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Informationen zum Dokument  BGE 129 I 161 - Kindergartenstellvertretung  Materielle Begründung
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Zitiert durch:
BGE 134 I 23 - Vorsorgekasse Wallis
BGE 130 I 26 - Ärztestopp

Zitiert selbst:
BGE 126 II 377 - Saisonnier F. A.
BGE 124 II 436 - Altermatt
BGE 128 I 113 - Psychiatrische Dienste Graubünden
BGE 127 I 60 - Griechische Botschaft
BGE 123 I 1 - Logopädin

Regeste
Sachverhalt
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rech ...
3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rech ...
4. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Treu ...
Bearbeitung, zuletzt am 15.03.2020, durch: A. Tschentscher  
 
17. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. X. gegen Stadt Chur sowie Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (staatsrechtliche Beschwerde)>
 
 
2P.214/2002 vom 19. März 2003
 
 
Regeste
 
Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 BV. Rechtsgleichheit; Legalitätsprinzip; Treu und Glauben; Entschädigung der Kindergartenstellvertretungen.  
Verfassungsrechtliche Zulässigkeit, Stellvertretungen weniger hoch zu entschädigen als fest angestellte Lehrkräfte. Unterschiedliche Behandlung von länger- und kurzfristigen Stellvertretungsverhältnissen (E. 3).  
Vorliegend ergibt sich aus Treu und Glauben kein Anspruch, für die Stellvertretung gleich besoldet zu werden wie für die feste Anstellung (E. 4).  
 
Sachverhalt
 
BGE 129 I, 161 (162)A.- X. war ab August 1998 bei der Stadt Chur angestellt als Kindergärtnerin im Kindergarten A. mit einem Teilpensum von zwei Wochenlektionen (10%). Der Monatslohn betrug entsprechend der Funktionsklasse 11/Stufe 8 Fr. 527.- brutto. Per 1. Januar 2000 baute sie das Teilpensum um zwei weitere Lektionen auf 20% aus. Dafür erhielt sie eine Entschädigung von Fr. 85.90 pro Stunde, entsprechend der Funktionsklasse 11/Stufe 10.
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Vom 1. Januar bis 29. Juni 2001 übernahm X. zusätzlich als Stellvertreterin ein 50%-Pensum im Kindergarten B. in Chur. In dieser Funktion leistete sie insgesamt 207,5 Arbeitsstunden, welche ihr zum Stellvertreteransatz von Fr. 58.75 vergütet wurden.
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B.- In diversen Schriftenwechseln mit der Schuldirektion verlangte X. für ihre im Kindergarten B. wahrgenommene Stellvertretung den gleichen Lohn wie für die Tätigkeit im Kindergarten A. Der Departementsvorsteher 2 der Stadt Chur lehnte dies mit Verfügung vom 6. September 2001 ab. X. erhob dagegen erfolglos Beschwerde an den Stadtrat von Chur und anschliessend an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden.
3
C.- X. hat am 23. September 2002 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben.
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Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
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Aus den Erwägungen:
 
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2.1 Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) ist - abgesehen von seiner spezifischen Bedeutung im Strafrecht und im BGE 129 I, 161 (163)Abgaberecht - kein verfassungsmässiges Individualrecht, sondern ein Verfassungsgrundsatz, dessen Verletzung nicht selbständig, sondern nur im Zusammenhang mit der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung, der Rechtsgleichheit, des Willkürverbots oder eines speziellen Grundrechts gerügt werden kann (BGE 127 I 60 E. 3a S. 67 mit Hinweisen; vgl. Pra 91/2002 Nr. 146 S. 790 E. 3.1 S. 791). In seiner Ausgestaltung als Rechtssatzvorbehalt dient das Legalitätsprinzip gerade dazu, eine rechtsgleiche Behandlung vergleichbarer Fälle sicherzustellen (BGE 128 I 113 E. 3b S. 121; BGE 123 I 1 E. 2b S. 3). Zu diesem Zweck sollen sich denn auch Rechte und Pflichten der öffentlichen Bediensteten im Grundsatz aus einem (zumindest materiellen) Gesetz ergeben (BGE 123 I 1 E. 4c S. 6 mit Hinweisen). Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann somit gerügt werden, es werde das Rechtsgleichheitsgebot verletzt, weil die Besoldung nicht mit hinreichender Bestimmtheit in einem Gesetz festgelegt worden sei (vgl. BGE 123 I 1 E. 2c S. 4).
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2.3 Gemäss Art. 17 Abs. 2 des Gesetzes vom 17. Mai 1992 über die Kindergärten in Graubünden (KGG) setzt der Grosse Rat die Mindestbesoldungen für Kindergärtnerinnen in der Besoldungsverordnung fest. Laut Art. 2 Abs. 1 der Verordnung des Grossen Rates vom 1. Dezember 1965 über die Besoldung der Volksschullehrkräfte und Kindergärtnerinnen im Kanton Graubünden beträgt der Minimallohn für Kindergärtnerinnen Fr. 43'572.- pro Jahr. Die Beschwerdeführerin macht selber nicht geltend, der ihr ausbezahlte Lohn unterschreite dieses Minimum. Im Übrigen ist laut Art. 18 Abs. 2 KGG die Entschädigung der Kindergartenstellvertretungen Sache der Trägerschaft. Unbestritten hat die Stadt Chur diese Entschädigung nicht in einem kommunalen Rechtssatz festgelegt. Sie stützt sich vielmehr auf eine vom kantonalen Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement erlassene Gehaltstabelle, in welcher für Stellvertretungen ein Ansatz von Fr. 58.75 pro Stunde empfohlen BGE 129 I, 161 (164)wird, basierend auf einem Jahreslohn von Fr. 48'386.-, einem Wochenpensum von 20 Stunden und 38 Schulwochen pro Jahr.
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Die Beschwerdeführerin ist nicht durch Verfügung, sondern durch einen Vertrag angestellt worden. Dieser ist vom Verwaltungsgericht als öffentlichrechtlicher Vertrag qualifiziert worden, was die Beschwerdeführerin nicht beanstandet. Zum Wesen eines Vertrages über eine Arbeitsleistung gehört an sich, dass das Gehalt vereinbart wird. Ein vertraglich vereinbartes Gehalt kann auch im öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis eine rechtssatzmässige Festsetzung der Besoldung ersetzen (vgl. BGE 123 I 1 E. 4d S. 6; BGE 121 I 230 E. 3g/dd S. 239), jedenfalls dann, wenn der Vertrag seitens der privaten Partei wissentlich und freiwillig eingegangen worden ist (ISABELLE HÄNER, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, in: ZBl 103/2002 S. 57 ff., 67 ff.). Vorliegend haben freilich die Parteien kein Gehalt vereinbart. Dies kann indessen nicht ohne weiteres zur Folge haben, dass der maximal denkbare oder zulässige Lohn bezahlt wird. Im Privatrecht wird mangels einer vertraglichen Vereinbarung derjenige Lohn geschuldet, der "üblich" ist (Art. 322 Abs. 1 OR). Analoges muss mangels einer anderen anwendbaren Regelung auch im öffentlichen Recht gelten.
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BGE 129 I, 161 (165)3. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV), weil sie als Stellvertretung pro Stunde rund 31,6% weniger verdient hat denn als Teilzeitangestellte.
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3.1 Es fragt sich zunächst, ob sich die Beschwerdeführerin überhaupt auf eine Ungleichbehandlung berufen kann, wenn sie zwei Behandlungen vergleicht, die sie selber erfahren hat. Das Rechtsgleichheitsgebot bezieht sich grundsätzlich auf die Gleichbehandlung verschiedener Personen (Art. 8 Abs. 1 BV). Vorliegend macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, sie sei schlechter behandelt worden als andere Kindergärtnerinnen, sondern nur, sie sei selber in einer bestimmten Situation schlechter behandelt worden als in einer anderen. Sollte das Rechtsgleichheitsgebot diesen Sachverhalt nicht erfassen, würde er in den Bereich des Willkürverbots fallen. Indessen kann vorliegend ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass auch andere fest angestellte Kindergärtnerinnen unter den gleichen Voraussetzungen den gleichen Lohn erhalten haben wie die Beschwerdeführerin für ihre feste Anstellung, so dass eine rechtsungleiche Behandlung auch diesen gegenüber vorliegen kann.
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3.2 Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird. Das Bundesgericht hat freilich den politischen Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 125 I 71 E. 2c/aa S. 79; BGE 124 II 409 E. 9b S. 426 f.; BGE 123 I 1 E. 6b S. 8; BGE 121 I 102 E. 4a/c S. 104 f.). Das Bundesgericht übt eine gewisse Zurückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7 f. mit Hinweisen).
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So wurden beispielsweise innerhalb verschiedener Kategorien von Lehrkräften folgende Lohndifferenzen als verfassungsrechtlich haltbar anerkannt:
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- Fast 22% zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53 f.);
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BGE 129 I, 161 (166)- rund 6,6% bzw. 12% zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten, auch dann, wenn im konkreten Fall hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich kein Unterschied bestand (BGE 121 I 102 E. 4d S. 106 f.; Urteil 2P.325/1992 vom 10. Dezember 1993, E. 5a/bb); nur bei besonders lange (d.h. länger als etwa 15 Jahre) dauernden Lehrauftragsverhältnissen wäre eine Ungleichbehandlung bei sonst gleichen Voraussetzungen verfassungswidrig (zitiertes Urteil 2P.325/1992, E. 5a);
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- rund 20-26% zwischen zwei Lehrerkategorien, die sich in der Ausbildung unterschieden (dreijährige Lehrerausbildung gegenüber Matura und anschliessendes Lizentiat), aber teilweise an der gleichen Schule unterrichteten (Urteil 2P.77/1996 vom 27. September 1996, E. 2);
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- fast 10% zwischen Logopädinnen mit Grundausbildung Matura und solchen mit Lehrerpatent (BGE 123 I 1 E. 6h S. 11);
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- 6,73% Besoldungsunterschied und zusätzlich 7,41% Unterschied in der Zahl der Pflichtstunden zwischen kaufmännischen und gewerblich-industriellen Berufsschullehrern (Urteil 2P.249/1997 vom 10. August 1998, E. 4);
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- rund 18% zwischen Mittelschullehrern und Berufsschullehrern trotz gleicher Ausbildung (Urteil 1P.413/1999 vom 6. Oktober 1999, E. 3c).
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3.3 Im Lichte der dargestellten Rechtsprechung ist es ohne weiteres verfassungsrechtlich zulässig, Stellvertretungen weniger hoch zu entschädigen als fest angestellte Lehrkräfte. Dies lässt sich insbesondere dadurch rechtfertigen, dass die Stellvertretungen in der Regel nur während einer relativ kurzen Zeit zum Einsatz kommen und auch in dieser Zeit die Verantwortung für die dauernde Betreuung der Klasse, die Kontakte zu Eltern und Schulbehörden, die längerfristige Unterrichtsplanung und dergleichen bei den fest angestellten Stelleninhabern verbleibt. Es mag zwar zutreffen, dass im vorliegenden Fall diese Unterschiede nicht oder nur stark eingeschränkt zum Tragen kommen: Einerseits hat die Beschwerdeführerin nicht nur kurze Zeit, sondern ein halbes Schuljahr lang Stellvertretung ausgeübt. Andererseits hat sie in ihrer festen Anstellung aufgrund ihres geringen Pensums möglicherweise eine geringere Verantwortung und Belastung ausserhalb des eigentlichen Unterrichts als eine Hauptlehrkraft. Diese konkrete Situation der Beschwerdeführerin führt jedoch nicht dazu, dass die unterschiedliche Besoldung verfassungswidrig wäre. Es gibt immer Einzelfälle, bei denen eine generelle Regelung möglicherweise nicht ganz adäquat ist, was jedoch BGE 129 I, 161 (167)nicht dazu führt, dass die Regelung als rechtsungleich zu betrachten wäre. Wollte man die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer halbjährigen Stellvertretung im Hinblick auf die dadurch übernommene zusätzliche Verantwortung höher besolden als kurzfristige Stellvertretungen, müsste wiederum eine neue Grenze zu kurzfristigen Stellvertretungen gezogen werden. Umgekehrt wäre es auch problematisch, Teilzeitangestellte wegen ihrer allenfalls geringeren Verantwortung pro Lektion schlechter zu besolden als Lehrkräfte mit einem vollen Pensum (insbesondere auch im Hinblick auf Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV; vgl. BGE 124 II 436 E. 8d/aa S. 444). Dies zeigt, dass sich das Verfassungsgericht in Besoldungsfragen mit Recht eine erhebliche Zurückhaltung auferlegt, weil mit jeder beseitigten Ungleichheit wieder andere Ungleichheiten geschaffen werden (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8).
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3.4 Fraglich ist einzig, ob der gerügte Besoldungsunterschied aufgrund seines Ausmasses verfassungswidrig ist. In der Tat übersteigt die Differenz von über 30% für eine gleiche Arbeit das Ausmass der in der bisherigen Rechtsprechung zur Diskussion stehenden Unterschiede. Im Urteil 2P.77/1996 vom 27. September 1996, E. 2c, hat das Bundesgericht ausgeführt, ein bloss mit einem Unterschied in der Ausbildung begründeter Lohnunterschied von 20-26% für einen Unterricht an der gleichen Klasse sei an der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen. Im Urteil 2P.249/1997 vom 10. August 1998 hat es einen mit unterschiedlichen Ausbildungs- und Unterrichtsanforderungen begründeten Lohnunterschied von 6,73% und zusätzlich 7,41% Unterschied in der Zahl der Pflichtstunden zwischen kaufmännischen und gewerblich-industriellen Berufsschullehrern als verfassungsrechtlich "noch haltbar" beurteilt (E. 4c) und berücksichtigt, der Regierungsrat habe in Aussicht gestellt, die Ungleichbehandlung der Lehrerkategorien zu überprüfen; sollten diese Bestrebungen nicht innert nützlicher Frist zu einer vertieften Analyse und allenfalls einer Neukonzeption des Besoldungssystems führen, müsste die Frage, inwieweit sich ein richterlicher Eingriff rechtfertigen könnte, neu geprüft werden (E. 4e).
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3.5 Vorliegend ist der Unterschied noch höher, nämlich rund 31,6%. Er ist allerdings nicht willkürlich festgelegt, sondern erklärt sich daraus, dass die Stellvertretungen in der Grundstufe 0 besoldet werden, während die Beschwerdeführerin als fest angestellte Teilzeitkindergärtnerin in die Stufe 10 eingestuft wurde. Solche Erfahrungs- oder BGE 129 I, 161 (168)Dienstaltersstufen sind im öffentlichen Dienstrecht weit verbreitet; bei älteren Bediensteten macht der Erfahrungs- oder Dienstaltersanteil oft einen erheblichen Teil der Besoldung aus. Auch nach der hier angewendeten Gehaltstabelle der Kindergärtnerinnen ist der Lohn in der Grundstufe 0 rund 35% tiefer als in der maximalen Stufe 25. Dabei ist der Stufenanstieg besonders in den unteren Stufen ziemlich steil. Ein solches Gehaltssystem hat zwangsläufig zur Folge, dass verschiedene Bedienstete allein aufgrund ihres Dienstalters sehr unterschiedliche Löhne erhalten, auch wenn sie genau die gleiche Arbeit verrichten. Trotzdem hat das Bundesgericht bisher immer das Dienstalter als ein sachlich haltbares Kriterium für Lohnunterschiede betrachtet (BGE 124 II 409 E. 9c S. 427 f.; BGE 123 I 1 E. 6c S. 8). Angesichts der weiten Verbreitung von Besoldungssystemen mit erheblichen Erfahrungsanteilen würde es auch der Lebenswirklichkeit widersprechen, dadurch verursachte Lohnunterschiede als verfassungswidrig zu erklären.
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Hinter dieser Regelung steht möglicherweise die Überlegung, dass Stellvertretungen häufig von jungen Lehrkräften ausgeübt werden, welche die Zeit zwischen Ausbildung und Antritt einer festen Stelle mit Stellvertretungen überbrücken. Dies dürfte allerdings nicht generell zutreffen, werden doch gerichtsnotorisch gerade im Kindergartenbereich Stellvertretungen oft von ehemaligen Kindergärtnerinnen wahrgenommen, die infolge Heirat oder Kinderbetreuung ihre regelmässige Berufstätigkeit aufgegeben haben. Hingegen lässt sich vorbringen, dass das Dienstalter schwierig zu berechnen ist, wenn eine Mehrzahl von kurzfristigen, möglicherweise durch längere Unterbrüche getrennten Stellvertretungen vorliegt. Ferner liegt der Sinn der Dienstalters- oder Erfahrungsstufen darin, die Treue der Arbeitnehmer zu einem bestimmten Arbeitgeber zu belohnen; dies ist ein im Ermessen der politischen Behörden stehendes, sachlich haltbares Kriterium für Besoldungsunterschiede (Pra 89/2000 Nr. 22 S. 115 E. 4d S. 120; Pra 87/1998 Nr. 31 S. 227 E. 4c S. 230; Urteil 2P.74/1995 vom 12. November 1997, E. 3c) und kann höhere Löhne für fest Angestellte rechtfertigen. Schliesslich ist - wie dargelegt (E. 3.3) - die Verantwortung einer Stellvertreterin kleiner, da sie jeweils nur für beschränkte Zeit an einem bestimmten BGE 129 I, 161 (169)Kindergarten unterrichtet. Aufgrund dieser - teilweise substituierten - Gründe lässt es sich grundsätzlich rechtfertigen, bei Stellvertretungen im Unterschied zu fest angestellten Lehrkräften das Dienstalter nicht lohnwirksam zu berücksichtigen.
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Die Beschwerdegegnerin hat im Ergebnis diesen Überlegungen Rechnung getragen. Sie hat nämlich ausgeführt, sie würde bei Stellvertretungen, die länger als ein Semester dauern, die Dienstjahre anrechnen.
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Für die Beschwerdeführerin liegt eine gewisse Härte darin, dass sie, weil sie die Stellvertretung nur ein Semester lang übernommen hatte, von dieser Regelung gerade noch nicht profitierte. In Anbetracht des grossen Ermessensspielraums, welcher den kantonalen Behörden in Besoldungsfragen zusteht, ist aber dieses Ergebnis nicht verfassungswidrig. Wenn eine unterschiedliche Behandlung von Stellvertretungen gegenüber fest Angestellten zumindest während einer bestimmten Zeit verfassungsrechtlich haltbar ist, muss indessen eine zeitliche Grenze gezogen werden. Es ist unvermeidlich mit jeder Grenzziehung verbunden, dass sie sich für diejenigen, welche knapp die Voraussetzungen nicht erfüllen, als unbefriedigend auswirkt.
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BGE 129 I, 161 (170)4. Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Treu und Glauben. Sie habe darauf vertraut, dass sie für ihre Stellvertretung die gleich hohe Stundenentschädigung erhalten würde wie für ihr festes Pensum.
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4.2 Vorliegend fehlt es bereits an einer genügenden Vertrauensgrundlage. Die Beschwerdeführerin macht selber nicht geltend, es seien ihr vor Antritt der Stellvertretung konkrete Zusicherungen über die Höhe der Besoldung gemacht worden. Sie beruft sich einzig darauf, dass sie vor Stellenantritt nicht gewusst habe und nicht habe wissen können, dass sie dort weniger verdienen würde als in ihrer festen Anstellung. Der blosse Umstand, dass die Behörde einer Person in einer bestimmten Situation eine bestimmte Behandlung hat zuteil werden lassen, stellt indessen noch keine Vertrauensgrundlage dar (vgl. z.B. BGE 126 II 377 E. 3b S. 387 in Bezug auf eine früher erteilte Aufenthaltsbewilligung). Vorliegend kommt hinzu, dass es nicht aussergewöhnlich ist, Stellvertretungen tiefer zu besolden als fest angestellte Lehrkräfte, was die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer beruflichen Lage und Erfahrung zumindest hätte in Betracht ziehen können. Wohl liesse sich erwägen, dass die Behörden aufgrund von Treu und Glauben gehalten gewesen wären, die Beschwerdeführerin vor dem Antritt der Stellvertretung darauf aufmerksam zu machen, dass sie dort weniger verdienen würde. Aber ebenso wäre es der Beschwerdeführerin zumutbar gewesen, sich vorgängig über die Höhe der Entschädigung zu erkundigen.
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BGE 129 I, 161 (171)Möglicherweise hätte sie (was freilich nicht aktenkundig ist) in dieser Lage kurzfristig wieder kündigen können, wenn ihr der gebotene Lohn ungenügend erschienen wäre.
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