zum Volk aufweisen, lassen keinen Zweifel daran, daß Staatsvolk das deutsche Volk ist: Nach der Präambel ist es das Deutsche Volk, welches sich kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt das Grundgesetz gegeben hat; Art. 33 Abs. 1 und 2 gewährleistet jedem Deutschen in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten; nach Art. 56 und Art. 64 Abs. 2 schwören der Bundespräsident und die Mitglieder der Bundesregierung, ihre Kraft dem Wohle des deutschen Volkes zu widmen; schließlich weist Art. 146 dem deutschen Volke die Entscheidung über eine das Grundgesetz zu gegebener Zeit ablösende Verfassung zu. In nicht zu übersehender Parallelität erklären die Präambel und Art. 146 GG das deutsche Volk zum Träger und Subjekt des Staates der Bundesrepublik Deutschland. Ebenso erhält Art. 116 GG, der die Eigenschaft als Deutscher auf die sogenannten Statusdeutschen erstreckt, seinen Sinn erst dadurch, daß der Träger der deutschen Staatsgewalt im Ausgangspunkt durch die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen zu definieren ist. Der Verfassungsgeber hat dort, wo er im Blick auf Besonderheiten der Nachkriegszeit bestimmte Modifikationen dieses Grundsatzes zugelassen hat, dies ausdrücklich geregelt.
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3. Ist also die Eigenschaft als Deutscher nach der Konzeption des BVerfGE 83, 37 (51)BVerfGE 83, 37 (52)Grundgesetzes der Anknüpfungspunkt für die Zugehörigkeit zum Volk als dem Träger der Staatsgewalt, so wird auch für das Wahlrecht, durch dessen Ausübung das Volk in erster Linie die ihm zukommende Staatsgewalt wahrnimmt, diese Eigenschaft vorausgesetzt. Das bedeutet keineswegs, daß dem Gesetzgeber jede Einwirkung auf die Zusammensetzung des Volkes im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verwehrt wäre. So überläßt das Grundgesetz, wie Art. 73 Nr. 2 und Art. 116 belegen, die Regelung der Voraussetzungen für Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit und damit auch der Kriterien, nach denen sich die Zugehörigkeit zum Staatsvolk des näheren bestimmt, dem Gesetzgeber. Das Staatsangehörigkeitsrecht ist daher auch der Ort, an dem der Gesetzgeber Veränderungen in der Zusammensetzung der Einwohnerschaft der Bundesrepublik Deutschland im Blick auf die Ausübung politischer Rechte Rechnung tragen kann. Es trifft nicht zu, daß wegen der erheblichen Zunahme des Anteils der Ausländer an der Gesamtbevölkerung des Bundesgebietes der verfassungsrechtliche Begriff des Volkes einen Bedeutungswandel erfahren habe. Hinter dieser Auffassung steht ersichtlich die Vorstellung, es entspreche der demokratischen Idee, insbesondere dem in ihr enthaltenen Freiheitsgedanken, eine Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten staatlichen Herrschaft Unterworfenen herzustellen. Das ist im Ausgangspunkt zutreffend, kann jedoch nicht zu einer Auflösung des Junktims zwischen der Eigenschaft als Deutscher und der Zugehörigkeit zum Staatsvolk als dem Inhaber der Staatsgewalt führen. Ein solcher Weg ist durch das Grundgesetz versperrt. Es bleibt unter diesen Umständen nach geltendem Verfassungsrecht nur die Möglichkeit, auf eine derartige Lage mit entsprechenden staatsangehörigkeitsrechtlichen Regelungen zu reagieren, etwa dadurch, daß denjenigen Ausländern, die sich auf Dauer in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassen haben, sich hier rechtens aufhalten und deutscher Staatsgewalt mithin in einer den Deutschen vergleichbaren Weise unterworfen sind, der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit erleichtert wird.
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BVerfGE 83, 37 (52)BVerfGE 83, 37 (53)II.  
Auch die den Bundesländern zukommende Staatsgewalt kann gemäß Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nur von denjenigen getragen werden, die Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind. Insofern tritt der territorial begrenzte Verband der im Bereich des jeweiligen Landes lebenden Deutschen, das (Landes-)Volk, als Legitimationssubjekt an die Stelle des Staatsvolkes der Bundesrepublik Deutschland oder - wie etwa bei der Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene und der Ausführung von Bundesgesetzen - an seine Seite.
57
III.  
1. Im Ergebnis gilt nichts anderes, soweit durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG eine Vertretung des Volkes auch für die Kreise und Gemeinden vorgeschrieben wird. Schon der Wortlaut der Norm, der - abgesehen von der territorialen Begrenzung - den Begriff "Volk" einheitlich für Länder, Kreise und Gemeinden verwendet, weist darauf hin, daß es sich auch hier ausschließlich um die Deutschen handelt, die jeweils das Volk bilden und dessen Vertretung wählen.
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2. Die von seinem Wortlaut her naheliegende Auslegung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht auch seinem Sinn und Zweck.
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a) Die Norm bestimmt, daß die Grundentscheidungen der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie sowie für ein demokratisches Wahlverfahren nicht nur auf Bundes- und Landesebene gelten sollen, sondern auch in den Untergliederungen der Länder, den Gemeinden und Gemeindeverbänden (vgl. BVerfGE 52, 95 (111) zu Art. 2 Abs. 2 Landessatzung Schleswig-Holstein). Die Vorschrift gewährleistet damit für alle Gebietskörperschaften auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimationsgrundlage.
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b) Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG trägt auf diese Weise der besonderen Stellung der kommunalen Gebietskörperschaften im Aufbau des demokratischen Staates Rechnung. Zwar wurden die Gemeinden BVerfGE 83, 37 (53)BVerfGE 83, 37 (54)im 19. Jahrhundert vielfach dem gesellschaftlichen Bereich zugeordnet und als Korporationen der Bürger in Abwehrstellung gegenüber dem Staat begriffen; die Verfassung des Deutschen Reiches von 1849 regelte das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung in ihrem Grundrechtsteil (§ 184). Die Gemeinden sind jedoch im Laufe der Entwicklung, bei Aufrechterhaltung oder Ausbau ihres Rechts auf Selbstverwaltung, zunehmend in den staatlichen Bereich einbezogen und eingefügt worden. Vollends in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes steht die kommunale Selbstverwaltung nicht mehr in Abwehrstellung zur Staatsorganisation. Sie wird, wie Art. 28 GG zeigt, im Rahmen der staatlichen Organisation konstituiert und in den staatlichen Aufbau integriert. Das Grundgesetz hat sich innerhalb der Länder für einen auf Selbstverwaltungskörperschaften ruhenden Staatsaufbau und damit für die gegliederte Demokratie entschieden (vgl. BVerfGE 79, 127 [149]; ebenso - zu Art. 2 Abs. 2 der Landessatzung Schleswig-Holstein - BVerfGE 52, 95 [112]).
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Gemeinden und Kreisen sind Strukturelemente eigen, wie sie auch einen staatlichen Verband kennzeichnen. Der der Selbstverwaltung der Gemeinden offenstehende Aufgabenkreis ist nicht sachlich-gegenständlich beschränkt sondern umfassend, soweit ihr gebietlicher Wirkungsbereich betroffen ist. Gemeinden bedürfen keines speziellen Kompetenztitels, um sich einer Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen; ihnen ist insoweit eine Allzuständigkeit ausdrücklich durch die Bundesverfassung (Art. 28 Abs. 2 GG) verbürgt. Für die Kreise fehlt es an einer solchen Verbürgung (vgl. BVerfGE 79, 127 [147]); jedoch wird auch ihnen herkömmlich kraft Landesrechts, bezogen auf ihren Bereich, Allzuständigkeit gewährt. Betätigen sich Gemeinden und Kreise in dem ihrer Selbstverwaltung unterliegenden Bereich, so üben sie ebenso hoheitliche Gewalt und damit Staatsgewalt aus wie bei der Erfüllung von Aufgaben im übertragenen Wirkungsbereich (vgl. BVerfGE 8, 122 [132]).
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Der inhaltlich-gegenständlich nicht weiter eingegrenzten Aufgabenzuweisung entspricht eine vergleichbar allgemeine Anknüpfung für die personelle Zugehörigkeit zu einer kommunalen GeBVerfGE 83, 37 (54)BVerfGE 83, 37 (55)bietskörperschaft. Sie bestimmt sich nicht nach gruppenspezifischen Kriterien, wie besonderen Eigenschaften, Funktionen oder Interessen, sondern ausschließlich nach der Wohnsitznahme im Hoheitsbereich der Gebietskörperschaft; deren personale Grundlage ist damit von einer "offenen" und in diesem Sinne unbestimmten Allgemeinheit geprägt. Dementsprechend ordnet Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur den Ländern sondern auch den Gemeinden und Kreisen ein "Volk" als Legitimationssubjekt zu; es ist der eigentliche Träger der Selbstverwaltung und soll demgemäß eine Vertretung haben, die nach denselben Grundsätzen zu wählen ist, wie sie für die Wahlen zum Bundestag und zu den Landesparlamenten gelten.
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Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG will mithin nicht die "mitgliedschaftlich-partizipatorische" Komponente, die aller Selbstverwaltung, auch der funktionalen, eigen ist, von Verfassungs wegen zusätzlich stärken, sondern die Einheitlichkeit der demokratischen Legitimationsgrundlage im Staatsaufbau sicherstellen. Anderenfalls wäre auch schwer verständlich, warum die für die Wahlen zu den Parlamenten des Bundes und der Länder geltenden Wahlgrundsätze auch für die Kommunalwahlen von Bundesverfassungs wegen vorgeschrieben sind. Aus dem Gesagten folgt zugleich, daß sich die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit eines Wahlrechts von Ausländern im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung anders stellt.
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c) Für seine mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG getroffene Entscheidung, nach der die durch Wahlen vermittelte demokratische Legitimation der Gemeindevertretung von den in der Gemeinde ansässigen Deutschen auszugehen hat, hatte der Verfassungsgeber nach alledem gute Gründe: Das in Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die staatliche Ebene verankerte demokratische Prinzip erfährt durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG seine Ausgestaltung für die Gemeinden und Kreise.
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3. Auch im Aufbau des Art. 28 Abs. 1 und 2 GG kommt zum Ausdruck, daß die von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG vorgeschriebenen Wahlen der kommunalen Vertretungen nicht auf eine körperschaftliche Legitimation gerichtet sind. Wäre dies gewollt, so hätte die Regelung in Art. 28 Abs. 2 GG getroffen werden müssen, nicht aber BVerfGE 83, 37 (55)BVerfGE 83, 37 (56)in Art. 28 Abs. 1 GG. Hier steht sie einerseits am gleichen Ort wie die Wahl der Volksvertretung auf Landesebene, andererseits in systematischem Zusammenhang mit der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG.
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4. Ein anderes Auslegungsergebnis wird auch nicht durch die Regelungstradition nahegelegt.
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a) Die Entwicklung des Kommunalverfassungsrechts in Deutschland ist seit den Anfängen der kommunalen Selbstverwaltung zu Beginn des 19. Jahrhunderts durchweg von Wahlvorschriften begleitet worden, die Ausländern das aktive und passive Wahlrecht versagt haben und damit Ausdruck einer an die Staatsangehörigkeit anknüpfenden Definition des Trägerverbandes der kommunalen Körperschaften sind.
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Für die süd- und mitteldeutschen Länder gilt dies ohne Einschränkungen. Ihre Gemeindeordnungen machten das Wahlrecht oder den Erwerb des Bürgerrechts als Voraussetzung des Wahlrechts ausdrücklich vom Besitz des Staatsbürgerrechts oder der Staatsangehörigkeit abhängig. In einigen Staaten enthielten die Verfassungen entsprechende Regelungen (Art. 13 Nr. 2 des Grundgesetzes des Herzogthums Sachsen-Meiningen vom 23. August 1829 - abgedruckt bei Pölitz, Die Verfassungen des teutschen Staatenbundes, 2. Abtheilung, Leipzig 1847, S. 833 ff.; § 20 Abs. 2 der Verfassung für Kurhessen vom 5. Januar 1831 [GVS. 1]).
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Auch für die preußischen Gemeindeordnungen ist die Anbindung des Wahlrechts an die Staatsangehörigkeit kennzeichnend. Zwar ist richtig, daß die mit dem Namen des Freiherrn vom Stein verbundene preußische Städteordnung vom 19. November 1808 (GS 1806 bis 1810 S. 324), mit der die moderne Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen ihren Anfang nahm, allen Bürgern, ohne Rücksicht auf ihre Nationalität, das Wahlrecht gewährte (vgl. § 24). Indessen darf nicht übersehen werden, daß es im Jahre 1808 weder ein einheitliches preußisches Staatsgebiet noch eine preußische Staatsangehörigkeit gab. Insoweit veränderte sich allerdings die bis dahin bestehende Rechtslage durch das Gesetz über die Erwerbung und den Verlust der Eigenschaft als preußischer Unterthan vom 31. Dezember 1842 (GS 1843 S. 15). Dieses Gesetz schuf BVerfGE 83, 37 (56)BVerfGE 83, 37 (57)ein einheitliches preußisches Staatsangehörigkeitsrecht. Seither gewährten alle Gemeindeordnungen das kommunale Wahlrecht ausdrücklich nur Preußen (und später den Angehörigen des Norddeutschen Bundes und des Reichs). Anderes galt insofern nur hinsichtlich der Landgemeindeordnung für die östlichen Provinzen vom 14. April 1856 (GS S. 359), die indes die Regelung des Wahlrechts nicht selbst vornahm, sondern - zur Stärkung der gutsherrlichen Autorität - den Ortsstatuten überließ und insofern noch Ausdruck einer vor-staatsbürgerlichen Ordnung war. Angesichts des im übrigen übereinstimmenden Inhalts aller späteren Gemeindeordnungen wird das Bild der Regelungstradition in Preußen nach seiner inneren Entwicklung von der Verknüpfung von Kommunalwahlrecht und Staatsangehörigkeit geprägt.
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b) Aufschlußreich für das Verständnis der die kommunale Selbstverwaltung betreffenden Regelungen des Grundgesetzes sind auch die Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung, die in Art. 127 die erste für das gesamte Reichsgebiet geltende verfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantie enthielt. Gemäß Art. 17 Abs. 1 WRV waren die Gemeindewahlen nach den Grundsätzen für die Wahlen zu den Volksvertretungen in den Ländern durchzuführen. Art. 17 Abs. 1 Satz 2 WRV erweiterte und beschränkte zugleich das Wahlrecht auf die "reichsdeutschen Männer und Frauen". Auch bei den Kommunalwahlen waren also nur diese wahlberechtigt (vgl. Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl., Berlin 1928, Art. 17 Anm. 11; Strupp, Die Rechtsstellung der Staatsangehörigen und der Staatsfremden, in: Anschütz/Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1. Bd., Tübingen 1930, S. 274 [275 f.]; Sartorius, Die Aktivbürgerschaft und ihre politischen Rechte, in: Anschütz/Thoma, a.a.O., S. 281 [284 f.]). Es kann mithin keine Rede davon sein, Anliegen des Art. 17 Abs. 1 Satz 2 WRV sei es gewesen, das Wahlrecht von der Staatsangehörigkeit zu lösen.
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c) Soweit die vor dem Grundgesetz in Kraft getretenen Verfassungen der Länder im Zusammenhang mit der Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung Aussagen zu den Gemeindewahlen enthalten, machen sie sich ausnahmslos die hergebrachte BeschränBVerfGE 83, 37 (57)BVerfGE 83, 37 (58)kung des Kommunalwahlrechts auf Staatsangehörige zu eigen (so Art. 98 Abs. 5 i.V.m. Art. 49 Verf. Württemberg-Baden; Art. 11 Abs. 5, Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Verf. Bayern; Art. 137 Abs. 6 i.V.m. Art. 71, Art. 73 Abs. 1 Verf. Hessen; Art. 50 i.V.m. Art. 76 Abs. 2 Verf. Rheinland-Pfalz). Vor diesem Hintergrund kann nicht zweifelhaft sein, daß eine etwaige Absicht, unter dem Volk in der Gemeinde etwas anderes zu verstehen als den durch seine Zugehörigkeit zum Staatsvolk definierten Teil der Gemeindebürger, im Parlamentarischen Rat Anlaß ausführlicher und streitiger Beratungen gewesen wäre und ein Bruch mit der Regelungstradition im Text des Grundgesetzes unmißverständlichen Ausdruck gefunden hätte.
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5. Diesem Befund kann nicht mit dem Einwand begegnet werden, das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sei restriktiv auszulegen mit der Folge, daß es dem Landesgesetzgeber freistünde, Ausländern auf der kommunalen Ebene das Wahlrecht einzuräumen. Zwar läßt das Grundgesetz den Ländern, soweit es in der genannten Vorschrift verlangt, daß ihre verfassungsmäßige Ordnung den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu entsprechen hat, in der Gestaltung ihrer Verfassung Spielraum. Es will weder Konformität noch Uniformität herbeiführen, sondern lediglich ein gewisses Maß an Homogenität vorgeben (vgl. BVerfGE 9, 268 [279]; 24, 367 [390]; 27, 44 [56]; 36, 342 [360]; 41, 88 [116]; st. Rspr.). Bezüglich der Wahlen zu den Vertretungen des Volkes in den Gemeinden und Kreisen eröffnet allerdings Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG dem Landesgesetzgeber einen Spielraum nur in den Grenzen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Der erste Satz dieser Vorschrift wird durch den zweiten ergänzt; dieser bestimmt für seinen Regelungsgegenstand das zu wahrende Minimum an Homogenität. Danach ist die Beschränkung des Kreises der Wahlberechtigten auf Deutsche der Änderung durch den Landesgesetzgeber ebensowenig zugänglich wie die Notwendigkeit von Wahlen zu den Gemeindevertretungen und die maßgeblichen Wahlrechtsgrundsätze. Aus demselben Grunde ist es auch nicht möglich, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG im Sinne einer Mindestverbürgung dahin auszulegen, daß die Norm zwar den deutschen StaatsanBVerfGE 83, 37 (58)BVerfGE 83, 37 (59)gehörigen in den Kreisen und Gemeinden eine demokratische Vertretung gewährleiste, die Ausdehnung des Wahlrechts auf ausländische Einwohner aber nicht ausschließe.
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IV.  
Nach alledem ist es dem Landesgesetzgeber verwehrt, auch Ausländern das Wahlrecht zu den Vertretungen des Volkes in den Gemeinden einzuräumen. Das schleswig-holsteinische Gesetz zur Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 9. Februar 1989 ist daher mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig. Daraus folgt nicht, daß die derzeit im Bereich der Europäischen Gemeinschaften erörterte Einführung eines Kommunalwahlrechts für Ausländer nicht Gegenstand einer nach Art. 79 Abs. 3 GG zulässigen Verfassungsänderung sein kann.
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Offenbleiben kann, ob das im Normenkontrollverfahren angegriffene Gesetz, wie die Antragsteller meinen, auch gegen andere Vorschriften des Grundgesetzes, insbesondere gegen Art. 3 Abs. 1, verstößt.
75
 
D.
 
Mittelbare Folge des Gesetzes ist die Einräumung des passiven Kommunalwahlrechts an Ausländer. Ausweislich der Systematik des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes wollte der Schleswig-Holsteinische Landtag Ausländern das passive Wahlrecht jedoch nicht unabhängig vom aktiven Wahlrecht gewähren. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob auch die bloße Verleihung des passiven Wahlrechts an Ausländer gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG oder andere Bestimmungen des Grundgesetzes verstößt.
76
 
E.
 
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
77
Mahrenholz, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Franßen, Kirchhof, WinterBVerfGE 83, 37 (59)  
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