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Informationen zum Dokument  BVerfGE 41, 205 - Gebäudeversicherungsmonopol  Materielle Begründung
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A. - I.
II.
1. Die Badische Gebäudeversicherungsanstalt (im folgenden: G ...
2. Die Gebäudeversicherungsanstalt haftet den versicherten G ...
3. Nach § 4 Nr. 1 Buchstabe a des Feuerschutzsteuergesetzes ...
III.
1. Der Kläger des dem Verfahren 1 BvL 4/72 zugrunde liegende ...
2. Der Kläger des dem Verfahren 1 BvL 5/72 zugrunde liegende ...
3. Das Verwaltungsgericht Freiburg hat beide Verfahren gem ...
IV.
1. Für die Landesregierung Baden-Württemberg hat das In ...
2. Es haben sich ferner geäußert: Der Bayerische Minis ...
3. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertritt die Auffas ...
4. Der für das Gebäudeversicherungsrecht zuständig ...
5. Der Präsident des Bundesaufsichtsamtes für das Versi ...
6. Die Arbeitsgruppe öffentlich-rechtliche Versicherung im V ...
7. Die Arbeitsgruppe Private Versicherung im Verband der Sachvers ...
8. Die Gebäudeversicherungsanstalt vertritt auf Grund der n ...
B.
1. Die vom vorlegenden Gericht vertretene Auffassung geht offenba ...
2. § 7 Satz 1 und § 9 Satz 1 und 2 sind zwar bereits in ...
C.
1. Art. 74 Nr. 11 GG weist dem Bund die konkurrierende Gesetzgebu ...
2. Die sich aus Art. 74 Nr. 11 GG ergebende, durch Entstehungsges ...
3. Mit dem Wegfall der Monopole hätten die landesrechtlichen ...
4. Der Grundgesetzgeber sah sich der Situation gegenüber, da ...
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: Johannes Rux; A. Tschentscher  
BverfGE 41, 205 (205)Mit der Beschränkung der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auf das privatrechtliche Versicherungswesen (Art. 74 Nr. 11 GG) anerkennt das Grundgesetz die bestehenden landesrechtlichen Gebäudeversicherungsmonopole.  
 
Beschluß
 
des Ersten Senats vom 14. Januar 1976  
- 1 BvL 4, 5/72 -  
in den Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der §§ 7 und 9 des badischen Gebäudeversicherungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Januar 1934 (BadGVBl. S. 95) - Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Freiburg i. Br. vom 9. Dezember 1971 (VS. V 343/70 und VS. V 387/70) -.  
Entscheidungsformel:  
§ 7 Satz 1 und § 9 Satz 1 und 2 des badischen Gebäudeversicherungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Januar 1934 (Badisches Gesetz- und Verordnungsbl. S. 95) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.  
 
Gründe
 
Gegenstand der Vorlageverfahren ist die verfassungsrechtliche Prüfung der Regelung des badischen Gebäudeversicherungsgesetzes, nach welcher grundsätzlich alle Gebäude im ehemaligen Land Baden bei der Badischen Gebäudeversicherungsanstalt Karlsruhe gegen Feuer und ähnliche Gefahren zu versichern sind und anderweitig nicht versichert werden dürfen.
1
 
A. - I.
 
Die Versicherung gegen Gebäudeschäden durch Feuer (im allgemeinen auch durch Explosion und Blitzschlag) oblag nach ursprünglich genossenschaftlicher Regelung zunächst - insbesondere seit der Gründung der Berliner Feuersozietät im Jahre 1718 - weithin öffentlich-rechtlichen Anstalten mit Versicherungszwang. Im 19. Jahrhundert wurde in mehreren deutschen Staaten derBverfGE 41, 205 (205)BverfGE 41, 205 (206) Beitrittszwang zu den bestehenden Feuerversicherungsanstalten aufgehoben und damit der Privatwirtschaft die Möglichkeit eingeräumt, das Geschäft der Gebäudefeuerversicherung zu betreiben. Dagegen behielten namentlich die süddeutschen Staaten trotz mancher Bestrebungen, auch hier die Gebäudefeuerversicherung zu privatisieren, die staatlichen Gebäudeversicherungsmonopole bei (vgl. Helmer, Entstehung und Entwicklung der öffentlichrechtlichen Brandversicherungsanstalten in Deutschland, 1936; derselbe, "Feuerversicherung", in: Handwörterbuch des Versicherungswesens, herausgegeben von Eberhart Finke, Bd. 1, 1958, Sp. 608 ff.). Zur Zeit gibt es in der Bundesrepublik Deutschland 13 überkommene, im allgemeinen mit Beitrittszwang ausgestattete öffentlich-rechtliche Monopolanstalten (im folgenden unter Vernachlässigung von möglicherweise körperschaftlichen Organisationen kurz als Monopolanstalten bezeichnet) sowie Anstalten, die im Wettbewerb mit privatrechtlichen Versicherungsunternehmen stehen (öffentlich-rechtliche Wettbewerbsversicherer). Das Versicherungsgebiet ist zwischen den Monopolanstalten einerseits und den Wettbewerbsversicherungseinrichtungen der öffentlichen Hand und der Privatversicherung andererseits etwa im Verhältnis 1:1 aufgeteilt.
2
II.  
1. Die Badische Gebäudeversicherungsanstalt (im folgenden: Gebäudeversicherungsanstalt) mit dem Sitz in Karlsruhe, die aus der im Jahre 1758 gegründeten Brandassekurations-Societät für die Baden-Durlachischen Stammlande hervorgegangen ist, beruht auf der Regelung des Gebäudeversicherungsgesetzes vom 29. März 1852 (RegBl. S. 85) in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Januar 1934 (BadGVBl. S. 95) - GebVG -, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Einführung der Neuwertversicherung und der Gefahrensätze im Bereich der Badischen Gebäudeversicherungsanstalt vom 15. Oktober 1956 (GBl. S. 159). Sie bezweckt die Feuerversicherung der Eigentümer der im früheren Land Baden - im wesentlichen den heutigen RegierungsbezirkenBverfGE 41, 205 (206)BverfGE 41, 205 (207) Karlsruhe und Freiburg (früher Nord- und Südbaden) des Landes Baden-Württemberg - gelegenen, dem Versicherungszwang unterworfenen Gebäude nach dem Grundsatz der Gegenseitigkeit (vgl. auch BVerfGE 10, 141 [143 ff.]). Die Gebäudeversicherungsanstalt ist eine Anstalt mit selbständiger juristischer Persönlichkeit (§ 1 Satz 2 GebVG) unter der Dienstaufsicht des Ministeriums des Innern und der Fachaufsicht (Versicherungsaufsicht) des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr.
3
Der Versicherungszwang erstreckt sich grundsätzlich auf alle im früheren Lande Baden errichteten Gebäude; die kraft Versicherungszwangs bei der Gebäudeversicherungsanstalt versicherten Gebäude dürfen anderweitig nicht versichert werden (Versicherungsbann).
4
Die einschlägigen Bestimmungen des Gebäudeversicherungsgesetzes haben folgenden Wortlaut:
5
    § 7
6
    Der Versicherungszwang erstreckt sich auf alle im Lande Baden errichteten Gebäude. Ausgeschlossen von der Versicherung sind jedoch:
    1. alle Gebäude, deren Wert nach den ortsüblichen Baupreisen vom 1. August 1914 die Summe von hundert Mark nicht erreicht;
    2. Neubauten, solange sie noch nicht unter Dach gebracht sind, jedoch mit Ausnahme derjenigen, welche an Stelle versichert gewesener Gebäude errichtet werden (§ 20 Absatz 2 und 3).
7
    § 9
8
    Die kraft des Versicherungszwangs bei der Gebäudeversicherungsanstalt versicherten Gebäude dürfen, soweit die Versicherung reicht ..., anderweitig nicht versichert werden. Eine entgegen dieser Vorschrift abgeschlossene Versicherung ist nichtig. ...
9
2. Die Gebäudeversicherungsanstalt haftet den versicherten Gebäudeeigentümern für den durch Brand, Explosion oder Blitzschlag entstandenen Schaden. Die in der Kannvorschrift des § 2 Abs. 3 vorgesehene Möglichkeit, eine Entschädigung auch für Gebäudeschäden durch gewisse andere Elementarereignisse zu leisten, ist durch das baden-württembergische Gesetz über die VerBverfGE 41, 205 (207)BverfGE 41, 205 (208)sicherung der Gebäude gegen Unwetter und andere Elementarschäden vom 7. März 1960 (GBl. S. 70) - im folgenden: ElementarSchG - zu einer versicherungsrechtlichen Pflicht erhoben und dem Umfang nach erweitert worden. Danach besteht Versicherungsschutz auch für solche Schäden, die "durch Sturm, Hagel, Hochwasser, Überschwemmung, Schneedruck, Lawinen, Bergsturz, Erdrutsch oder Erdfall verursacht werden". Durch das Änderungsgesetz zum Elementarschädengesetz vom 14. Dezember 1971 (GBl. S. 494) wurden auch Gebäudeschäden durch Erdbeben in den Versicherungsschutz einbezogen. Nach der Anordnung über Gebäudeschäden durch Luftfahrzeuge vom 11. Juli 1936 ersetzt die Gebäudeversicherungsanstalt auch Schäden (Brand-, Explosions- und Trümmerschäden) an versicherten Gebäuden, die dadurch entstehen, daß Luftfahrzeuge aller Art oder Teile davon auf diese Gebäude herabstürzen.
10
Die Versicherung ist grundsätzlich eine Neuwertversicherung. Als Versicherungssumme gilt der ortsübliche Bauwert vom 1. August 1914 (§ 12 ff.) In Schadensfällen wird zu dieser Versicherungssumme ein Zuschlag gewährt, dessen Höhe unter Berücksichtigung der jeweiligen Baupreise allgemein festgesetzt wird (§ 30 a Abs. 1). Der von der Anstalt gezahlte tatsächliche Zuschlag betrug im Geschäftsjahr 1974 in der Feuerversicherung 845 vom Hundert und in der Elementarschadensversicherung 865 vom Hundert (Geschäftsbericht 1974 der Badischen Gebäudeversicherungsanstalt Karlsruhe, S. 8). Die Entschädigung ist grundsätzlich zur Wiederherstellung der Gebäude zu verwenden (§ 45 Abs. 1).
11
Bei der Ermittlung der von den Gebäudeeigentümern zur Deckung des Versicherungsaufwandes zu entrichtenden Umlage wird die Schadensgefahr der nach Bauart, Benutzungsart und Lage klassenweise zusammengefaßten Gebäude berücksichtigt (§§ 55 ff.).
12
3. Nach § 4 Nr. 1 Buchstabe a des Feuerschutzsteuergesetzes (FeuerSchStG) vom 1. Februar 1939 (RGBl. I S. 113) hat die Gebäudeversicherungsanstalt wie alle anderen öffentlich-rechtlichenBverfGE 41, 205 (208)BverfGE 41, 205 (209) Monopolanstalten 12 vom Hundert der jährlichen Gebäudeversicherungsumlage zur Förderung des Feuerlöschwesens und des vorbeugenden Brandschutzes an das Land abzugeben. Darüber hinaus hat die Gebäudeversicherungsanstalt ohne besondere gesetzliche Verpflichtung zum Zwecke der generalpräventiven Schadensverhütung und insbesondere auch der Brandbekämpfung der Allgemeinheit und einzelnen Gebäudeeigentümern erhebliche Mittel (in den Jahren 1960 bis 1971 insgesamt ungefähr 6,6 Mio. DM) zur Verfügung gestellt.
13
III.  
1. Der Kläger des dem Verfahren 1 BvL 4/72 zugrunde liegenden Ausgangsverfahrens ist Eigentümer eines in Baden-Baden gelegenen Grundstücks. Gegen ihn wurde für das Jahr 1969 eine Versicherungsumlage für die Feuer- und die Elementarschadensversicherung festgesetzt. Mit der nach erfolglosem Widerspruch gegen die Gebäudeversicherungsanstalt erhobenen Klage erstrebt er die Aufhebung des Umlagebescheids, hilfsweise eine andere Festsetzung der Umlage. Er hält das Gebäudeversicherungsmonopol für verfassungswidrig und macht ferner geltend, die Einschätzung seines Gebäudes sei wegen Verkennung tatsächlicher Umstände unrichtig.
14
2. Der Kläger des dem Verfahren 1 BvL 5/72 zugrunde liegenden Ausgangsverfahrens - ein Landwirt - ist Eigentümer eines Grundstücks in Schwackenreute, auf dem er zwei freistehende Grünfuttersilos errichtet hat. Die Gebäudeversicherungsanstalt erfaßte den Kläger zur Gebäudeversicherung. Mit seiner nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Klage begehrt er Aufhebung des Bescheides, weil die Grünfuttersilos keine Gebäude, sondern Betriebsvorrichtungen seien und deshalb nicht unter die Versicherungspflicht bei der Gebäudeversicherungsanstalt fielen.
15
3. Das Verwaltungsgericht Freiburg hat beide Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und em Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
16
    ob die §§ 7 und 9 des badischen GebäudeversicherungsgesetzesBverfGE 41, 205 (209)BverfGE 41, 205 (210) Art. 12 Abs. 1 GG dadurch verletzen, daß sie die Ausübung des Berufs eines Gebäudeversicherers in den Regierungsbezirken Nordbaden und Südbaden unmöglich machen.
17
Die §§ 7 und 9 GebVG verstießen gegen Art. 12 Abs. 1 GG, weil das "Zwangs- und Bannrecht" der Gebäudeversicherungsanstalt alle anderen natürlichen und juristischen Personen daran hindere, in den Regierungsbezirken Nordbaden und Südbaden den Beruf eines Gebäudeversicherers zu ergreifen. Das als Eingriff in die Berufswahlfreiheit zu wertende Verwaltungsmonopol der Gebäudeversicherungsanstalt entspreche nicht den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 21, 245 [248 f.]) für derartige Verwaltungsmonopole aufgestellt habe. Zwar könne der Gebäudebestand, der durch den Versicherungszwang erhalten werden solle, als besonders wichtiges Gemeinschaftsgut anerkannt werden. Zweifelhaft erscheine aber schon, ob dem Gebäudebestand ohne eine Pflichtversicherung eine Gefahr drohen würde; in dem wohl überwiegenden Teil der Bundesrepublik bestehe kein Versicherungszwang, ohne daß dies bisher zu einer erkennbaren Gefahr für den Wiederaufbau zerstörter Gebäude geführt habe. Selbst wenn der Wiederaufbau ohne eine Versicherungspflicht der Grundeigentümer nicht sichergestellt wäre, so sei zur Abwehr der Gefährdung des Gebäudebestandes ein staatliches Monopol nicht unerläßlich. Dieser Zweck könne ebensogut durch einen Versicherungszwang für die Hauseigentümer erreicht werden, bei dem es ihnen aber freistehe, mit welcher Versicherung sie abschließen wollten. Der Staat könne eine ihrer Natur nach wirtschaftliche Tätigkeit nicht durch Erklärung zur hoheitlichen Aufgabe dem öffentlichen Dienst angleichen und damit dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG entziehen.
18
IV.  
1. Für die Landesregierung Baden-Württemberg hat das Innenministerium Stellung genommen. Es hält die Regelung des Gebäudeversicherungsgesetzes für verfassungsgemäß. BverfGE 41, 205 (210)
19
BverfGE 41, 205 (211)Die Gebäudeversicherungsanstalt nehme eine öffentliche Aufgabe wahr (vgl. BVerfGE 10, 141 [163, 166]). Wie der Staat solche Aufgaben erledigen lassen wolle, liege im allgemeinen in seinem freien Ermessen. Wenn die öffentliche Hand diese Aufgabe durch eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit Zwangsmonopolcharakter erfülle, so sei sie des sonst durch Art. 12 Abs. 1 GG gebotenen Nachweises, daß der Ausschluß Privater von dieser Tätigkeit zur Abwehr schwerer Gefahren für ein überragendes Gemeinschaftsgut unvermeidlich sei, enthoben. Im übrigen sei gerade bei der Gebäudefeuerversicherung die geschichtliche Entwicklung zu berücksichtigen, die sich im Grundgesetz in der Herausnahme der öffentlich-rechtlichen Versicherungen (mit Ausnahme der Sozialversicherung) aus der konkurrierenden Bundesgesetzgebung niedergeschlagen habe (Art. 74 Nr. 11 GG). Daraus sei die verfassungsrechtliche Zulässigkeit zumindest der bei Inkrafttreten des Grundgesetzes bestehenden öffentlich-rechtlichen Gebäudeversicherungsanstalten mit (Zwangs-)Monopolcharakter zu entnehmen.
20
Auch bei einer Prüfung des Verwaltungsmonopols am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG räume das Grundgesetz dem Gesetzgeber in der Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben einen relativ weiten Spielraum ein. Da es einen speziellen Beruf des Gebäudefeuerversicherers im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG nicht gebe, liege in der Monopolisierung lediglich eine Berufsausübungsregelung für die Versicherungstätigkeit, die durch Erwägungen des Gemeinwohls, nämlich die Sicherung des Gebäudebestandes, gerechtfertigt sei. Selbst als Eingriff in die Berufswahl sei die Regelung des Gebäudeversicherungsgesetzes verfassungsgemäß, weil die Gebäudeversicherungsanstalt mit ihrem umfassenden Versicherungsschutz gegen Feuer- und Elementarschäden zur Erhaltung des Gebäudebestandes als eines wichtigen Gemeinschaftsgutes unerläßlich sei. Für Elementarschäden werde von keinem Privatversicherungsunternehmen der von der Gebäudeversicherungsanstalt gebotene Versicherungsschutz gewährt. Die Elementarschadensversicherung sei nur in Verbindung mit derBverfGE 41, 205 (211)BverfGE 41, 205 (212) als Verwaltungsmonopol organisierten Feuerversicherung zu verwirklichen.
21
2. Es haben sich ferner geäußert: Der Bayerische Ministerpräsident für die Regierung des Freistaates Bayern, der Senat des Landes Berlin, der Präsident des Senats der Freien Hansestadt Bremen für den Senat, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, der Hessische Ministerpräsident für die Regierung des Landes Hessen, der Niedersächsische Ministerpräsident für die Regierung des Landes Niedersachsen, der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen für die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen und das Ministerium der Justiz Rheinland-Pfalz für die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz.
22
In den Äußerungen sind die historische Entwicklung des Gebäudeversicherungswesens in den einzelnen Ländern und der jetzige Rechtszustand, insbesondere die Aufgaben der öffentlichrechtlichen Gebäudeversicherungsanstalten und ihre Leistungen im Vergleich zu Wettbewerbsversicherern dargestellt. Soweit einzelne Stellungnahmen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Versicherungsmonopole allgemein behandeln, wird im wesentlichen ausgeführt, daß es sich bei den Monopolanstalten um eine im heutigen modernen Sozialstaat unentbehrliche Einrichtung der öffentlichen Daseinsvorsorge handele. Die Monopolanstalten übten mit der von ihnen betriebenen Gebäudefeuerversicherung in Verbindung mit der gezielten Schadensverhütung und -bekämpfung keine wirtschaftliche Tätigkeit aus, sondern dienten in hohem Maße dem Gemeinwohl und nähmen damit öffentliche Aufgaben, sogar hoheitliche Aufgaben wahr. Die bei der Schaffung des Grundgesetzes schon lange bestehenden historisch gewachsenen Anstalten würden durch Art. 12 Abs. 1 GG nicht berührt. Deshalb habe der Gesetzgeber in Art. 74 Nr. 11 GG den Ländern nicht nur die Kompetenz zur gesetzlichen Regelung der von den Monopolanstalten betriebenen Versicherungen überlassen, sondern damit zugleich eine Entscheidung über die materielle Zulässigkeit der Anstalten getroffen. Diese bei Schaffung des Grundgesetzes bereits bestehenden traditionellen VerwaltungsmonopoleBverfGE 41, 205 (212)BverfGE 41, 205 (213) für gemeinnützige Aufgaben seien auch im Hinblick auf die Berufsfreiheit nicht privatisierungsbedürftig.
23
Bei einer Prüfung am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG stellten die mit der Einrichtung der Monopole verbundenen Beschränkungen der Tätigkeit der übrigen Versicherer eine Berufsausübungsregelung dar, die durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt sei. Die durch die Anstalten wahrgenommenen Interessen der Allgemeinheit - die Erhaltung des Gebäudebestandes und die Sicherung des Wiederaufbaus zerstörter Gebäude - seien gewichtiger als die Interessen der Wettbewerbsversicherer an einer gegenständlichen und räumlichen Ausdehnung ihrer Geschäftstätigkeit. Die Monopolisierung genüge darüberhinaus sogar den an die Einschränkung der Berufswahlfreiheit zu stellenden Anforderungen; denn der von den Monopolanstalten gewährte umfassende Versicherungsschutz könne zu gleich günstigen Bedingungen von den Wettbewerbsversicherern nicht geboten werden.
24
3. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertritt die Auffassung, bei einer Übertragung der vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung zum Arbeitsvermittlungsmonopol (BVerfGE 21, 245) entwickelten Grundsätze auf die Gebäudefeuerversicherung könne das Monopol der Gebäudeversicherungsanstalt, das an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen sei, keinen Bestand haben.
25
4. Der für das Gebäudeversicherungsrecht zuständige 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg neigt zu der Ansicht, die Gebäudefeuerversicherung als eine besondere Art der Ausübung des Berufs Versicherer anzusehen, in die im Hinblick auf die mit der staatlichen Gebäudeversicherung verbundene soziale Fürsorge eingegriffen werden könne.
26
5. Der Präsident des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen hält den Beruf des reinen Gebäudeversicherers für denkbar, wenn auch für ungewöhnlich. Ein staatliches Gebäudeversicherungsmonopol erscheine für den Schutz des besonders Gewichtigen Gemeinschaftsgutes des Gebäudebestandes nicht unentBverfGE 41, 205 (213)BverfGE 41, 205 (214)behrlich, da die vorhandenen Wettbewerbsversicherer bereit und fähig seien, zu im wesentlichen nicht nachteiligeren Bedingungen einen den Leistungen der Monopolanstalten durchaus vergleichbaren Versicherungsschutz zu gewähren und auch Brandverhütung zu betreiben.
27
6. Die Arbeitsgruppe öffentlich-rechtliche Versicherung im Verband der Sachversicherer e. V., der die 13 Monopolanstalten und 14 öffentlich-rechtliche Wettbewerbs-Versicherungsanstalten angehören, hat sich dahin geäußert, es handele sich bei der Funktion der Monopolanstalten nicht um eine an sich wirtschaftliche Tätigkeit, sondern wegen des öffentlichen Zweckes der Erhaltung des Gebäudebestandes und der generalpräventiven Brandverhütung um die Wahrnehmung öffentlichen Aufgaben, bei der das Grundrecht der Berufsfreiheit zurückzutreten habe. Dementsprechend sei die Zuständigkeit zur gesetzlichen Regelung dieser Verwaltungsaufgaben nicht dem für den Bereich der Wirtschaft sonst zuständigen Bund, sondern den für die Verwaltung primär kompetenten Ländern übertragen worden. Damit seien die überkommenen landesrechtlichen Versicherungsmonopole toleriert worden.
28
Ziehe man Art. 12 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab heran, sei die Monopolisierung als eine zulässige Berufsausübungsregelung zu werten. Selbst wenn es einen besonderen Beruf des Gebäudefeuerversicherers gäbe, griffen die bestehenden Monopole nicht in die Freiheit zur Wahl dieses Berufs ein, denn die übrigen Versicherer seien nicht gehindert, an jedem beliebigen Ort in Deutschland, der nicht von den Monopolanstalten erfaßt werde, das Geschäft der Gebäudefeuerversicherung zu betreiben. Zudem seien die Monopolanstalten zum Schutz eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes, der Erhaltung des Gebäudebestandes und damit von Wohnungen und Arbeitsstätten, zwingend erforderlich.
29
7. Die Arbeitsgruppe Private Versicherung im Verband der Sachversicherer e.V. hat eine eingehende Übersicht über die geschichtliche Entwicklung und gegenwärtige Lage der Gebäudefeuerversicherung in der Bundesrepublik gegeben. In einem SyBverfGE 41, 205 (214)BverfGE 41, 205 (215)stemvergleich zwischen der monopolisierten und der wettbewerbsmäßig betriebenen Gebäudefeuerversicherung kommt sie zum Ergebnis, daß in dem Umlagesystem der Monopolanstalten gegenüber den differenzierteren Tarifen der Wettbewerbsversicherer ein Vorteil nicht zu sehen sei. Die Monopolversicherung biete für den Gebäudebestand keinen umfassenderen und besseren Versicherungsschutz als die Wettbewerbsversicherer. Auch in der Schadensverhütung nähmen die Monopolanstalten gegenüber den Wettbewerbsversicherern keine Sonderstellung ein. Die durch den Wegfall jeden Werbeaufwandes, das Fehlen einer Vertriebs- und Verkaufsorganisation und durch gesetzlich angeordnete Vorteile (z. B. Gebührenfreiheit) bedingte teilweise Kostenentlastung dieser Anstalten rechtfertige allein das Verwaltungsmonopol nicht, denn mit dieser Begründung könnte jede Versicherung und jeder Geschäftszweig monopolisiert und der Wettbewerb als Ansporn für eine Verbesserung der Leistung unterbunden werden. Die von der Gebäudeversicherungsanstalt übernommene Deckung von Elementarrisiken bedürfe auch keines Elementarschadensversicherungsmonopols; insbesondere stehe sie in keinem notwendigen Zusammenhang mit der Gebäudefeuerversicherung und könne deshalb deren Monopolisierung nicht rechtfertigen.
30
Es bestehe keine Notwendigkeit, die Gebäudefeuerversicherung als öffentliche Aufgabe mit der Folge wahrnehmen zu lassen, daß der Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG zurücktrete. Bei der danach gebotenen Prüfung an dieser Norm stelle die Monopolisierung eine Beschränkung der Berufswahl oder zumindest doch eine dem gleichkommende Einschränkung der Berufsausübung dar. Unter beiden Gesichtspunkten fehle es an den tatsächlichen Voraussetzungen zur Rechtfertigung dieser Eingriffe.
31
8. Die Gebäudeversicherungsanstalt vertritt auf Grund der näher dargelegten geschichtlichen Entwicklung und auf Grund eines ausführlichen Überblicks über ihre Aufgaben und ihre Leistungen die Auffassung, ihre Tätigkeit sei gegenüber der Tätigkeit der privaten Versicherer wesensverschieden und könne deshalb nicht an Art. 12 Abs. 1 GG gemessen werden. Ein privatBverfGE 41, 205 (215)BverfGE 41, 205 (216)wirtschaftliches Versicherungsunternehmen könne ihre umfassenden Aufgaben (Gebäudefeuerversicherung, große Elementarschadensversicherung und Brandverhütung) nicht in gleichem Umfang wahrnehmen und ihre Leistungen auch nicht mit den von ihr erhobenen "Beiträgen" erbringen. Die Elementarschadensversicherung könne ohne Anschluß an eine mit Pflicht- und Monopolrechten ausgestattete Gebäudefeuerversicherung nicht aufrechterhalten werden, denn nur diese Kombination ermögliche jene Versicherung ohne untragbare Belastung der Gebäudeeigentümer.
32
 
B.
 
Die Vorlagen sind zulässig.
33
1. Die vom vorlegenden Gericht vertretene Auffassung geht offenbar dahin, daß § 7 GebVG nicht nur allgemein einen Versicherungszwang anordne, sondern den Versicherungszwang gerade bei der Gebäudeversicherungsanstalt. In dieser Auslegung ist dem vorlegenden Gericht zu folgen. Allerdings gilt dies nur für Satz 1 dieser Vorschrift. § 7 Satz 2, der Ausnahmen von der Versicherungspflicht enthält, ist nicht entscheidungserheblich. Das gleiche gilt für § 9 Satz 3, der sich auf bestehende Verträge bezieht. Dementsprechend ist die Vorlage einzuschränken.
34
2. § 7 Satz 1 und § 9 Satz 1 und 2 sind zwar bereits in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Januar 1934 mit dem jetzt geltenden Wortlaut enthalten. Sie sind jedoch vom nachkonstitutionellen Gesetzgeber in seinen Willen aufgenommen worden. Das folgt zum einen aus § 2 ElementarSchG. Diese Bestimmung verweist auf sämtliche Vorschriften des Gebäudeversicherungsgesetzes, also auch auf § 7 Satz 1 und § 9 als dessen Kernvorschriften. Zum andern ergibt es sich aus § 7 ElementarSchG. In dieser Vorschrift ist bestimmt, daß die beim Inkrafttreten des Gesetzes bestehenden Verträge, die gegen Elementarschäden an Gebäuden Versicherungsschutz gewähren, für die Dauer ihrer Geltung unberührt bleiben und der Gebäudeeigentümer insoweit Befreiung von der Versicherung nach dem ElementarschädengeBverfGE 41, 205 (216)BverfGE 41, 205 (217)setz verlangen kann. Diese Befreiungsvorschrift wäre ohne die Gültigkeit des § 7 Satz 1 und § 9 Satz 1 und 2 GebVG unverständlich.
35
 
C.
 
Die zur Prüfung gestellte Regelung ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
36
Die Gebäudeversicherungsanstalt des früheren Landes Baden, ausgestattet mit Versicherungszwang und Versicherungsbann, verdankt wie auch die übrigen in der Bundesrepublik bestehenden öffentlich-rechtlichen Monopolanstalten für Gebäudefeuerversicherung ihre Entstehung dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Gebäudebestandes. Nach anfänglich mehr genossenschaftlicher Selbsthilfe bei Brandschäden hat der Staat aus dem Gedanken der Daseinsvorsorge heraus die Monopolanstalten ins Leben gerufen. Die Regelung war sinnvoll und sachgerecht. Sie hat sich insgesamt bewährt. Ihre Verfassungsmäßigkeit ist auch, soweit ersichtlich, bis Ende der sechziger Jahre nicht ernstlich in Zweifel gezogen worden (vgl. Obermayer/Steiner, NJW 1969, S. 1457).
37
Die Gebäudeversicherung nach dem badischen Gebäudeversicherungsgesetz hatte und hat eine öffentlich-rechtliche, insbesondere von der der privaten Versicherer abweichende Struktur, was sowohl den Aufbau als auch die Gestaltung des Beitragsaufkommens und die Art und den Umfang der Leistungen anlangt. Sie ist, wie das Bundesverfassungsgericht bereits ausgeführt hat, nicht streng nach dem Versicherungsprinzip aufgebaut; es mischt sich bei ihr das Versicherungselement mit dem Gedanken der sozialen Fürsorge (BVerfGE 10, 141 [166]). Mit diesem Gesetz hat der Staat die Sicherung des Gebäudebestandes als öffentliche Aufgabe an sich gezogen (vgl. BVerfGE 37, 314 [322]) und läßt sie als Verwaltungsmonopol durch die Gebäudeversicherungsanstalt wahrnehmen. Von der Verfassungsmäßigkeit dieses Monopols ist das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - in seiner Entscheidung vom 27. Oktober 1959 (BVerfGE 10, 141) ausgegangen, ohne sich mit der vom vorlegenden Gericht aufgeworfenenBverfGE 41, 205 (217)BverfGE 41, 205 (218) Frage auseinanderzusetzen, ob hierin ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl liegt, für den die durch Art. 12 Abs. 1 GG statuierten Voraussetzungen nicht gegeben sind.
38
Es bedarf auch hier keiner Entscheidung darüber, ob dieses Monopol sich einer Prüfung am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG schon deshalb entzieht, weil der Staat damit die Bewältigung einer öffentlichen Aufgabe an sich gezogen hat (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 12, Rdnr. 97). Zwar enthält das Grundgesetz keine Vorschrift, aus der sich die generelle Zulässigkeit von Monopolen der öffentlichen Hand für alle bei Schaffung des Grundgesetzes bestehenden oder überlieferten Monopole ergibt. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch für eine bestimmte Art der Monopole, die Finanzmonopole, ausgesprochen, daß aus den Bestimmungen über die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungshoheit für Finanzmonopole (Art. 105 Abs. 1, Art. 106 Abs. 1, Art. 108 Abs. 1 GG) ihre grundsätzliche Anerkennung und die Billigung ihrer Strukturen im großen folge, obgleich es sich zunächst nur um Zuständigkeitsvorschriften im Bereich des Finanzwesens handelt (BVerfGE 14, 105 [111]). In ähnlicher Weise ist der Regelung über die Gesetzgebungszuständigkeit in Art. 74 Nr. 11 GG zu entnehmen, daß jedenfalls die zur Zeit des Inkrafttretens des Grundgesetzes bestehenden Versicherungsmonopole als solche anerkannt sind. Infolgedessen sind diejenigen Beschränkungen der freien wirtschaftlichen Betätigung des Einzelnen im Prinzip hingenommen und gebilligt, die sich aus der vom Grundgesetz angetroffenen Struktur der Monopole notwendig ergeben.
39
1. Art. 74 Nr. 11 GG weist dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft zu, das unter anderem "privatrechtliches Versicherungswesen" umfaßt. Danach soll das einen Gegensatz zum privatrechtlichen Versicherungswesen bildende öffentlich-rechtliche Versicherungswesen, abgesehen von der Sonderregelung über die Sozialversicherung in Art. 74 Nr. 12 GG, nicht Gegenstand der Gesetzgebung des Bundes sein und damit gemäß Art. 70 Abs. 1 GG der ausschließlichen GesetzgebungBverfGE 41, 205 (218)BverfGE 41, 205 (219) der Länder unterliegen. Die der Kompetenzregelung zugrunde liegende Unterscheidung zwischen privatrechtlichem und öffentlich-rechtlichem Versicherungswesen bedarf angesichts der vielfältigen rechtlichen Strukturen der Versicherungseinrichtungen der näheren Festlegung. Das Bild des Versicherungswesens wird im wesentlichen dadurch gekennzeichnet, daß den privatwirtschaftlichen Versicherungsunternehmen mit privatrechtlichen Vertragsbeziehungen zu ihren Versicherungsnehmern öffentlichrechtliche Versicherungseinrichtungen gegenüberstehen, die mit den privaten in Wettbewerb stehen und deren Versicherungsverhältnisse ebenfalls dem Privatrecht angehören. Dazu kommen die öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalten, deren Versicherungsverhältnisse dem öffentlichen Recht folgen. Ihren Kernbestand bilden die landesrechtlichen Monopolanstalten wie die Badische Gebäudeversicherungsanstalt (vgl. die Ausführungen des Vorsitzenden Dr. Schmid (SPD) und des Abgeordneten Dr. Laforet (CSU) in der 32. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates vom 7. Januar 1949 [Parl.Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 1948/49, S. 389]). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört die Regelung jedenfalls für diese Versicherungen, "die als Zwangs- oder Monopolanstalten das Versicherungsgeschäft nicht auf wettbewerblicher Grundlage betreiben, sondern bei denen das Versicherungsverhältnis hoheitlich ausgestaltet ist", zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder (BVerfGE 10, 141 [162 f.]).
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Für die Entscheidung, ob die Zuständigkeitsregelung des Art. 74 Nr. 11 GG zugleich eine verfassungsrechtliche Billigung der Monopolanstalten enthält, ist es bedeutsam, ob das zur Regelung den Ländern vorbehaltene öffentlich-rechtliche Versicherungswesen mit diesen Anstalten identisch ist oder ob sie zumindest praktisch den gewichtigsten Teil des öffentlich-rechtlichen Versicherungswesens bilden. Der Zuständigkeitsvorschrift in einem solchen Fall auch eine materielle Wirkung beizulegen, liegt näher, als wenn zu dem der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes entzogenen öffentlich-rechtlichen Versicherungswesen auch nochBverfGE 41, 205 (219)BverfGE 41, 205 (220) die Gruppe der öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsversicherer gehörte.
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Da der Wortlaut und der systematische Zusammenhang dieser Zuständigkeitsregelung keine ausreichende Bestimmung des Begriffs "privatrechtliches Versicherungswesen" ermöglicht, ist für die Ermittlung des Umfangs der geregelten Materie der Grundsatz des Art. 30 GG und der historische Zusammenhang in der deutschen Gesetzgebung zu beachten; dem Merkmal des "Traditionellen" und "Herkömmlichen" kommt dabei wesentliche Bedeutung zu. Entstehungsgeschichte und Staatspraxis gewinnen deshalb für die Auslegung von Zuständigkeitsvorschriften besonderes Gewicht (BVerfGE 33, 125 [152]) - Facharzt - mit weiteren Nachweisen).
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a) Das somit für die Auslegung des Begriffs "privatrechtliches Versicherungswesen" heranzuziehende Gesetz über den Versicherungsvertrag vom 30. Mai 1908 (RGBl. S. 263) - im folgenden: Versicherungsvertragsgesetz, VVG -, das privatrechtliches Versicherungswesen regelt, erfaßt, wie in § 192 VVG zum Ausdruck kommt, neben den Versicherungsverträgen der privaten Versicherungseinrichtungen auch die Versicherungsverhältnisse der öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsversicherer (vgl. auch Begründung zu den Entwürfen eines Gesetzes über den Versicherungsvertrag, 1906, S. 8, 180 ff.; Büchner, VVG und öffentlich-rechtliche Pflichtversicherung, in: Rechtsfragen der Individualversicherung, Festgabe für Erich R. Prölss, 1957, S. 19 ff.; Bettermann, Wirtschaftsrecht 1973, S. 184, 242). Daraus ergibt sich, daß nach dem Rechtszustand zur Zeit der Schaffung des Grundgesetzes zu dem Recht des öffentlich-rechtlichen Versicherungswesens, das nach Art. 74 Nr. 11 GG der Bundesgesetzgebung verschlossen ist, nur das Recht der öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalten mit öffentlich-rechtlich geregelten Versicherungsbeziehungen, insbesondere das Recht der Monopolanstalten gehört (so auch Prölss- Martin, Versicherungsvertragsgesetz, 20. Aufl., 1975, § 192 Anm. 2; Büchner, a.a.O., S. 23 f.; Schmitt-Lermann, Hundert Jahre Bayerische Versicherungskammer, 1975, S. 105 ff.). BverfGE 41, 205 (220)
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BverfGE 41, 205 (221)b) Die Auffassung, daß zu dem privatrechtlichen Versicherungswesen im Sinne des Art. 74 Nr. 11 GG neben den privatwirtschaftlichen Versicherungseinrichtungen auch die öffentlichrechtlichen Wettbewerbsversicherer gehören, kam auch bei der Beratung des Grundgesetzes zum Ausdruck, als es sich darum handelte, ob dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nur für die "Privatversicherung", oder - wie in Art. 4 Nr. 1 der Reichsverfassung von 1871 und in Art. 7 Nr. 17 der Weimarer Reichsverfassung - umfassend für das Versicherungswesen eingeräumt werden sollte. Gegen die Anträge, dem Bund die Zuständigkeit für das gesamte Versicherungswesen, somit auch für alle öffentlich-rechtlichen Versicherungsträger zu übertragen, wandte sich insbesondere der Abgeordnete Dr. Laforet (CSU), der dem Bund nur die Zuständigkeit für die Privatversicherung einräumen wollte. Dabei hat er zugleich klargestellt, daß diese Zuständigkeit auch die öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsversicherer umfassen solle, bei denen die Rechtsbeziehungen zu den Versicherungsnehmern dem Privatrecht zugehören (32. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates vom 7. Januar 1949, Verhandlungen des Hauptausschusses, a.a.O., S. 389 f.; vgl. JbÖffR, N.F. Bd. 1, S. 518 f.). Zwar hatte der Hauptausschuß in der zweiten Lesung in den Zuständigkeitskatalog die Fassung "Versicherungswesen" aufgenommen (Parl.Rat, Drucksache Nr. 535, Art. 36 Nr. 11). Dagegen schlug der Fünfer-Ausschuß vor, dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung über das privatrechtliche Versicherungswesen zu übertragen (Parl.Rat, Drucksache Nr. 585 S. 17, Art. 36 Nr. 10; vgl. JbÖffR, N.F., Bd. 1, S. 519). Der Hauptausschuß folgte diesem Vorschlag in der dritten Lesung am 9. Februar 1949 ohne Diskussion und ohne Gegenstimme (Kurzprot. der 49. Sitzung des Hauptausschusses S. 17; Verhandlungen des Hauptausschusses, a.a.O., S. 647; vgl. JbÖffR, N.F., Bd. 1 S. 519). Dieser Entwicklung muß entnommen werden, daß der Hauptausschuß sich schließlich die Ansicht Laforets zu eigen gemacht hat und deshalb mit der Fassung des Art. 74 Nr. 11 GG zum Ausdruck bringen wollte, daß das VerBverfGE 41, 205 (221)BverfGE 41, 205 (222)sicherungsrecht der öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsversicherer unter die Zuständigkeit des Bundes fallen sollte, dagegen das öffentlich-rechtliche Versicherungswesen, zu dessen Kernbestand die landesrechtlichen Monopolanstalten gehören, der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder überlassen wird (vgl. Bettermann, a.a.O., S. 242). Dies wird bestätigt durch Ausführungen in der Zweiten Sitzung des Arbeitsstabes zur Vorbereitung einer gesetzlichen Regelung der Versicherungsaufsicht im Bundesgebiet vom 16. Dezember 1949, in denen über Besprechungen mit den Mitgliedern des Fünfer-Ausschusses berichtet wurde. Danach sei es übereinstimmende Auffassung aller Beteiligten gewesen, daß das Grundgesetz in Art. 74 Nr. 11 auf den Vertragsinhalt habe abstellen wollen; für eine Regelung bezüglich der öffentlich-rechtlichen Monopolanstalten sei der Bund nicht zuständig (Veröffentlichungen des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen (VerBAV), Amtliches Material zum Gesetz über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen, Sonderheft 5 (1956), S. 10).
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c) Dieser Auffassung folgte auch die Staatspraxis. Bei der Beratung des Entwurfs eines Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen war der Umfang der dem Bund nach Art. 74 Nr. 11 GG eingeräumten Zuständigkeit streitig
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    (vgl. BTDrucks. 1. Wp., Nr. 1152 S. 2;
    Sitzung des 12. Ausschusses - Ausschuß für Geld- und Kreditwesen - vom 27. September 1950, Prot. Nr. 23 Bl. 4;
    Sitzung des 12. Ausschusses vom 9. November 1950, Prot. Nr. 27 Bl. 2 f.;
    Sitzung des 12. Ausschusses vom 21. November 1950, Prot. Nr. 29 Bl. 2 f.;
    Veröffentlichungen des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen (VerBAV), Amtliches Material zum Gesetz über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen, Sonderheft 5 [1956]). BverfGE 41, 205 (222)
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BverfGE 41, 205 (223)In § 2 Abs. 1 und 3 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen vom 31. Juli 1951 (BGBl. I S. 480) wurde die Zuständigkeit des Bundesaufsichtsamtes für die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmen und der mit ihrem Geschäftsbereich über den Bereich eines Landes hinausgehenden öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsversicherer festgelegt und damit die oben dargelegte Auffassung (C 1 b) bestätigt.
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In diesem Zusammenhang ist auch auf die Erste Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) vom 24. Juli 1973 hinzuweisen (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 228/3). Diese Richtlinie, die durch das Durchführungsgesetz vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3139) in das deutsche Versicherungsrecht übernommen wurde, betrifft nach ihrem Art. 8 Abs. 1 Buchst. a zwar auch die öffentlich-rechtlichen Wettbewerbsversicherungsunternehmen, erstreckt sich nach ihrem Art. 4 Buchst. a aber nicht auf die in der Bundesrepublik zur Zeit bestehenden landesrechtlichen Monopolanstalten (vgl. BTDrucks. V/805 S. 6 f., 19; 7/3687 S. 16; Unterausschuß des Rechtsausschusses des Bundesrates, Niederschrift über die Sitzung vom 11. März 1975, R 0055 - Nr. R 29/75 - S. 38 f.; Rechtsausschuß des Bundesrates, Niederschrift über die 418. Sitzung vom 19. März 1975, R 0055 - Nr. R 34/75 - S. 20; Hans Möller, Versicherungsaufsicht in der Europäischen Gemeinschaft, in: Festschrift für Werner Weber, 1974, S. 753 [763 f.]).
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2. Die sich aus Art. 74 Nr. 11 GG ergebende, durch Entstehungsgeschichte und Staatspraxis bestätigte Aufteilung der Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich des Versicherungswesens zwischen Bund und Ländern ist nur sinnvoll, wenn sie die Befugnis der Länder zur Regelung der Versicherungsmonopole im bisBverfGE 41, 205 (223)BverfGE 41, 205 (224)herigen Umfang einschließt. Wären die Monopole, die im öffentlich-rechtlichen Versicherungswesen eine überragende Rolle spielen und die auch in den vorbereitenden Beratungen zur Schaffung des Grundgesetzes und im Parlamentarischen Rat im Vordergrund standen, wie sich insbesondere aus den Hinweisen auf die Verhältnisse in Süddeutschland, namentlich in Bayern und Württemberg, ergibt (Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, Bd. 2, Teil 2, S. 69; Parl.Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, a.a.O., S. 389 f.; vgl. JbÖffR, N.F., Bd. 1, S. 518 f.), wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundrechtskatalog verfassungswidrig, so würde die den Ländern im Bereich des öffentlich-rechtlichen Versicherungswesens nach Art. 74 Nr. 11 GG überlassene ausschließliche Zuständigkeit auf dem für sie entscheidenden Gebiet ausgehöhlt. Abgesehen von der auch ohne ausdrückliche Zuständigkeitsvorschrift möglichen Gründung einer öffentlich-rechtlich organisierten Wettbewerbsversicherungseinrichtung wäre es dem Landesgesetzgeber insbesondere verwehrt, einen Versicherungszwang zugunsten einer nach Landesrecht errichteten öffentlichen Anstalt aufrechtzuerhalten. Mit dem Wegfall des Monopols würden die öffentlich-rechtlichen Versicherer in Wettbewerb treten, so daß die Gebäudeeigentümer auch Versicherungsverträge mit privaten Versicherungsunternehmen abschließen könnten. Bei dieser Lage käme lediglich die Anordnung eines Versicherungszwangs bei freier Wahl des Versicherers in Betracht. Die Zuständigkeit hierfür liegt gemäß Art. 72 Abs. 1 GG jedoch beim Bund, da er in dem Versicherungsvertragsgesetz die Versicherungsbeziehungen erschöpfend geregelt hat (Prölss-Martin, Versicherungsvertragsgesetz, 20. Aufl., 1975, Vorbem. I 5). Ein landesrechtlicher Versicherungszwang mit der Möglichkeit der freien Wahl des Versicherers würde in die Kompetenz des Bundesgesetzgebers eingreifen. Bei Wegfall des Monopols wären die Länder zur Verwirklichung ihrer Gemeinwohlvorstellungen bei der Gestaltung der Gebäudebrandversicherungen, zu denen auch die teilweise in mehr als hundertjähriger Erfahrung gewonnene Überzeugung von der Erforderlichkeit eines VersicherungszwangsBverfGE 41, 205 (225)BverfGE 41, 205 (224) gehört, auf die Gesetzgebung des Bundes angewiesen. Der Zweck, der mit der Beschränkung der Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers auf das privatrechtliche Versicherungswesen verfolgt wurde, wäre verfehlt worden, wenn nicht jedenfalls die bei der Schaffung des Grundgesetzes bekannten Monopole erhalten blieben (Bettermann, a.a.O., S. 246).
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3. Mit dem Wegfall der Monopole hätten die landesrechtlichen Versicherungseinrichtungen ihren zum Teil in Jahrhunderten gewachsenen besonderen Charakter verloren. Sie sähen sich einem Wettbewerb ausgesetzt mit der naheliegenden Folge, daß sie ihr Geschäftsgebaren, was z. B. die Tarifierung, die Erfassung und Einschätzung der Gebäude anlangt, ändern müßten, wobei auch der Kostenentlastungseffekt im Bereich der Betriebs- und Verwaltungskosten entfallen würde. Bisher sind nicht alle Monopole in der Gebäudefeuerversicherung streng nach dem Versicherungsprinzip aufgebaut; so wird bei der Badischen Gebäudeversicherungsanstalt das Versicherungselement durch den Gedanken der sozialen Fürsorge ergänzt (BVerfGE 10, 141 [166]). Das daraus resultierende Solidaritätsprinzip müßte bei einem Wettbewerb mit den auf dem reinen Versicherungsprinzip aufgebauten Wettbewerbsversicherern über kurz oder lang entfallen und es wäre unter anderem, was gerade die Badische Gebäudeversicherungsanstalt anlangt, die von ihr wegen der besonderen geographischen Lage Südwestdeutschlands für erforderlich gehaltene Elementarschadensversicherung durch Versicherung bei einem Wettbewerbsversicherer nach dem Versicherungsprinzip kaum durchführbar (Stellungnahme des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen vom 15. Dezember 1972, Bl. 19).
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Daß es bei den Bemühungen, den Ausschluß der Bundesgesetzgebungszuständigkeit für das öffentlich-rechtliche Versicherungswesen im Parlamentarischen Rat zu erreichen, gerade um die Erhaltung dieses besonderen Charakters der Monopoleinrichtungen ging, zeigen die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Laforet (CSU): "Diese öffentlich-rechtlichen Versicherungen bilden einenBverfGE 41, 205 (225)BverfGE 41, 205 (226) völligen Gegensatz zu den Privatversicherungen" (32. Sitzung des Hauptausschusses vom 7. Januar 1949, Verhandlungen des Hauptausschusses, a.a.O., S. 389; vgl. JbÖffR N.F., Bd. 1, S. 518 f.). Im weiteren Verlauf dieser Sitzung erklärte dieser Abgeordnete in der Entgegnung auf die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Hoch (SPD), der sich für die Übertragung der konkurrierenden Gesetzgebung für das gesamte Versicherungswesen auf den Bund einsetzte: "Es ist eine wesentliche Veränderung einer Einrichtung, die bisher unbestritten als reines Gebilde der Länder gestaltet worden ist" ... "Die Regierungen, die hier in Frage stehen, vor allem Bayern und Württemberg, legen größten Wert darauf, daß diese Gebilde in ihren Händen bleiben". Wie sehr es den Ländern auf die Erhaltung der Gebäudeversicherungsmonopole ankam, wird insbesondere durch den historischen Vorbehalt Bayerns auf dem Gebiet des Immobiliarversicherungswesens deutlich. Bereits in Nr. IV des Schlußprotokolls vom 23. November 1870 zu dem Vertrag betreffend den Beitritt Bayerns zur Verfassung des Deutschen Bundes (BGBl. 1871 S. 23) hatte Bayern durchgesetzt, daß "in Anbetracht der in Bayern bestehenden besonderen Verhältnisse bezüglich des Immobiliar-Versicherungswesens und des engen Zusammenhanges derselben mit dem Hypothekar-Kreditwesen" für den Fall, daß "sich die Gesetzgebung des Bundes mit dem Immobiliar-Versicherungswesen befassen sollte, die vom Bunde zu erlassenden gesetzlichen Bestimmungen in Bayern nur mit Zustimmung der Bayerischen Regierung Geltung erlangen". Dieser Vorbehalt wurde in § 125 Abs. 4 des Gesetzes über die privaten Versicherungsunternehmungen vom 12. Mai 1901 (RGBl. S. 139) - VAG -, der dem § 158 Abs. 4 VAG in der Fassung vom 6. Juli 1931 (RGBl. I S. 315, 750) entspricht, und in Art. 2 des Einführungsgesetzes zu dem Gesetz über den Versicherungsvertrag vom 30. Mai 1908 (RGBl. S. 305) - EGVVG - übernommen. Er wurde erst beseitigt, als im Zuge der allgemeinen Entwicklung nach 1933 die Selbständigkeit der Länder aufgehoben wurde. Durch Nr. 1 des Zweiten Abschnitts der Verordnung zur Vereinheitlichung desBverfGE 41, 205 (227)BverfGE 41, 205 (226) Rechts der Vertragsversicherung vom 19. Dezember 1939 (RGBl. I S. 2443, 2449) wurde der Vorbehalt in Art. 2 EGVVG aufgehoben. Später beseitigte § 9 Nr. 1 der Durchführungsverordnung vom 22. Juni 1943 (RGBl. I S. 363) zu der Verordnung zur Vereinheitlichung der Versicherungsaufsicht vom 28. Februar 1943 (RGBl. I S. 133) den Vorbehalt im Versicherungsaufsichtsgesetz. Wenn die bayerischen Vertreter im Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee und im Parlamentarischen Rat die nach 1933 erfolgten zentralstaatlichen Eingriffe rückgängig machen und erreichen wollten, daß dem Bund die Möglichkeit einer Ingerenz in das öffentlich-rechtliche Versicherungswesen versagt wurde, so lag der Grund dafür offensichtlich in erster Linie in dem Bestreben, die Monopolanstalten in der überkommenen Form zu erhalten. Damit wird deutlich, daß die erstrebte und dann verwirklichte Zuständigkeitsregelung eine Anerkennung jedenfalls der bis dahin bestehenden Monopoleinrichtungen umfaßt.
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4. Der Grundgesetzgeber sah sich der Situation gegenüber, daß die landesrechtlichen Versicherungseinrichtungen, unter denen die Versicherungsmonopole eine überragende Rolle spielen, seit langem in öffentlicher Verwaltung geführt wurden und daß die Versicherungsverhältnisse, wie das Bundesverfassungsgericht für die Badische Gebäudeversicherungsanstalt ausgeführt hat (BVerfGE 10, 141 [162 f.]), in besonders prägnanter Weise hoheitlich ausgestaltet sind. Sie verdanken ihre Entstehung dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Gebäudebestandes (BVerfGE a.a.O., S. 166) und damit der Erhaltung von Wohn- und Arbeitsplätzen. Sie unterscheiden sich sowohl nach Struktur als auch nach der Art der Aufgabenbewältigung von den privatwirtschaftlichen Unternehmen. Ihre Nützlichkeit und Sachgerechtigkeit wurde nie ernsthaft in Zweifel gezogen. Sie hatten sich vielmehr als eine dem Gemeinwohl in besonderer Weise dienende Verwaltung bewährt. Es bestand kein Anlaß, diese in langer historischer Entwicklung nach ihrem Daseinszweck und nach ihrer Struktur und Arbeitsweise in gemeinwirtschaftlicher Weise betriebenen Monopole zu privatisieren. Wenn Art. 74 Nr. 11 GG das VersicheBverfGE 41, 205 (227)BverfGE 41, 205 (228)rungswesen nur insoweit zum Wirtschaftsrecht zählt, als es nicht die öffentlich-rechtlichen Versicherungen mit ihrem Kernbestand der Monopolanstalten umfaßt, so ist daraus zu entnehmen, daß das Grundgesetz diesen Bereich des Versicherungswesens in seiner überkommenen rechtlichen Ausgestaltung als Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe durch die Verwaltung nicht dem Prinzip der Gewerbe- und Unternehmerfreiheit und damit dem Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG unterstellen wollte.
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Dem steht nicht entgegen, daß das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit des Arbeitsvermittlungsmonopols an dem Grundrecht der Berufsfreiheit geprüft hat (BVerfGE 21, 245 ff.), obwohl in dem Zuständigkeitskatalog in Art. 74 Nr. 12 GG die Arbeitsvermittlung als Bestandteil des Arbeitsrechts aufgezählt ist. Diese Bestimmung enthält keinen Hinweis und keine Aussage für die Zulässigkeit eines staatlichen Vermittlungsmonopols (Bettermann, a.a.O., S. 247 f.). Zudem bestand das staatliche Arbeitsvermittlungsmonopol bei Schaffung des Grundgesetzes kaum mehr als 20 Jahre; im Gegensatz zum Versicherungswesen gab es keine landesrechtlichen Arbeitsvermittlungsmonopole.
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Benda Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer Simon Faller Hesse KatzensteinBverfGE 41, 205 (228)  
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