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Informationen zum Dokument  BVerfGE 77, 170 - Lagerung chemischer Waffen  Materielle Begründung
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BVerfGE 82, 60 - Steuerfreies Existenzminimum
BVerfGE 80, 81 - Volljährigenadoption I
BVerfGE 79, 174 - Straßenverkehrslärm

Zitiert selbst:
BVerfGE 68, 1 - Atomwaffenstationierung
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BVerfGE 60, 253 - Anwaltsverschulden
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BVerfGE 57, 295 - 3. Rundfunkentscheidung
BVerfGE 56, 298 - Flugplatz Memmingen
BVerfGE 56, 54 - Fluglärm
BVerfGE 53, 30 - Mülheim-Kärlich
BVerfGE 51, 324 - Verhandlungsfähigkeit des Angeklagten
BVerfGE 50, 290 - Mitbestimmung
BVerfGE 49, 89 - Kalkar I
BVerfGE 46, 160 - Schleyer
BVerfGE 39, 1 - Schwangerschaftsabbruch I
BVerfGE 30, 1 - Abhörurteil
BVerfGE 6, 290 - Washingtoner Abkommen

A.
I.
II.
1. Es sei allgemein bekannt, daß die Streitkräfte der ...
2. Zur Frage der Zulässigkeit dieser Anträge führe ...
3. Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet.
III.
1. Die Verfassungsbeschwerden seien unzulässig.
2. Die Verfassungsbeschwerden seien jedenfalls unbegründet.
IV.
1. a) Sollte die Behauptung der Bundesregierung zutreffen, da ...
2. Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet.
V.
1. a) Die Rüge einer Verletzung von Art. 24 GG sei unzul ...
2. Die Bundesregierung halte die Verfassungsbeschwerden nach wie ...
VI.
1. a) Der geltend gemachte Verstoß gegen Art. 24 GG stehe i ...
2. Wenn die Bundesregierung geltend mache, daß den gesetzge ...
3. Die Einschätzung der Bundesregierung, daß ein konkr ...
B. -- I.
1. a) Wie sich aus dem Wortlaut der Anträge zu 1) a) und der ...
2. Die Anträge zu 1) b) sind gleichfalls unzulässig.
3. a) Soweit die Beschwerdeführer mit den Anträgen zu 1 ...
4. Auch die Anträge zu 1) d) sind unzulässig.
II.
1. a) Sie richten sich nach ihrem Wortlaut gegen ein Unterlassen ...
2. Für das vorliegende Verfahren ist davon auszugehen, da ...
3. a) Soweit sich die Beschwerdeführer mit diesen Antr ...
4. Hinsichtlich der Anträge zu 2) sind die Verfassungsbeschw ...
C.
I.
1. a) Die Bestimmung des Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS, derzufolge ...
2. Die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 5 ...
II.
1. Die Rüge der Beschwerdeführer, der Grundsatz des all ...
2. Art. 24 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Insoweit gilt das, was d ...
3. Eine Verletzung von Art. 25 Satz 1 GG kann nicht festgestellt ...
4. Art. 26 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Die Beschwerdeführe ...
III.
D.
I.
II.
1. Der Senat hat in seiner Entscheidung zutreffend und in Üb ...
2. Angesichts des Gestaltungsspielraums der Exekutive geht es um ...
3. a) Die Handlungspflicht der Bundesregierung entfällt nich ...
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Johannes Rux  
BVerfGE 77, 170 (170)1. a) Die Mitwirkung der Bundesregierung beim Abschluß von Art. 1 Abs. 1 des Vertrages über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Oktober 1954 (BGBl. 1955 II, 253) und von Art. 53 Abs. 1 Satz 1 des Zusatzabkommens zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen vom 3. August 1959 (BGBl. 1961 II, 1183, 1218) ist kein tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde.  
b) Die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Abschluß dieser Verträge stellt sich als Verhalten auf der völkerrechtlichen Ebene dar, das noch keine innerstaatlichen Rechtswirkungen auszulösen vermochte. Diese werBVerfGE 77, 170 (170)BVerfGE 77, 170 (171)den erst durch die Zustimmungsgesetze zu den Verträgen bewirkt; sie erteilen den innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl.  
c) Soweit der Bundesregierung Akte bei der Beratung, der Ausfertigung und der Verkündung der Zustimmungsgesetze (etwa über Art. 58 GG) zuzurechnen sind, haben sie - im vorliegenden Zusammenhang - gegenüber dem Gesetzesbeschluß des Bundestages keine selbständige Bedeutung.  
2. a) Dem Gesetzgeber wie der vollziehenden Gewalt kommt bei der Erfüllung von Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein weiter Einschätzungsspielraum, Wertungsspielraum und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum läßt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen.  
b) Diese weite Gestaltungsfreiheit kann von den Gerichten je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden und der Bedeutung der auf dem Spiele stehenden Rechtsgüter, nur in begrenztem Umfang überprüft werden (Vergleiche BVerfGE 50, 290 [332 f.]).  
c) Um den Anforderungen an die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde zu entsprechen, die auf die Verletzung der sich aus dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebenden Schutzpflicht gestützt wird, muß der Beschwerdeführer schlüssig dartun, daß die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder daß offensichtlich die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen.  
3. a) Zwar können staatliche Maßnahmen zur Abwehr eines bewaffneten Angriffs von außen mit Gefahren für die eigene Zivilbevölkerung verbunden sein. Solche Gefahren und daraus gegebenenfalls entstehende Schäden zu vermeiden, überschreitet indes die staatlichen Möglichkeiten, wenn eine wirkungsvolle Landesverteidigung, die gerade dem Schutz der freiheitlichen - auch die Grundrechte verbürgenden - Ordnung dient, gewährleistet bleiben soll.  
b) Mit der Entscheidung für die militärische Landesverteidigung (Art. 24 Abs. 2, 87a, 115a ff. GG) hat das Grundgesetz zu erkennen gegeben, daß der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG Rückwirkungen auf die Bevölkerung bei einem völkerrechtsgemäßen Einsatz von Waffen gegen den militärischen Gegner im Verteidigungsfall nicht umfaßt.  
4. Die Stationierung chemischer Waffen in der Bundesrepublik Deutschland mit dem Ziel, einen möglichen Gegner von einem C-Waffen-Einsatz abzuhalten, und ein etwaiger völkerrechtsgemäßer Zweiteinsatz dieser Waffen halten sich im Rahmen des dem NATO-Vertrag zugrundeliegenden Bündnisprogramms.BVerfGE 77, 170 (171)  
 
BVerfGE 77, 170 (172)Beschluß
 
des Zweiten Senats vom 29. Oktober 1987  
-- 2 BvR 624, 1080, 2029/83 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden  
1. des Herrn R..., 2.des Herrn H..., 3. des Herrn J..., 4. des Herrn F..., 5. des Herrn P..., 6. des Herrn E..., 7. des Herrn S..., 8. des Herrn B..., 9. der Frau G...., 10. des Herrn Z..., 11. des Herrn M..., 12. des Herrn B... - Bevollmächtigte der Beschwerdeführer zu 1) bis 8) sowie 11) und 12): 1. Prof. Dr. Wolfgang Däubler, Universität Bremen, Bibliothekstraße, Bremen 33, 2. Prof. Dr. Michael Bothe, Johann Wolfgang Goethe-Universität, Frankfurt am Main, Senckenberganlage 31, Frankfurt am Main 1 - gegen die Lagerung chemischer Waffen (Giftgas) in Fischbach, Rheinland-Pfalz - 2 BvR 624/83 -;  
1. der Frau N..., 2. des Herrn S..., 3. des Herrn T..., 4. des Herrn M..., 5. des Herrn K..., 6. des Herrn W..., 7. des Herrn S..., 8. des Herrn S..., 9. des Herrn H..., 10. des Herrn E..., 11. der Frau S..., 12. des Herrn H..., 13. der Frau B..., 14. der Frau B..., 15. des Herrn K..., 16. des Herrn S..., 17. des Herrn L..., 18. des Herrn K..., 19. des Herrn O..., 20. des Herrn S... - Bevollmächtigte: 1. Prof. Dr. Wolfgang Däubler, Universität Bremen, Bibliothekstraße, Bremen 33, 2. Prof. Dr. Michael Bothe, Johann Wolfgang Goethe-Universität, Frankfurt am Main, Senckenberganlage 31, Frankfurt am Main 1 - gegen a) die Zustimmung der Bundesregierung zur Lagerung chemischer Waffen im Raum Mannheim b) die Duldung dieser Lagerung und Unterlassung der Bundesregierung, für deren Entfernung Sorge zu tragen, c) die Unterlassung der Bundesregierung, für ausreichende Sicherungsvorkehrungen bei dieser Lagerung Sorge zu tragen, d) die Unterlassung der Bundesregierung, durch Anhörung oder andere geeignete Verfahren sicherzustellen, daß die Beschwerdeführer ihre grundrechtlich geschützten Interessen geltend machen konnten - 2 BvR 1080/83 -;  
1. des Herrn S..., 2.des Herrn S..., 3. des Herrn R..., 4. des Herrn S..., 5. der Frau Z..., 6. des Herrn S..., 7. des Herrn K..., 8. der Frau D..., 9. des Herrn S...., 10. des Herrn S..., 11. des Herrn M..., 12. des Herrn H... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Horst Schneider, Hammerstraße 2, Hanau 1 - gegen a) die die Zustimmung der Bundesregierung zur Lagerung chemischer Waffen im Main-Kinzig-Kreis b) die Duldung der Lagerung dieser Waffen und Unterlassung der Bundesregierung, für die Entfernung dieser Waffen Sorge zu tragen, c) die Unterlassung der Bundesregierung, für ausreichende Sicherungsvorkehrungen bei der Lagerung dieser Waffen Sorge zu tragen, d) die Unterlassung der Bundesregierung, durch Anhörung oder andere geeignete Verfahren sicherzustellen, daß die Beschwerdeführer ihre grundrechtlich geschützten Interessen geltend machen konnten, e) die Unterlassung des Deutschen Bundestages, in Gesetzesform Regelungen über die Lagerung chemischer Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu erlassen - 2 BvR 2029/83 -.  
BVerfGE 77, 170 (172)BVerfGE 77, 170 (173)Entscheidungsformel:  
Die Verfassungsbeschwerden werden verworfen, soweit sie sich gegen ein Tun oder Unterlassen der Bundesregierung richten; im übrigen werden sie zurückgewiesen.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
I.  
Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden betreffen die Lagerung chemischer Waffen (C-Waffen) auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland.
1
II.  
Mit ihren verfahrenseinleitenden Schriftsätzen machen die Beschwerdeführer geltend:
2
1. Es sei allgemein bekannt, daß die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika einen Teil ihrer Bestände an chemischen Waffen in der Bundesrepublik Deutschland lagerten. Die Bundesregierung sei über Einzelheiten der Lagerung unterrichtet. Unter Berufung auf Geheimhaltungsbestimmungen lehne sie es jedoch ab, entsprechende Angaben zu machen. Demgegenüber seien Angaben über die Orte, an denen in den Vereinigten Staaten C-Waffen gelagert würden, sowie Angaben über Transporte dieser Waffen zwischen einzelnen jener Orte frei zugänglich. Allerdings seien in der Presse und im wissenschaftlichen Schrifttum über Belegenheit, Art, Umfang und Zustand der in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen C-Waffen wiederholt Vermutungen angestellt worden. Als mögliche Lagerstätten würden immer wieder Orte genannt, in deren unmittelbarer Nähe sie, die Beschwerdeführer, wohnten und arbeiteten. Ihre Wohnungen und Arbeitsplätze seien zwischen 2 und 33 km von potentiellen C-Waffen-Lagern entfernt.
3
Es werde angenommen, daß sich in diesen Lagern zumindest 1000 Tonnen der Nervengase GB (Sarin) und VX befänden, die wahrscheinlich sämtlich in Granaten abgefüllt seien. Lagerung und Transport dieser Stoffe seien mit erheblichen Risiken behaftet.BVerfGE 77, 170 (173) BVerfGE 77, 170 (174)Aufgrund von Materialfehlern oder falscher Behandlung der Waffen durch Angehörige der Streitkräfte sowie bei Sabotageakten könne es zu einem unkontrollierten Austritt der giftigen Substanzen und einer Verseuchung der Luft sowie einer Gefährdung der Trinkwasserversorgung kommen.
4
Die Explosion eines mit Giftgas bestückten Sprengkörpers vermöge bis in Entfernungen von 100 km Gesundheitsschäden hervorzurufen; 4 Tonnen VX könnten nahezu eine gesamte Großstadt tödlich verseuchen. In den Vereinigten Staaten von Amerika hätten sich bereits zahlreiche Unfälle ereignet, bei denen chemische Kampfstoffe in die Atmosphäre entwichen seien und Schäden verursacht hätten; es werde davon berichtet, daß an den Behältern, die in den Vereinigten Staaten zur Aufbewahrung chemischer Kampfstoffe benutzt würden, durchschnittlich 4000 Leckstellen im Jahr aufträten. Auf Fragen nach den Risiken, die mit der Lagerung und einem Transport der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten C- Waffen verbunden seien, habe die Bundesregierung lediglich erklärt, daß für die Bevölkerung nach menschlichem Ermessen keine Gefahr bestehe. Mit dieser Erklärung stehe nicht in Einklang, daß weder die für die Gefahrenabwehr und den Katastrophenschutz zuständigen Landesbehörden und gemeindlichen Stellen noch Krankenhäuser oder Ärzte Kenntnis über Ort und Art der in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen chemischen Kampfstoffe sowie deren Eigenschaften hätten. Die verheerenden Wirkungen eines Einsatzes chemischer Kampfstoffe in Mitteleuropa ließen sich wegen der dichten Besiedlung dieses Gebietes kaum begrenzen. Dessen ungeachtet bestünden offenbar Planungen für einen solchen Einsatz. Es sei zu vermuten, daß er - militärischen Erfordernissen entsprechend - vorzugsweise in der Nähe von Stationierungsorten erfolgen werde. Soweit bekannt, liege das Recht zu einer entsprechenden Entscheidung letztlich und praktisch unwiderruflich in der Hand des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika.
5
Ob und gegebenenfalls wann die Bundesregierung der Einrichtung einzelner C-Waffen-Lager oder der Lagerung bestimmter chemischer Waffen auf deutschem Hoheitsgebiet zugestimmt habe, sei unbekannt. Die Bundesregierung habe lediglich erklärt, daß dieBVerfGE 77, 170 (174) BVerfGE 77, 170 (175)Stationierung chemischer Kampfstoffe in der Bundesrepublik Deutschland, was die Zeit ab dem 5. Mai 1955, der Beendigung des Besatzungsstatuts für die Bundesrepublik Deutschland, anbelange, deutscher Zustimmung bedürfe. Wann die in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen C-Waffen-Bestände angelegt worden seien, sei unklar. Gegen die Annahme, daß es sich bei ihnen ausnahmslos um "Altbestände" aus der Zeit vor dem 5. Mai 1955 handle, spreche die Tatsache, daß VX mutmaßlich erst in den Jahren 1961 bis 1967 hergestellt worden sei. Die Vereinigten Staaten von Amerika aufzufordern, ihre C-Waffen aus der Bundesrepublik Deutschland abzuziehen, lehne die Bundesregierung ab.
6
Eine Äußerung des Gesetzgebers zur Lagerung chemischer Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland liege nicht vor. In den Beratungen der Zustimmungsgesetze vom 24. März 1955 zum Vertrag über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland (Aufenthaltsvertrag [AV]) und zum Nordatlantikvertrag (NATO-Vertrag) sowie des Zustimmungsgesetzes vom 18. August 1961 zum Abkommen zwischen den Parteien des NATO-Vertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen (NATO-Truppenstatut [NTS]) und zu dem hierzu vereinbarten Zusatzabkommen (Zusatzabkommen zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrags über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen [ZA-NTS]) nebst Unterzeichnungsprotokoll (UP) sei die Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Sicherheitsvorkehrungen eine Stationierung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland hingenommen werden könne, nicht erwogen worden. Daß solche Erwägungen nicht getroffen worden seien, folge schon daraus, daß der Bundestag über Einzelheiten der C-Waffen-Lagerung auf deutschem Hoheitsgebiet offenkundig nicht unterrichtet sei.
7
Ein Verfahren, in dem sie, die Beschwerdeführer, einer C-Waffen- Stationierung entgegenstehende Grundrechtspositionen hätten geltend machen können, sei nicht durchgeführt worden und stehe auch nicht zur Verfügung.
8
Die Beschwerdeführer beantragen festzustellen:BVerfGE 77, 170 (175)
9
    BVerfGE 77, 170 (176)1) Die Bundesregierung hat dadurch gegen Art. 2 Abs. 2 GG verstoßen, daß sie
10
    a) der Lagerung chemischer Waffen in Rheinland-Pfalz, im Raum Mannheim und in Hessen im Main-Kinzig-Kreis zugestimmt hat,
11
    b) die Lagerung dieser Waffen geduldet und es unterlassen hat, für die Entfernung dieser Waffen Sorge zu tragen,
12
    c) es unterlassen hat, für ausreichende Sicherheitsvorkehrungen bei der Lagerung dieser Waffen Sorge zu tragen und
13
    d) es unterlassen hat, durch Anhörung oder andere geeignete Verfahren sicherzustellen, daß die Beschwerdeführer ihre grundrechtlich geschützten Interessen geltend machen konnten.
14
    2) Der Deutsche Bundestag hat dadurch, daß er es unterlassen hat, in Gesetzesform Regelungen über die Lagerung chemischer Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu erlassen, gegen Art. 2 Abs. 2 GG verstoßen.
15
2. Zur Frage der Zulässigkeit dieser Anträge führen die Beschwerdeführer aus: Das angegriffene Handeln oder Unterlassen der Bundesregierung und des Bundestages beeinträchtige sie selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihrem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Als mögliche Nachbarn von C-Waffen-Depots seien sie zum einen dem mit der Lagerung von C-Waffen verbundenen Risiko ausgesetzt, bei Unfällen oder Sabotageakten getötet oder verletzt zu werden; zum anderen unterlägen sie der erhöhten Gefahr, im Konfliktsfall Opfer ein Einsatzes von C-Waffen zu werden. Die Verfassungsbeschwerde mit der Begründung als unzulässig zu erachten, es stehe nicht fest, daß sie Nachbarn von C- Waffen-Lagern seien und als solche von dem angegriffenen Verhalten persönlich betroffen seien, wäre mit dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruch auf wirkungsvollen Rechtsschutz nicht vereinbar. Hinzu komme, daß der Kreis der Grundrechtsbetroffenen praktisch unbegrenzt sei, wenn man die Risiken, die ein Transport von C-Waffen mit sich bringe, und die große räumliche Reichweite der Wirkungen ihres Einsatzes mit in Betracht ziehe. Das "Einsatzrisiko" als nicht gegenwärtig, weil zeitlich zu entfernt anzusehen, wäre mit dem Anspruch auf wirkungsvollen RechtsschutzBVerfGE 77, 170 (176) BVerfGE 77, 170 (177)ebenfalls nicht vereinbar. Bereits das Bestehen dieser Risiken und nicht erst ihre Verwirklichung könne eine verfassungswidrige Beeinträchtigung der durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter darstellen. Für diese Beeinträchtigung hätten Bundesregierung und Bundestag verfassungsrechtlich einzustehen, weil sie durch ihr Verhalten zur Entstehung dieser Risiken in zurechenbarer Weise beigetragen hätten.
16
Der Antrag zu 1) a) sei rechtzeitig erhoben worden; da etwaige Zustimmungsakte der Bundesregierung nicht bekannt gemacht worden seien, sei eine Frist nach § 93 BVerfGG nicht in Lauf gesetzt worden. Für die Anträge zu 1) b) bis d) habe eine Frist gemäß § 93 BVerfGG ebenfalls nicht zu laufen begonnen. Die Bundesregierung sei der ihr von Verfassungs wegen obliegenden Pflicht, hinsichtlich der Lagerung von C-Waffen Maßnahmen zum Schutz von Leben und Gesundheit der Betroffenen zu ergreifen, zu keiner Zeit nachgekommen; ein Akt, der den Lauf einer Frist nach § 93 BVerfGG in Gang hätte setzen können, fehle. Entsprechendes gelte für den Antrag zu 2). Dieser sei auch nicht etwa deshalb unzulässig, weil die mit ihm erhobene Rüge gesetzgeberischen Unterlassens nur auf einen aus der Verfassung im Wege der Auslegung hergeleiteten und nicht auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes gestützt werden könne. Zwar stehe der Zulässigkeit einer solchen Rüge in aller Regel der Umstand entgegen, daß der Gesetzgeber die Entscheidung über das Ob oder Wie der Erfüllung eines Auftrages dieser Art von mannigfachen Abwägungen abhängig machen dürfe, die der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung grundsätzlich entzogen seien. Dies gelte jedoch dann nicht, wenn der Gesetzgeber - wie hier - eine solche Entscheidung mangels Kenntnis der Grundlagen, derer es für solche Abwägungen bedürfe, nicht getroffen habe.
17
Die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts sei die einzige Möglichkeit, wirkungsvollen Rechtsschutz zu erlangen. Den Verwaltungsgerichten wie den ordentlichen Gerichten fehle es an der Gerichtsbarkeit, über staatsleitende Akte der Bundesregierung, wie sie mit dem Antrag zu 1) angegriffen würden, zu befinden. Im übrigen stehe der Antrag zu 1) in engstem Zusammenhang mit dem Antrag zu 2), der ein Unternehmen des Gesetzgebers zum GegenBVerfGE 77, 170 (177)BVerfGE 77, 170 (178)stand habe. Um ein solches Unterlassen festzustellen, sei der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten oder den ordentlichen Gerichten gleichfalls nicht eröffnet. Zumindest aber sei vorliegend ein Fall des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG gegeben.
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Aussicht, das mit den Verfassungsbeschwerden verfolgte Ziel zu erreichen, böte auch nicht eine verwaltungsgerichtliche Klage auf Einschreiten der Ortspolizeibehörde gegen eine Lagerung von C- Waffen in ihrem Zuständigkeitsbereich. Wegen der Geheimhaltung der Örtlichkeiten der C-Waffen-Stationierung in der Bundesrepublik Deutschland bestünden Zweifel, ob eine solche Klage erfolgversprechend sei. Zumindest aber sei es auf diesem Wege nicht möglich, eine anderweitige Errichtung von C-Waffen-Depots zu verhindern und die Risiken eines C-Waffen-Transports zu bewältigen. Im übrigen sei zweifelhaft, ob eine stattgebende verwaltungsgerichtliche Entscheidung auch durchsetzbar wäre. Zwar seien die amerikanischen Streitkräfte kraft Art. 53 Abs. 3 ZA-NTS gehalten, deutschen Behörden auch innerhalb militärisch genutzter Liegenschaften die Durchführung der zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung notwendigen Maßnahmen zu ermöglichen. Art. 53 Abs. 4 ZA-NTS schränke diese Regelung jedoch insofern ein, als die deutschen Behörden verpflichtet seien, mit den Streitkräften nach Maßgabe der Absätze 5 bis 7 UP zu Art. 53 ZA-NTS zusammenzuarbeiten. Abs. 6 (c) (ii) Satz 2 UP zu Art. 53 ZA-NTS verweise hinsichtlich Fragen der Sicherheit von Munitionslagern auf Verwaltungsabkommen. Was im Falle unüberbrückbarer Meinungsunterschiede in diesen Fragen zwischen den Streitkräften und den Behörden gelte, sei weder im Zusatzabkommen zum NATO- Truppenstatut noch im Unterzeichnungsprotokoll hierzu geregelt; ob insoweit Regelungen in Verwaltungsabkommen nach Abs. 6 (c) (ii) Satz 2 UP zu Art. 53 ZA-NTS getroffen worden seien, könne nicht gesagt werden, da zu Bestand und Inhalt derartiger Abkommen nichts verlautbart worden sei.
19
Die Beschränkung der Anträge auf eine Feststellung sei zulässig. Eine Durchsetzung der begehrten Feststellung sei rechtlich nicht ausgeschlossen. Insbesondere stoße ein Verlangen der BunBVerfGE 77, 170 (178)BVerfGE 77, 170 (179)desregierung, die Lagerung chemischer Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu beenden, nicht auf völkerrechtliche Hindernisse. Dies ergebe sich aus der Struktur des NATO-Vertrags, in dessen Rahmen die Lagerung falle. Dem NATO-Vertrag liege der Gedanke zugrunde, daß eine rechtliche Bindung nur aufgrund freiwilliger Entscheidung der jeweils betroffenen Vertragspartei entstehen und eine solche Entscheidung grundsätzlich jederzeit rückgängig gemacht werden könne. Hiernach dürfe die Lagerung chemischer Waffen in der Bundesrepublik Deutschland durch die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika nicht ohne entsprechende deutsche Zustimmung erfolgen und sei bei einem Widerruf dieser Zustimmung zu beenden. Aus dem Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten (Deutschland-Vertrag [DV]) und aus dem Aufenthaltsvertrag ergebe sich nichts Gegenteiliges; Art. 1 Abs. 2 AV sehe vor, daß die Effektivstärke der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Streitkräfte nur mit Zustimmung der Bundesregierung erhöht werden dürfe. Der Begriff der Effektivstärke beziehe sich auch auf die Ausrüstung der Streitkräfte. Die Einführung neuer Waffensysteme und ähnliche qualitative oder quantitative Veränderungen seien daher als eine Erhöhung der Effektivstärke anzusehen. Die Annahme, Art. 1 Abs. 2 AV schließe den Widerruf einer einmal erteilten Zustimmung zur Erhöhung der Effektivstärke aus, widerspräche dem dargelegten Grundgedanken des NATO- Vertrags, in dessen Licht der Aufenthaltsvertrag auszulegen sei. Soweit es sich bei den in der Bundesrepublik Deutschland lagernden C-Waffen um "Altbestände" handeln sollte, finde zwar nicht Art. 1 Abs. 2 AV, sondern Art. 1 Abs. 1 AV Anwendung, der die Stationierung ausländischer Streitkräfte in der am 6. Mai 1955 bestehenden Effektivstärke für zulässig erkläre und damit (wohl) eine "generelle Festschreibung" enthalte. Dies sei jedoch im Ergebnis ohne Bedeutung. Das Zustimmungsgesetz zum Aufenthaltsvertrag sei verfassungskonform dahingehend auszulegen, daß es eine Stationierung von Waffen nur insoweit zulasse, als die Anforderungen des Grundgesetzes gewahrt seien. Daß ein solches Verständnis des Zustimmungsgesetzes von den Vereinigten Staaten nicht hingenommen würde, müsse angesichts der Tatsache, daß der NATO-BVerfGE 77, 170 (179) BVerfGE 77, 170 (180)Vertrag auch von der Rücksichtnahme auf das Verfassungsrecht der einzelnen Vertragsparteien geprägt sei, als ausgeschlossen angesehen werden. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, daß die Regierung der Vereinigten Staaten auf Okinawa (Japan) stationierte amerikanische C-Waffen-Bestände abgezogen habe, nachdem es dort zu einem Unfall gekommen sei und die japanische Regierung die Entfernung der Waffen verlangt habe.
20
3. Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet.
21
a) Die Bundesregierung habe durch eine Zustimmung zur Stationierung von C-Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder die Duldung dieser Stationierung ihr obliegende Schutzpflichten, die sich aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit ergäben, mißachtet. Dies müsse schon daraus geschlossen werden, daß die für den Katastrophenschutz zuständigen Landesbehörden und gemeindlichen Stellen über Einzelheiten der C-Waffen-Lagerung nicht unterrichtet seien und daher keine entsprechenden Planungen in die Wege leiten könnten. Die Erklärung der Bundesregierung, daß die Bevölkerung durch die Stationierung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland nach menschlichem Ermessen nicht gefährdet sei, reiche demgegenüber für die Annahme, den Anforderungen des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sei Genüge getan, nicht hin. Die Bundesregierung müsse konkret darlegen, welche Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gerecht werdenden Maßnahmen zur Abwehr der aufgezeigten Gefahren zur Verfügung stünden. Das Grundgesetz biete keinen Anhalt dafür, daß der Staat auf militärischem Gebiet - anders als im zivilen Bereich - vollständig von der - aus dem Gebot wirkungsvollen Rechtsschutzes folgenden - Pflicht entbunden wäre, über Sicherheitsvorkehrungen gegen Gefahren vor Gericht Rechenschaft abzulegen. Solange die Bundesregierung diese Rechenschaft schuldig bleibe, müsse davon ausgegangen werden, daß der Abzug aller chemischen Waffen aus der Bundesrepublik die einzige Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG genügende Maßnahme sei.
22
Die Entfernung aller C-Waffen von deutschem Hoheitsgebiet sei im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch deshalb geboten, weil naBVerfGE 77, 170 (180)BVerfGE 77, 170 (181)hezu keine Lage vorstellbar sei, in der ein Einsatz dieser Waffen mit geltendem Kriegsvölkerrecht vereinbar sei. Das militärische Interesse an ihrer Stationierung in der Bundesrepublik Deutschland wiege hiernach ungleich leichter als das Recht auf Leben und Gesundheit der von der Stationierung Betroffenen. Ein völkerrechtskonformer Einsatz der C-Waffen sei praktisch ausgeschlossen. Zwar sei der Zweiteinsatz chemischer Waffen, d. h. ihr Gebrauch nach vorheriger Anwendung solcher Waffen durch den Gegner, von Völkerrechts wegen wohl nicht schlechthin unzulässig. Es bestehe jedoch ein völkergewohnheitsrechtliches, im Ersten Zusatzprotokoll aus dem Jahre 1977 zu den Rot-Kreuz-Abkommen vom 12. August 1949 kodifiziertes Verbot "blinder", d. h. in ihrer Wirkung nicht auf militärische Ziele beschränkbarer Waffeneinsätze; dieses Verbot sei nach allgemeinem Völkerrecht repressalienfest, dürfe also auch dann nicht übertreten werden, wenn es zuvor vom Gegner mißachtet worden sei. Jedenfalls im dicht besiedelten Mitteleuropa sei es kaum möglich, die Wirkungen eines Einsatzes von C-Waffen auf militärische Ziele zu beschränken.
23
Unabhängig davon verstoße das angegriffene Verhalten der Bundesregierung deshalb gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, weil es an einer vorgängigen Äußerung des Gesetzgebers zur Stationierung von C- Waffen im Bundesgebiet und zur Hinnehmbarkeit der damit verbundenen Gefahren fehle. Kraft des allgemeinen Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes seien unabhängig vom Vorliegen eines Eingriffs grundlegende und wesentliche Entscheidungen vom Gesetzgeber zu treffen; zu ihnen zähle auch die Entscheidung über eine Stationierung von C-Waffen und die Inkaufnahme der mit einer solchen Stationierung zusammenhängenden Risiken.
24
Die Bundesregierung habe die Entscheidung über den Einsatz der in Rede stehenden Waffen praktisch unwiderruflich dem Präsidenten der Vereinigten Staaten überantwortet. Dies stelle eine von Art. 24 Abs. 1 GG nicht gedeckte Übertragung eines Hoheitsrechts auf einen fremden Staat dar; durch sie werde zugleich das Recht auf Leben und Gesundheit in unzulässiger Weise eingeschränkt.
25
Darüber hinaus sei das Verhalten der Bundesregierung mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG deshalb unvereinbar, weil bisher kein geeignetesBVerfGE 77, 170 (181) BVerfGE 77, 170 (182)Verfahren durchgeführt worden sei, in dem die Betroffenen ihre durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechte hätten zur Geltung bringen können. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei geklärt, daß eine Mißachtung von Verfahrensvorschriften, die der Staat in Erfüllung seiner Pflicht zum Schutz von Leib und Leben der Einzelnen erlassen habe, gegen Art. 2 Abs. 2 GG verstoße. Art. 2 Abs. 2 GG sei daher erst recht verletzt, wenn überhaupt kein Verfahren zur Verfügung gestellt worden sei. Dabei komme es nicht darauf an, ob der zivile oder militärische Bereich betroffen sei. Das Grundgesetz enthalte besondere Vorschriften, die im Interesse des Verteidigungsauftrages der Bundeswehr bestimmte Grundrechtseingriffe gestatteten. Diese Vorschriften hätten abschließenden Charakter; sie umfaßten die den Verfassungsbeschwerden zugrundeliegende Fallgestaltung nicht. Die Erfordernisse militärischer Geheimhaltung rechtfertigten jedenfalls nicht das Unterbleiben jeglicher Mitteilungen und den vollständigen Ausschluß einer Verfahrensbeteiligung der Betroffenen. Daß die vorliegend in Rede stehende Gefahrenquelle bereits eröffnet sei, mindere nicht, sondern verstärke den Anspruch auf Durchführung eines grundrechtsschützenden Verfahrens.
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Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sei schließlich auch deshalb verletzt, weil das angegriffene Verhalten der Bundesregierung mit Art. 25 und 26 GG unvereinbar sei. Ein Einsatz von C-Waffen von deutschem Hoheitsgebiet aus könne höchstwahrscheinlich nur unter einer - der Bundesrepublik Deutschland zuzurechnenden - Verletzung allgemeiner Regeln des Völkerrechts erfolgen, ihre Lagerung im Falle gesteigerter internationaler Spannungen zu einer völkerrechtswidrigen Drohung mit Gewalt werden. Indem sie die Verfügungsbefugnis über die Waffen den Vereinigten Staaten von Amerika eingeräumt habe, sei der Bundesrepublik Deutschland unmöglich gemacht worden, das Friedensgebot eigenverantwortlich zu wahren.
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b) Der Bundestag habe gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen, indem er es unterlassen habe, im Wege des "Nachfassens" tätig zu werden, als erkennbar geworden sei, daß Risiken für die durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Rechtsgüter entstanden seien.BVerfGE 77, 170 (182)
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BVerfGE 77, 170 (183)III.  
Die Bundesregierung hat zu den Verfassungsbeschwerden wie folgt Stellung genommen:
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1. Die Verfassungsbeschwerden seien unzulässig.
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a) Es treffe zu, daß die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika in der Bundesrepublik Deutschland eine begrenzte Menge chemischer Waffen lagerten. Der Bundesregierung seien die Einzelheiten der Lagerung bekannt; die Vereinigten Staaten von Amerika hätten sie nicht ermächtigt, zu Ort und Art der Lagerung nähere Auskünfte zu erteilen. Sie sei aber damit einverstanden, daß unterstellt werde, die Beschwerdeführer seien Nachbarn von C-Waffen- Depots. Von solchen Depots, wie von allen Waffenlagern, könnten, abstrakt betrachtet, Gefahren ausgehen, denen durch Schutzvorkehrungen zu begegnen der Staat von Verfassungs wegen verpflichtet sei. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei anerkannt, daß den Pflichten dieser Art Rechte entsprechen könnten, die mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbar seien. Die Beschwerdeführer könnten daher zulässigerweise rügen, durch die Lagerung von C-Waffen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG betroffen zu sein.
31
Dies gelte allerdings nicht, soweit sie sich auf Gefahren beriefen, die mit einem Einsatz dieser Waffen verbunden seien. Die Beschwerdeführer wären durch einen solchen Einsatz jedenfalls nur als Teil der Bevölkerung, nicht aber individuell betroffen. Aus einer bestimmten Belegenheit von Waffen könnten keinerlei Rückschlüsse auf die Örtlichkeiten eines möglichen Einsatzes gezogen werden. Die Bundesregierung trete für eine Verteidigung des Bundesgebietes im grenznahen Bereich ein. Im übrigen sei ein C-Waffen-Einsatz vom Gebiet der Bundesrepublik Deutschland aus wegen des völkerrechtlichen Verbots des Erstgebrauchs dieser Waffen allenfalls als Zweiteinsatz denkbar; daher müßte die Anwendung chemischer Kampfstoffe durch einen möglichen Gegner als die wesentliche Ursache für die von den Beschwerdeführern beschworenen Einsatzgefahren angesehen werden.
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b) Die geltend gemachten Gefahren gingen von Waffen aus,BVerfGE 77, 170 (183) BVerfGE 77, 170 (184)die unter der Verfügungsgewalt der Vereinigten Staaten von Amerika stünden; ihr Einsatz wäre nur aufgrund einer Entscheidung des amerikanischen Präsidenten nach Konsultationen im Rahmen des nordatlantischen Verteidigungsbündnisses möglich. Die von den Vereinigten Staaten getroffene Entscheidung für die Stationierung von C-Waffen auf deutschem Hoheitsgebiet sei ein Hoheitsakt eines fremden Staates, der mit einer Verfassungsbeschwerde nicht in zulässiger Weise angegriffen werden könne. Allerdings hätten Bundestag und Bundesregierung dieser Entscheidung zugestimmt. Nach Art. 1 Abs. 1 AV dürften vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der Abmachungen über den deutschen Verteidigungsbeitrag an Streitkräfte der gleichen Nationalität und Effektivstärke wie zur Zeit des Inkrafttretens dieser Abmachungen in der Bundesrepublik stationiert werden. Darin liege eine Billigung der im Jahre 1955 vorhandenen Bewaffnung dieser Streitkräfte sowie zu einem Austausch von Waffen im Rahmen von Modernisierungsmaßnahmen. Zwar bedürfe gemäß Art. 1 Abs. 2 AV eine Erhöhung der Effektivstärke der ausländischen Streitkräfte der Zustimmung der Bundesregierung. Bezüglich chemischer Waffen sei eine derartige Zustimmung seit 1955 indessen nicht erteilt worden, weil eine Effektivstärkenerhöhung nicht stattgefunden habe. Die im Rahmen von Art. 1 Abs. 1 AV erteilte und aufrechterhaltene deutsche Zustimmung zur Stationierung von C-Waffen sei als Akt der öffentlichen Gewalt im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde.
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c) Die Verfassungsbeschwerden seien jedoch verspätet.
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aa) Dies gelte zum einen insoweit, als die Beschwerdeführer ein Unterlassen gebotener Schutzvorkehrungen rügten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien die Fristbestimmungen des § 93 BVerfGG auf Verfassungsbeschwerden gegen staatliches Unterlassen nur dann nicht anwendbar, wenn das zum Handeln verpflichtete Organ gänzlich untätig geblieben sei. Diese Voraussetzung sei im vorliegenden Falle nicht erfüllt. Von gänzlicher Untätigkeit könne angesichts des Abschlusses und der gesetzgeberischen Billigung des Aufenthaltsvertrages sowie des seit dem 1. Juli 1963 in Kraft befindlichen NATO-Truppenstatuts nebst ZuBVerfGE 77, 170 (184)BVerfGE 77, 170 (185)satzabkommen hierzu nicht die Rede sein. Mit dem Aufenthaltsvertrag sei die Rechtsgrundlage für die Stationierung chemischer Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland geschaffen worden. Das NATO-Truppenstatut, das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut, insbesondere dessen Art. 53, und die Absätze 5 und 6 des Unterzeichnungsprotokolls zu dieser Vorschrift sowie die auf ihrer Grundlage getroffenen zahlreichen Vereinbarungen enthielten eingehende Regelungen, um die Sicherheit der Lagerung von Waffen einschließlich chemischer Waffen zu gewährleisten. Seit der Verkündung der genannten völkerrechtlichen Verträge sei allgemein erkennbar gewesen, daß für den Bereich der Lagerung von C-Waffen Sicherheitsmaßnahmen getroffen worden seien. Die Frist zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde, mit der das Unterlassen solcher Maßnahmen gerügt werde, sei daher am 1. Juli 1964 abgelaufen.
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bb) Die Verfassungsbeschwerden seien auch verspätet, soweit die Lagerung von C-Waffen als solche angegriffen werde. Die Beschwerdeführer hätten bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des NATO-Truppenstatuts und des Zusatzabkommens hierzu aufgrund einer Reihe von Veröffentlichungen Kenntnis von der Lagerung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland haben können. Die Beschwerdeführer hätten auch nicht geltend gemacht, daß in jüngster Zeit C-Waffen-Lager in der Nähe ihrer Wohn- oder Arbeitsstätten angelegt worden seien. Im übrigen habe die Bundesregierung erklärt, daß die Vereinigten Staaten von Amerika seit 1969 keine C-Waffen mehr hergestellt hätten und daher eine Lagerung neuer Bestände seit diesem Zeitpunkt nicht erfolgt sei. Ob wegen der Geheimhaltungspraxis im Bereich der C-Waffen-Lagerung ausnahmsweise von der Einhaltung von Fristvorschriften abgesehen werden könne, stelle die Bundesregierung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts anheim.
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d) aa) Dem Antrag zu 2) fehle es an einem rechtlich selbständigen Beschwerdegegenstand. Mit dem Antrag werde geltend gemacht, daß das beanstandete Verhalten der Bundesregierung der gesetzlichen Grundlage ermangele. Das Anliegen der Beschwerdeführer sei indessen nicht, auf die Schaffung der angeblich fehlendenBVerfGE 77, 170 (185) BVerfGE 77, 170 (186)gesetzlichen Grundlage hinzuwirken. Wie sich aus dem Antrag zu 1) b) ergebe, zielten die Verfassungsbeschwerden vielmehr darauf ab, diese Risiken durch eine Beseitigung ihrer Quelle zu erreichen. Mit dem Antrag zu 2) werde daher - solle die Antragstellung nicht als insgesamt selbstwidersprüchlich anzusehen sein - nur ein weiterer Grund für die behauptete Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Verhaltens der Bundesregierung geltend gemacht. Dies werde im übrigen durch die Begründung der Verfassungsbeschwerde bestätigt, derzufolge eine Stationierung u. a. mit Art. 25 GG unvereinbar sei; für die Schaffung der von den Beschwerdeführern vermißten gesetzlichen Grundlage sei hiernach überhaupt kein Raum.
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bb) Jedenfalls sei der Antrag zu 2) deshalb unzulässig, weil es an einer grundgesetzlichen Vorschrift fehle, die Inhalt und Umfang der behaupteten Gesetzgebungspflicht im wesentlichen bestimme. Dem Antrag und seiner Begründung lasse sich nicht entnehmen, wie die von den Beschwerdeführern vermißte Regelung aussehen müßte. Die Beschwerdeführer könnten auch nicht mit Erfolg geltend machen, wegen der einschlägigen Geheimhaltungspraxis der Bundesregierung sei die Substantiierung nicht möglich. Schon in gewöhnlichen Fällen könne sie wegen des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums nicht erfolgen. Daß im vorliegenden Falle die Dinge anders lägen, weil sich der dem Gesetzgeber zustehende Spielraum auf die Wahl eines einzigen Mittels eingeengt hätte, sei nicht schlüssig dargelegt worden.
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2. Die Verfassungsbeschwerden seien jedenfalls unbegründet.
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a) Es fehle an einer verfassungsrechtlich erheblichen Gefährdung von Leib und Leben der Beschwerdeführer durch die Lagerung chemischer Waffen in der Bundesrepublik Deutschland. Die Bundesregierung habe sich auf der Grundlage des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 53 ZA-NTS zuletzt im Dezember 1983 durch eine interministerielle Expertengruppe davon überzeugt, daß diese Lagerung unter Gewährleistung höchster Sicherheitsanforderungen erfolge. Die getroffenen Maßnahmen berücksichtigten Gefahren, die aus der Lagerung selbst, Umgebungseinflüssen sowie Eingriffen Unbefugter erwachsen könnten. Dabei werde nicht nur den entsprechenden amerikanischen Vorschriften, sondern beiBVerfGE 77, 170 (186)BVerfGE 77, 170 (187)spielsweise auch den Grundsätzen, die in der Bundesrepublik Deutschland für den Umgang mit gefährlichen Stoffen gemäß der Störfall-Verordnung vom 27. Juni 1980 gälten, Rechnung getragen. Die Sicherheitsstandards der amerikanischen Streitkräfte, nach denen sich die Lagerung von C-Waffen hinsichtlich der explosiven Komponenten richte, entsprächen denen der zentralen Dienstvorschrift der Bundeswehr ("Schutzabstandsbestimmungen für den Umgang mit Munition"). Beide bezögen sich auf entsprechende Empfehlungen der Vereinten Nationen zur Klassifizierung gefährlicher Güter. In Entsprechung zum "Größten Anzunehmenden Unfall" im Bereich der Reaktorsicherheit werde in den amerikanischen Vorschriften darüber hinaus eine entsprechende Gefährdungszone bestimmt. Ihre Ausdehnung richte sich nach der möglichen Kampfstoffkonzentration je Zeiteinheit im Falle des Größten Anzunehmenden Unfalls. Dieser Bereich werde vorsorglich für jeden öffentlichen Zugang gesperrt. Die Überwachung der Bestände an chemischen Waffen erfolge nach modernsten technischen Methoden. Am Lagerort würden ständig Luftproben analysiert. Die Genauigkeit der Meß- und Analyseverfahren gehe so weit, daß bereits ein Tausendstel derjenigen Kampfstoffkonzentration feststellbar wäre, welcher sich eine Person ohne Schutzvorkehrungen acht Stunden lang ohne Beeinträchtigung der Gesundheit aussetzen könnte. Zur akuten Gefährdung einer Person müßte eine Konzentration bestehen, die um mehr als 100 Millionen mal höher liege als die geringste, mit den angewandten Verfahren feststellbare Kampfstoffmenge. Auf deutschem Boden sei im Rahmen der Lagerung von C-Waffen bisher weder ein Unfall noch eine Leckage aufgetreten. Mit der Lagerung verbundene Risiken für die Bevölkerung seien daher nach menschlichem Ermessen ausgeschlossen.
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Die Lagerung unterliege auch hinsichtlich technischer Einzelheiten strenger amerikanischer Geheimhaltung. Die Bundesregierung sei verpflichtet, diese auf entsprechenden Bestimmungen der Vereinigten Staaten beruhende Geheimhaltung auch im vorliegenden Verfahren zu achten. Das ergebe sich aus Art. 38 ZA-NTS, der vom Bundesverfassungsgericht wie von anderen Gerichten zu beachten sei. Art. 38 ZA-NTS enthalte eine verfahrensrechtliche Regelung,BVerfGE 77, 170 (187) BVerfGE 77, 170 (188)die zu den §§ 26 bis 28 BVerfGG hinzutrete und das Letztentscheidungsrecht des Bundesverfassungsgerichts über die Fragen des Schutzes von Geheimnissen einschränke. Diese Einschränkung sei folgerichtig, weil es sich bei den in Art. 38 ZA-NTS in Bezug genommenen Geheimnissen zumindest auch um nichtdeutsche Geheimnisse handle.
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b) Die auf einen möglichen völkerrechtswidrigen Einsatz der in Rede stehenden C-Waffen gestützte Rüge einer Verletzung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sei ebenfalls unbegründet. Es fehle insoweit an einem in die Sphäre der Beschwerdeführer eingreifenden Rechtssatz oder Einzelakt. Die Beschwerdeführer könnten nicht durch Berufung auf ihre Grundrechte eine Überprüfung der Vereinbarkeit eines etwaigen Einsatzes der C-Waffen mit dem Völkerrecht erreichen. Dieses Ergebnis stimme mit der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur friedlichen Nutzung der Kernenergie überein. Ihr liege die Auffassung zugrunde, daß Vorschriften, die der Wahrung der äußeren Sicherheit dienten, nicht als individualschützend angesehen werden könnten. Die Lagerung chemischer Waffen auf deutschem Hoheitsgebiet sei ein Akt, der nach Einschätzung der Bundesregierung der Wahrung der äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland diene. Im Weißbuch 1983 zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland heiße es hierzu:
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    "Die sowjetische Militärdoktrin kennt unverändert den Einsatz chemischer Kampfstoffe als Mittel der Kriegsführung. Ihre Führungsgrundsätze sehen den offensiven Einsatz von C-Kampfstoffen im Rahmen der Operationsführung vor.
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    Tatsächlich ist der Warschauer Pakt materiell und personell zu chemischer Kriegsführung befähigt. Sein Potential besteht aus einer Reihe tödlich oder lähmend wirkender Kampfstoffe, die mit Raketen, Artillerie und von Flugzeugen aus eingesetzt werden können. Seine Streitkräfte sind nach Ausrüstung und Ausbildung gut darauf vorbereitet, auch unter chemischen Einsatzbedingungen operieren zu können.
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    In den letzten zehn Jahren hat die Sowjetunion sowohl die chemische Abwehrfähigkeit als auch die Offensivfähigkeit ihrer Streitkräfte konsequent ausgebaut.
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    Die Vereinigten Staaten haben im Gegensatz zur Sowjetunion vor etwa 14 Jahren die weitere Produktion chemischer Kampfstoffe eingestellt. Die Hoffnung, dadurch die Sowjetunion zu ähnlicher ZurückhalBVerfGE 77, 170 (188)BVerfGE 77, 170 (189)tung zu veranlassen und den Abschluß einer umfassenden C-Waffen-Verbotskonvention zu fördern, hat sich aber trotz jahrelanger Verhandlungen nicht erfüllt.
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    Ob der Warschauer Pakt im Konfliktfall zur C-Kriegsführung bereit ist, hängt davon ab, ob er die Regeln des Kriegsvölkerrechts einhält und wie er die Fähigkeit und Bereitschaft der NATO zur chemischen Gegenabschreckung oder auch zur nuklearen Eskalation einschätzt. Dabei muß der Warschauer Pakt davon ausgehen, daß ein Einsatz chemischer Kampfmittel von der NATO nicht als konventionelle Kriegsführung angesehen würde und der Konflikt mithin eine andere Qualität bekäme.
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    Die NATO stützt sich zur Abschreckung eines Einsatzes chemischer Waffen durch den Warschauer Pakt hauptsächlich auf die konventionellen und nuklearen Kräfte. Dennoch müssen die Streitkräfte der NATO fähig sein, chemische Kampfstoffe zur Vergeltung in begrenztem Umfang einzusetzen. In der Allianz verfügen nur die Vereinigten Staaten über ein begrenztes chemisches Abschreckungspotential.
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    Solange die C-Waffen-Bedrohung ... fortbesteht, hält die Bundesregierung wie ihre Bündnispartner es für unerläßlich, im NATO-Bereich nicht nur die C-Waffen-Abwehrfähigkeit zu verbessern, sondern auch eine im Umfang begrenzte Repressalienkapazität aufrechtzuerhalten, um einen Aggressor von einem völkerrechtswidrigen C-Einsatz abzuhalten."
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Daraus erhelle, daß die Lagerung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland allein darauf abziele, einen Einsatz chemischer Kampfstoffe auf deutschem Territorium im Falle einer militärischen Auseinandersetzung zu verhindern und insoweit Leib und Leben der Einzelnen zu schützen. Im übrigen könne nicht im Rahmen einer Auslegung von Art. 2 Abs. 2 GG durch ein Gericht entschieden werden, ob die Einschätzung zutreffe, daß es zur Verhütung eines Einsatzes von C-Waffen der Stationierung solcher Waffen in der Bundesrepublik Deutschland bedürfe.
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c) Art. 26 GG werde durch eine Verteidigungspolitik, die auf einer derartigen Einschätzung beruhe, nicht verletzt. Daß im Zusammenhang mit der in Rede stehenden Stationierung ein Angriffskrieg vorbereitet werde, hätten die Beschwerdeführer selbst nicht behauptet. Ebensowenig könne in ihr eine Anwendung oder Androhung von Gewalt im Sinne von Art. 2 Nr. 4 der Satzung der Vereinten Nationen gesehen werden. Inwieweit sich aus der Verfügungsgewalt der Vereinigten Staaten von Amerika über die in derBVerfGE 77, 170 (189) BVerfGE 77, 170 (190)Bundesrepublik Deutschland befindlichen C-Waffen eine völkerrechtlich erhebliche Drohung ergeben könnte, sei unerfindlich. Nach der auch für die Vereinigten Staaten verbindlichen NATO- Doktrin sei ein Einsatz von C-Waffen allein als Reaktion auf einen entsprechenden Einsatz durch die Gegenseite denkbar.
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d) aa) Wie die Bundesrepublik Deutschland seien auch die Vereinigten Staaten an das Genfer Protokoll aus dem Jahre 1925 gebunden, das die Verwendung chemischer Waffen im Kriege verbiete. Anders als die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion habe das Deutsche Reich bei seinem Beitritt zu diesem Protokoll einen Vorbehalt der Gegenseitigkeit nicht erklärt. Dies bedeute jedoch nicht, daß die völkerrechtliche Bindung der Bundesrepublik Deutschland umfassender wäre als die der USA und ein Zweiteinsatz chemischer Waffen vom Gebiet der Bundesrepublik Deutschland aus nicht erfolgen dürfte. Zum einen verbiete das Protokoll - geltendes Völkerrecht kodifizierend - nur den Ersteinsatz von C- Waffen; zum anderen könnte sich die Bundesrepublik bei einem Ersteinsatz von C-Waffen durch die Sowjetunion kraft einer allgemeinen Regel des Völkervertragsrechts auf den Vorbehalt eines Zweiteinsatzes berufen, den die Sowjetunion bei der Ratifikation des Protokolls angebracht habe. Wie die Abrüstungsverhandlungen auf dem Gebiet der C-Waffen, Art. IX des Übereinkommens über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung bakteriologischer (biologischer) Waffen und von Toxinwaffen sowie über die Vernichtung solcher Waffen vom 10. April 1972 und das Verhalten der Vereinigten Staaten im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Genfer Protokolls zeigten, ergäben sich hinsichtlich eines Zweiteinsatzes chemischer Waffen aus dem Völkergewohnheitsrecht keine über die Regelung des Genfer Protokolls hinausgehenden Bindungen. Die Bemühungen um eine Ächtung chemischer Waffen, namentlich ein Verbot jeglicher Anwendung und Herstellung, die die Bundesregierung mit Nachdruck unterstütze und durch eigene Beiträge gefördert habe, hätten noch nicht zum Erfolg geführt. Ein entsprechendes Abkommen sei wegen der Weigerung der Sowjetunion, angemessene Überprüfungen zu ermöglichen, bisher nicht zustande gekommen.BVerfGE 77, 170 (190)
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BVerfGE 77, 170 (191)bb) Wenngleich das Völkerrecht mithin noch immer kein umfassendes Verbot eines Einsatzes von C-Waffen kenne, setze es einem solchen Einsatz gewisse Grenzen. Sie ergäben sich aus den Regeln des humanitären Kriegsvölkerrechts. Nach Art. 51 Abs. 4 des Ersten Zusatzprotokolls aus dem Jahre 1977 zu den Genfer Rot- Kreuz-Abkommen vom 12. August 1949 seien unterschiedslose Kampfmaßnahmen untersagt. Es sei davon auszugehen, daß diese Regel auch im Völkergewohnheitsrecht verankert sei. Der Einsatz von C-Waffen stelle indessen nicht generell eine dem Verbot des Art. 51 Abs. 4 unterfallende Kampfmaßnahme dar; der Einsatz von Granaten, die mit chemischen Kampfstoffen bestückt seien, könne auf militärische Ziele beschränkt werden. Kraft Art. 51 Abs. 6 und 8 des Ersten Zusatzprotokolls sei das Verbot von unterschiedslosen Kampfmaßnahmen in seinem Kern auch repressalienfest. Damit gehe das Erste Zusatzprotokoll, an das die Bundesrepublik derzeit nicht gebunden sei, allerdings über das bisher geltende Völkerrecht hinaus. Auch das Repressalienverbot des Ersten Zusatzprotokolls besage indessen nicht, daß jeder Angriff, bei dem damit zu rechnen sei, daß er auch Verluste an Menschenleben unter der Zivilbevölkerung verursachen könnte, rechtswidrig sei; verboten seien nur unmittelbar gegen die Zivilbevölkerung gerichtete oder völlig ungezielte Waffeneinsätze. Dies belege Art. 51 Abs. 5 Buchst. b des Ersten Zusatzprotokolls, demzufolge eine Kampfmaßnahme nur dann als unterschiedslos anzusehen sei, wenn damit gerechnet werden müsse, daß sie Verluste an Menschenleben unter der Zivilbevölkerung verursachen werde, die in keinem Verhältnis zu dem erwarteten konkreten und unmittelbaren militärischen Vorteil stünden.
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e) aa) Die Rüge, daß es an einer grundsätzlichen, die Stationierung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland billigenden Äußerung des Gesetzgebers fehle, sei unbegründet. Der Gesetzgeber habe diese Stationierung durch seine Zustimmung zum Aufenthaltsvertrag, zum NATO-Truppenstatut und dem Zusatzabkommen hierzu gebilligt. Er habe sich damit im Rahmen der Entscheidung des Grundgesetzes für die militärische Landesverteidigung gehalten: Der mit einer Lagerung von Waffen stets verbundeneBVerfGE 77, 170 (191) BVerfGE 77, 170 (192)Rest an Risiken für Leib und Leben sei von Verfassungs wegen hinzunehmen. Zugleich entspreche die gesetzgeberische Billigung der ihrerseits verfassungsgemäßen Entscheidung, die eigene Sicherheit in einem kollektiven Verteidigungssystem zu suchen. Verfassungsrechtliche Forderungen nach einem weitergehenden gesetzgeberischen Tätigwerden bestünden im vorliegenden Fall nicht.
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Die Entscheidung über die Stationierung fremder Streitkräfte und ihrer Waffen betreffe die auswärtigen Beziehungen. Auf diesem Gebiet bestimme sich die Gesetzgebungszuständigkeit des Parlaments nach Maßgabe des Art. 59 Abs. 2 GG. Er sei die Kompetenznorm, die im konkreten Fall den normativen Bereich abstecke, auf welchen sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes - vorbehaltlich des Eingreifens besonderer verfassungsrechtlicher Regelungen - beschränke. Art. 59 Abs. 2 GG weise dem Bundestag Gesetzgebungsbefugnisse hinsichtlich bestimmter Arten völkerrechtlicher Verträge zu; im übrigen begründe er eine grundsätzlich vorrangige - die Befugnis zu weitreichenden Entscheidungen ohne Zustimmung des Gesetzgebers einschließende - Zuständigkeit der Regierung. Hinzu komme, daß die Lagerung chemischer Waffen den Bereich der Verteidigung betreffe. Auch hier weise das Grundgesetz dem Parlament nur in begrenztem Umfang Kompetenzen zu. Daß die Bewaffnung der Bundeswehr - oder gar diejenige ausländischer Streitkräfte - durch Gesetz geregelt werden müßte, sehe das Grundgesetz nicht vor.
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bb) Mit der Zustimmung zum NATO-Truppenstatut und zum Zusatzabkommen gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sei der Gesetzgeber auch in der Frage von Schutzvorkehrungen gegen die mit einer Lagerung chemischer Waffen verbundenen Gefahren in hinreichendem Maße tätig geworden. Insoweit gelte das, was zur Grundentscheidung für die Stationierung von C-Waffen ausgeführt worden sei, entsprechend.
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Daß gesetzliche Regelungen fehlten, die Verfahren zur Information und Anhörung der von einer C-Waffen-Stationierung Betroffenen eröffneten, sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Zum einen sei in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bisherBVerfGE 77, 170 (192) BVerfGE 77, 170 (193)offengeblieben, ob grundrechtliche Schutzpflichten dem Gesetzgeber geböten, derartige Verfahren vorzusehen. Zum anderen stünden konkrete Bedürfnisse der Geheimhaltung der Informationserteilung und Anhörung unabweisbar entgegen. Ein Bekanntwerden von Einzelheiten der Lagerung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland könnte einem möglichen Gegner die Ausschaltung dieser Waffen erleichtern. Angesichts dessen sei unerheblich, daß in den Vereinigten Staaten von Amerika möglicherweise ein geringeres Maß an Geheimhaltung geübt werde. Die materielle Position der Beschwerdeführer, die Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleiste und der durch die getroffenen völkerrechtlichen Vereinbarungen Rechnung getragen werde, bleibe vom Fehlen von Informations- und Anhörungsverfahren unberührt. Im übrigen sei die Einschränkung grundrechtlicher Positionen im Interesse der Landesverteidigung außer in den von Art. 17 a GG geregelten Fällen nicht schlechthin ausgeschlossen.
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IV.  
Die Beschwerdeführer in den Verfahren 2 BvR 624/83 und 2 BvR 1080/83 haben hierauf erwidert:
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1. a) Sollte die Behauptung der Bundesregierung zutreffen, daß hinsichtlich der Stationierung von C-Waffen auf deutschem Boden Zustimmungsakte der Bundesregierung nicht erfolgt seien, seien die Verfassungsbeschwerden insoweit gegenstandslos. Nicht gegenstandslos seien sie jedoch, soweit geltend gemacht werde, Bundesregierung und Bundestag hätten ihre Pflicht verletzt, verfassungsrechtlich gebotene Vorkehrungen zum Schutz von Leben und Gesundheit zu treffen. Dieser Pflicht sei nur dann genügt, wenn die Bundesregierung die für einen Abzug der amerikanischen C-Waffen von deutschem Boden notwendigen Schritte unternehme und der Bundestag die Bundesregierung hierzu gesetzlich verpflichte. Jedenfalls sei der Bundestag von Verfassungs wegen gehalten, gesetzliche Vorschriften, insbesondere verfahrensrechtlicher Art, zu erlassen, aufgrund derer die mit der Stationierung verbundenen Risiken vermindert werden könnten. Solange sich der GesetzgeberBVerfGE 77, 170 (193) BVerfGE 77, 170 (194)nicht für die Hinnahme dieser Risiken ausgesprochen habe, hätte die Bundesregierung deren Entstehen nicht zulassen dürfen. Zumindest hätte sie ihrerseits risikomindernde Vorkehrungen, insbesondere verfahrensrechtlicher Art, treffen müssen. In dieser Weise sei das Verhältnis der Anträge zu 1) und 2) zu verstehen.
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b) Auch hinsichtlich des geltend gemachten "Einsatzrisikos" fehle es nicht an einer individuellen Betroffenheit der Beschwerdeführer. Wenngleich verläßliche Prognosen nicht möglich seien, sei davon auszugehen, daß aus militärischen Gründen eine erhöhte Wahrscheinlichkeit für einen Einsatz von C-Waffen in der näheren Umgebung von Lagerungsorten bestehe. An der notwendigen Betroffenheit fehle es aber auch dann nicht, wenn davon ausgegangen werde, daß das "Einsatzrisiko" für alle Bewohner der Bundesrepublik Deutschland gleich hoch sei. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht müsse für den Einzelnen auch dann eröffnet sein, wenn er sich, wie im vorliegenden Fall, gegen grundrechtlich erhebliche Risiken von besonderer Tragweite und großem Gewicht wende. Vorliegend werde nicht die Gefahr eines Einsatzes von C- Waffen durch einen möglichen Gegner, sondern das Risiko eines die völkerrechtlich gebotene Rücksichtnahme auf die Zivilbevölkerung mißachtenden, von der Bundesrepublik Deutschland als Stationierungsland mit zu verantwortenden Einsatzes durch die Vereinigten Staaten von Amerika geltend gemacht.
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c) Die Frist für die Erhebung der Verfassungsbeschwerden sei nicht am 1. Juli 1964 abgelaufen. Denn das NATO-Truppenstatut und das Zusatzabkommen hierzu enthielten lediglich generalklauselartige Regelungen zur Gefahrenabwehr, die verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügten; an Bestimmungen, welche die besonderen Gefahren einer Lagerung von C-Waffen erfaßten, fehle es. Sie seien auch nicht in den Gesetzgebungsverfahren zum Aufenthaltsvertrag, zum NATO-Truppenstatut und zum Zusatzabkommen angesprochen worden. Der Abschluß möglicher Verwaltungsabkommen, die die besonderen Risiken einer Lagerung zum Gegenstand hätten, sei nicht bekannt gemacht worden; eine Frist zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde sei daher auch insoweit nicht in Lauf gesetzt worden. Im übrigen könne nicht ausgeschlosBVerfGE 77, 170 (194)BVerfGE 77, 170 (195)sen werden, daß durch eine Verlagerung älterer C-Waffen-Bestände in die Nähe der Orte, in denen die Beschwerdeführer wohnten oder arbeiteten, in neuer Zeit C-Waffen-Depots angelegt worden seien, das Lagerungsrisiko für die Beschwerdeführer daher erst jetzt aktuell geworden sei.
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d) Der Antrag zu 2) sei rechtlich selbständig. Den Bundestag treffe eine eigenständige Pflicht, zum Schutz von Leben und Gesundheit der von der Lagerung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland Betroffenen gesetzgeberisch tätig zu werden. Die Beschwerdeführer hätten dargetan, daß der Bundestag auf dem in Rede stehenden Gebiet gänzlich untätig geblieben sei und die Jahresfrist des § 93 BVerfGG daher nicht zu laufen begonnen habe. Der Inhalt der fehlenden gesetzgeberischen Regelung sei von den Beschwerdeführern auch hinreichend genau bezeichnet worden. Die Anforderungen, die die Bundesregierung an die Substantiierung des Antrags zu 2) stellen zu können glaube, seien überzogen und bewirkten eine Verkürzung des Grundrechtsschutzes auf Fälle, in denen der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers auf Null geschrumpft sei. Einem Verfassungsbeschwerdeführer dürfe nicht die Möglichkeit genommen werden, das Ziel einer Befassung des Gesetzgebers mit einer bestimmten Fragestellung zu verfolgen, ohne konkrete gesetzgeberische Regelungen bezeichnen zu müssen.
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2. Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet.
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a) aa) Nach dem Vortrag der Bundesregierung erschienen die in Rede stehenden Lagerungsrisiken keineswegs auf einen Risikorest reduziert. Dem Hinweis auf die Möglichkeit einer Sperrung des bei einem Größten Anzunehmenden Unfall entstehenden Gefährdungsbereichs sei entgegenzuhalten, daß unter entsprechenden Windverhältnissen noch in einer Entfernung von 100 km verhältnismäßig hohe Konzentrationen freigesetzter chemischer Kampfstoffe auftreten könnten. Es unterliege keinem Zweifel, daß Sperrgebiete nicht derart weit reichten. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, daß als Größter Anzunehmender Unfall nur eine - beispielsweise von durchgerosteten Behältnissen ausgelöste - Leckage in Betracht komme.
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bb) Zur Frage von Katastrophenschutzmaßnahmen, die bei eiBVerfGE 77, 170 (195)BVerfGE 77, 170 (196)nem Unfall ergriffen werden müßten, habe die Bundesregierung nichts vorgetragen. Nach den Katastrophenschutzplänen, die im zivilen Bereich von Industrie und Verwaltung aufgestellt worden seien, müsse bei Unfällen zunächst der Austritt von Schadstoffen wirksam bekämpft werden. Ob dies den amerikanischen Streitkräften bei einem C-Waffen betreffenden Unfall möglich sei, könne angesichts der Geheimhaltungspraxis der Bundesregierung letztlich nicht beurteilt werden, sei aber zu bezweifeln. Ein Schutz der Bevölkerung durch Warnung, gegebenenfalls auch Evakuierung, könne jedenfalls nicht allein durch amerikanische Streitkräfte erfolgen. Die zuständigen deutschen Behörden könnten aber nur dann wirkungsvoll tätig werden, wenn sie über den Ort und die Menge der dort vorhandenen Kampfstoffe unterrichtet seien. Schließlich müßten Ärzte im Interesse einer angemessenen medizinischen Versorgung Kenntnis von der Art der gelagerten Giftstoffe haben.
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cc) Die Beschwerdeführer haben einen Beitrag des Wissenschaftlers Dr. H. G. Brauch vorgelegt, auf den sie Bezug nehmen. Darin heißt es: Der Oberkommandierende der NATO in Europa, General Rogers, habe im Jahre 1982 vor dem Streitkräfteausschuß des amerikanischen Senats zum Zustand der in der Bundesrepublik Deutschland gelagerten C-Waffen erklärt, daß diese überaltert und wegen einer Verschlechterung der chemischen Gefechtsköpfe und einer Beeinträchtigung der Projektile, auf die die Gefechtsköpfe montiert seien, nur unzureichend verwendungsfähig seien. Der stellvertretende Staatssekretär für Forschung und Entwicklung im amerikanischen Verteidigungsministerium habe vor dem Repräsentantenhaus die Beeinträchtigung der Einsatztauglichkeit amerikanischer C-Waffen als eine Folge des Alters, der Korrosion der Metallkomponenten und der Zersetzung des Kampfstoffes bezeichnet. Da nach Erklärung der Bundesregierung seit 1969 neue C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland nicht mehr gelagert worden seien und davon auszugehen sei, daß die hier vorhandene Munition zwischen 17 und 31 Jahren alt sei, erscheine es ausgeschlossen, daß sich die Bestände an C-Waffen, die in der Bundesrepublik Deutschland vorhanden seien, in einem anderen Zustand befänden als diejenigen, die in den Vereinigten Staaten gelagert würden.BVerfGE 77, 170 (196)
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BVerfGE 77, 170 (197)Die Beschwerdeführer haben hinzugefügt, daß man sich in den Vereinigten Staaten nicht zuletzt wegen der Gefahren, die von der Lagerung bereits vorhandener C-Waffen-Bestände ausgingen, für eine Herstellung sogenannter binärer C-Waffen und die Vernichtung der derzeitigen C-Waffen-Bestände ausgesprochen habe. Der Vortrag der Bundesregierung zum Zustand der in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen C-Waffen erscheine nach alledem unzutreffend und werde von den Beschwerdeführern bestritten.
67
Einer Beweiserhebung über die Frage, ob die Sicherheit der C- Waffen-Lager in der Bundesrepublik Deutschland gewährleistet sei, stehe Art. 38 ZA-NTS nicht im Wege. Diese Bestimmung gehe - dem Gebot wirkungsvollen Rechtsschutzes entsprechend - gerade nicht davon aus, daß militärische Geheimnisse im gerichtlichen Verfahren "ausgeklammert" werden könnten. Davon abgesehen erscheine es verwunderlich, daß einer interministeriellen Expertengruppe, nicht aber einem obersten Verfassungsorgan wie dem Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit einer Überprüfung der Sicherheitsvorkehrungen gegen die Gefahren, die mit einer Lagerung von C-Waffen verbunden seien, eröffnet sein solle.
68
b) Bezüglich der völkerrechtlichen Zulässigkeit eines Einsatzes von C-Waffen habe die Bundesregierung nicht zu dem Einwand Stellung genommen, daß die Risiken einer Lagerung von C-Waffen allenfalls dann hingenommen werden könnten, wenn sie durch anerkennenswerte Gründe der Landesverteidigung aufgewogen würden. Solche Gründe lägen nicht vor. Wie Sachverständige, deren Heranziehung vorsorglich beantragt werde, zur Überzeugung des Gerichts bekunden könnten, würde ein Einsatz von C-Waffen im dicht besiedelten Mitteleuropa aller Voraussicht nach, ja mit Sicherheit, die Zivilbevölkerung in einem solchen Maße in Mitleidenschaft ziehen, daß er durch konkrete und unmittelbare militärische Vorteile nicht mehr gerechtfertigt werden könnte; er wäre mithin selbst dann, wenn er nicht als unmittelbar gegen die Zivilbevölkerung gerichtete oder völlig ungezielte Repressalie angesehen werden könnte, nach den Bestimmungen des Ersten Zusatzprotokolls aus dem Jahre 1977 zu den Genfer Rot-Kreuz-Abkommen vom 12. August 1949 völkerrechtswidrig. Das von der deutschenBVerfGE 77, 170 (197) BVerfGE 77, 170 (198)Hoheitsgewalt mit zu verantwortende Bereithalten von C-Waffen verstoße im Hinblick hierauf gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, jedenfalls aber gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es spreche nichts für die Annahme, daß dieser Zusammenhang verfassungsgerichtlicher Erkenntnis entzogen sei.
69
c) Der Verstoß gegen Art. 26 und 24 Abs. 1 GG liege in dem Verzicht der Bundesregierung auf eine deutsche Verfügungsgewalt über die im Bundesgebiet lagernden C-Waffen. Art. 26 GG sei dadurch verletzt, daß es der Bundesrepublik Deutschland durch das Verhalten der Bundesregierung unmöglich gemacht worden sei, das Entstehen einer Gewaltandrohung, beispielsweise durch Verlegung größerer Mengen von C-Waffen in Grenznähe zu Zeiten hoher internationaler Spannung, zu verhindern. Die Auffassung der Beschwerdeführer, daß auch Art. 24 Abs. 1 GG verletzt sei, werde durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Stationierung nuklearer Mittelstreckenraketen (BVerfGE 68, 1) bestätigt. Das Bundesverfassungsgericht habe dort einen Verstoß gegen Art. 24 Abs. 1 GG letztlich nur deshalb verneint, weil es der Auffassung gewesen sei, daß der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika die Entscheidung über die Freigabe des Einsatzes der in Rede stehenden Nuklearwaffen nach Maßgabe des NATO-Vertrages und den auf seiner Grundlage erstellten Planungen, Richtlinien und Verfahren zu treffen habe und daher insoweit als Organ des nordatlantischen Verteidigungsbündnisses handle. Daß ein Einsatz von C-Waffen auf einer ebenso zustande kommenden Entscheidung beruhen würde, sei nicht ersichtlich; die in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen C-Waffen-Lager der Vereinigten Staaten von Amerika seien nicht der NATO unterstellt. Hinzu komme, daß die Lagerung von C-Waffen auf deutschem Boden - anders als die Stationierung nuklearer Waffen im Bundesgebiet - in dem das nordatlantische Verteidigungssystem betreffenden Gesetzgebungsverfahren noch nicht in Betracht gezogen worden sei. Daher fehle es (auch) an einem Gesetz im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG. Angesichts der besonderen Qualität von C-Waffen könne auch nicht gesagt werden, daß die Stationierung und der mögliche EinsatzBVerfGE 77, 170 (198) BVerfGE 77, 170 (199)dieser Waffen eine bloße Weiterentwicklung des im nordatlantischen Verteidigungssystem angelegten und vom Bundestag gebilligten Integrationsprogramms darstellten.
70
d) Art. 59 Abs. 2 GG greife ein, wenn die vertraglich geregelte Materie Gegenstand der Bundesgesetzgebung sei. Ob etwas Gegenstand der Bundesgesetzgebung sei, bestimme sich unter anderem nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes in Gestalt der Wesentlichkeitslehre. Diese sei im vorliegenden Falle heranzuziehen, weil das den Gegenstand der Verfassungsbeschwerden bildende Verhalten Grundrechtsbezug aufweise. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich nichts Gegenteiliges; in seiner Entscheidung zum "Schnellen Brüter" (BVerfGE 49, 89) habe das Bundesverfassungsgericht Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG lediglich als Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts gewertet und nur Entscheidungen im Bereich der auswärtigen Gewalt, welche keinen unmittelbaren Grundrechtsbezug hätten, als der Exekutive vorbehalten bezeichnet. Ebensowenig ergebe sich aus den Bestimmungen des Grundgesetzes über die Landesverteidigung oder aus dem Gesetzesvorbehalt des Art. 24 Abs. 1 GG, wie ihn das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zur Nachrüstung (BVerfGE 68, 1) gedeutet habe, daß die Wesentlichkeitslehre auf den vorliegenden Fall keine Anwendung finden könnte.
71
V.  
Mit Schriftsätzen vom 23. Mai 1985 und vom 25. März 1986 hat die Bundesregierung im wesentlichen erwidert:
72
1. a) Die Rüge einer Verletzung von Art. 24 GG sei unzulässig. Art. 24 GG sei eine Norm des objektiven Verfassungsrechts, deren Verletzung nicht mit Hilfe der Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden könne. Es sei nicht erkennbar, inwiefern eine etwaige Unvereinbarkeit des angegriffenen hoheitlichen Verhaltens mit Art. 24 GG einen Eingriff in Rechte der Beschwerdeführer darstellen könnte.
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b) Die Rüge einer Verletzung von Art. 2 Abs. 2 GG im Hinblick auf die Gefahren bei einem etwaigen Einsatz von C-Waffen seiBVerfGE 77, 170 (199) BVerfGE 77, 170 (200)ebenfalls unzulässig. Dies gelte unerachtet des - unzutreffenden - Vorbringens, daß ein solcher Einsatz mit hoher Wahrscheinlichkeit gegen völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland verstoßen werde. Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 GG umfasse nicht Risiken, die mit militärischen Maßnahmen zum Zwecke der Landesverteidigung im Falle eines gegnerischen Angriffs für den Einzelnen zwangsläufig verbunden seien. Anderenfalls könnte mit Hilfe einer auf Art. 2 Abs. 2 GG gestützten Verfassungsbeschwerde der gesamte Bereich der Verteidigungsvorbereitungen gerichtlicher Kontrolle unterworfen und die Unterlassung entsprechender Akte gefordert werden. Sinn und Zweck des Instituts der Verfassungsbeschwerde und die in Art. 87 a GG getroffene Entscheidung für die militärische Landesverteidigung würden damit verfehlt.
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2. Die Bundesregierung halte die Verfassungsbeschwerden nach wie vor für unbegründet.
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a) Die Auffassung der Beschwerdeführer, daß es an einer gesetzlichen Grundlage für die Stationierung von C-Waffen im Bundesgebiet fehle, weil der Gesetzgeber weder im Jahre 1955 noch zu einem späteren Zeitpunkt eine solche Stationierung in seinen Willen aufgenommen habe, sei unzutreffend. Aufgrund der Erfahrungen im Ersten, aber auch im Zweiten Weltkrieg sei die Ausrüstung von Streitkräften mit chemischer Munition im Jahre 1955 als selbstverständlich vorausgesetzt worden. Zwar habe die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des Vertrages über die Westeuropäische Union (WEU-Vertrag) auf die Herstellung chemischer Waffen verzichtet. Art. 3 des Protokolls Nr. III zu diesem Vertrag setze indessen eindeutig die Möglichkeit voraus, daß andere Mitgliedstaaten der WEU chemische Waffen entwickelten und fertigten. Es könne mit Sicherheit davon ausgegangen werden, daß dem Gesetzgeber des Jahres 1955 bekannt gewesen sei, daß die verbündeten Streitkräfte auf deutschem Boden chemische Waffen lagerten.
76
b) Die Bundesregierung sei aufgrund der amtlichen Kenntnisse, die sie u. a. bei Besichtigungen vor Ort gewonnen habe, davon überzeugt, daß die Sicherheit der C-Waffen-Lagerung im Bundesgebiet gewährleistet sei. Bei ihrer Einsichtnahme in die LagerungsBVerfGE 77, 170 (200)BVerfGE 77, 170 (201)verhältnisse seien die Vertreter der Bundesregierung keinen Beschränkungen unterworfen gewesen; die amerikanischen Streitkräfte hätten den deutschen Informations- und Besichtigungswünschen, ohne diese im voraus zu kennen, in vollem Umfang entsprochen. Es sei daher auszuschließen, daß die Vereinigten Staaten der Bundesregierung irgendeinen Gesichtspunkt der C-Waffen-Lagerung verborgen hätten oder hätten verbergen wollen.
77
aa) Während in den USA u. a. erhebliche Bestände chemischer Kampfstoffe in verschiedenen Gebinden gelagert würden, die teilweise Leckstellen aufwiesen, allerdings sicher verwahrt würden, befinde sich in der Bundesrepublik Deutschland ausschließlich einsatzfähige chemische Munition; chemische Kampfstoffe in Fässern, Kanistern oder ähnlichen Behältnissen seien im Bundesgebiet nicht vorhanden. Der unabhängige Nationale Forschungsrat der Vereinigten Staaten von Amerika habe im November 1984 die Ergebnisse einer Untersuchung veröffentlicht, die vor allem den Methoden einer sicheren und wirtschaftlichen Vernichtung der in den Vereinigten Staaten gelagerten chemischen Kampfstoffe gegolten habe. Diese Untersuchung habe die Sicherheit der Lagerung der im Bundesgebiet befindlichen chemischen Munition nicht in Frage gestellt. Der zuständige Vertreter des amerikanischen Verteidigungsministeriums, Dr. Thomas J. Welch, habe anläßlich einer Pressekonferenz am 6. Juni 1985 ausdrücklich erklärt, daß die C-Waffen-Bestände der amerikanischen Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland gut erhalten und militärisch verwendbar seien; die von den Streitkräften getroffenen Sicherheitsvorkehrungen seien wirksam und entsprächen hohem Standard.
78
Die Befürchtung der Beschwerdeführer, daß chemische Kampfstoffe aufgrund unsachgemäßer Behandlung freigesetzt werden könnten, sei unbegründet. Die Bundesregierung habe sich vom fachlichen Können der verantwortlichen Mitglieder der amerikanischen Streitkräfte überzeugt. Es sei auch mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen, daß es aufgrund eines persönlichkeitsbedingten Versagens eines Angehörigen der Streitkräfte zu einer Freisetzung chemischer Kampfstoffe kommen könne. Jedes Streitkräftemitglied, das mit der Handhabung und SicherungBVerfGE 77, 170 (201) BVerfGE 77, 170 (202)von C-Waffen befaßt sei, unterliege einem Programm fortwährender Überwachung und Überprüfung der persönlichen Zuverlässigkeit. Dieses Programm reiche über den dienstlichen Bereich hinaus; es begründe u. a. auch die Verpflichtung von Ärzten und Sozialarbeitern, jeden Umstand zu offenbaren, der Einfluß auf die Zuverlässigkeit des Betroffenen haben könne. Die Sicherheitsvorkehrungen hinsichtlich möglicher Sabotageakte entsprächen zumindest denen, die für den Bereich nuklearer Waffen getroffen worden seien.
79
Ein Transportrisiko bestehe nicht. Die Bundesregierung habe auf entsprechende parlamentarische Anfragen wiederholt erklärt, daß auf dem Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland chemische Waffen nicht befördert würden.
80
Ungeachtet der Tatsache, daß eine Gefährdung der Bevölkerung hiernach auszuschließen sei, hätten die amerikanischen Streitkräfte angemessene Vorkehrungen mit dem Ziel getroffen, im Schadensfall auf die Schadensquelle einzuwirken und den Austritt chemischer Kampfstoffe oder ihre weitere Ausbreitung zu verhindern oder zu beenden, die Bevölkerung zu schützen und gegebenenfalls zu evakuieren sowie etwaige Opfer medizinisch zu versorgen.
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bb) Daß die getroffenen Maßnahmen der Geheimhaltung unterlägen, folge daraus, daß die Stationierung chemischer Waffen im Bundesgebiet insgesamt Geheimsache sei. Wenn schon betriebliche Geheimhaltungsinteressen es rechtfertigten, Angaben über die Gefahren, die von industriellen Anlagen ausgingen, und über die entsprechenden Sicherheitsvorkehrungen der Öffentlichkeit vorzuenthalten, müsse es erst recht zulässig sein, von einer Offenlegung von Maßnahmen abzusehen, welche mit Rücksicht auf Gefahren getroffen worden seien, die eine - der äußeren Sicherheit und der Landesverteidigung dienende - Lagerung von Waffen mit sich bringe. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 letzte Satzhälfte ZA-NTS sei nicht dahin zu verstehen, daß immer dann, wenn ein Beteiligter eines gerichtlichen Verfahrens "verfassungsmäßige Rechte" geltend mache, eine Verpflichtung zur Preisgabe militärischer Geheimnisse bestehe. Ein Blick auf Art. 15 des insoweit klarer gefaßten Vertrages über die Rechte und Pflichten ausländischer Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik Deutschland (Truppenvertrag [TV]), anBVerfGE 77, 170 (202) BVerfGE 77, 170 (203)dessen Stelle Art. 38 ZA-NTS getreten sei, zeige, daß die in Art. 38 ZA-NTS vorgesehene Einschränkung des Schutzes militärischer Geheimnisse lediglich zum Ziel habe, den Beteiligten eines strafrechtlichen oder sonstigen gerichtlichen Verfahrens die Möglichkeit zu eröffnen, eigenes Wissen auch dann zu offenbaren, wenn es sich auf geheime Tatsachen beziehe; demgegenüber sei Art. 38 ZA-NTS nicht zu entnehmen, daß eine Beweiserhebung durch das erkennende Gericht, die militärische Geheimnisse betreffe, auch ohne Einwilligung der zuständigen Behörde erfolgen dürfe, sofern ein Verfahrensbeteiligter sich auf seine verfassungsmäßigen Rechte berufe.
82
c) Art. 24 GG sei nicht verletzt. Auch ein möglicher Einsatz der im Bundesgebiet lagernden C-Waffen unterliege einer genauen Planung des nordatlantischen Verteidigungsbündnisses. Unbeschadet der alleinigen Befugnis des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika zur Freigabe eines Zweiteinsatzes dieser Waffen würden sie zu Kampfmitteln des Bündnisses, sobald ihre Einsatzführung den zuständigen NATO-Befehlshabern nach Maßgabe der einschlägigen Regelungen übertragen worden sei. Der Oberste Alliierte Befehlshaber in Europa (SACEUR) hätte einen gegnerischen Angriff mit C-Waffen zu melden und die Genehmigung eines beabsichtigten eigenen C-Waffen-Einsatzes beim amerikanischen Präsidenten zu beantragen; gleichzeitig würden die Regierungen der Mitgliedsstaaten des Bündnisses unterrichtet. Die in diesem Falle erforderlichen politische Meinungsbildung und Entscheidungsfindung würde im Rahmen bewährter und eingespielter Verfahren stattfinden. In diesen Verfahren könnte die Bundesrepublik Deutschland ihre Interessen geltend machen; da sie Stationierungsland sei, würde ihrer Auffassung besonderes Gewicht beigemessen. Insoweit gelte nichts anderes als für die Meinungsbildung und Entscheidungsfindung bei einem etwaigen Ersuchen von SACEUR um Freigabe eines Einsatzes nuklearer Waffen.
83
d) Eine militärische Anwendung der im Bundesgebiet stationierten chemischen Waffen würde unter Beachtung geltenden Völkerrechts erfolgen. Soweit die Beschwerdeführer als Grenze für einen Zweiteinsatz von C-Waffen Art. 51 Abs. 6 des Ersten Zusatzprotokolls aus dem Jahre 1977 zu den Genfer Rot-Kreuz-AbkommenBVerfGE 77, 170 (203) BVerfGE 77, 170 (204)herausgestellt hätten, beschränke sich die Bundesregierung auf den Hinweis, daß das Protokoll für die Bundesrepublik Deutschland und für die Vereinigten Staaten von Amerika noch nicht in Kraft getreten sei. Nach überwiegender Auffassung werde es jedenfalls insoweit als neues Völkerrecht erachtet. Im übrigen ließen die Beschwerdeführer völlig außer acht, daß erklärtes und einziges Ziel der Lagerung von C-Waffen im Bundesgebiet sei, den Gegner einer möglichen militärischen Auseinandersetzung von einem Einsatz chemischer Waffen abzuhalten.
84
VI.  
Die Beschwerdeführer in den Verfahren 2 BvR 624/83 und 2 BvR 1080/83 haben sich mit Schriftsatz vom 2. Juni 1986 abschließend wie folgt geäußert:
85
1. a) Der geltend gemachte Verstoß gegen Art. 24 GG stehe im Zusammenhang mit der Rüge einer Verletzung von Art. 2 Abs. 2 GG. Es sei nicht zweifelhaft, daß im Rahmen einer zulässigen Verfassungsbeschwerde gegen ein grundrechtlich erhebliches Verhalten der öffentlichen Gewalt auch geprüft werden könne, ob dieses Verhalten mit objektivem Verfassungsrecht vereinbar sei.
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b) Art. 24 GG wäre nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allenfalls dann genügt, wenn die Entscheidung des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika über die Freigabe eines Zweiteinsatzes von C-Waffen aufgrund gemeinsamer Planungen des nordatlantischen Verteidigungsbündnisses erfolgte. Daß solche Planungen bestünden, habe die Bundesregierung nicht dargetan; ihr Vorbringen erschöpfe sich im wesentlichen in einer Darstellung der Meinungsbildungs- und Entscheidungsverfahren des Bündnisses. Diese Verfahren könnten konkrete Planungen für einen C-Waffen-Einsatz nicht ersetzen.
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2. Wenn die Bundesregierung geltend mache, daß den gesetzgebenden Körperschaften des Jahres 1955 die Stationierung chemischer Waffen auf bundesdeutschem Hoheitsgebiet "mit Sicherheit bekannt" gewesen sei, trage sie lediglich eine Annahme vor, deren Begründung nicht tragfähig sei. Chemische Waffen nähmen unterBVerfGE 77, 170 (204) BVerfGE 77, 170 (205)den militärischen Kampfmitteln seit jeher eine Sonderstellung ein. Von einem Einverständnis der zuständigen Organe eines Staates mit ihrer Stationierung im Inland durch fremde Streitkräfte könne daher nur beim Vorliegen besonderer Anzeichen ausgegangen werden. An solchen Anzeichen fehle es im vorliegenden Falle. Insbesondere habe der Deutsche Bundestag aus der Tatsache, daß die Vereinigten Staaten von Amerika im Jahre 1955 über chemische Waffen verfügt hätten, nicht auf eine Lagerung derartiger Waffen im Bundesgebiet schließen müssen. Amerikanische Streitkräfte hielten sich in zahlreichen Staaten auf, in denen sie nicht über C- Waffen verfügten. Im übrigen verkenne die Bundesregierung, daß eine Pauschalermächtigung des Gesetzgebers zur Stationierung von Waffen aller Art im Bundesgebiet dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes nicht genügen würde. Hierfür spreche insbesondere, daß sich das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum "Schnellen Brüter" (BVerfGE 49, 89) nicht mit der Feststellung begnügt habe, daß mit § 7 Abs. 1 und 2 AtomG die friedliche Nutzung der Kernenergie gesetzlich gebilligt worden sei, sondern hervorgehoben habe, daß diese Billigung ausweislich der Gesetzesmaterialien auch die "Brütertechnik" umfasse. Auf den vorliegenden Zusammenhang übertragen bedeute dies, daß der Einzelne die erheblichen Gefahren einer Lagerung chemischer Waffen allenfalls dann hinnehmen müsse, wenn das dem ausdrücklich erklärten Willen des Gesetzgebers entspreche.
88
3. Die Einschätzung der Bundesregierung, daß ein konkretes Lagerungsrisiko nicht bestehe, sei fragwürdig. Zur Begründung dieser Auffassung beziehen sich die Beschwerdeführer im wesentlichen auf einen weiteren Beitrag des Wissenschaftlers Dr. H. G. Brauch, in dem es u. a. heißt: Dem Vorbringen der Bundesregierung, daß die amerikanischen Streitkräfte auf deutschem Boden nur gut erhaltene, einsatzfähige chemische Munition, nicht aber chemische Kampfstoffe in Fässern oder ähnlichen Behältnissen vorrätig hielten, sei entgegenzuhalten, daß der zuständige Vertreter des US- Verteidigungsministeriums, Dr. Thomas J. Welch, auf den sich auch die Bundesregierung berufe, am 13. März und am 21. März 1985 vor dem Streitkräfteausschuß des amerikanischen Senats davonBVerfGE 77, 170 (205) BVerfGE 77, 170 (206)gesprochen habe, daß sich in Europa, d. h. in der Bundesrepublik Deutschland, Depots mit chemischen Kampfstoffen ("chemical agents") befänden. Überdies habe der Oberkommandierende der NATO in Europa, General Rogers, vor demselben Ausschuß seine im Jahre 1982 getroffenen Feststellungen zur Beschaffenheit des in der Bundesrepublik Deutschland vorhandenen C-Waffen-Bestandes am 1. März 1985 in der Weise bekräftigt, daß er dieses Potential als "schwer zu lagern und zu unterhalten" bezeichnet habe. Der Schluß, daß die im Bundesgebiet stationierten chemischen Kampfmittel in schlechtem Zustand seien, sei mithin auch dann gerechtfertigt, wenn die Aussage von Dr. Welch als sprachlich ungenau anzusehen sein sollte. Aus den zugänglichen Quellen sei zu schließen, daß im Bundesgebiet möglicherweise zwei Arten chemischer Munition lagerten, deren in den Vereinigten Staaten vorhandene Bestände nach den Feststellungen eines von der amerikanischen Regierung eingesetzten Untersuchungsausschusses zu 0,6% Leckstellen aufwiesen. Weiterhin fehlten nach dem von der Bundesregierung erwähnten Bericht des Nationalen Forschungsrates der Vereinigten Staaten von Amerika Kenntnisse, die hinreichend sichere Voraussagen über die Lebensdauer der Behältnisse für chemische Kampfstoffe erlaubten. In diesem Bericht werde auch bemängelt, daß die amerikanischen Streitkräfte bestimmte, aus der Umgebung von Waffendepots herrührende Einwirkungen auf chemische Munition, die zu einem Austreten chemischer Kampfstoffe führen könnten, nicht untersucht hätten. Der Nationale Forschungsrat habe sich hierbei namentlich auf M-55-Raketen bezogen, von denen nach unbestrittener Auffassung das größte Lagerungsrisiko ausgehe. Der Bundesminister der Verteidigung habe zwar erklären lassen, daß sich in der Bundesrepublik Deutschland keine M-55-Munition befinde; es gebe jedoch ernstzunehmende Hinweise darauf, daß dieser Munitionstyp jedenfalls in früheren Jahren im Bundesgebiet gelagert worden sei. Hinsichtlich der Frage des Katastrophenschutzes stünden die Ausführungen der Bundesregierung mit den in den Vereinigten Staaten gemachten Erfahrungen nicht in Einklang. In einer Anhörung des amerikanischen Kongresses vom 13. März 1985 zu einem chemische Kampfstoffe betreffenden Unfall, derBVerfGE 77, 170 (206) BVerfGE 77, 170 (207)sich in den Vereinigten Staaten ereignet habe, habe der zuständige Oberst der amerikanischen Streitkräfte einräumen müssen, daß die Armee Fehler gemacht habe; vorgeschriebene Verfahren seien teilweise nicht eingehalten worden.
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Die Beschwerdeführer ziehen aus diesen Ausführungen den Schluß, daß über die Behauptung der Bundesregierung, die amerikanischen Streitkräfte hätten für den Katastrophenfall im Bundesgebiet angemessene Vorkehrungen getroffen, gegebenenfalls Beweis erhoben werden müsse. Dies gelte zumal im Hinblick darauf, daß die Bundesregierung ihre Einschränkung, die amerikanischen Streitkräfte seien in der Lage, die gefährdete Bevölkerung zu evakuieren und mögliche Opfer ärztlich zu versorgen, nicht in nachvollziehbarer Weise habe begründen können.
90
 
B. -- I.
 
Die Anträge zu 1) sind unzulässig.
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1. a) Wie sich aus dem Wortlaut der Anträge zu 1) a) und der Begründung der Verfassungsbeschwerden ergibt, wenden sich die Beschwerdeführer einmal gegen eine mögliche Lagerung chemischer Waffen in der Nähe ihrer Wohn- und Arbeitsstätten. Als Angriffsgegenstand haben sie insoweit Einzelakte der Bundesregierung bezeichnet, durch die einer Lagerung zugestimmt worden sei.
92
aa) Es besteht kein Anhalt für die Annahme und ist von den Beschwerdeführern auch nicht dargetan worden, daß solche Zustimmungsakte im Rahmen der Vollziehung von Vorschriften des innerstaatlichen Rechts ergangen wären. Auch aus den Äußerungen des Staatsministers im Auswärtigen Amt Dr. Corterier vor dem Deutschen Bundestag, auf die sich die Beschwerdeführer berufen haben, ergibt sich nichts anderes (vgl. Deutscher Bundestag, 9. WP, 73. Sitzung vom 10. Dezember 1981, Sten. Ber. S. 4239; 117. Sitzung vom 30. September 1982, Sten. Ber. S. 7139).
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Die im Bundesgebiet mit Einverständnis der Bundesrepublik Deutschland stationierten fremden Streitkräfte sind nach einer allgemeinen Regel des Völkerrechts hinsichtlich ihres hoheitlichen Verhaltens, zu dem auch die Lagerung von Waffen zu VerteidiBVerfGE 77, 170 (207)BVerfGE 77, 170 (208)gungszwecken zählt, in verfahrensrechtlicher Hinsicht der Hoheitsgewalt der Bundesrepublik Deutschland entzogen; dies schließt ihnen gegenüber den Erlaß von Einzelakten aus, die eine einseitige hoheitliche Regelung eines Einzelfalls enthalten. Im NATO-Truppenstatut und dem Zusatzabkommen nebst Unterzeichnungsprotokoll hierzu finden sich keine Vorschriften, die hinsichtlich der Lagerung von Waffen von dieser Regel abwichen. Insbesondere stellt Art. II Satz 1 NTS, der die Streitkräfte dazu verpflichtet, "das Recht des Aufnahmestaates zu achten", keine solche Vorschrift dar. Der Erlaß von Verwaltungsakten gegenüber den Stationierungsstreitkräften bezüglich der Lagerung von Waffen zu Bündniszwecken innerhalb der den Streitkräften zur ausschließlichen Benutzung überlassenen Liegenschaften ist auch kraft Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS unzulässig. Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS enthält nur eine Verweisung auf das materielle deutsche Recht und keine "kollisionsrechtliche Verweisung", die eine Unterwerfung unter die Hoheitsgewalt der Bundesrepublik Deutschland in verfahrensrechtlicher Hinsicht einschlösse. Als Lagerungsort der hier in Rede stehenden Waffen kommen allein Liegenschaften in Betracht, die dem Anwendungsbereich des Art. 53 Abs. 1 ZA-NTS unterfallen.
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Es spricht auch nichts dafür, daß deutsche Behörden in Vollziehung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) oder von Vorschriften über das Lagern wassergefährdender Stoffe (vgl. nunmehr §§ 19 g bis 19 l Wasserhaushaltsgesetz [WHG]), die eine Anwendung ihrer materiellrechtlichen Regelungen auf die Lagerung von Munition durch die Stationierungsstreitkräfte nicht ausschließen oder ausschlossen, einen derartigen Akt gesetzt hätten.
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bb) Ebensowenig ist ersichtlich, daß in Vollziehung des NATO- Vertrages, des NATO-Truppenstatuts oder des Zusatzabkommens hierzu Akte der Bundesregierung ergangen wären, denen eine rechtlich erhebliche Zustimmung zur Lagerung von C-Waffen auf deutschem Boden sowie zu Einzelheiten dieser Lagerung, namentlich ihrer Dislozierung innerhalb des Bundesgebietes, entnommen werden könnte. Aus der Stellungnahme der Bundesregierung zu den Verfassungsbeschwerden ergibt sich, daß lediglich das Verfahren zur Entscheidung über einen Einsatz der im Bundesgebiet staBVerfGE 77, 170 (208)BVerfGE 77, 170 (209)tionierten C-Waffen Gegenstand von Absprachen im Rahmen des NATO-Vertrages ist. Es besteht auch kein Anhalt dafür, daß bereits unter der Geltung des mittlerweile außer Kraft getretenen Truppenvertrages der Stationierung chemischer Waffen in der Nähe der Wohn- oder Arbeitsstätten der Beschwerdeführer zugestimmt worden wäre.
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Es besteht ferner kein Anhalt dafür, daß Vereinbarungen gemäß Art. 48 Abs. 1 Buchst. c Satz 1, Abs. 3 Buchst. a Satz 1, Buchst. b ZA-NTS zustande gekommen oder hier in Frage stehende Zustimmungsakte im Rahmen sonstiger Bestimmungen des NATO-Truppenstatuts und seines Zusatzabkommens ergangen wären.
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cc) (1) Mögliche Zustimmungserklärungen der Bundesregierung nach Art. 1 Abs. 2 AV scheiden jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang als Angriffsgegenstand aus. In ihrer Stellungnahme zu den Verfassungsbeschwerden hat die Bundesregierung dargelegt, daß bezüglich chemischer Waffen Erklärungen gemäß Art. 1 Abs. 2 AV nicht abgegeben worden seien, weil in diesem Bereich die Effektivstärke nicht erhöht worden sei (vgl. auch die Antwort der Bundesregierung vom 3. Oktober 1985 auf eine Kleine Anfrage des Abgeordneten Lange und der Fraktion DIE GRÜNEN, BTDrucks. 10/3956, S. 1). Eines näheren Eingehens auf diese - als Rechtsbehauptung anzusehende - Erklärung bedarf es an dieser Stelle nicht; es kommt hier allein auf die Wissenserklärung der Bundesregierung an, daß eine Zustimmung gemäß Art. 1 Abs. 2 AV hinsichtlich chemischer Waffen nicht erteilt worden sei. Daß ihr Wahrheitsgehalt Zweifeln unterläge, haben die Beschwerdeführer nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Die Anträge zu 1) a) gehen mithin ins Leere, soweit sie gegen Zustimmungsakte nach Art. 1 Abs. 2 AV gerichtet sind; sie sind unzulässig.
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(2) Danach kommt als Gegenstand der Anträge zu 1) a) allein die Mitwirkung der Bundesregierung beim Abschluß von Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS in Betracht. Diese Mitwirkung ist indes kein tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde.
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Die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Abschluß dieser Verträge stellt sich als Verhalten auf der völkerrechtlichen EbeneBVerfGE 77, 170 (209) BVerfGE 77, 170 (210)dar, das noch keine innerstaatlichen Rechtswirkungen auszulösen vermochte. Diese werden erst durch die Zustimmungsgesetze zu den Verträgen bewirkt; sie erteilen den innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl. Soweit der Bundesregierung Akte bei der Beratung, der Ausfertigung und der Verkündung der Zustimmungsgesetze (etwa über Art. 58 GG) zuzurechnen sind, haben sie - im vorliegenden Zusammenhang - gegenüber dem Gesetzesbeschluß des Bundestages keine selbständige Bedeutung; es war dieser Gesetzesbeschluß, der das wesentliche normative Element der Zustimmung zur Stationierung für den Bereich des innerstaatlichen Rechts bildete.
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b) Die Beschwerdeführer wenden sich ferner gegen einen Einsatz der Waffen. Hinsichtlich der im Bundesgebiet stationierten nuklear bestückten Mittelstreckenraketen hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, daß "das Entscheidungsrecht über den Einsatz dieser Systeme 'Bestandteil der Stationierung' und mit ihr untrennbar verbunden ist", die Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland zur Stationierung der Raketen mithin die Zustimmung zu einer möglichen Freigabe ihres Einsatzes durch den Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika und ihren Einsatz nach Maßgabe der bestehenden Bündnisregelungen umfaßt (BVerfGE 68, 1 [90 f.]). Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist davon auszugehen, daß Gleiches für die hier in Rede stehenden Waffen gilt. Doch liegt auch insoweit ein zustimmender Akt der Bundesregierung, welcher tauglicher Angriffsgegenstand einer Verfassungsbeschwerde wäre, nicht vor. Daher sind die Anträge zu 1) a) auch insoweit unzulässig, als sie den Einsatz der in Rede stehenden Waffen betreffen. Daß außerhalb des Rahmens des Art. 1 Abs. 1 AV ein Hoheitsakt der Bundesregierung ergangen wäre, der als Rechtsgrundlage für einen etwaigen Einsatz der im Bundesgebiet stationierten C- Waffen angesehen und mit der Verfassungsbeschwerde in zulässiger Weise angegriffen werden könnte, ist nicht ersichtlich.
101
c) Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen Einzelakte der Bundesregierung wenden, die rechtlich erhebliche Grundlage einer Beförderung von C-Waffen durch die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika sein könnten, sind sie gleichfalls unzuBVerfGE 77, 170 (210)BVerfGE 77, 170 (211)lässig. Die Bezugnahme der Beschwerdeführer auf die Beförderung chemischer Kampfstoffe zwischen verschiedenen Waffenlagern in den Vereinigten Staaten von Amerika zeigt, daß die Angriffe der Verfassungsbeschwerden insoweit nicht auf C-Waffen-Transporte innerhalb von Liegenschaften der Streitkräfte zielen, sondern gegen Beförderungen gerichtet sind, die über diesen Bereich hinausgehen. Die Befugnis der amerikanischen Streitkräfte zu solchen Beförderungen ergibt sich aus Art. 1 Abs. 1 AV i.V.m. Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS. Die Bestimmung des Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS erklärt die Truppen für "berechtigt, mit Land-, Wasser- und Luftfahrzeugen die Grenzen der Bundesrepublik zu überqueren sowie sich in und über dem Bundesgebiet zu bewegen"; sie gestaltet damit - Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS vergleichbar - die in Art. 1 Abs. 1 AV enthaltene stillschweigende Zusicherung der zur Erfüllung der Stationierungszwecke unerläßlichen Bewegungsfreiheit der Streitkräfte in rechtlich erheblicher Weise näher aus (vgl. Denkschrift der Bundesregierung zum NATO-Truppenstatut und zu den Zusatzvereinbarungen, BTDrucks. III/2146, Anlage IV, S. 232). Die Bewegungsfreiheit wird allerdings durch die Norm des Art. 57 Abs. 3 ZA-NTS begrenzt. Danach gelten die deutschen Verkehrsvorschriften für die Truppe, soweit nichts anderes bestimmt ist. Der Begriff der Verkehrsvorschriften ist weit zu verstehen; er umfaßt abstrakt generelle Regelungen sowie Einzelakte der vollziehenden Gewalt, die die Teilnahme am Verkehr zu Lande, zu Wasser oder in der Luft konkret betreffen (vgl. Denkschrift a.a.O.). Indes ist davon auszugehen, daß hinsichtlich chemischer Waffen solche Einzelakte, mithin auch Einzelakte der Bundesregierung, welche tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein könnten, nicht ergangen sind.
102
Die Bundesregierung hat in ihrer Äußerung zu den Verfassungsbeschwerden erklärt, daß Transporte chemischer Waffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nicht stattfänden (vgl. auch BT, 9. WP, 133. Sitzung, Sten. Ber. Anl. 20, S. 8242; BTDrucks. 9/2356, S. 30; 10/268, S. 27; 10/289, S. 24); in ihrer Antwort vom 20. August 1984 auf eine Kleine Anfrage der Abgeordneten Kelly und der Fraktion DIE GRÜNEN hat die BundesreBVerfGE 77, 170 (211)BVerfGE 77, 170 (212)gierung in diese Erklärung ausdrücklich auch den Luftraum einbezogen (BTDrucks. 10/1891, S. 2). Eine mögliche künftige Erlaubnis für eine Beförderung chemischer Waffen durch die amerikanischen Streitkräfte auf dem Luftwege ist kein Hoheitsakt, der jetzt schon zum Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde gemacht werden könnte.
103
Für einen Einzelakt der deutschen vollziehenden Gewalt, der eine Beförderung chemischer Waffen auf der Straße durch die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika gestattete und in zulässiger Weise zum Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde gemacht werden könnte, findet sich in deutschen Rechtsvorschriften keine Rechtsgrundlage (vgl. § 8 Abs. 1 der Gefahrgutverordnung Straße 1985 [GGVS]). Im Ergebnis gleiches gilt hinsichtlich eines Transports von C-Waffen zu Wasser, soweit dieser nach den tatsächlichen Gegebenheiten überhaupt in Betracht kommt.
104
2. Die Anträge zu 1) b) sind gleichfalls unzulässig.
105
a) Dies gilt zunächst, soweit die Beschwerdeführer mit ihnen geltend machen, die Bundesregierung sei kraft Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gehalten, gegen jegliche Lagerung von C-Waffen innerhalb von Liegenschaften, die sich in der näheren Umgebung ihrer Wohn- und Arbeitsstätten befinden und den Stationierungsstreitkräften der Vereinigten Staaten von Amerika zur ausschließlichen Benutzung zur Verfügung stehen, tätig zu werden. Das mit diesem Vorbringen angegriffene Unterlassen geht in der im Abschluß von Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS zum Ausdruck kommenden Zustimmung der Bundesregierung zu einer solchen Lagerung auf.
106
b) Ebenfalls unzulässig sind die Anträge zu 1) b), soweit mit ihnen der Sache nach geltend gemacht wird, die Bundesregierung oder das für die Gewährleistung der Sicherheit der in Rede stehenden Waffenlagerung ansonsten zuständige Organ der deutschen vollziehenden Gewalt sei - unabhängig von der in Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS zum Ausdruck kommenden Grundentscheidung für eine Lagerung chemischer Munition - wegen der Gefahren, die konkret von diesen Waffen ausgingen, verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen des Art. 53 Abs. 4 ZA-BVerfGE 77, 170 (212) BVerfGE 77, 170 (213)NTS und Abs. 5 bis 7 UP zu Art. 53 ZA-NTS auf einen Abzug dieser Waffen hinzuwirken.
107
aa) Zwar ist davon auszugehen, daß die Beschwerdeführer von dem insoweit gerügten Unterlassen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind.
108
(1) Es spricht nichts gegen die Annahme, daß die Beschwerdeführer in der näheren Umgebung militärisch genutzter Liegenschaften, die den Streitkräften der Vereinigten Staaten von Amerika zur ausschließlichen Benutzung zur Verfügung stehen, wohnen und arbeiten. Der Umstand, daß die Beschwerdeführer wegen der Geheimhaltung der Belegenheit der im Bundesgebiet befindlichen chemischen Waffen möglicherweise nicht in der Lage sind nachzuweisen, daß innerhalb dieser Liegenschaften C-Waffen gelagert sind, ihre persönliche Betroffenheit durch das mit den Anträgen zu 1) b) angegriffene hoheitliche Verhalten mithin möglicherweise nicht festgestellt werden könnte, darf ihnen nicht von vornherein jeglichen Zugang zu Gericht versperren. Es käme einer Verweigerung verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes gleich, würde man die Anträge zu 1) b) mit der Begründung als unzulässig ansehen, es fehle an gesicherten Erkenntnissen darüber, ob die Beschwerdeführer im Gefahrenbereich eines C-Waffen-Lagers lebten und arbeiteten. In Fällen wie den vorliegenden muß es, um Rechtsschutz zu erlangen, genügen, wenn die Möglichkeit der individuellen Betroffenheit durch den zur Prüfung gestellten Hoheitsakt in hinreichender Weise dargetan wird (vgl. BVerfGE 67, 157 [169]). Dieser Voraussetzung haben die Beschwerdeführer genügt.
109
(2) Zwar fehlt es an der unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführer durch das angegriffene Verhalten der deutschen vollziehenden Gewalt. Die geltend gemachten Risiken für Gesundheit und Leben finden ihre unmittelbare Ursache in der Entscheidung der Vereinigten Staaten von Amerika, die Lagerung der ins Bundesgebiet verbrachten C-Waffen trotz etwaiger von diesen Waffen ausgehender Gefahren aufrechtzuerhalten; bei dieser Entscheidung handelt es sich um einen Akt nichtdeutscher öffentlicher Gewalt, der nicht der deutschen Gerichtsbarkeit und damit auch nicht der Gerichtsbarkeit des Bundesverfassungsgerichts unterliegt.BVerfGE 77, 170 (213) BVerfGE 77, 170 (214)Im Blick auf die Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes kann indes die lediglich mittelbare Betroffenheit durch ein damit zusammenhängendes Verhalten deutscher vollziehender Gewalt der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht entgegenstehen (vgl. BVerfGE 6, 290 [295]).
110
bb) Die Anträge zu 1) b) sind nicht verspätet. Richtet sich eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Unterlassen der öffentlichen Gewalt, greifen die Fristvorschriften des § 93 BVerfGG grundsätzlich nicht ein.
111
cc) Die Beschwerdeführer haben jedoch nicht darzutun vermocht, daß sie durch das gerügte Unterlassen in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt sein können. Zwar wären die Rechtswirkungen des von den Beschwerdeführern als geboten erachteten Handelns der vollziehenden Gewalt im Rahmen des Art. 53 Abs. 4 ZA-NTS und Abs. 5 bis 7 UP zu Art. 53 ZA-NTS nicht auf die Ebene des Völkerrechts beschränkt. Die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG scheidet auch nicht deshalb aus, weil die von der Grundentscheidung für die Stationierung von C-Waffen unabhängige Verpflichtung der vollziehenden Gewalt, für die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen bei der Lagerung der Waffen zu sorgen, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in seiner objektivrechtlichen Funktion als "wertentscheidende Grundsatznorm" betrifft. Daß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht lediglich ein subjektives Abwehrrecht verbürgt, sondern zugleich eine objektivrechtliche Wertentscheidung der Verfassung darstellt, die für alle Bereiche der Rechtsordnung gilt und verfassungsrechtliche Schutzpflichten begründet, ist in ständiger Rechtsprechung beider Senate des Bundesverfassungsgerichts anerkannt (BVerfGE 39, 1 [41 f.]; 46, 160 [164]; 49, 89 [141 f.]; 53, 30 [57]; 56, 54 [73, 78, 80]). Werden diese Schutzpflichten verletzt, so liegt darin zugleich eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, gegen die sich der Betroffene mit Hilfe der Verfassungsbeschwerde zur Wehr setzen kann. Dem Gesetzgeber wie der vollziehenden Gewalt kommt bei der Erfüllung dieser Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu, der auch Raum läßt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berückBVerfGE 77, 170 (214)BVerfGE 77, 170 (215)sichtigen. Diese weite Gestaltungsfreiheit kann von den Gerichten je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden und der Bedeutung der auf dem Spiele stehenden Rechtsgüter nur in begrenztem Umfang überprüft werden (vgl. BVerfGE 50, 290 [332 f.]). Der mit einer solchen Schutzpflicht verbundene grundrechtliche Anspruch ist im Blick auf diese Gestaltungsfreiheit nur darauf gerichtet, daß die öffentliche Gewalt Vorkehrungen zum Schutze des Grundrechts trifft, die nicht gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind. Nur unter ganz besonderen Umständen kann sich diese Gestaltungsfreiheit in der Weise verengen, daß allein durch eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan werden kann. Um den Anforderungen an die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde zu entsprechen, die auf eine Verletzung der sich aus dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebenden Schutzpflicht gestützt wird, muß der Beschwerdeführer schlüssig dartun, daß die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen hat oder daß offensichtlich die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen. Will der Beschwerdeführer geltend machen, daß die öffentliche Gewalt ihrer Schutzpflicht allein dadurch genügen kann, daß sie eine ganz bestimmte Maßnahme ergreift, muß er auch dies und die Art der zu ergreifenden Maßnahme schlüssig darlegen.
112
Diesem Erfordernis genügen die Verfassungsbeschwerden nicht. Das gilt unabhängig davon, ob die im Bundesgebiet befindlichen C- Waffen, wie die Bundesregierung vorträgt, in vollem Umfang militärisch verwendungsfähig sind, oder ob - wie die Beschwerdeführer vermuten - davon ausgegangen werden muß, daß sie für einen Einsatz im Verteidigungsfall - jedenfalls teilweise - untauglich sind, und ob ihre Lagerung im Bundesgebiet im übrigen mit objektivem Verfassungsrecht im Einklang steht oder unvereinbar ist. Die Beschwerdeführer haben nicht geltend gemacht, daß die Gefahren, die mit der in Rede stehenden C-Waffen-Lagerung einhergehen, überhaupt nicht beherrschbar wären, und daß solchen Gefahren nicht durch Sicherheitsvorkehrungen begegnet werden könnte, die Art. 2BVerfGE 77, 170 (215) BVerfGE 77, 170 (216)Abs. 2 Satz 1 GG angemessen sind. Sie haben auch nicht geltend gemacht, daß sie wegen der Geheimhaltung von Einzelheiten der C- Waffen-Lagerung an einer entsprechenden Darlegung gehindert gewesen wären. Die in Rede stehenden Waffen befinden sich seit geraumer Zeit im Bundesgebiet; die Beschwerdeführer konnten keine Vorfälle benennen, in denen konkrete Schäden oder Gefährdungen für die Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland aufgetreten wären; nicht zuletzt im Hinblick darauf war ihnen auch ungeachtet der einschlägigen Geheimhaltungspraxis eine nähere Substantiierung ihrer Behauptung zumutbar, allein ein Hinwirken der vollziehenden Gewalt auf einen Abzug der Waffen werde dem Schutzgebot des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gerecht. Auch die ins Einzelne gehenden Darlegungen in der Stellungnahme der Bundesregierung im vorliegenden Verfahren zu den bestehenden Sicherheitsvorkehrungen haben die Beschwerdeführer nicht zum Anlaß genommen, ihr Vorbringen insoweit eingehender zu substantiieren.
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3. a) Soweit die Beschwerdeführer mit den Anträgen zu 1) c) geltend machen, Lagerung und Transport von C-Waffen im Bundesgebiet dürften jedenfalls nicht ohne die von ihnen näher bezeichneten Sicherheitsvorkehrungen erfolgen, rügen sie der Sache nach die Verfassungswidrigkeit einer Zustimmung zu dieser Lagerung und zu derartigen Transporten. Diese Zustimmung kann jedoch - wie zu 1) a) cc) (1) dargelegt - nicht in zulässiger Weise mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden.
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b) Unzulässig wären die Anträge zu 1) c) auch, wenn die Beschwerdeführer darüber hinaus geltend machen wollten, die Bundesregierung oder das ansonsten zuständige Organ der vollziehenden Gewalt sei mit Rücksicht auf den Zustand der im Bundesgebiet stationierten C-Waffen gehalten, im Rahmen des Art. 53 Abs. 4 ZA- NTS und Abs. 5 bis 7 UP zu Art. 53 ZA-NTS dafür zu sorgen, daß die in den Verfassungsbeschwerden umschriebenen Sicherheitsvorkehrungen getroffen würden. Insoweit ist den Anforderungen des § 92 BVerfGG nicht genügt. Die Beschwerdeführer haben nicht substantiiert dargelegt, daß die Bundesregierung völlig untätig geblieben sei oder daß offensichtlich die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich seien. Sie tragen vor,BVerfGE 77, 170 (216) BVerfGE 77, 170 (217)Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fordere, den für den Katastrophenschutz zuständigen deutschen Behörden und sonstigen Stellen Einzelheiten der C-Waffen-Lagerung, namentlich Ort und Art der gelagerten Munition, sowie Transporte von C-Waffen bekanntzugeben; andernfalls sei im Schadensfall ein wirksamer Schutz der Bevölkerung, insbesondere eine reibungslose Evakuierung betroffener Gebiete und eine angemessene medizinische Versorgung nicht gewährleistet. Dieser Vortrag legt nicht dar, daß offensichtlich die ergriffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich seien noch daß allein die von ihnen geforderten Vorkehrungen geeignet seien, der Schutzpflicht zu genügen. Insbesondere ist dem Vorbringen der Beschwerdeführer nicht zu entnehmen, daß mit Rücksicht auf Bedürfnisse der Geheimhaltung den aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Schutzpflichten nicht auch in der Weise genügt werden könnte, daß beim Eintritt einer von C-Waffen ausgelösten Katastrophe die amerikanischen Streitkräfte auf die betreffende Schadensquelle einwirken und Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung, wie Warnungen, Verhaltenshinweise, Evakuierungen und eine etwa erforderliche medizinische Versorgung - gegebenenfalls aufgrund einer entsprechenden Mitteilung der amerikanischen Streitkräfte über Art und Menge ausgetretener Stoffe - nach Maßgabe von Plänen durchgeführt werden, wie sie die Gesetzgebung der Bundesländer für den Fall von Katastrophen, deren Ursache, Ablauf, Wirkungen und sonstigen Umstände im voraus nicht oder nur in typischer Form bestimmt werden können, vorsieht oder ermöglicht.
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4. Auch die Anträge zu 1) d) sind unzulässig.
116
Mit ihnen machen die Beschwerdeführer geltend, eine Stationierung von C-Waffen im Bundesgebiet dürfe nicht ohne vorherige Verfahren erfolgen, in welchen den von den Gefahren der Stationierung Betroffenen die Möglichkeit der Information und Anhörung gegeben worden sei. Die Beschwerdeführer rügen indes insoweit die Verfassungswidrigkeit der Grundentscheidung für eine Stationierung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland. Das Vorbringen, die Bundesregierung habe es unterlassen, für derartige Verfahren zu sorgen, betrifft daher die Zustimmung der BundesreBVerfGE 77, 170 (217)BVerfGE 77, 170 (218)gierung zu dieser Grundentscheidung, die nicht in zulässiger Weise zum Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde gemacht werden kann.
117
II.  
Die Anträge zu 2) sind zulässig.
118
1. a) Sie richten sich nach ihrem Wortlaut gegen ein Unterlassen des Bundestages. Die Beschwerdeführer scheinen hauptsächlich geltend machen zu wollen, es fehle an jeglicher gesetzlichen Grundlage für die von ihnen angegriffene Stationierung sowie für einen Einsatz und Transport von C-Waffen. In der Begründung der Verfassungsbeschwerden, die zum Verständnis der Anträge heranzuziehen ist, gehen die Beschwerdeführer indessen hinsichtlich der Stationierung von "Altbeständen" an C-Waffen von einer (möglichen) "Festschreibung" durch Art. 1 Abs. 1 AV aus. Darüber hinaus heißt es in den abschließenden Stellungnahmen der Beschwerdeführer zu 2 BvR 624/83 und 2 BvR 1080/83, daß das Grundgesetz (für die Lagerung, den Transport und einen Einsatz von C-Waffen) mehr als eine "stillschweigende Pauschalermächtigung" des Gesetzgebers verlange.
119
Dies erhellt, daß die Beschwerdeführer der Sache nach nicht eine völlige Untätigkeit des Gesetzgebers geltend machen, sondern rügen, die vorhandenen gesetzlichen Grundlagen genügten verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. In dieser Auslegung bestehen gegen die rechtliche Selbständigkeit der Anträge keine Bedenken.
120
Angriffsgegenstand ist hiernach zum einen die gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ergangene Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS, soweit diese den Streitkräften der Vereinigten Staaten von Amerika eine Lagerung von C-Waffen in der näheren Umgebung der Wohn- und Arbeitsstätten der Beschwerdeführer ermöglichen. Des weiteren ist Angriffsgegenstand die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV, soweit er mit der in ihr enthaltenen Billigung der Lagerung amerikanischer C-Waffen den Vereinigten Staaten von AmeBVerfGE 77, 170 (218)BVerfGE 77, 170 (219)rika zugleich die Befugnis für einen etwaigen Einsatz dieser Waffen zugesteht. Schließlich ist Angriffsgegenstand die gesetzgeberische Billigung von Art. 1 Abs. 1 AV i.V.m. Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS, soweit hierdurch den amerikanischen Streitkräften das Recht zur Beförderung der in Rede stehenden Waffen zu Lande, auf Binnengewässern oder auf dem Luftwege innerhalb der Bundesrepublik Deutschland eingeräumt wird; einer Einbeziehung der einschlägigen Vorschriften des innerstaatlichen Gesetzesrechts bedarf es insoweit nicht, da diese sich darauf beschränken, die Bewegungsfreiheit der Stationierungsstreitkräfte nach Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS zu bestätigen oder wiederherzustellen, oder Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS ihnen gegenüber als speziellere Regelung vorgehen.
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b) Soweit die Anträge zu 2) hilfsweise gegen das Unterlassen des Bundestages gerichtet sind, gesetzliche Regelungen zur Eindämmung der Gefahren zu treffen, die mit der Lagerung und dem Transport von C-Waffen verbunden sind, fehlt es an einem eigenständigen Angriffsgegenstand. Der Sache nach handelt es sich dabei um eine Begründung der geltend gemachten Verfassungswidrigkeit der Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS. Die Eröffnung der Gefahrenquellen, die diese Zustimmung bewirkt, und der Erlaß oder Nichterlaß gesetzlicher Regelungen zur Eindämmung der dieser Quelle entspringenden Gefahren sind untrennbar miteinander verbunden. Entsprechendes gilt, soweit die Beschwerdeführer mit den Anträgen zu 2) das Unterlassen des Bundestages rügen, durch Gesetz ein Verfahren zur Information und Anhörung der von einer C-Waffen-Lagerung Betroffenen zu schaffen.
122
2. Für das vorliegende Verfahren ist davon auszugehen, daß die Beschwerdeführer in der näheren Umgebung von Liegenschaften, die den amerikanischen Streitkräften zur ausschließlichen Benutzung zur Verfügung stehen und innerhalb derer C-Waffen gelagert werden, wohnen und arbeiten, mithin von der Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA- NTS persönlich und gegenwärtig betroffen sind. Allerdings fehlt es an der unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführer durchBVerfGE 77, 170 (219) BVerfGE 77, 170 (220)die angegriffenen Normen, da die in Rede stehende Lagerung außer auf der Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 ZA-NTS auf einer entsprechenden Entscheidung der amerikanischen Streitkräfte in Vollzug von Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS beruht. Da dieser Vollzugsakt jedoch der Geheimhaltung unterliegt und als Akt nichtdeutscher Hoheitsgewalt nicht mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden kann, macht der Mangel der unmittelbaren Betroffenheit durch die angegriffenen Normen eine Sachentscheidung nicht unzulässig (BVerfGE 6, 290 [295]; 30, 1 [16 f.]).
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3. a) Soweit sich die Beschwerdeführer mit diesen Anträgen gegen die Lagerung und den Transport von C-Waffen wenden, erscheint eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht ausgeschlossen. Die Beschwerdeführer können sich in diesem Zusammenhang auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in seiner Funktion als grundrechtsschützendes Abwehrrecht berufen. Die Anwesenheit fremder Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland und ihre Betätigung auf deutschem Boden bedarf nach geltendem Verfassungsrecht grundsätzlich des Einverständnisses der zuständigen deutschen Organe. Nach dem Vortrag der Beschwerdeführer erscheint es möglich, daß die geltend gemachte Grundrechtsgefährdung - unabhängig von Art und Ausmaß der getroffenen Schutzvorkehrungen - die Schwelle verfassungsrechtlich unerheblicher Grundrechtsbeeinträchtigungen überschreitet und als unzulässiger Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, mithin als Verletzung des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit, anzusehen ist. Dies muß zumal im Hinblick darauf gelten, daß das Bundesverfassungsgericht bisher nicht abschließend darüber entschieden hat, unter welchen Voraussetzungen eine verfassungsrechtlich erhebliche Grundrechtsgefährdung einer Grundrechtsverletzung gleichzuachten ist (BVerfGE 51, 324 [346]; 66, 39 [57 f.]).
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b) Soweit die Anträge zu 2) gegen die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und das in ihr enthaltene Einverständnis mit einem etwaigen Einsatz der C-Waffen gerichtet sind, scheidet dagegen die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nach dem Vorbringen der Beschwerdeführer von vornherein aus.BVerfGE 77, 170 (220)
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BVerfGE 77, 170 (221)Zwar können staatliche Maßnahmen zur Abwehr eines bewaffneten Angriffs von außen mit Gefahren für die eigene Zivilbevölkerung verbunden sein. Solche Gefahren und daraus gegebenenfalls entstehende Schäden zu vermeiden, überschreitet indes die staatlichen Möglichkeiten, wenn eine wirkungsvolle Landesverteidigung, die gerade dem Schutz der freiheitlichen - auch die Grundrechte verbürgenden - Ordnung dient, gewährleistet bleiben soll. Mit der Entscheidung für die militärische Landesverteidigung (Art. 24 Abs. 2, 87 a, 115 a ff. GG) hat das Grundgesetz zu erkennen gegeben, daß der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG Rückwirkungen auf die Bevölkerung bei einem völkerrechtsgemäßen Einsatz von Waffen gegen den militärischen Gegner im Verteidigungsfall nicht umfaßt; daß ein Einzelner in der Nähe eines Waffendepots lebt oder arbeitet, stellt keinen besonderen Umstand dar, der ausnahmsweise eine andere Beurteilung geböte. Dies bedeutet indessen nicht, daß die öffentliche Gewalt nicht gehalten sein könnte, Vorkehrungen zum Schutze der Zivilbevölkerung zu treffen.
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4. Hinsichtlich der Anträge zu 2) sind die Verfassungsbeschwerden nicht verspätet erhoben.
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Die Zustimmungsgesetze zum Aufenthaltsvertrag und zum Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut ließen nicht erkennen, daß C-Waffen gerade in der Nähe der Wohn- oder Arbeitsstätten der Beschwerdeführer gelagert seien oder gelagert werden würden. Die Durchführungsmaßnahmen für diese Lagerung unterlagen und unterliegen noch den Geheimhaltungsvorschriften der Streitkräfte der Vereinigten Staaten; sie sind als hoheitliches Verhalten eines fremden Staates nicht der deutschen Gerichtsbarkeit unterworfen und konnten von den Beschwerdeführern mithin auch nicht mit Aussicht auf Erfolg vor deutschen Gerichten angegriffen werden. Angesichts dieser besonderen Umstände steht die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG im vorliegenden Verfahren der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht entgegen.BVerfGE 77, 170 (221)
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BVerfGE 77, 170 (222)C.
 
Die Anträge zu 2) sind unbegründet.
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I.  
Die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV sowie Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS verstößt, soweit sie sich auf die Lagerung und den Transport von C-Waffen zu Lande, auf dem Luftwege oder auf - hier allein in Betracht zu ziehenden - Binnengewässern des Bundes bezieht, nicht gegen das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG).
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1. a) Die Bestimmung des Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS, derzufolge die Stationierungsstreitkräfte die zur befriedigenden Erfüllung ihrer Verteidigungspflichten erforderlichen Maßnahmen treffen können, steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Regelung des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS. Diese erklärt die Streitkräfte zum einen - in Abweichung von Art. II Satz 1 NTS und Art. IX Abs. 3 Satz 3 NTS - für berechtigt, innerhalb der ihnen zur ausschließlichen Benutzung überlassenen Liegenschaften auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung die eigenen Vorschriften anzuwenden; zum anderen verpflichtet sie die Streitkräfte dazu, die Regeln des deutschen Rechts der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einzuhalten, soweit diese höhere Anforderungen stellen. Neben die Ermächtigung des Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS zur Ausübung von Kommandogewalt tritt für die Streitkräfte daher die Verpflichtung des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS, das jeweilige deutsche Recht der Sicherheit und Ordnung als Mindeststandard zu beachten. Die Bundesregierung oder das ansonsten zuständige Organ der vollziehenden Gewalt ist nach Maßgabe von Art. 53 Abs. 3 und 4 ZA-NTS und Abs. 5 bis 7 UP zu Art. 53 ZA-NTS befugt, für die Erfüllung dieser Verpflichtung durch die Streitkräfte Sorge zu tragen. Es kann dahinstehen, ob sich Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS im Gegensatz zu Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS lediglich auf die Durchführung von Akten der Kommandogewalt bezieht und ob Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS die Stationierungsstreitkräfte bei derBVerfGE 77, 170 (222) BVerfGE 77, 170 (223)Entscheidung über das Ergehen oder Nichtergehen dieser Akte (das "Ob") auch von der Beachtung des deutschen Rechts der öffentlichen Sicherheit und Ordnung als Mindeststandard sowie der deutschen Rechtsordnung im übrigen freistellt. Diese Frage wäre nur entscheidungserheblich, wenn die Gefahren der Lagerung chemischer Waffen grundsätzlich unbeherrschbar wären und deshalb vor Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht mehr hingenommen werden könnten. Daß dies der Fall wäre, haben die Beschwerdeführer nicht behauptet; hierfür fehlt es auch an jeglichen Anhaltspunkten. Es ist auch nicht ersichtlich oder von den Beschwerdeführern geltend gemacht worden, daß die deutsche Rechtsordnung Vorschriften enthielte, die eine Lagerung chemischer Waffen auf allen oder einem Teil der den Stationierungsstreitkräften zur ausschließlichen Benutzung zur Verfügung stehenden Liegenschaften von vornherein ausschlössen.
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aa) Zu den Normen des deutschen Rechts der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS zählen die Bestimmungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes (vgl. die Antwort der Bundesregierung vom 5. Oktober 1983 auf eine Große Anfrage der Fraktion DIE GRÜNEN, BTDrucks. 10/ 444, S. 9; Hessischer VGH, NJW 1986, S. 677 [679]; Deiseroth, US- Truppen und deutsches Recht, 1987, S. 120 mit ausführlicher Begründung). Diese sind auch auf Munitionslager der Stationierungsstreitkräfte anwendbar (vgl. § 3 Abs. 5 Nr. 3 BImSchG). Derartige Lager müssen jedenfalls dem nach §§ 22 ff. BImSchG gebotenen Sicherheitsstandard genügen (vgl. Hessischer VGH, a.a.O., S. 679). § 22 Abs. 1 Satz 2 BImSchG zufolge sind Munitionslager so zu errichten und betreiben, daß schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Geräusche, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, verhindert und nach dem Stand der Technik nicht vermeidbare Einwirkungen dieser Art auf ein Mindestmaß beschränkt werden. Schädliche Umwelteinwirkungen sind nach § 3 Abs. 1 BImSchG Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Zu den Gefahren, die § 22 Abs. 1 Satz 2 BImSchG erfaßt, zählen auch Gefahren, die von Anlagen aufgrund äußererBVerfGE 77, 170 (223) BVerfGE 77, 170 (224)Einwirkungen ausgehen. § 22 Abs. 1 Satz 2 BImSchG will jegliche durch die Errichtung oder den Betrieb von Anlagen hervorgerufene Schäden an den durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgütern ausschließen und in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen auf ein Mindestmaß begrenzen. Dieses Mindestmaß wird überschritten, wenn durch die Errichtung oder den Betrieb einer Anlage das Leben oder die Gesundheit von Einzelnen gefährdet werden. Dabei ist - wie im Rahmen vergleichbarer Vorschriften - davon auszugehen, daß eine abzuwehrende Gefahr auch im Falle einer entfernteren Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts vorliegt, sofern der Schaden - wie bei einem Austritt chemischer Kampfstoffe in die Luft - nach Art und Folgen schwer wiegt; insoweit besteht hier mehr als eine bloße Unsicherheit der Erkenntnis oder ein bloßer Gefahrenverdacht.
132
Zu den Vorschriften, denen die Stationierungsstreitkräfte gemäß Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS weiterhin Genüge tun müssen, jedenfalls aber kraft Art. II Satz 1 NTS Rechnung zu tragen haben, zählt die Bestimmung des § 19 g Abs. 1 WHG (vgl. die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage des Abgeordneten Vogt und der Fraktion DIE GRÜNEN vom 6. März 1985, BTDrucks. 10/ 2984, S. 2), derzufolge Anlagen zum Lagern wassergefährdender Stoffe, zu denen auch Munitionslager zählen können, "so beschaffen sein und so eingebaut, aufgestellt, unterhalten und betrieben werden müssen, daß eine nachteilige Veränderung der Eigenschaften der vom Gesetz erfaßten Gewässer - 'nicht zu besorgen ist'. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zufolge ist diese Wendung des Gesetzes dahin zu verstehen, daß eine solche Veränderung nach menschlicher Erfahrung unwahrscheinlich sein muß und für sie keine auch noch so wenig naheliegende Wahrscheinlichkeit bestehen darf (Urteil vom 16. Juli 1965, ZfW 4 [1965], S. 113 ff., 116)."
133
bb) Den - von § 22 Abs. 1 Satz 2 BImSchG nicht erfaßten - Gefahren für Leben und Gesundheit Einzelner aufgrund möglicher Explosionen bei der Lagerung von Munition tragen die Stationierungsstreitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika nach derBVerfGE 77, 170 (224) BVerfGE 77, 170 (225)Stellungnahme der Bundesregierung zu den Verfassungsbeschwerden im Rahmen des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS durch die Anwendung eigener Vorschriften über die Einhaltung von Schutzabständen Rechnung. Aus der Stellungnahme der Bundesregierung ergibt sich des weiteren, daß die Streitkräfte durch die Anwendung eigener Vorschriften im Sinne des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS für den Fall des Eintritts eines Schadens bei der Lagerung von C- Waffen durch Vorkehrungen zur Einwirkung auf die Schadensquellen Vorsorge getroffen haben. Schließlich ist der Äußerung der Bundesregierung zu den Verfassungsbeschwerden zu entnehmen, daß die in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika Gefahren für Leib und Leben aufgrund mangelhafter fachlicher Eignung und persönlicher Zuverlässigkeit der Streitkräftemitglieder, denen der Umgang mit nichtkonventioneller Munition anvertraut ist, durch entsprechende dienstrechtliche Vorschriften und deren Anwendung im Rahmen der Ausübung von Kommandogewalt aufgrund von Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS entgegenwirken.
134
cc) Angesichts dieses Regelungsgefüges kann nicht festgestellt werden, daß die Zustimmung des Gesetzgebers zur Lagerung chemischer Waffen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt. Dies gilt auch insoweit, als § 22 Abs. 1 Satz 2 BImSchG die Errichtung und den Betrieb von Munitionslagern nicht ausschließt, wenn die gebotenen Sicherheitsvorkehrungen eingehalten sind, die Möglichkeit eines Schadenseintritts jedoch nicht mit letzter Sicherheit verneint werden kann. Es kann dahinstehen, ob das Restrisiko, das bei Einhaltung der von § 22 Abs. 1 Satz 2 BImSchG geforderten Maßnahmen zur Gefahrenabwehr von Anlagen zur Landesverteidigung ausgeht, die Schwelle zum Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter überschreitet; ein solcher Eingriff wäre angesichts des in dieser Verfassungsnorm enthaltenen Gesetzesvorbehalts jedenfalls durch die bestehenden gesetzlichen Regelungen gedeckt.
135
Das gilt auch insoweit, als der Bundesminister der Verteidigung durch § 60 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ermächtigt wird, für Anlagen nach § 3 Abs. 5 Nr. 3 Ausnahmen vom BundesimmissionsschutzgeBVerfGE 77, 170 (225)BVerfGE 77, 170 (226)setz und den darauf gestützten Rechtsverordnungen zuzulassen. Denn diese Ermächtigung kann nur bei Vorliegen zwingender Gründe der Verteidigung oder zur Erfüllung zwischenstaatlicher Verpflichtungen in Anspruch genommen werden. § 60 Abs. 1 Satz 2 BImSchG sieht vor, daß bei Ausnahmeentscheidungen nach § 60 Abs. 1 Satz 1 BImSchG der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu berücksichtigen ist. Nach dem Willen des Gesetzes dürfen daher auch durch derartige Entscheidungen Schäden an den durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgütern nicht entstehen. Daß die Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Lagerung chemischer Waffen aus anderen als Gründen der Landesverteidigung zwischenstaatlichen Verpflichtungen unterläge, die nur unter Abweichung von den Anforderungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes erfüllt werden können, ist nicht ersichtlich. § 60 Abs. 1 BImSchG nimmt allerdings ein höheres Maß an Gefahren hin als § 22 Abs. 1 Satz 2 BImSchG oder andere Vorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes. Die Sicherung der freiheitlichen Ordnung nach außen durch eine wirkungsvolle Landesverteidigung rechtfertigt es indessen, dem Einzelnen hinsichtlich militärischer Anlagen ausnahmsweise ein höheres Maß an Risiken zuzumuten als im Bereich ziviler Anlagen.
136
Nach alledem überschreiten diese Regelungen noch nicht das zulässige Maß gesetzlicher Eingriffe in das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Grundrecht.
137
b) Entsprechendes gilt für die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS, soweit diese einen möglichen Transport chemischer Waffen durch die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika innerhalb der Bundesrepublik Deutschland zu Lande, auf dem Luftwege oder auf Binnengewässern des Bundes betrifft.
138
aa) Die den Streitkräften nach Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS zukommende Freiheit, sich in und über dem Bundesgebiet mit Land-, Wasser- und Luftfahrzeugen zu bewegen, ist außer durch die Bestimmung des Art. 57 Abs. 3 ZA-NTS, der die Streitkräfte - vorbehaltlich anderweitiger Regelungen - an die deutschen Verkehrsvorschriften bindet, durch Art. II Satz 1 NTS,BVerfGE 77, 170 (226) BVerfGE 77, 170 (227)der den Streitkräften die Achtung des Rechts des Aufnahmestaates gebietet, begrenzt. Zu den Normen, denen die Streitkräfte hiernach Folge leisten oder Rechnung tragen müssen, zählen das Gesetz über die Beförderung gefährlicher Güter vom 6. August 1975 (BGBl. I S. 2121) und die auf seiner Grundlage ergangenen Rechtsverordnungen. Das Gesetz über die Beförderung gefährlicher Güter, welches nach seinem § 1 Abs. 1 Satz 1 für Transporte auf dem Schienen-, Straßen-, Wasser- und Luftweg gilt, hat zum Ziel, das Risiko, das mit einem Transport gefährlicher Güter verbunden ist, "so gering wie möglich" zu halten (Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des Gesetzes BRDrucks. 525/73, S. 9). Es will jegliche Schäden an Leib oder Leben einzelner Dritter ausgeschlossen und im übrigen die mit einer Beförderung gefährlicher Güter verbundenen Gefahren für die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter durch entsprechende Sicherheitsvorkehrungen, zu denen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 12 des Gesetzes auch Maßnahmen für den Schadensfall zählen, auf ein hinnehmbares Restrisiko begrenzt wissen. Auch hier ist der Bereich der abzuwehrenden Gefahren unter Berücksichtigung der Schwere von Art und Folgen möglicher Schäden zu bestimmen. Im Interesse der Landesverteidigung läßt das Gesetz Ausnahmen von den hiernach bestehenden Anforderungen zu (§ 3 Abs. 5).
139
bb) Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 der aufgrund des Gesetzes über die Beförderung gefährlicher Güter und § 17 Gefahrgutverordnung Straße 1979 ergangenen Gefahrgutverordnung Straße 1985 (GGVS) sind die Vorschriften der Verordnung von den Stationierungsstreitkräften als Mindeststandard zu beachten. Soweit die Verordnung die Beförderung eines gefährlichen Gutes nicht schon wegen des ihm innewohnenden Gefahrenpotentials verbietet, legt sie den an der Beförderung gefährlicher Güter Beteiligten - über die Pflicht zur Beachtung der in den Anlagen zur Verordnung aufgeführten Beförderungsvorschriften hinaus - allgemein die Pflicht auf, "die nach Art und Ausmaß der vorhersehbaren Gefahren erforderlichen Vorkehrungen zu treffen, um Schadensfälle zu verhindern" und "bei Eintritt eines Schadens dessen Umfang so gering wie möglich zu halten" (§ 4 Abs. 1 GGVS). Kraft § 5 Abs. 2 Nr. 2 GGVSBVerfGE 77, 170 (227) BVerfGE 77, 170 (228)dürfen Ausnahmen vom Verbot der Beförderung eines bestimmten Gutes oder Abweichungen von dem nach der Verordnung einzuhaltenden Sicherheitsstandard lediglich unter Sicherheitsvorkehrungen zugelassen werden, die nach den von dem zu transportierenden Gut ausgehenden Gefahren erforderlich sind und dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen; entsprechen die Sicherheitsvorkehrungen nicht dem Stand von Wissenschaft und Technik, muß die zugelassene Ausnahme im Hinblick auf die verbleibenden Gefahren als vertretbar angesehen werden können. Diesen Anforderungen haben auch die Stationierungsstreitkräfte zu genügen, wenn sie im Interesse der Landesverteidigung von Vorschriften der Verordnung abweichen wollen (§ 8 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 5 Abs. 5 Satz 2 GGVS).
140
cc) Für den Bereich des Luftverkehrs ist eine der Gefahrgutverordnung Straße entsprechende Verordnung bisher nicht erlassen worden. Ob der nach deutschem Recht gebotene Sicherheitsstandard hinsichtlich eines Transports chemischer Waffen auf dem Luftwege gewährleistet ist, ist daher unmittelbar am Maßstab des Gesetzes über die Beförderung gefährlicher Güter - unter gebührender Berücksichtigung der Interessen der Landesverteidigung - zu beurteilen.
141
dd) Entsprechendes gilt hinsichtlich eines solchen Transports auf Binnengewässern des Bundes. Denn die für eine Beförderung gefährlicher Güter auf diesen Gewässern anwendbare Gefahrgutverordnung Binnenschiffahrt (GGVBinSch) gilt - soweit sie einen Transport chemischer Waffen nicht ohnehin ausschließt - nicht für solche Beförderungen, die auf Fahrzeugen der Streitkräfte in Wahrnehmung von Aufgaben der Landesverteidigung erfolgen (§ 1 Abs. 7 GGVBinSch).
142
ee) Angesichts des durch das Gesetz über die Beförderung gefährlicher Güter und der Gefahrgutverordnung Straße 1985 aufgerichteten Maßstabs für die Sicherheit der Beförderung gefährlicher Güter sowie in Anbetracht der Tatsache, daß nach dem Vorbringen der Bundesregierung Dienstvorschriften der Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika bestehen und angewendet werden, die weitgehende Vorkehrungen zur Sicherung der fachlichen EignungBVerfGE 77, 170 (228) BVerfGE 77, 170 (229)und zur Gewährleistung der persönlichen Zuverlässigkeit aller mit der Handhabung von C-Waffen betrauten Streitkräftemitglieder enthalten, kann nicht festgestellt werden, daß die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS, soweit sie die Beförderung chemischer Waffen betrifft, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt.
143
2. Die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1 ZA-NTS und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS, soweit sie C-Waffen betrifft und Angriffsgegenstand ist, verstößt auch nicht deshalb gegen die Gewährleistung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, weil diese es geböte, Entscheidungen über die Lagerung oder den Transport von C-Waffen nicht zu treffen, bevor nicht die Betroffenen in einem Verfahren von dem betreffenden Vorhaben und seinen Grundlagen in Kenntnis gesetzt worden sind und sich hierzu äußern konnten. Ein solches Gebot könnte sich allein aus der objektivrechtlichen Pflicht des Gesetzgebers zu Schutz und Förderung der Rechtsgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergeben. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher nicht abschließend darüber entschieden, ob und unter welchen Voraussetzungen außerhalb des Bereichs unter Verfahrensvorbehalt gestellter "verfahrensabhängiger" Grundrechte wie Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG (BVerfGE 60, 253 [294 f.]) sowie "verfahrensgeprägter" Grundrechte wie Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerfGE 57, 295 [320]; 60, 53 [64]) aus materiellen Grundrechtsnormen in ihrer objektivrechtlichen Gestalt eine Pflicht des Staates, Verfahren zur Verfügung zu stellen und durchzuführen, und ein entsprechendes Recht des Einzelnen auf "Verfahrensteilhabe" hergeleitet werden kann. In seiner Entscheidung zum Kernkraftwerk Mülheim-Kärlich ist der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts davon ausgegangen, daß die atomrechtlichen Verfahrensvorschriften über die Beteiligung klagebefugter Dritter im Genehmigungsverfahren Verfahrensvorschriften sind, die der Staat in Erfüllung der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Schutzpflichten erlassen hat (BVerfGE 53, 30 [66]). Diese Rechtsprechung ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Dem Gesetzgeber kommt bei der Erfüllung aus materiellen Grundrechten folgender Schutzpflichten ein Gestaltungsspielraum zu, der es ihm ermögBVerfGE 77, 170 (229)BVerfGE 77, 170 (230)licht, widerstreitende öffentliche und private Belange und Interessen in Rechnung zu stellen. So muß er sich bei der Antwort auf die Frage, ob bestimmte Entscheidungen der vollziehenden Gewalt, die Dritte in ihren Grundrechten betreffen können, nur aufgrund eines die Beteiligung der Betroffenen gewährleistenden förmlichen Verfahrens sollen ergehen dürfen, und bei der etwaigen Ausgestaltung eines solchen Verfahrens nicht allein von der Rücksicht auf die grundrechtlichen Positionen der Betroffenen leiten lassen, vielmehr kann er darüber hinaus berücksichtigen, daß die Beteiligung Dritter die Geheimhaltung militärisch bedeutsamer Tatsachen gefährden würde (vgl. BVerfGE 56, 298 [321]). Hinzu kommt, daß die Fragen der Sicherheit der Lagerung und des Transports von C- Waffen angesichts der "Passivität" des Gefährdungspotentials und der jahrzehntelangen Erfahrung im Umgang mit diesen Waffen weniger komplex sind als beispielsweise diejenigen der Sicherheit des Betriebs eines Kernkraftwerks oder einer vergleichbaren Anlage. Der Gesetzgeber hat daher nicht gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen, indem er Art. 1 Abs. 1 AV und Art. 53 Abs. 1 Satz 1, 57 Abs. 1 ZA-NTS zugestimmt hat, obwohl diese Lagerung und Transport von C-Waffen ohne vorherige oder nachträgliche Durchführung eines Verfahrens mit Betroffenenbeteiligung gestatten.
144
II.  
Die Zustimmung des Gesetzgebers zu Art. 1 Abs. 1 AV, Art. 53 Abs. 1 Satz 1 und Art. 57 Abs. 1 ZA-NTS verstößt, soweit sie chemische Waffen betrifft und Verfahrensgegenstand ist, auch nicht gegen Vorschriften des objektiven Verfassungsrechts.
145
1. Die Rüge der Beschwerdeführer, der Grundsatz des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes fordere eine ausdrückliche Entscheidung des Gesetzgebers über die Stationierung von C-Waffen in der Bundesrepublik Deutschland und eine eingehende Regelung der notwendigen Sicherheitsvorkehrungen, ist nicht begründet. Zwar verpflichtet der - in Art. 20 GG verankerte - allgemeine Vorbehalt des Gesetzes den Gesetzgeber dazu, losgelöst vom Merkmal des Eingriffs, im Bereich der Grundrechtsausübung - soweit dieserBVerfGE 77, 170 (230) BVerfGE 77, 170 (231)staatlicher Regelung überhaupt zugänglich ist - alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (BVerfGE 49, 89 [126]). Er bestimmt damit das "Ob" und das "Wie" gesetzgeberischen Handelns. Die Entscheidung über die Stationierung von C-Waffen im Bundesgebiet und die Sicherheitsvorkehrungen, unter denen die Lagerung und ein Transport dieser Waffen zu erfolgen haben, ist eine "wesentliche Entscheidung" im Sinne des Art. 20 GG, die den Grundrechtsbereich betrifft.
146
Es kann dahinstehen, ob die hiernach unter Art. 20 GG bestehende Verpflichtung des Gesetzgebers, überhaupt tätig zu werden, durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG eingeschränkt wird. Dies wäre der Fall, wenn für das Verständnis des in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG verwendeten Begriffs "Gegenstände der Bundesgesetzgebung", soweit der Bereich der Grundrechtsausübung betroffen ist, nicht vom allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes, sondern von den in den einzelnen Grundrechten enthaltenen Gesetzesvorbehalten oder von der "klassischen Lehre" vom Vorbehalt des Gesetzes auszugehen wäre. Einer näheren Prüfung dieser Frage bedarf es jedoch nicht; denn der Gesetzgeber ist im vorliegenden Falle durch die Zustimmung zum Aufenthaltsvertrag und zum NATO-Truppenstatut nebst Zusatzabkommen tätig geworden.
147
Entscheidungserheblich ist demgegenüber, ob der allgemeine Vorbehalt des Gesetzes im Bereich des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG insoweit gilt, als er Anforderungen an die Dichte der Regelung des vom Vertrag erfaßten Sachbereiches stellt. Diese Frage ist zu verneinen. Anderenfalls wäre die Bundesrepublik Deutschland von Verfassungs wegen gehalten, völkerrechtliche Verträge nur noch abzuschließen, wenn sie einen erheblichen Grad an Spezifizierung aufweisen. Da die Bundesrepublik Deutschland über den näheren Inhalt eines völkerrechtlichen Vertrages nicht einseitig bestimmen kann, würde eine Ausdehnung des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes auf Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, soweit dieser das "Wie" einer gesetzlichen Regelung betrifft, im vertraglichen Bereich weithin die Gefahr außenpolitischer Handlungsunfähigkeit heraufbeschwören. Dies kann nicht der Sinn der Verfassung eines Staates in der Lage der Bundesrepublik Deutschland sein. Daher ist es vonBVerfGE 77, 170 (231) BVerfGE 77, 170 (232)Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber sich zur Stationierung gerade der hier in Rede stehenden Waffen und den Sicherheitsvorkehrungen, unter denen die Lagerung und ein Transport dieser Waffen zu erfolgen haben, nicht besonders geäußert hat, sondern durch die Vorschriften der Art. 1 Abs. 1 AV, Art. II Satz 1 NTS, Art. 53 Abs. 1 und 57 Abs. 1 und 3 ZA-NTS seine Zustimmung in genereller Form erteilt hat.
148
Davon unberührt bleibt, inwieweit der innerstaatliche Vollzug eines völkerrechtlichen Vertrages im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes weiterer gesetzlicher Regelung bedarf. Mit Rücksicht auf die Eigenart des hier betroffenen Sachbereichs wäre auch dann eine eingehendere gesetzliche Regelung nicht geboten gewesen (vgl. hierzu BVerfGE 49, 89 [134 ff.]; 68, 1 [98 ff.]).
149
2. Art. 24 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Insoweit gilt das, was der Senat in BVerfGE 68, 1 (89 ff.) hinsichtlich der Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland zur Stationierung nuklearer Mittelstreckenraketen ausgeführt hat, entsprechend. Das Bestehen konkreter Einsatzplanungen, das die Beschwerdeführer für den Bereich von C-Waffen vermissen, war ersichtlich kein tragender Grund für die Entscheidung des Senats, die genannte Zustimmung für mit Art. 24 Abs. 1 GG vereinbar zu erachten. Die Stationierung chemischer Waffen in der Bundesrepublik Deutschland mit dem Ziel, einen möglichen Gegner von einem C-Waffen-Einsatz abzuhalten, und ein etwaiger völkerrechtsgemäßer Zweiteinsatz dieser Waffen halten sich im Rahmen des dem NATO-Vertrag zugrundeliegenden Bündnisprogramms.
150
3. Eine Verletzung von Art. 25 Satz 1 GG kann nicht festgestellt werden. Ein völkerrechtsgemäßer Einsatz der stationierten C-Waffen erscheint nicht schlechthin ausgeschlossen. Der Senat teilt die Auffassung der Bundesregierung, daß ein solcher Einsatz als Zweiteinsatz nicht von vornherein unzulässig ist. Auch die Beschwerdeführer bestreiten die Zulässigkeit eines (Zweit-)Einsatzes von C-Waffen nicht schlechthin. Über seine Grenzen nach den Regeln des humanitären Kriegsvölkerrechts sind Bundesregierung und Beschwerdeführer allerdings unterschiedlicher Auffassung. Eine Verletzung von Art. 25 GG könnte indessen selbst dann nicht festgeBVerfGE 77, 170 (232)BVerfGE 77, 170 (233)stellt werden, wenn man sich den weitergehenden Rechtsstandpunkt der Beschwerdeführer zu eigen machte, daß nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts die Wirkungen eines (Zweit-)Einsatzes dieser Waffen in jedem Fall auf militärische Ziele beschränkbar sein müssen. Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß von einer solchen Beschränkbarkeit ausgegangen werden könne. Die Beschwerdeführer bestreiten dies unter Hinweis auf die dichte Besiedlung Mitteleuropas und regen an, insoweit Beweis durch Einholung von Sachverständigengutachten zu erheben. Eine solche Beweiserhebung kommt indessen nicht in Betracht, da sie nicht geeignet ist, die Fehlerhaftigkeit der Einschätzung der Bundesregierung zu erweisen. Daß die Wirkungen eines (Zweit-)Einsatzes von C- Waffen im Konfliktfall nicht auf militärische Ziele begrenzt werden können, läßt sich auf methodisch nachvollziehbare Weise nicht sicher feststellen. Dies hängt etwa vom Einsatzort und -zeitpunkt der Waffen, der Art, Wirkung und Reichweite der eingesetzten Waffen und Trägermittel sowie der Anwesenheit von Bevölkerung am Kampfschauplatz ab. Demnach kann nicht davon ausgegangen werden, daß eine Beschränkbarkeit der Wirkungen des Einsatzes von C-Waffen auf militärische Ziele von vornherein ausgeschlossen ist. Schon deshalb kann ein Verstoß gegen Art. 25 GG nicht festgestellt werden.
151
4. Art. 26 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Die Beschwerdeführer begründen ihre diesbezügliche Rüge im wesentlichen mit der Erwägung, daß die in Rede stehende Lagerung chemischer Waffen im Falle gesteigerter internationaler Spannungen zu einer völkerrechtswidrigen Drohung mit Gewalt werden könne, deren Entstehen die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich mitverantworten müsse, mangels entsprechender Verfügungsbefugnis aber nicht mit Sicherheit verhindern könne. Dieses Vorbringen ist nicht stichhaltig. Daß im Rahmen völkerrechtlicher Vertragsverhältnisse die Beteiligten auch in der Lage sind, sich völkerrechtswidrig zu verhalten, ist als bloße Möglichkeit kaum je auszuschließen. Verwehrte es das Grundgesetz, solche Lagen herbeizuführen, um möglichen Völkerrechtsverletzungen vorzubeugen, wäre die Bundesrepublik Deutschland im außenpolitischen Bereich weithin handBVerfGE 77, 170 (233)BVerfGE 77, 170 (234)lungsunfähig (BVerfGE 68, 1 [107]). Dies kann der Verfassung schwerlich unterlegt werden.
152
III.  
Die Anträge zu 2) sind daher unbegründet.
153
 
D.
 
Diese Entscheidung ist im Ergebnis mit sieben Stimmen gegen eine Stimme ergangen.
154
gez. Zeidler, Dr. Dr. h.c. Niebler, Steinberger, Träger, Mahrenholz, Böckenförde, Klein, Graßhof  
 
Abweichende Meinung des Richters Mahrenholz
 
zum Beschluß des Zweiten Senates vom 29. Oktober 1987  
-- 2 BvR 624/83 u.a. --  
Zum Teil vermag ich dem Beschluß des Senats nicht zuzustimmen.
155
Die Beschwerdeführer haben u. a. die Feststellung beantragt, die Bundesregierung habe dadurch gegen Art. 2 Abs. 2 GG verstoßen, daß sie es unterlassen hat, für ausreichende Sicherheitsvorkehrungen bei der Lagerung chemischer Waffen Sorge zu tragen. Mit diesem Antrag beanstanden die Beschwerdeführer als verfassungswidrig auch, daß auf deutscher Seite Maßnahmen zum Schutze vor Katastrophen fehlen. Dafür sei die Bundesregierung verantwortlich.
156
Insoweit halte ich den Antrag für zulässig, weil er durch das Vorbringen der Beschwerdeführer hinreichend substantiiert ist. Er ist nach meiner Auffassung auch begründet.BVerfGE 77, 170 (234)
157
BVerfGE 77, 170 (235)I.  
Die Beschwerdeführer machen geltend, Katastrophenschutz habe grundsätzlich - und so auch hier im Falle eines Austretens von schnell und tödlich wirkendem Gas an die Luft aus welchen Ursachen auch immer - Maßnahmen zur Bekämpfung der Schadensquellen, zum Schutze und ggf. zur Evakuierung gefährdeter Bevölkerung und zur medizinischen Versorgung verletzter Personen zu umfassen. Nur die Bundesregierung wisse, im Unterschied zu Landesdienststellen, wo chemische Kampfstoffe gelagert seien. Diese offiziell bewahrte Geheimhaltung habe eine Katastrophenschutzplanung von deutscher Seite bisher unmöglich gemacht. Eine solche Planung sei aber nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG von der Bundesregierung, die über Art und Ausmaß der Giftgaslager unterrichtet sei, in die Wege zu leiten.
158
Die Bundesregierung hat hierauf erwidert, daß die US-Streitkräfte sachgerechte und angemessene Maßnahmen unter jedem der drei oben genannten Gesichtspunkte vorbereitet hätten. Zu eigenen Maßnahmen sehe sie deshalb, aber auch wegen der Sicherheitsvorschriften der US-Streitkräfte und aus Gründen des Geheimschutzes keine Veranlassung.
159
II.  
Verzichtet die Bundesregierung im Blick auf die Katastrophenschutzplanung der US-Streitkräfte auf jede eigene Initiative, die eine Vorsorge von deutscher Seite für den Ernstfall zum Gegenstand hat, genügt sie den ihr aufgegebenen Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht.
160
1. Der Senat hat in seiner Entscheidung zutreffend und in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung des Gerichts dargelegt, daß auch ein Unterlassen gebotener Maßnahmen Schutzpflichten verletzen kann und daß darin zugleich eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG liegt, gegen die sich der Betroffene mit Hilfe der Verfassungsbeschwerde zur Wehr setzen kann. Dabei hat er den der Bundesregierung insoweit zustehenden Gestaltungsbereich unter Hinweis auf die im MitbestimmungsurteilBVerfGE 77, 170 (235) BVerfGE 77, 170 (236)des Ersten Senats dargelegten Kontrollmaßstäbe (BVerfGE 50, 290 [332 f.]) als nur einer begrenzten Prüfung zugänglich angesehen (B.I.2.b)cc)). Die dortige Entscheidung verbindet mit der heutigen, daß in beiden Fällen eine Einschätzungsprärogative - dort der Legislative, hier der Exekutive - in Rede steht.
161
2. Angesichts des Gestaltungsspielraums der Exekutive geht es um die Prüfung der Frage, ob eine verfassungsrechtliche Pflicht der Bundesregierung besteht, die notwendigen Informationen über Standort und Art an die jeweilige Landesregierung mit dem Ziel weiterzuleiten, daß diese eine zwischen deutschen und amerikanischen Dienststellen kooperative Katastrophenschutzplanung ins Werk setzen.
162
Nach meiner Auffassung ist es evident, daß die Bundesregierung diese Pflicht hat, daß sie mithin ihre Schutzpflicht und damit zugleich das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt, wenn sie dieser Pflicht nicht nachkommt. Dahinstehen kann daher, ob sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle des Verhaltens der Bundesregierung angesichts der Tragweite der Gefahren, um deren Begrenzung es geht, und angesichts der Bedeutung der bedrohten Rechtsgüter auf eine Evidenzkontrolle beschränken darf oder ob nicht vielmehr als Prüfungsmaßstab vorliegend eine intensivierte inhaltliche Kontrolle (vgl. z.B. BVerfGE 39, 1 [46, 51 ff.] - § 218 StGB -; 45, 187 [238] - Lebenslange Freiheitsstrafe -), zumindest aber eine erhöhte "Kontrolldichte" im Sinne einer Vertretbarkeitsprüfung zu gelten hat (vgl. z.B. Beschluß des Senats vom 12. Mai 1987 - 2 BvR 1226/83 u. a. - Familiennachzug). In der Rechtsprechung des Ersten Senats findet sich der Hinweis, daß einer verfassungsgerichtlichen Nachprüfung der Verantwortung des Gesetzgebers Grenzen gezogen sind, "sofern nicht Rechtsgüter von höchster Bedeutung auf dem Spiele stehen" (BVerfGE 56, 54 [81]).
163
a) Nach der Verfassung ist das Rechtsgut Leben ein "Höchstwert" (BVerfGE 46, 160 [164] - Schleyer -). Beide Senate haben inBVerfGE 77, 170 (236) BVerfGE 77, 170 (237)den atomrechtlichen Entscheidungen dem Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG Handlungsgebote entnommen. Der Zweite Senat hat zur Frage der Sicherheitsmaßnahmen bei der Technik des Schnellen Brüters ausgeführt, daß - vorhandene - Regelungen, die im Laufe ihrer Vollziehung zu einer nicht unerheblichen Grundrechtsgefährdung führen, selbst schon zum Grundgesetz in Widerspruch geraten können. Daraus könnten sich verfassungsrechtliche Schutzpflichten ergeben. Bei der Art und Schwere der Gefahren müsse eine entfernte Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts genügen, um die Schutzpflicht (dort: auch des Gesetzgebers) konkret auszulösen (BVerfGE 49, 89 [141 f.] - Kalkar -; Hervorhebung hier). Im Mülheim/Kärlich-Beschluß des ersten Senats heißt es, daß das Grundrecht in Art. 2 Abs. 2 GG nicht erst durch eine faktische Verletzung der geschützten Rechtsgüter beeinträchtigt werde. Es solle einer solchen faktischen Verletzung vielmehr vorbeugen und könne daher auch dann eingreifen, wenn bei der Errichtung von Kernkraftwerken vorbeugende Maßnahmen gegen spätere Betriebsgefahren außer acht blieben (BVerfGE 53, 30 [57]). Durch die Genehmigung des Betriebes habe der Staat eine Mitverantwortung für das außerordentliche Gefährdungspotential übernommen, dem Gesundheit und Leben durch die friedliche Nutzung der Kernenergie ausgesetzt sind (BVerfGE 53, 30 [58]).
164
b) Zu der so anerkannten herausragenden Schutzfunktion von Art. 2 Abs. 2 GG gegenüber technologischen Risiken lebensbedrohender Art und zahlenmäßig nicht abschätzbaren Umfangs treten Besonderheiten, die mit der Eigenart einer durch austretendes Kampfgas ausgelösten Katastrophe zusammenhängen. Es geht bei einer solchen Katastrophe um Zeit. Nur beispielhaft nenne ich drei konkrete und lebensbedrohende Gefahren, die mit austretendem Gas für die Zivilbevölkerung verbunden sein können und eine kooperative Katastrophenschutzplanung unausweichlich machen (die Konkretisierung der Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ist Sache der zuständigen Landesbehörden; ob nicht schon der auch den Landesregierungen verfügbare Wissensstand der Beschwerdeführer für diese eine Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 GG begründet, ist nicht Gegenstand des Verfahrens.):BVerfGE 77, 170 (237)
165
BVerfGE 77, 170 (238)Herrscht starker Wind, wird das Gas in relativ dichter Konzentration schnell in eine bestimmte Richtung getrieben. Eine solche Gaswolke kann nach dem von der Bundesregierung nicht bestrittenen Vortrag der Beschwerdeführer z.B.. die Großstadt Mannheim treffen.
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Sollte es Gasmasken oder andere Hilfsmittel gegen die Wirkung des Gases geben, könnten sie ohne kooperative Planung erst nach Eintritt des Katastrophenfalles an die Polizei und andere Hilfskräfte verteilt werden. Das gleiche gilt für die Warnung und für die Bereitstellung jeder Art von notwendigen Hilfsmitteln für die Bevölkerung. Ein durch vorherige Erprobung der Kooperation verfügbarer Zeitgewinn stünde nicht zur Verfügung.
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Die medizinische Versorgung muß, wenn sie bestmöglich helfen soll, auf Grundkenntnissen deutscher Ärzte über die Art des Gases und die Möglichkeiten und Chancen der Medikation aufbauen. Daß die medizinische Versorgung raschestens und im Schwerpunkt vor Ort stattzufinden hätte, ist bei knappstem Zeitraum, in dem Hilfe zu leisten ist, voraussehbar, so daß es auf die kooperative Planung auch solcher Hilfsmaßnahmen ankommt.
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3. a) Die Handlungspflicht der Bundesregierung entfällt nicht deshalb, weil erwartungsgemäß die US-Streitkräfte im Falle einer Katastrophe alles in ihrer Macht Stehende tun werden, um in jeder von den Beschwerdeführern genannten Hinsicht das Ausmaß der Katastrophe zu verringern. Denn es kann als gesicherte Erfahrung gelten - und ist von den Beschwerdeführern für die Planung von Einsatzmaßnahmen für den Katastrophenschutz bei betrieblichen Schadensfällen auch belegt (vgl. Hinweise und Empfehlungen des Innenministeriums Baden-Württemberg für die Planung von Einsatzmaßnahmen bei betrieblichen Schadensereignissen, GABl. 1984, S. 549) -, daß nur eine vorbereitete Zusammenarbeit zwischen den deutschen und den amerikanischen Dienststellen das Ausmaß einer Katastrophe - und das kann heißen: die Zahl der Opfer - auf das Unvermeidbare begrenzt.
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b) Ebensowenig wird der Umfang der Schutzpflichten der Bundesregierung dadurch vermindert, daß diese auf die Maßnahmen der US-Streitkräfte verweist, die einer solchen Katastrophe vorBVerfGE 77, 170 (238)BVerfGE 77, 170 (239)beugen sollen. Daß hier die Übernahme der Sicherheitsstandards der US-Streitkräfte durch die Bundesregierung nicht von vornherein genügen kann, zeigt die von der Bundesregierung selbst vorgetragene Tatsache, daß derjenige Bereich, der nach den Sicherheitsvorschriften der US-Streitkräfte für den Fall eines "Maximum Credible Event" (MCE; vergleichbar dem GAU) als Gefährdungszone angenommen ist, schon jetzt für jeden öffentlichen Zugang gesperrt ist. Dieser Vortrag besagt im Umkehrschluß, daß diese Zone die Wohn- und Arbeitsstätten der Zivilbevölkerung nicht umfaßt. Auch läßt sich weder hier noch sonst irgendwo "mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit" ausschließen (vgl. Vortrag der Bundesregierung im Beschluß unter A.V.2.b)aa)), daß es daneben auch bei dem für die sachgemäße Lagerung der C-Waffen verantwortlichen Personal zu persönlichkeitsbedingtem Versagen kommen kann. Die von der Bundesregierung geschilderten Maßnahmen, die die Zuverlässigkeit des Wachpersonals und die der Sicherheitsvorkehrungen gegen mögliche Sabotageakte gewährleisten sollen, erhöhen die Sicherheit gegen eine Katastrophe, schließen die Katastrophe aber nicht aus. Katastrophen, die durch Risiken entstehen, die ihrerseits erst von Menschenhand geschaffen wurden (vgl. Seveso, Tschernobyl, Basel-Sandoz), traten trotz des bis dahin als ausreichend angesehenen Standes der Sicherheitsvorkehrungen ein. Über dessen Mangelhaftigkeit gab erst der Eintritt der Katastrophe Aufschluß. Sicherheitsstandards vermögen daher die Planung von Schutzmaßnahmen zur Eindämmung der Auswirkungen einer tatsächlichen Katastrophe nicht zu ersetzen. Davon geht im übrigen auch der Vortrag der Bundesregierung über die Art der Planung der Baulichkeiten dieser Lager und die Bekämpfung einer eventuellen Schadensquelle aus, für die die von der Bundesregierung angeführten Regelungen des Art. 53 des Zusatzabkommens zum NATO- Truppenstatut und des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 53 Mitsprachebefugnisse der deutschen Behörden vorsehen.
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c) Sind spezielle Auswirkungen mangelnder Kooperation und Katastrophenschutzplanung nicht auszuschließen, so können Bedürfnisse der Geheimhaltung zwar die Art und Weise der KatastroBVerfGE 77, 170 (239)BVerfGE 77, 170 (240)phenschutzplanung beeinflussen, nicht aber von vornherein die Frage beantworten, ob überhaupt eine solche Planung stattzufinden hat. Im übrigen ist der Standort der Lagerstätten im In- und Ausland ungefähr bekannt; die Beschwerdeführer haben hierfür Belege beigebracht; es handelt sich um den typischen Fall eines "offenen Geheimnisses". Angesichts dessen läßt es sich kaum vorstellen und ist auch von der Bundesregierung nicht behauptet worden, daß die Regierung der Vereinigten Staaten sich einer kooperativen Katastrophenschutzplanung widersetzt hätte oder widersetzen würde, die - was im gemeinsamen Interesse der Akzeptanz des NATO-Bündnisses und der Lagerung chemischer Waffen in der Bundesrepublik läge - die Folgen einer Katastrophe mindert.
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gez. MahrenholzBVerfGE 77, 170 (240)  
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