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Informationen zum Dokument  BVerfGE 56, 216 - Rechtsschutz im Asylverfahren  Materielle Begründung
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BVerfGE 127, 293 - Legehennenhaltung
BVerfGE 94, 166 - Flughafenverfahren
BVerfGE 74, 51 - Nachfluchttatbestände
BVerfGE 69, 315 - Brokdorf
BVerfGE 67, 43 - Offensichtlich unbegründeter Asylantrag
BVerfGE 65, 76 - Offensichtlichkeitsentscheidungen

Zitiert selbst:
BVerfGE 54, 341 - Wirtschaftsasyl
BVerfGE 53, 30 - Mülheim-Kärlich
BVerfGE 51, 130 - Ausbildungskapazität
BVerfGE 37, 132 - Vergleichsmiete I
BVerfGE 8, 155 - Lastenausgleich

A.
I.
1. Das Ausländergesetz vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353), ...
2. Allgemein darf ein Ausländer nur dann in einen Staat, in ...
II.
1. 1 BvR 413/80
2. 1 BvR 768/80
3. 1 BvR 820/80
III.
1. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 413/80
2. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 768/80
3. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 820/80
IV.
1. Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Inn ...
2. Der Bayerische Ministerpräsident vertritt namens der Baye ...
3. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat sich durch die ...
4. Der Hessische Ministerpräsident, der zu der Verfassungsbe ...
5. Das Bundesverwaltungsgericht weist darauf hin, daß die a ...
B.
1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht nicht e ...
2. Auch unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses ...
C.
I.
1. Durch Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist das Asylrecht des politisch ...
2. Allen politisch Verfolgten ist danach ein Grundrecht auf Asyl ...
3. Die Verordnung über die Anerkennung und die Verteilung vo ...
4. Der Gesetzgeber ist seiner Aufgabe, eine dem Grundrecht auf As ...
II.
1. Die aufenthaltsbeendenden Verwaltungsakte beruhen in den F ...
2. Den Beschwerdeführer zu 2) hat die Ausländerbeh ...
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: A. Tschentscher; Markus Lang  
BVerfGE 56, 216 (216)Der Gesetzgeber ist seiner Aufgabe, eine dem Grundrecht auf Asyl angemessene Verfahrensregelung zu treffen, durch Einführung eines Anerkennungsverfahrens nachgekommen. Angesichts dieser Rechtslage läßt es sich mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbaren, daß die Ausländerbehörden vor Durchführung des Anerkennungsverfahrens aufenthaltsbeendende Maßnahmen gegen Asylsuchende ergreifen und dabei Asylbegehren als offensichtlich rechtsmißbräuchlich außer acht lassen.  
 
Beschluß
 
des Ersten Senats vom 25. Februar 1981  
-- 1 BvR 413/80 --  
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn Mustafa A... -Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Ekkehard zur Megede und Jürgen Schneider, Steintorweg 2, Hamburg 1 - gegen den BeschlußBVerfGE 56, 216 (216)BVerfGE 56, 216 (217) des Hamburgischen Oberlandesgerichts vom 8. April 1980 - OVG Bs. V 16/80 - 1 BvR 413/80; 2. des Herrn Shomjit A... - Bevollmächtigte: a) Rechtsanwälte H. Heinz Funke und R.-Dietrich Goffin, Eckenheimer Landstraße 19, Frankfurt/Main, b) Rechtsanwältin Dorothea Machingal, Schneckenhofstraße 27, Frankfurt/Main - gegen den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Juni 1980 - VII TG 152/79 - 1 BvR 768/80; 3. des Hernn Suleymann U... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Ursula Vogt, Dr. Eckart Schaefer, Dr. Hans-Himar Braun, Dr. Jürgen Spalckhaver und Erika Stagge, Brüder-Grimm-Platz 4, Kassel 1 - gegen a) den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Juli 1980 - VII TH 177/80 -, b) den Beschluß des Verwaltungsgerichts Kassel vom 10. Juli 1980 - IV H 554/79 - 1 BvR 820/80 -.  
Entscheidungsformel:  
I. Der Beschluß des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 8. April 1980 -- OVG Bs. V 16/80 -- verletzt den Beschwerdeführer zu 1) in seinem Grundrecht aus Artikel 16 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Hamburgische Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.  
Die Freie und Hansestadt Hamburg hat dem Beschwerdeführer zu 1) die notwendigen Auslagen zu erstatten.  
II. Die Beschlüsse des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Juni 1980 -- VII TG 152/79 -- und vom 14. Juli 1980 -- VII TH 177/80 -- verletzen die Beschwerdeführer zu 2) und 3) in ihren Grundrechten aus Artikel 16 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Sie werden aufgehoben. Die Sachen werden an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.  
Das Land Hessen hat den Beschwerdeführern zu 2) und 3) die notwendigen Auslagen zu erstatten.  
 
Gründe:
 
 
A.
 
Die Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage, ob die Ausländerbehörde aufenthaltsbeendende Maßnahmen gegen einenBVerfGE 56, 216 (217)BVerfGE 56, 216 (218) Asylsuchenden anordnen darf, bevor eine unanfechtbare Entscheidung im Asylanerkennungsverfahren ergangen ist.
1
I.  
1. Das Ausländergesetz vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 25. Juli 1978 (BGBl. I S. 1108), -- im folgenden: AuslG -- sieht ein besonderes Verwaltungsverfahren für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge und politisch Verfolgter vor. Über die materiellen Voraussetzungen bestimmt das Gesetz:
2
    § 28 Personenkreis
3
    Als Asylberechtigte werden auf Antrag anerkannt:
    1. Flüchtlinge im Sinne von Artikel 1 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge,
    2. sonstige Ausländer, die politisch Verfolgte nach Artikel 16 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes sind, sofern sie nicht bereits in einem anderen Land Anerkennung nach dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge oder anderweitig Schutz vor Verfolgung gefunden haben.
4
Die Zuständigkeit für die Durchführung des Anerkennungsverfahrens ergibt sich aus folgender Regelung:
5
    § 29 Anerkennungsverfahren
6
    (1) Über den Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter wird in einem besonderen Anerkennungsverfahren vor dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) entschieden.
7
    (2) Der Leiter des Bundesamts hat für die ordnungsmäßige Durchführung des Anerkennungsverfahrens zu sorgen und den Sachverhalt durch eine Vorprüfung zu klären. Er wird vom Bundesminister des Innern bestellt.
8
    (3) Der Bundesminister des Innern regelt durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates das Verfahren vor dem Bundesamt, soweit es nicht im Gesetz geregelt ist.
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BVerfGE 56, 216 (218)BVerfGE 56, 216 (219)Während ursprünglich außer der Vorprüfung durch den Leiter des Bundesamts ein zweistufiges Verwaltungsverfahren vor einem Anerkennungsausschuß und einem Widerspruchsausschuß vorgesehen war, ist das Widerspruchsverfahren mit Wirkung vom 1. August 1978 entfallen (§ 30 Abs. 1 AuslG i.d.F. des Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens) und seit 23. August 1980 nur noch ein einzelner Bediensteter des Bundesamts für die Entscheidung über den Asylantrag zuständig (§§ 1, 2 Abs. 1 des bis zum 31. Dezember 1983 befristeten Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 16. August 1980 [BGBl. I S. 1437]). An dem Verfahren vor dem Bundesamt und einem anschließenden Verwaltungsstreitverfahren kann sich der vom Bundesminister des Innern berufene und dessen Weisungen unterliegende Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beteiligen und auch selbständig Klage erheben (§ 35 AuslG). Die Verbindlichkeit der Entscheidung im Anerkennungsverfahren für andere Angelegenheiten -- mit Ausnahme des Auslieferungsverfahrens -- ergibt sich aus § 45 AuslG.
10
2. Allgemein darf ein Ausländer nur dann in einen Staat, in dem sein Leben oder seine Freiheit aus Verfolgungsgründen bedroht ist, abgeschoben werden, wenn er aus schwerwiegenden Gründen eine Gefahr für die Sicherheit darstellt oder wegen eines besonders schweren Verbrechens verurteilt ist (§ 14 Abs. 1 AuslG); dieser Schutz gilt unabhängig von einer förmlichen Asylanerkennung.
11
Anerkannte Asylberechtigte haben einen Rechtsanspruch auf eine -- grundsätzlich unbefristete -- Aufenthaltserlaubnis (§ 43 AuslG; Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 1977 [GMBl. S. 202], zuletzt geändert durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 7. Juli 1978 [GMBl. S. 368], -- AuslVwV -- Nr. 1 zu § 43).
12
Grundsätzlich ist auch ein Asylsuchender während des Asylanerkennungsverfahrens vor aufenthaltsbeendenden MaßnahBVerfGE 56, 216 (219)BVerfGE 56, 216 (220)men der Ausländerbehörde geschützt. Nach seiner unverzüglichen Meldung bei der nächsten Grenz- oder Ausländerbehörde (§ 38 Abs. 1 Satz 1 AuslG) erhält er eine Bescheinigung über seine Duldung (§ 17 Abs. 1 AuslG), eine unter Umständen zeitlich und räumlich beschränkte Aufenthaltserlaubnis (§ 2 Abs. 1, § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 AuslG) oder nur eine Bescheinigung über die Beantragung von Asyl (AuslVwV Nr. 5 zu § 38, Nrn. 7 und 8 zu § 40). § 40 AuslG, der einen Aufenthalt von Asylsuchenden während des Anerkennungsverfahrens in Sammellagern vorsieht, ist gegenstandslos geworden, da das einzige Lager in Zirndorf seit langem überlastet war und 1977 geschlossen wurde. Deshalb werden Asylbewerber bereits seit Frühjahr 1974 nach demselben Schlüssel wie anerkannte Asylberechtigte auf die Länder verteilt; faktisch wird derzeit jeder Asylsuchende dem Land (außer Berlin) zugeteilt, in dem er sich bei seiner Meldung aufhält (BTDrucks. 8/4278, S. 5).
13
Die aufenthaltsrechtliche Behandlung eines Ausländers als Asylbewerber wird davon abhängig gemacht, ob überhaupt ein Asylbegehren vorliegt. Wenn sich aus seinen eigenen Erklärungen ergibt, daß er offensichtlich keinen Anerkennungsgrund im Sinne des § 28 AuslG geltend macht, sind für ihn die allgemeinen Vorschriften des Ausländergesetzes maßgebend mit der Folge, daß er unter den Voraussetzungen der §§ 10 bis 13 AuslG ausgewiesen und abgeschoben werden kann (vgl. AuslVwV Nr. 3 Satz 2, Nr. 6 Satz 1 zu § 38). Um bei "mißbräuchlich" gestellten Asylanträgen aufenthaltsrechtliche Vorteile auszuschließen, wurde im Jahre 1977 die AuslVwV Nr. 6 zu § 38 unter Hinweis auf die Rechtsprechung verschiedener Verwaltungsgerichte ergänzt (vgl. BRDrucks. 6/77), so daß sie nunmehr lautet (Bekanntmachung der Neufassung vom 10. Mai 1977 [GMBl. S. 202]):
14
    Liegt ein Asylbegehren nicht vor, so richtet sich die weitere ausländerrechtliche Behandlung des Ausländers nach den allgemeinen Vorschriften des Ausländergesetzes. Entsprechendes gilt, wenn die Anerkennung als Asylberechtigter offensichtlich rechtsmißbräuchlichBVerfGE 56, 216 (220)BVerfGE 56, 216 (221) begehrt wird. Die Offensichtlichkeit eines Rechtsmißbrauchs ist gegeben, wenn durch das Verhalten des Ausländers im Zusammenhang mit seinem Asylbegehren eindeutig feststeht, daß mit dem Begehren ausschließlich asylfremde Ziele verfolgt werden. Anhaltspunkte hierfür können unter anderem gegeben sein, wenn der Asylbegehrende es an der notwendigen Mitwirkung bei der Klärung des Sachverhalts fehlen läßt, wenn Asyl nach längerem Aufenthalt im Bundesgebiet erst im Zusammenhang mit ausländerrechtlichen Maßnahmen begehrt wird oder wenn ein neuer Asylantrag mit gleicher Begründung wie ein bereits früher abgelehnter Asylantrag gestellt wird ...
15
II.  
1. 1 BvR 413/80
16
a) Der 1961 geborene Beschwerdeführer zu 1) ist Türke und gehört dem kurdischen Volkstum an. Er verließ Ende März 1979 seine Heimat und reiste als Tourist in die Bundesrepublik Deutschland ein. Im Januar 1980 wurde er, weil er ohne Arbeitserlaubnis in einer Gärtnerei arbeitete, polizeilich festgenommen. Bei seiner Vernehmung erklärte er, er sei in seiner Heimat als Kurde unterdrückt worden und habe keine Arbeit erhalten. Den ursprünglich beabsichtigten Asylantrag habe er nicht gestellt, weil er von Bekannten erfahren habe, daß er dann ins Gefängnis müsse. Nachdem er in Abschiebungshaft genommen worden war, gab er an, er habe Asyl bisher nicht beantragt, weil er die deutsche Sprache nicht beherrsche und finanziell nicht in der Lage sei, einen Anwalt mit der Wahrnehmung seiner Interessen zu beauftragen.
17
b) Daraufhin verfügte die Ausländerbehörde die Ausweisung und Abschiebung des Beschwerdeführers und ordnete die sofortige Vollziehung an.
18
Die Ausweisung wurde damit begründet, daß der Beschwerdeführer ohne Sichtvermerk ins Bundesgebiet eingereist sei, sich hier ohne Aufenthaltserlaubnis aufgehalten und ohne Arbeitserlaubnis eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt habe (§ 10 Abs. 1 Nrn. 5 und 6 AuslG). Der Asylantrag sei offensichtlich rechtsmißbräuchlich und deshalb unbeachtlich. Er solleBVerfGE 56, 216 (221)BVerfGE 56, 216 (222) lediglich ein Asylverfahren formell einleiten, um dem Beschwerdeführer einen längeren Aufenthalt im Bundesgebiet zu ermöglichen. Die Erklärungen des Beschwerdeführers für die fast zehnmonatige Verzögerung seines Asylantrags müßten als reine Schutzbehauptung angesehen werden. Wer aus Gründen politischer Verfolgung sein Heimatland verlasse, werde schon wegen der tatsächlichen Angst um Leib und Leben bestrebt sein, sich unverzüglich als politisch Verfolgter zu erkennen zu geben. Im übrigen reiche für eine Anerkennung des Beschwerdeführers als Asylberechtigter nicht aus, daß er als kurdischer Volkszugehöriger in seiner Heimat keine Arbeit bekommen habe.
19
Die sofortige Vollziehung der Ausweisung liege im besonderen öffentlichen Interesse. Ein weiterer Verbleib des Beschwerdeführers im Bundesgebiet könne dazu führen, daß er entweder Sozialhilfe in Anspruch nehmen müsse oder weiterhin ohne Erlaubnis arbeite. Der illegale Aufenthalt von Ausländern habe in den letzten Jahren einen erheblichen Umfang angenommen, und auch die Zahl der Asylbewerber nehme ständig zu.
20
c) Das Verwaltungsgericht Hamburg lehnte den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Ausweisung und die Abschiebung ab, weil der Widerspruch nach summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben werde und das Asylbegehren die Abschiebung nicht hindere. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht wies die Beschwerde hiergegen zurück:
21
Die Ausländerbehörden dürften einen Asylantrag nur dann unbeachtet lassen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls eindeutig feststehe, daß der Ausländer das Asylverfahren ausschließlich deshalb angestrengt habe, um die aufenthaltsrechtlichen Vorteile auszunutzen, die ihm ein noch unbeschiedener Asylantrag einräume. Beim Beschwerdeführer ließen die Gesamtumstände den sicheren Schluß zu, daß er mit seinem Asylantrag allein erreichen wolle, sich im Bundesgebiet unter Umgehung der ausländerrechtlichen Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen zu asylfremden Zwecken aufhalten zu können. DenBVerfGE 56, 216 (222)BVerfGE 56, 216 (223) von ihm für die verspätete Antragstellung angegebenen Gründen fehle jede Überzeugungskraft. Dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ausweisung sei der Vorrang vor dem Interesse des Beschwerdeführers einzuräumen, einstweilen in der Bundesrepublik Deutschland bleiben zu können. Die steigende Anzahl der illegal zur Arbeitsaufnahme eingereisten Ausländer, die versuchten, das Asylverfahren rechtsmißbräuchlich in Anspruch zu nehmen, gebiete es, die gesetzlichen Möglichkeiten zur Bekämpfung dieses Mißstands möglichst auszuschöpfen.
22
d) Nachdem der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde gegen die Ablehnung vorläufigen Rechtsschutzes eingelegt hatte, wurde sein Widerspruch gegen die Ausweisungsverfügung im Oktober 1980 mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß eine Abschiebung nicht vor der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde erfolgen dürfe. Inzwischen wurde der Asylantrag, den die Ausländerbehörde an das Bundesamt weitergeleitet hatte, mit der Begründung abgelehnt, daß der türkische Staat weder die kurdische Minderheit verfolge noch deren Verfolgung dulde.
23
2. 1 BvR 768/80
24
a) Der 1956 geborene Beschwerdeführer zu 2) ist Staatsangehöriger von Bangladesh. Er begehrte im November 1976 die Anerkennung als Asylberechtigter, weil er als Sympathisant und Anhänger der Awami-Liga bei einer Rückkehr in seine Heimat mit Verfolgungsmaßnahmen der Polizei zu rechnen habe. Daraufhin erhielt er eine Duldung für ein Jahr, die mehrmals verlängert wurde, zuletzt bis Juni 1980. Die Duldung sollte mit Rechtskraft der Ablehnung des Asylantrags erlöschen.
25
Nachdem das Bundesamt die Asylanerkennung abgelehnt hatte, der Widerspruch im März 1979 zurückgewiesen worden und die Monatsfrist zur Erhebung der Klage abgelaufen war, zog die Ausländerbehörde die Duldungsbescheinigung im Juli 1979 ein und erteilte dem Beschwerdeführer eine bis Ende Juli 1979 befristete Grenzübertrittsbescheinigung zum Verlassen desBVerfGE 56, 216 (223)BVerfGE 56, 216 (224) Bundesgebiets. Zuvor hatte der Beschwerdeführer Klage im Anerkennungsverfahren erhoben und Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt, weil er den Widerspruchsbescheid ohne sein Verschulden erst Anfang Juni 1979 von seinem Bevollmächtigten erhalten habe.
26
b) Der Antrag des Beschwerdeführers, die Ausländerbehörde im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, seinen Aufenthalt bis zum rechtskräftigen Abschluß des Asylanerkennungsverfahrens zu dulden, blieb ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hielt den Wiedereinsetzungsantrag und die Anerkennungsklage für offensichtlich aussichtslos. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof räumte ein, der Wiedereinsetzungsantrag könne zwar begründet sein, eine inhaltliche Überprüfung des Falles führe aber zu dem Ergebnis, daß sich der Beschwerdeführer offensichtlich rechtsmißbräuchlich auf ein eindeutig aussichtsloses Asylgesuch berufe. Es könne offenbleiben, ob der Beschwerdeführer Anhänger oder gar Mitglied der Awami-Liga gewesen sei oder noch sei. Es stehe nämlich fest, daß er allein aus diesem Grund bei den gegenwärtigen innenpolitischen Verhältnissen in Bangladesh keiner staatlichen Verfolgung ausgesetzt wäre.
27
c) Nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde erhielt der Beschwerdeführer eine Bescheinigung über die Gestattung seines Aufenthalts in der Stadt Frankfurt am Main bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde.
28
3. 1 BvR 820/80
29
a) Der 1962 geborene Beschwerdeführer zu 3) ist türkischer Staatsangehöriger und reiste im Februar 1979 als Tourist in das Bundesgebiet ein. Anfang September 1979 beantragte er die Anerkennung als Asylberechtigter, weil sein Vater Mitglied der Milliyet Hareket Partisi (MHP) sei, die nach dem Wahlsieg des Ministerpräsidenten Ecevit unter erheblichen Druck der Regierung geraten sei. Die Polizei habe seinem Vater wiederholt erklärt, man werde dafür sorgen, daß er keine Gelegenheit mehr erhalte, sich in irgendeiner Form politisch zu betätigen, andeBVerfGE 56, 216 (224)BVerfGE 56, 216 (225)renfalls setze er sein Leben aufs Spiel. Im übrigen werde man ihm und seiner Familie das Leben weiterhin erschweren.
30
b) Die Ausländerbehörde lehnte die Erteilung einer Duldung für die Dauer des Asylverfahrens ab, forderte den Beschwerdeführer zum Verlassen des Bundesgebiets bis spätestens 15. Dezember 1979 auf und drohte ihm die Abschiebung nach Ablauf dieser Frist an. Das Asylgesuch sei rechtsmißbräuchlich. Es gehe dem Beschwerdeführer nur darum, im Bundesgebiet arbeiten und Geld verdienen zu können. Außerdem sei das Gesuch eindeutig aussichtslos, weil ihm kein Sachverhalt zu entnehmen sei, aus dem sich ein Asylanspruch schlüssig ergebe.
31
c) Das Verwaltungsgericht wertete den Bescheid der Ausländerbehörde als Ablehnung einer Aufenthaltserlaubnis und lehnte die beantragte Anordnung der aufschiebenden Wirkung des zwischenzeitlich erhobenen Widerspruchs ab. Der Beschwerdeführer habe keinen Anspruch darauf, sich während des Asylverfahrens in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten zu können. Der Asylantrag sei eindeutig aussichtslos; denn die MHP sei mittlerweile Regierungspartei geworden, und ihre Anhänger könnten deshalb "irgendwo" in der Türkei behördlichen Schutz vor Verfolgung finden.
32
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof führte unter Hinweis auf seine in ständiger Rechtsprechung vertretenen Grundsätze zum "Asylmißbrauch" ergänzend aus, das Asylgesuch sei auch deshalb eindeutig aussichtslos, weil der Beschwerdeführer seine Verfolgungsfurcht allein aus den bürgerkriegsähnlichen Unruhen und Terrorakten einander bekämpfender politischer Parteien herleite; das Asylrecht habe nicht die Aufgabe, Ausländer vor den allgemeinen Unglücksfolgen zu bewahren, die aus Bürgerkrieg und sonstigen Unruhen hervorgingen. Darüber hinaus habe der Beschwerdeführer durch sein Verhalten gezeigt, daß er mit dem Asylgesuch in Wahrheit asylfremde Zwecke verfolge. Er habe nämlich mehr als ein halbes Jahr nach seiner Einreise abgewartet, bis er den Asylantrag gestellt habe. Außerdem ergebe sich der wahre Grund für seine Einreise deutlich aus seinerBVerfGE 56, 216 (225)BVerfGE 56, 216 (226) Vollmacht für seinen ersten Bevollmächtigten; diese sei ausgestellt für die "Erteilung einer vorläufigen Aufenthaltserlaubnis mit Gestattung der Arbeitsaufnahme".
33
d) Nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde stellte die Ausländerbehörde den Vollzug der Abschiebungsandrohung zunächst zurück. Der Asylantrag wurde im Mai 1980 abgelehnt, weil die geltend gemachte Gefährdung nicht auf staatliche Maßnahmen zurückzuführen sei, die sich gegen den Beschwerdeführer persönlich richteten. Nachdem hiergegen zunächst kein Rechtsmittel eingelegt war, hat der Beschwerdeführer inzwischen Klage erhoben und Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt.
34
III.  
1. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 413/80
35
Der Beschwerdeführer zu 1) macht mit seiner Verfassungsbeschwerde geltend, sein Grundrecht aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG sei dadurch verletzt, daß sein Asylantrag als rechtsmißbräuchlich und deshalb unbeachtlich erachtet worden sei. Die Regelungen der AuslVwV Nr. 6 zu § 38 über die Behandlung rechtsmißbräuchlicher Asylanträge seien verfassungswidrig. Sie widersprächen der gesetzlich festgelegten Kompetenzverteilung zwischen Bundesamt und Ausländerbehörden und schränkten das Grundrecht auf Asyl unter Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 GG ein. Im übrigen habe aus seinem Verhalten vor Stellung des Asylantrags die Rechtsmißbräuchlichkeit nicht hergeleitet werden dürfen. Das Oberverwaltungsgericht habe ihm zu Unrecht nicht geglaubt, daß er nur aus Furcht vor Verhaftung seinen Asylantrag nicht sofort gestellt habe.
36
2. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 768/80
37
Der Beschwerdeführer zu 2) rügt die Verletzung seines Grundrechts aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG.
38
Es widerspreche der Kompetenzverteilung des AusländergeBVerfGE 56, 216 (226)BVerfGE 56, 216 (227)setzes, wenn Ausländerbehörden feststellten, ein Asylbegehren sei eindeutig aussichtslos. Wenn man trotz verfassungsrechtlicher Bedenken einen rechtsmißbräuchlich gestellten Asylantrag als unbeachtlich ansehe, so könne ein offensichtlicher Rechtsmißbrauch nur angenommen werden, wenn nach dem Verhalten des Asylbewerbers eindeutig feststehe, daß er mit seinem Asylbegehren ausschließlich asylfremde Zwecke verfolge. Davon könne man bei ihm aber nicht ausgehen.
39
Außerdem habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof bei seinem früheren Prozeßbevollmächtigten nur eine Auskunft zu dem Wiedereinsetzungsantrag eingeholt und nicht darauf hingewiesen, daß er daneben das Asylbegehren inhaltlich zu überprüfen gedenke. Ihm -- dem Beschwerdeführer -- sei daher keine Gelegenheit gegeben worden, zu den vom Verwaltungsgerichtshof herangezogenen Beiakten des Auswärtigen Amtes und anderen Quellen Stellung zu nehmen. Der selektive Terror gegen einfache Mitglieder oppositioneller Parteien habe in Bangladesh in den letzten Monaten mehrere Todesopfer gefordert. Deshalb sei nicht mit der erforderlichen Sicherheit auszuschließen, daß auch ihm bei einer Rückkehr in seine Heimat zum jetzigen Zeitpunkt politische Verfolgung drohe.
40
3. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 820/80
41
Der Beschwerdeführer zu 3) rügt die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 und Art. 19 Abs. 4 GG. Er macht geltend, er genieße als Asylbewerber Verfolgungsschutz und ein vorläufiges Aufenthaltsrecht, bis ihm die Anerkennung als politisch Verfolgter in einem rechtsstaatsgemäßen Verfahren bestandskräftig versagt sei. Im übrigen sei sein Asylgesuch keineswegs eindeutig aussichtslos. Eine Rückkehr in die Türkei sei ihm nicht zumutbar, da dort der Staat offensichtlich der Verfolgungsmaßnahmen durch nichtstaatliche Organisationen nicht mehr Herr werde. Auch die neue Regierung Demirel habe bisher die innere Sicherheit in der Türkei nicht wiederhergestellt.BVerfGE 56, 216 (227)BVerfGE 56, 216 (228)
42
IV.  
1. Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.
43
Die Regelung in AuslVwV Nr. 6 zu § 38 sei mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG vereinbar. Zum Kerngehalt des Grundrechts auf Asyl gehöre der Schutz vor Abschiebung in einen möglichen Verfolgerstaat. Diesem Postulat trügen die angegriffenen Verwaltungsvorschriften Rechnung. Zuständigkeiten und Befugnisse der Ausländerbehörden für ausländerbehördliche Maßnahmen würden grundsätzlich durch die Einleitung eines Asylverfahrens nicht aufgehoben. Die besondere Ausgestaltung des Verfahrens vor dem Bundesamt lasse zwar den Schluß zu, daß die Frage der politischen Verfolgung grundsätzlich nicht als Vorfrage von der Ausländerbehörde mitentschieden werden solle. Wenn das Nebeneinander der beiden Verfahren aber sinnvoll sein solle, müßten von diesem Grundsatz bestimmte Ausnahmen gemacht werden, und zwar insbesondere für den Fall, daß das Asylverfahren offensichtlich rechtsmißbräuchlich eingeleitet worden sei. In diesem Fall entscheide die Ausländerbehörde aufgrund des Verhaltens des Ausländers zwar unter anderem über den Tatbestand der Abschiebung nach § 14 Abs. 1 AuslG, sie prüfe und entscheide aber nicht das Asylbegehren. Das Gebot des effektiven Grundrechtsschutzes fordere, daß über die Anerkennung als Asylberechtigter nur nach sorgfältiger Prüfung der in Betracht zu ziehenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte durch das zuständige und sachkundige Bundesamt entschieden und daß einer solchen Prüfung nicht durch eine ausländerbehördliche Entscheidung faktisch mit endgültiger Wirkung vorgegriffen werde. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG werde aber durch die Befugnis der Ausländerbehörden zur Prüfung lediglich des Verhaltens des Ausländers im Zusammenhang mit seinem Asylantrag nicht berührt. Auch aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ergäben sich hiergegen keine Bedenken, weil die Verwaltungsgerichte im VerfahBVerfGE 56, 216 (228)BVerfGE 56, 216 (229)ren nach § 80 Abs. 5 VwGO auch die Frage des offensichtlichen Rechtsmißbrauchs untersuchten und die Voraussetzungen hierfür auch aufgrund einer summarischen Überprüfung festgestellt werden könnten.
44
Danach lasse der vom Beschwerdeführer zu 1) angegriffene Beschluß des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts einen Verfassungsverstoß nicht erkennen. Dabei sei von der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auszugehen, daß gerichtliche Entscheidungen auf eine Verfassungsbeschwerde hin nur in engen Grenzen nachgeprüft werden könnten. Dem Beschluß liege ein strenger, den Anforderungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG entsprechender Maßstab zugrunde, und es gebe keinen Hinweis darauf, daß das Gericht seine Überzeugung erst nach Berücksichtigung des Inhalts des Asylantrags gewonnen habe.
45
Die weitergehende Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs über die Befugnis der Ausländerbehörden und Verwaltungsgerichte zur Inzidentprüfung von Asylbegehren bei aufenthaltsbeendenden Entscheidungen sei dagegen mit den Vorschriften des Ausländergesetzes nicht vereinbar und verfassungsrechtlich nicht unproblematisch. Der Schutzzweck des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG sei vom Gesetzgeber dadurch in besonderem Maße institutionell gesichert worden, daß über die Asylberechtigung gemäß § 29 Abs. 1 AuslG nur vom Bundesamt und in einem besonderen Verfahren entschieden werden könne. Wenn die Ausländerbehörden bei aufenthaltsbeendenden Maßnahmen auch die Erfolgsaussichten oder die Begründetheit des Asylbegehrens prüften, würden Zuständigkeit und Verfahren des Bundesamts unterlaufen und dessen Verfahren ganz oder in wesentlichen Punkten gegenstandslos gemacht. Zudem sei zu beachten, daß die Verwaltungsgerichte in der Praxis bei aufenthaltsbeendenden Maßnahmen häufig nur im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO angerufen werden könnten und dabei lediglich eine summarische Prüfung der Hauptsache gefordert sei. Während in sonstigen Verfahren Fehlbeurteilungen durchBVerfGE 56, 216 (229)BVerfGE 56, 216 (230) die Entscheidung im Hauptsacheverfahren korrigiert werden könnten, wären sie bei aufenthaltsbeendenden Entscheidungen gegenüber Asylbewerbern häufig irreparabel.
46
2. Der Bayerische Ministerpräsident vertritt namens der Bayerischen Staatsregierung die Auffassung, auf die Gewährleistung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG könne sich nur der Asylbewerber berufen, der die Rechtsbehauptung einer politischen Verfolgung aufstellen könne, ohne daß hierbei offensichtlicher Rechtsmißbrauch zutage trete. Der Rechtsmißbrauch stelle einen besonderen Fall des Verstoßes gegen Treu und Glauben dar. Der allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben gelte auch im Verfassungsrecht und ungeachtet des speziellen Verwirkungstatbestandes des Art. 18 GG. Ein Asylbewerber, der offensichtlich unter dem Vorwand der Verfolgung ausschließlich asylfremde Zwecke zu erreichen versuche, könne nicht den Schutz des Asylrechts beanspruchen. Nach einer gefestigten obergerichtlichen Rechtsprechung werde daher ein rechtsmißbräuchlich gestellter Asylantrag in Ausweisungsverfahren für unbeachtlich gehalten. Da an die Feststellung des Rechtsmißbrauchs nach AuslVwV Nr. 6 zu § 38 sehr strenge Anforderungen gestellt würden, werde der Gefahr begegnet, daß das Recht auf Asyl durch eine verwaltungsbehördliche Übung angetastet werde. Ausländerbehörden und Verwaltungsgerichte seien danach verfassungsrechtlich nicht gehindert, in eigener Verantwortung den Tatbestand des offensichtlichen Rechtsmißbrauchs festzustellen. Das Vorbringen des Asylbewerbers werde insoweit inhaltlich nicht überprüft, sondern nur festgestellt, ob die Rechtsausübung des Ausländers aufgrund seines Verhaltens im Zusammenhang mit seinem Asylbegehren eindeutig als unzulässig anzusehen sei.
47
Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht sei unter Beachtung dieser Grundsätze zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, der Beschwerdeführer zu 1) habe den Asylantrag ausschließlich aus asylfremden Gründen gestellt.
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3. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat sichBVerfGE 56, 216 (230)BVerfGE 56, 216 (231) durch die Senatorin für Justiz zu der Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1) geäußert, die er für unbegründet hält. Die angegriffene Entscheidung verletze kein spezifisches Verfassungsrecht. Angesichts des Vortrags des Beschwerdeführers sei schon zweifelhaft, ob er als möglicher Grundrechtsträger in Betracht komme; denn sein eigenes Vorbringen lasse schwerlich die Möglichkeit erkennen, daß in seiner Person der Tatbestand einer politischen Verfolgung gegeben sein könnte. Zudem sei es eine Frage des einfachen und nicht des Verfassungsrechts, ob die Inzidentprüfung des Asylantrags auf eine objektive offensichtliche Unbegründetheit im allgemeinen ausländerrechtlichen Verfahren zulässig sei. In jedem Fall komme aber die als verfassungskonform zu erachtende Regelung der AuslVwV Nr. 6 zu § 38 zum Tragen, deren Voraussetzungen das Hamburgische Oberverwaltungsgericht überzeugend festgestellt habe.
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4. Der Hessische Ministerpräsident, der zu der Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) Stellung genommen hat, weist unter Wiedergabe der Entwicklung der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs darauf hin, daß dieser offensichtlich unbegründete Asylanträge nicht allgemein für ausländerrechtlich unbeachtlich halte. Eine Analyse seiner Beschlüsse zeige, daß er den Begriff "offensichtlich rechtsmißbräuchlich", wie er in der Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte gebraucht werde, nur geringfügig erweitert habe. Entgegen der Annahme des Bundesministers des Innern halte der Hessische Verwaltungsgerichtshof nicht schon solche Anträge für unbeachtlich, die "offensichtlich unbegründet" im Sinne der Rechtsprechung zu § 80 VwGO seien, sondern nur solche, die offensichtlich rechtsmißbräuchlich seien, weil sie weiterverfolgt würden, obwohl sie wegen ihrer Unschlüssigkeit, wegen der Berufung auf frei erfundene Schutzbehauptungen oder wegen des Widerspruchs zu gesicherten Feststellungen der Asylbehörden oder der Asylgerichte eindeutig aussichtslos seien. Mögliche Zweifel an der Vereinbarkeit dieser InzidentprüfungBVerfGE 56, 216 (231)BVerfGE 56, 216 (232) mit der Zuständigkeitsabgrenzung des Ausländergesetzes verblieben im Bereich des einfachen Rechts. Verfassungsrecht sei nicht verletzt, weil nicht festgestellt werden könne, daß allein die geltende Regelung des Asylverfahrens den Anforderungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 und des Art. 19 Abs. 4 GG genüge. Die Auswirkungen der Grundrechte auf das Verfahrensrecht zwängen den Gesetzgeber nicht, alle nur denkbaren Vorkehrungen zu treffen, um die Verwirklichung des Grundrechts auf Asyl zu ermöglichen. Dem Gesetzgeber verbleibe vielmehr für die Ausgestaltung des Verfahrens Spielraum. So hielte sich eine Regelung, die das Verwaltungsverfahren zur Asylanerkennung aufspalte, indem sie den allgemeinen Ausländerbehörden die Zuständigkeit zur Prüfung der Asylanträge auf offensichtliche Rechtsmißbräuchlichkeit oder offensichtliche Unbegründetheit einräume, während sie die Bearbeitung im übrigen einer Sonderbehörde zuweise, in dem vom Grundgesetz gezogenen Rahmen. Eine solche Aufteilung der Zuständigkeiten sehe der vom Bundesrat am 19. Dezember 1980 einstimmig beschlossene Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Zweiten Gesetzes zur Beschleunigung des Asylverfahrens (BRDrucks. 432/80) vor. Gehe man mit dem Bundesrat davon aus, daß es mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG vereinbar sei, durch Gesetz die allgemeinen Ausländerbehörden zur Inzidentprüfung von Asylanträgen auf offensichtliche Unbegründetheit zu ermächtigen, könne es nicht verfassungswidrig sein, wenn ein Gericht schon in Auslegung des geltenden Rechts die Befugnis der Ausländerbehörde und seine eigene Befugnis zur Inzidentprüfung von Asylanträgen auf eindeutige Aussichtslosigkeit in Anspruch nehme. Bejahe man jedoch die verfassungsrechtliche Relevanz der Zuständigkeitsabgrenzung, dann wäre es nur schwer einsichtig, wie eine Unterscheidung zwischen der Inzidentfeststellung offensichtlichen Rechtsmißbrauchs und der Inzidentfeststellung eindeutiger Aussichtslosigkeit gerechtfertigt werden könnte.
50
Es verletze auch nicht das Gebot effektiven Rechtsschutzes, daß die von dem Beschwerdeführer zu 2) angegriffene EntscheiBVerfGE 56, 216 (232)BVerfGE 56, 216 (233)dung im Eilverfahren nach § 123 VwGO ergangen sei. Die eindeutige Aussichtslosigkeit eines Asylantrags lasse sich auch im summarischen Verfahren feststellen. Ein Verfassungssatz, der generell Eilverfahren im Ausländerrecht ausschlösse, lasse sich nicht nachweisen.
51
5. Das Bundesverwaltungsgericht weist darauf hin, daß die aufenthaltsrechtliche Stellung von Asylbewerbern revisionsgerichtlich bisher nur zum Teil geklärt sei. Aus mehreren Entscheidungen ergebe sich, daß im Hinblick auf die Trennung der Zuständigkeiten für den Asylantrag und die aufenthaltsrechtliche Regelung die Ausländerbehörde das vom Bundesamt zu prüfende Asylrecht grundsätzlich während des Anerkennungsverfahrens nicht verneinen dürfe und dem Ausländer grundsätzlich die Durchführung des Anerkennungsverfahrens zu ermöglichen habe. In dem Urteil vom 16. August 1977 (Buchholz 402.24 § 2 AuslG Nr. 7 = NJW 1978, S. 507) sei zwar offengelassen, ob bezüglich der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die Dauer des Asylverfahrens eine abweichende Beurteilung bei mißbräuchlichen Asylgesuchen geboten sei. Damit sei aber nicht ausgesprochen, daß die Ausländerbehörde befugt sei, durch aufenthaltsrechtliche Entscheidungen im Ergebnis zu bewirken, daß ihrer Auffassung nach (offenbar) unbegründete Asylgesuche der Prüfung durch das Bundesamt entzogen würden. Ferner sei damit nicht zum Ausdruck gebracht, daß der auch Asylbewerbern garantierte effektive Rechtsschutz bezüglich des Asylbegehrens in solchen Fällen auf eine Inzidentprüfung im Rahmen eines aufenthaltsrechtlichen Eilverfahrens nach § 80 Abs. 5 oder § 123 VwGO reduziert werden dürfe. Die durch das starke Anwachsen der Zahl der Asylanträge entstandenen Belastungen sollten nach dem Gesetz zur Beschleunigung des Asylverfahrens vom 25. Juli 1978 nicht durch Ausschaltung des besonderen asylrechtlichen Prüfungsverfahrens, sondern durch dessen Beschleunigung gemindert werden.
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Im Zusammenhang mit der Abschiebung eines Ausländers müßten die aus dem Grundrecht auf Asyl folgenden SchutzBVerfGE 56, 216 (233)BVerfGE 56, 216 (234)pflichten gegenüber Asylbewerbern beachtet werden. Wenn die Ausländerbehörde von der Weiterleitung des Asylantrags an das Bundesamt absehe, werde dadurch das Asylbewerbern aufgrund des Ausländergesetzes regelmäßig zustehende Aufenthaltsrecht nicht gegenstandslos mit der Folge, daß der Ausländer schon vor der Entscheidung über sein Asylgesuch den Geltungsbereich des Ausländergesetzes zu verlassen habe.
53
 
B.
 
Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.
54
1. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht nicht entgegen, daß die angegriffenen Beschlüsse in verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 80 Abs. 5 und § 123 VwGO ergangen sind.
55
Gegen Gerichtsentscheidungen über vorläufigen Rechtsschutz kann ungeachtet des im Hauptsacheverfahren gewährleisteten Rechtsschutzes Verfassungsbeschwerde erhoben werden, sofern nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde entgegensteht (vgl. BVerfGE 53, 30 [52 ff.]; 51, 130 [138 ff.]; jeweils m.w.N.). Das muß besonders gelten, wenn nachteilige Auswirkungen bei einem Erfolg der Rechtsmittel in der Hauptsache nachträglich nicht beseitigt oder sonst zureichend ausgeräumt werden können. Insoweit gewinnt die Asylrechtsgarantie schon im Bereich der Zulässigkeitserwägungen an Bedeutung; denn diese wird in der Regel zunichte gemacht, wenn aufenthaltsbeendende Maßnahmen vor einer Entscheidung über das Asylbegehren ergehen und durchgesetzt werden.
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2. Auch unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden.
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Die gerichtlich bestätigte sofortige Vollziehbarkeit der Ausweisungs- und Abschiebungsverfügung gegen den Beschwerdeführer zu 1) ist nicht dadurch gegenstandslos geworden, daß die Ausländerbehörde den Asylantrag nachträglich an das Bundesamt weitergeleitet hat. Aus dem Verhalten der AusländerbehörBVerfGE 56, 216 (234)BVerfGE 56, 216 (235)de ergibt sich nämlich, daß sie mit der Ausweisung und Abschiebung nach den mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen nicht länger zuwarten will.
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Dasselbe gilt für die sofort vollziehbare Abschiebungsandrohung gegenüber dem Beschwerdeführer zu 3) und die Versagung einer weiteren Duldung bei dem Beschwerdeführer zu 2); denn deren aufenthaltsbeendenden Wirkungen sind durch den weiteren Verfahrensablauf der Asylverfahren der Beschwerdeführer nicht aufgehoben oder wenigstens gehemmt worden.
59
 
C.
 
Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.
60
I.  
1. Durch Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ist das Asylrecht des politisch Verfolgten zum Grundrecht erhoben. Das Grundgesetz hat damit das Asylrecht, über das Völkerrecht und das Recht anderer Staaten hinausgehend, als subjektives öffentliches Recht ausgestaltet, an das Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung gebunden sind.
61
Voraussetzungen und Umfang des politischen Asyls sind wesentlich bestimmt von der Unverletzlichkeit der Menschenwürde, die als oberstes Verfassungsprinzip nach der geschichtlichen Entwicklung des Asylrechts die Verankerung eines weitreichenden Asylanspruchs im Grundgesetz entscheidend beeinflußt hat. Das Asylrecht wegen politischer Verfolgung soll aber nicht jedem Ausländer, der in seiner Heimat benachteiligt wird und etwa in materieller Not leben muß, die Möglichkeit eröffnen, seine Heimat zu verlassen, um in der Bundesrepublik Deutschland seine Lebenssituation zu verbessern (vgl. BVerfGE 54, 341 [356 f.]).
62
2. Allen politisch Verfolgten ist danach ein Grundrecht auf Asyl in der Bundesrepublik Deutschland garantiert. Das Grundgesetz trifft aber keine Bestimmung darüber, wie die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des Asylanspruchs festzustellenBVerfGE 56, 216 (235)BVerfGE 56, 216 (236) sind; es enthält insoweit auch keinen ausdrücklichen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber.
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Indes bedürfen Grundrechte allgemein, sollen sie ihre Funktion in der sozialen Wirklichkeit erfüllen, geeigneter Organisationsformen und Verfahrensregelungen sowie einer grundrechtskonformen Anwendung des Verfahrensrechts, soweit dieses für einen effektiven Grundrechtsschutz von Bedeutung ist (vgl. BVerfGE 53, 30 [65] und abw. Meinung S. 69 [71 ff.], jeweils m.w.N.). Dies gilt auch für das Asylrecht, weil anders die materielle Asylrechtsverbürgung nicht wirksam in Anspruch genommen und durchgesetzt werden kann (vgl. Ossenbühl, DÖV 1981, S. 1 [5]).
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Für die Ordnung des Asylverfahrensrechts ist in erster Linie der Gesetzgeber verantwortlich. Er darf jede Regelung treffen, die der Bedeutung des Asylrechts gerecht wird und eine zuverlässige und sachgerechte Prüfung von Asylgesuchen ermöglicht. (So ist es grundsätzlich seiner Entscheidung überlassen, welche Verfahrensart er dafür vorsieht und welche Behörden er damit beauftragt.) Die gesetzliche Gestaltungsfreiheit findet ihre Grenze in der speziellen Grundrechtsnorm des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG. Deren Reichweite ist nach der Aufgabe der Asylrechtsgarantie zu bestimmen, die politisch Verfolgten Schutz vor der Zugriffsmöglichkeit des Verfolgerstaates sichern soll. Dieser Gewährleistung genügt eine Verfahrensregelung, die geeignet ist, dem Grundrecht des asylsuchenden Verfolgten zur Geltung zu verhelfen. Die nähere Ausgestaltung dieser Verfahrensregelung einschließlich der Entscheidung, welche Behörde dafür zuständig sein soll, obliegt dem Gesetzgeber. Da es der humanitären Zielsetzung des Asylrechts entspricht, dem Asylbewerber möglichst schnell Klarheit über seine Asylberechtigung zu verschaffen, wäre es grundsätzlich mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG vereinbar, für bestimmte Fallgruppen eindeutig aussichtsloser Asylanträge durch Gesetz die Zuständigkeit zur Prüfung und Entscheidung den Ausländerbehörden zu übertragen und diese zu ermächtigen, bei der Ablehnung eines derartigen BVerfGE 56, 216 (236)BVerfGE 56, 216 (237)Asylbegehrens sogleich aufenthaltsbeendende Anordnungen zu erlassen.
65
3. Die Verordnung über die Anerkennung und die Verteilung von ausländischen Flüchtlingen (Asylverordnung) vom 6. Januar 1953 (BGBl. I S. 3) sah ein besonderes Anerkennungsverfahren vor einer Bundesdienststelle in §§ 5, 6 nur für Flüchtlinge im Sinne von Art. 1 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (BGBl. 1953 II S. 559) -- Genfer Konvention -- vor. Wer nicht als ausländischer Flüchtling, sondern unmittelbar unter Berufung auf Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG Asyl begehrte, konnte eine ausdrückliche Anerkennung seines Rechtsstatus nicht erreichen. Er war vielmehr darauf angewiesen, seine Asylberechtigung in dem ausländerpolizeilichen Verfahren über eine Aufenthaltserlaubnis (vgl. BVerwG, Buchholz 402.22 Art. 1 GK Nr. 12) oder über ein Aufenthaltsverbot (vgl. BVerwG, Buchholz 11 Art. 16 GG Nr. 1 und 2) geltend zu machen. Die Behauptung politischer Verfolgung wurde also lediglich als Vorfrage bei der Entscheidung der Ausländerbehörde über eine Aufenthaltserlaubnis oder eine aufenthaltsbeendende Maßnahme geprüft.
66
Der 1962 vorgelegte Regierungsentwurf eines Ausländergesetzes (BTDrucks. IV/868) enthielt keine Vorschriften über die Anerkennung Asylberechtigter. Der federführende Ausschuß für Inneres des Deutschen Bundestages empfahl in dem Bestreben nach möglichster Zusammenfassung des Ausländerrechts in einem Gesetz die Einfügung der bisher in der Asylverordnung enthaltenen Regelungen in das Ausländergesetz (BTDrucks. IV/3013, S. 2). Da die Voraussetzungen des Asylrechts nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG im wesentlichen die gleichen seien wie die der Rechtsstellung als Flüchtling nach der Genfer Konvention, sei es naheliegend, auch die politisch Verfolgten nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dem für die Flüchtlinge nach der Genfer Konvention geschaffenen Anerkennungsverfahren "vor einer spezialisierten und deshalb mit besonderer Erfahrung ausgestatteten Behörde" zu unterstellen (a.a.O., S. 7).
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BVerfGE 56, 216 (237)BVerfGE 56, 216 (238)Die Entscheidung des Gesetzgebers für das Anerkennungsverfahren vor dem Bundesamt (§ 29 Abs. 1 AuslG) sichert in besonderem Maße die Durchsetzung eines bestehenden Asylanspruchs. Durch die Konzentration der Verfahren bei einer Bundesbehörde kann eine einheitliche Anwendung asylrechtlicher Grundsätze und damit eine gleiche Behandlung aller Asylbewerber erreicht werden. Einer zentralen Behörde mit sachverständigem Personal ist es auch am ehesten möglich, Behauptungen der Asylsuchenden über Vorgänge und Verhältnisse im Ausland zu überprüfen und aufzuklären.
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4. Der Gesetzgeber ist seiner Aufgabe, eine dem Grundrecht auf Asyl angemessene Verfahrensregelung zu treffen, durch Einführung eines Anerkennungsverfahrens nachgekommen. Angesichts dieser Rechtslage läßt es sich mit Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbaren, daß die Ausländerbehörden ihrerseits gegen Asylsuchende vor Durchführung des Anerkennungsverfahrens aufenthaltsbeendende Maßnahmen ergreifen und dabei Asylbegehren als offensichtlich rechtsmißbräuchlich außer acht lassen.
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a) Die Ausländerbehörden haben selbständig festzustellen, ob sich ein Asylbegehren aus den eigenen Erklärungen des Ausländers ergibt; denn sie sind gesetzlich verpflichtet, den Ausländer oder dessen Asylmeldung an das Bundesamt weiterzuleiten (§ 38 AuslG; vgl. auch AuslVwV Nr. 3, 3a, 4 und 14 zu § 38). Insoweit richtet sich die ihnen übertragene Prüfung nach dem allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsverfahrensrechts, daß ein Antrag den Inhalt des begehrten Verwaltungshandelns erkennen lassen muß. Ein Asylantrag liegt immer dann vor, wenn sich dem schriftlich, mündlich oder auf andere Weise geäußerten Willen des Ausländers entnehmen läßt, daß er im Bundesgebiet Schutz vor Verfolgung sucht (vgl. AuslVwV Nr. 3 Satz 1 zu § 38). Welche Anforderungen insoweit im einzelnen erfüllt sein müssen, ist zunächst eine Frage des Verwaltungsrechts und einer verfassungsrechtlichen Wertung daher grundsätzlich entzogen.
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BVerfGE 56, 216 (238)BVerfGE 56, 216 (239)b) Die 1977 erfolgte Einfügung von Bestimmungen über offensichtlich rechtsmißbräuchliche Asylanträge in die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes (s. oben unter A I a.E.) ist im Zusammenhang mit dem sprunghaften Ansteigen der Zahl der Asylbewerber nach 1973 zu sehen, wobei man allgemein davon ausging, einem großen Teil der Antragsteller komme es allein darauf an, das Asylverfahren dafür auszunutzen, aus wirtschaftlichen Gründen einen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland zu erwirken. Nachdem vor allem der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und das Oberverwaltungsgericht Berlin in ihrer Rechtsprechung Grundsätze zum Mißbrauch des Asylrechts entwickelt hatten (vgl. Stenschke, BayVBl. 1975, S. 553), schlug die Bundesregierung eine entsprechende Änderung der Verwaltungsvorschriften vor und führte dazu aus, die von der Rechtsprechung entschiedenen Fälle sollten beispielhaft als mögliche Anhaltspunkte für die offensichtliche Rechtsmißbräuchlichkeit eines Asylbegehrens in die Verwaltungsvorschriften aufgenommen werden (BRDrucks. 6/77, S. 23, 35 f.). Sie vertrat die Auffassung, der durch Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Rechtsschutz bleibe unangetastet, weil die Rechtmäßigkeit der Ausweisung und der Abschiebungsandrohung und damit auch die Frage der offensichtlichen Rechtsmißbräuchlichkeit des Asylbegehrens unter voller Ausschöpfung des Rechtswegs gerichtlich nachgeprüft werden könnten (a.a.O., S. 36). Die vom Bundesrat gebilligte Änderung der AuslVwV Nr. 6 zu § 38 erläuterte der Bundesminister des Innern auf eine parlamentarische Anfrage hin wie folgt (BTDrucks. 8/793, S. 9 f.):
71
    Diese Ergänzung ermächtigt weder die Ausländerbehörden noch die Grenzpolizeibehörden zu einer inhaltlichen Überprüfung der Asylgründe. Den Ausländerbehörden und den Grenzpolizeibehörden ist es verwehrt, die Erfolgsaussichten eines Asylantrags zu beurteilen und zu werten. Das gilt auch für Asylanträge, die nach den Erkenntnissen über die politische Situation des Heimatstaats als offensichtlich unbegründet erscheinen. Die Prüfung der AsylgründeBVerfGE 56, 216 (239)BVerfGE 56, 216 (240) obliegt in jedem Falle ausschließlich dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge.
72
    ... Aus den Formulierungen der Verwaltungsvorschrift ergibt sich auch, daß ein offensichtlicher Rechtsmißbrauch nicht bejaht werden kann, wenn ein Asylantrag bei der erstmaligen Einreise in die Bundesrepublik Deutschland gestellt wird, selbst wenn dieser offensichtlich unbegründet sein sollte, da es nicht auf das Asylbegehren als solches, sondern nur auf das Verhalten des Asylanten im Zusammenhang mit seinem Asylbegehren ankommt.
73
Folgt man dieser dem Wortlaut der AuslVwV Nr. 6 Satz 3 zu § 38 entsprechenden Auslegung und der damit übereinstimmenden Stellungnahme der Bundesregierung (s. oben unter A IV 1), dann werden in den sogenannten "Mißbrauchsfällen" die von dem Ausländer zur Begründung seines Asylbegehrens vorgebrachten Tatsachen weder vom Bundesamt noch von der Ausländerbehörde zur Kenntnis genommen und inhaltlich geprüft. Ein derartiges Verfahren wird der grundrechtlichen Gewährleistung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG aber nicht gerecht. Die Wirksamkeit des Asylrechts hängt entscheidend davon ab, daß der Behauptung des Asylbewerbers, er werde in seiner Heimat politisch verfolgt, nachgegangen wird. Dazu muß der vorgetragene Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gewürdigt werden. Wenn der Inhalt eines Asylbegehrens dagegen völlig unbeachtet bleibt, wird dem Asylsuchenden in verfassungswidriger Weise von vornherein die Möglichkeit genommen, sich auf sein subjektives Recht auf Asyl zu berufen.
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c) Es ist fraglich, ob die durch die AuslVwV Nr. 6 Satz 3 zu § 38 geforderte isolierte Bewertung des Verhaltens eines Ausländers im Zusammenhang mit seinem Asylbegehren praktisch durchführbar ist oder ob die Ausländerbehörden nicht zwangsläufig daneben auch die Asylgründe vor dem Erlaß aufenthaltsbeendender Maßnahmen inzidenter berücksichtigen. Das Verhalten eines politisch Verfolgten nach dem Verlassen seiner Heimat -- etwa ein Zwischenaufenthalt in einem andeBVerfGE 56, 216 (240)BVerfGE 56, 216 (241)ren Land, eine formell illegale Einreise in die Bundesrepublik Deutschland oder ein längeres Zuwarten mit der Stellung eines Asylantrags -- kann in der Regel nicht losgelöst von dem persönlichen Schicksal des Ausländers gesehen werden, das ihn zur Flucht veranlaßt hat und ihn an einer Rückkehr hindert. Wenn etwa ein Ausländer nach unanfechtbar gewordener Ablehnung eines Asylantrags mit derselben Begründung erneut Asyl begehrt und darin Anhaltspunkte für einen offensichtlichen Rechtsmißbrauch gesehen werden (AuslVwV Nr. 6 Satz 4 zweite Alternative zu § 38), so bedarf es zumindest dafür der Feststellung der Identität der Antragsbegründung und insoweit eines Eingehens auf das materielle Vorbringen. In diesem Zusammenhang ist es auch unerheblich, daß die Ausländerbehörde nur eine negative Inzidententscheidungskompetenz in Anspruch nimmt.
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In der Bewertung eines Asylbegehrens als offensichtlich rechtsmißbräuchlich ist zwar formell keine Entscheidung der Ausländerbehörde über den Anerkennungsantrag zu sehen, materiell hat sie jedoch dieselben Folgen für die aufenthaltsrechtliche Stellung des Asylbewerbers wie eine nicht mehr anfechtbare Ablehnung seines Anerkennungsantrags durch das Bundesamt. Die Annahme eines offensichtlichen Rechtsmißbrauchs kommt einer inhaltlichen Wertung der Asylgründe durch das Bundesamt gleich, weil mit ihr dem Asylbewerber der Sache nach eine Berufung auf ein Asylrecht versagt wird. Dabei ist es letztlich unerheblich, ob zur Feststellung eines offensichtlichen Rechtsmißbrauchs der Inhalt des Asylantrags nur teilweise oder in vollem Umfang geprüft und bewertet wird; einer Sachentscheidung des Bundesamts wird nämlich in jedem Fall vorgegriffen.
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Ein derartiges Unterlaufen der Regelung in §§ 29 ff. AuslG verstößt gegen das Rechtsstaatsprinzip, weil das Verhalten der Verwaltung dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers widerspricht und deshalb mit dem Vorrang des Gesetzes nicht vereinbar ist (vgl. BVerfGE 8, 155 [169]). Die rechtsstaatswidBVerfGE 56, 216 (241)BVerfGE 56, 216 (242)rige Mißachtung der einfachgesetzlichen Kompetenzordnung durch die Ausländerbehörde stellt zugleich eine Eingriff in den Schutzbereich des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dar. Da der Gesetzgeber die Inanspruchnahme und die Durchsetzung des Asylrechts durch Einrichtung eines zentralen Statusverfahrens besonders gesichert hat, darf dem Asylbewerber das Beschreiten dieses verfahrensrechtlichen Wegs zur Erlangung asylrechtlichen Schutzes nicht verwehrt werden. Zwar ist nicht jedem Fehler bei der Auslegung und der Anwendung der gesetzlichen Vorschriften über das Asylverfahren eine verfassungsrechtliche Bedeutung beizumessen; verfassungsrechtlich relevant sind jedoch Verstöße gegen solche Regelungen, die nach dem Willen des Gesetzgebers den Bestand das Asylrechts grundlegend sichern. Hierzu gehört die gesetzliche Zuweisung der Kompetenz zur Entscheidung über die Asylanerkennung an das Bundesamt. Da bei der Annahme eines offensichtlichen Rechtsmißbrauchs aufenthaltsbeendende Maßnahmen gegen den Asylbewerber ergriffen werden dürfen, ohne daß zuvor das gesetzlich vorgeschriebene Verfahren zur Feststellung der Asylberechtigung durchgeführt ist, widerspricht diese ausländerbehördliche Verfahrensweise der Grundkonzeption des Gesetzes, nach der -- bis zu einer etwaigen Gesetzesänderung -- allein dem Asylanerkennungsverfahren die Aufgabe der Gewährleistung des Grundrechts aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG zufällt (vgl. BVerfGE 53, 30 [65]).
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II.  
Die angegriffenen Entscheidungen über den vorläufigen Rechtsschutz werden der grundrechtlichen Gewährleistung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht gerecht, weil sie ohne Berücksichtigung der geltenden gesetzlichen Kompetenzordnung für die aufenthaltsrechtliche Stellung von Asylbewerbern einerseits und für die Asylanerkennung andererseits ergangen sind.
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1. Die aufenthaltsbeendenden Verwaltungsakte beruhen in den Fällen der Beschwerdeführer zu 1) und 3) auf der nach der derzeitigen Gesetzeslage nicht zutreffenden und mit Art. 16BVerfGE 56, 216 (242)BVerfGE 56, 216 (243) Abs. 2 Satz 2 GG nicht zu vereinbarenden Annahme, daß bei "rechtsmißbräuchlichen" Asylanträgen die Durchführung eines förmlichen Anerkennungsverfahrens nicht geboten sei. Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen haben diese Rechtsauffassung der Ausländerbehörden gebilligt. Daraus ergibt sich, daß die Gerichtsbeschlüsse gegen die Verfassung verstoßen. Da es keiner weiteren tatsächlichen Aufklärung bedarf, konnte die Aufhebung auf die angefochtenen Beschwerdebeschlüsse beschränkt werden.
79
2. Den Beschwerdeführer zu 2) hat die Ausländerbehörde erst nach Durchführung des Anerkennungsverfahrens und nach Unanfechtbarkeit des Widerspruchsbescheids zum Verlassen des Gebiets der Bundesrepublik Deutschland aufgefordert. Dieses Verfahren erscheint zunächst insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als die gesetzlich vorgesehene Anerkennungsbehörde über den Asylantrag entschieden hatte. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat aber seinerseits seine Entscheidung nicht auf diese Ablehnung des Asylantrags gestützt, sondern im Gegenteil unterstellt, daß der Wiedereinsetzungsantrag des Beschwerdeführers Erfolg haben könnte. Die Maßnahme der Ausländerbehörde billigte er mit der Begründung, daß sich der Beschwerdeführer offensichtlich rechtsmißbräuchlich auf ein eindeutig aussichtsloses Asylgesuch berufe und daher die begehrte Duldung nicht gewährt werden könne. Diese Rechtsansicht führt zu einer derzeit gesetzlich nicht vorgesehenen Kategorisierung in "beachtliche" und "unbeachtliche" Asylanträge und hatte für den Beschwerdeführer zur Folge, daß die Ablehnung einer weiteren Duldung durch die Ausländerbehörde wegen der "Unbeachtlichkeit" seines Asylbegehrens gerichtlich bestätigt wurde. Damit wird dem Beschwerdeführer der zur Sicherung asylrechtlichen Schutzes gesetzlich bereitgestellte Rechtsschutz versagt. Wenn der Beschwerdeführer vor einer gerichtlichen Entscheidung über seine Klage im Asylanerkennungsverfahren in den Staat zurückkehren muß, in dem er nach seiner Behauptung politisch verfolgt wird, ist ihm auch beiBVerfGE 56, 216 (243)BVerfGE 56, 216 (244) einem späteren Erfolg seiner Asylklage faktisch die Möglichkeit genommen, von seinem Asylrecht Gebrauch zu machen. Damit hätte das spätere Urteil unabhängig von seinem Inhalt nur noch die Bedeutung des prozessualen Abschlusses des anhängigen Verfahrens. Die darin liegende Verkürzung des gesetzlich vorgesehenen Rechtsschutzes gegen ablehnende Entscheidungen des Bundesamts stellt eine Verletzung von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dar, weil sie den Beschwerdeführer an der gerichtlichen Durchsetzung eines Asylrechts hindert (vgl. für den Bereich des Art. 14 GG BVerfGE 37, 132 [148]).
80
Dr. Benda, Dr. Simon, Dr. Faller, Dr. Hesse, Dr. Katzenstein, Dr. Niemeyer, Dr. HeußnerBVerfGE 56, 216 (244)  
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