{T 0/2}

2C_39/2013

Besetzung

Bundesrichter Zünd, Präsident,

Bundesrichter Seiler,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichter Stadelmann,

Bundesrichter Kneubühler,

Gerichtsschreiberin Genner.

1.  A.________,

2.  B.________,

3.  C.________,

4.  D.________,

5.  E.________ AG,

6.  F.________ AG,

alle vertreten durch Rechtsanwalt Ralph van den Bergh,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,

Kantonales Amt für Landschaft und Natur, Postfach, 8090 Zürich,

Gegenstand

bäuerliches Bodenrecht,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Kammer, vom 21. November 2012.

Das Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich (nachfolgend: Amt für Landschaft und Natur) stellte am 25. August 2008 auf Gesuch von A._______, B._______, C._______, D._______, der E.______AG und der F._______AG fest, dass Kiesabbaurechte, welche zu Gunsten der F.________AG bzw. der E.________AG und zu Lasten der in der Gemeinde X._______ liegenden Grundstücke mit den Kataster-Nummern xxxx, yyyy und zzzz errichtet werden, keiner Bewilligungspflicht nach BGBB unterliegen. Die Verfügung wurde der H.______ AG - auf deren Gesuch hin - mit Schreiben vom 24. September 2008 ebenfalls eröffnet.

Am 27. Oktober 2008 gelangte die H.________ AG unter dem Titel "Rekurs (ev. Aufsichtsbeschwerde) " an den Regierungsrat des Kantons Zürich (nachfolgend: Regierungsrat) und beantragte, die Verfügung vom 25. August 2008 aufzuheben und festzustellen, dass der Eintrag von Dienstbarkeiten betreffend Kiesabbau bewilligungspflichtig sei. Sodann sei festzustellen, dass die Bewilligung des Eintrags dieser Dienstbarkeiten im Grundbuch (Erwerbsbewilligung) vorliegend zu verweigern sei; eventuell sei die entsprechende Bewilligung zu verweigern. Der Regierungsrat trat mit Beschluss vom 13. Juni 2012 wegen fehlender Legitimation der H.________ AG auf den Rekurs nicht ein, hob indessen die Verfügung vom 25. August 2008 aufsichtsrechtlich auf. Er stellte fest, dass der Eintrag der fraglichen Dienstbarkeiten bewilligungspflichtig sei, und wies das Amt für Landschaft und Natur an, einen Entscheid über die Erteilung der Bewilligung zu fällen.

A._______, B._______, C._______, D._______, die E.______AG und die F._______AG erheben am 14. Januar 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Verfügung des Amts für Landschaft und Natur vom 25. August 2008 zu bestätigen.

1.1. Gemäss Art. 89 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB; SR 211.412.11) unterliegen letztinstanzliche kantonale Beschwerdeentscheide der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Der angefochtene Entscheid betrifft eine Feststellungsverfügung im Sinn von Art. 84 lit. a BGBB. Gemäss dieser Bestimmung kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Bewilligungsbehörde insbesondere feststellen lassen, ob ein landwirtschaftliches Gewerbe oder Grundstück dem Realteilungsverbot, dem Zerstückelungsverbot, dem Bewilligungsverfahren oder der Belastungsgrenze unterliegt. Zu behandeln ist damit eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts nach Art. 82 lit. a BGG; eine Ausnahme im Sinn von Art. 83 BGG liegt nicht vor. Das angefochtene Urteil ist ein Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG und wurde von einer kantonal letztinstanzlichen Gerichtsbehörde im Sinn von Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG und Art. 86 Abs. 2 BGG gefällt. Die Beschwerde ist zulässig.

1.2. Die Beschwerdeführenden haben am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Sowohl als Dienstbarkeitsnehmende als auch als Dienstbarkeitsgebende sind sie durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt, da sie ein schutzwürdiges Interesse daran haben, dass die Dienstbarkeiten bewilligungsfrei errichtet werden können. Sie sind somit gemäss Art. 83 Abs. 3 BGBB und Art. 89 Abs. 1 BGG (zum Verhältnis dieser beiden Bestimmungen vgl. Urteil 2C_978/2012 vom 4. Mai 2013 E. 5.2.1) zur Beschwerdeführung legitimiert.

1.3. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die beschwerdeführende Partei kann die Feststellung des Sachverhalts unter den gleichen Voraussetzungen beanstanden, wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist rechtsgenüglich substanziiert vorzubringen (BGE 136 II 304 E. 2.5 S. 314).

Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Vorinstanz die Bewilligungspflicht der Dienstbarkeitsverträge zu Recht bejaht und gestützt darauf die aufsichtsrechtliche Aufhebung der Feststellungsverfügung des Amts für Landschaft und Natur zu Recht bestätigt hat. Es ist unbestritten und geht auch aus den Akten hervor, dass die Beschwerdeführenden die jeweiligen Dienstbarkeiten als selbständige und dauernde Rechte ausgestaltet und zum Grundbucheintrag angemeldet haben, so dass diese - nach erfolgtem Eintrag - als Grundstücke im Sinn von Art. 655 Abs. 2 Ziff. 2 ZGB zu gelten hätten.

Die Beschwerdeführenden rügen sinngemäss eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.

4.1. Der Regierungsrat habe weder dargelegt, dass eine qualifizierte Rechtsverletzung vorliege, noch dass die Voraussetzungen des Widerrufs der Verfügung erfüllt seien. Darin liege eine formelle Rechtsverweigerung. Die Vorinstanz habe die entsprechenden Rügen ihrerseits übergangen und damit wiederum eine formelle Rechtsverweigerung bzw. Verletzung der Begründungspflicht begangen. Die Vorinstanz habe sich zu Unrecht damit begnügt, die Bewilligungspflicht in materieller Hinsicht zu prüfen, ohne die Qualifikation der Rechtsverletzung darzulegen. Auch die Widerrufsvoraussetzungen habe die Vorinstanz nicht geprüft. Darin liege zugleich eine willkürliche Behandlung der (formellen) Rügen der Beschwerdeführenden.

4.2. Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV verlangt insbesondere, dass die Behörde die Vorbringen der betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 138 IV 81 E. 2.2 S. 84; 136 I 229 E. 5.2 S. 236 mit Hinweisen).

5.1. Der angefochtene Entscheid betrifft die aufsichtsrechtliche Aufhebung einer Feststellungsverfügung nach Art. 84 lit. a BGBB durch den Regierungsrat. Die Vorinstanz erwog, die Voraussetzungen des aufsichtsrechtlichen Einschreitens seien nur gegeben, wenn klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden seien und einer aufsichtsrechtlichen Anordnung nicht inzwischen entstandene, schützenswerte Rechtspositionen entgegenstehen würden. Rechtskräftige Verfügungen könnten zudem nur aufgehoben werden, wenn die Voraussetzungen des Widerrufs erfüllt seien; dies sei hier der Fall. Die Rechtsanwendung des Amts für Landschaft und Natur habe weder auf einer vertretbaren Gesetzesauslegung noch auf einer zulässigen Ermessensbetätigung beruht; vielmehr sei Art. 61 BGBB qualifiziert falsch angewendet worden. Der Regierungsrat habe deshalb die Feststellungsverfügung vom 25. August 2008 wegen der Verletzung klaren Rechts aufheben dürfen.

5.2. Die hier eingetretene Konstellation wird durch die Konzeption des BGBB in der Regel vermieden: Gemäss Art. 83 Abs. 2 BGBB welcher nicht nur auf das Bewilligungsverfahren selbst, sondern auch auf das Verfahren auf Erlass einer Feststellungsverfügung anzuwenden ist, (vgl. HERRENSCHWAND/STALDER, in: Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 2. Aufl. 2011 [nachfolgend: Kommentar BGBB], N. 3 zu Art. 83 BGBB), teilt die kantonale Bewilligungsbehörde - hier das Amt für Landschaft und Natur - ihren Entscheid der kantonalen Aufsichtsbehörde mit. Diese kann gegen die angeordnete "Nichtbewilligungspflicht" Beschwerde bei der kantonalen Rechtsmittelbehörde erheben mit dem Ziel, dass ein Grundstück nicht zu Unrecht dem Geltungsbereich des BGBB entzogen wird ( HERRENSCHWAND/STALDER, in: Kommentar BGBB, N. 14 zu Art. 83 BGBB). Kantonale Aufsichtsbehörde im Sinn von Art. 90 Abs. 1 lit. b BGBB ist im Kanton Zürich gemäss § 2 der Verordnung des Kantons Zürich vom 8. Dezember 1993 über den Vollzug des bäuerlichen Bodenrechts (LS 911.2) die Baudirektion, wie der Regierungsrat im Beschluss vom 13. Juni 2009 zutreffend erwogen hat. Die Verfügung vom 25. August 2008 wurde der Baudirektion eröffnet; diese blieb jedoch untätig.

5.3. Ob der Regierungsrat grundsätzlich befugt war, die Feststellungsverfügung im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit aufzuheben, hängt davon ab, ob die Vollzugsregelung von Art. 90 Abs. 1 BGBB als abschliessende Verfahrensordnung gelten muss oder ob es zulässig ist, dass eine kantonale, übergeordnete Aufsichtsbehörde die Tätigkeit der Aufsichtsbehörde nach BGBB (hier der Baudirektion) gegebenenfalls korrigiert. Die Frage kann jedoch offen bleiben, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt; zudem ist die Rüge, der Regierungsrat sei nicht zuständig für den Widerruf, nicht erhoben worden.

6.1. Die Beschwerdeführenden machen geltend, privatrechtsgestaltende Verfügungen könnten grundsätzlich nicht mehr widerrufen werden, sobald das privatrechtliche Rechtsgeschäft abgeschlossen bzw. vollzogen sei. Die vorliegenden Dienstbarkeitsverträge seien seit langem abgeschlossen. Der Private erlange damit eine ähnliche Position, wie wenn er gegenüber dem Staat wohlerworbene Rechte direkt in Anspruch nehmen könnte. Dieses Recht stehe unter der Eigentumsgarantie und es sei dem Staat verwehrt, durch Widerruf einzugreifen.

6.2. Art. 71 Abs. 1 BGBB verpflichtet die Behörde, ihren Entscheid zu widerrufen, wenn der Erwerber ihn durch falsche Angaben erschlichen hat. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführenden und der Marginalie "Widerruf der Bewilligung" können grundsätzlich auch Feststellungsverfügungen widerrufen werden (Beat Stalder, in: Kommentar BGBB, N. 6 zu Art. 71 BGBB).

6.3. Die Erteilung bzw. Verweigerung der Erwerbsbewilligung nach Art. 61 BGBB ist eine privatrechtsgestaltende Verfügung, indem das Rechtsgeschäft vom Zustand der schwebenden Unwirksamkeit entweder in die Vollgültigkeit überführt oder aber zunichte gemacht wird (Stalder, in: Kommentar BGBB, N. 16 zu Vorbem. zu Art. 61-69 BGBB). Feststellungsverfügungen sind zwar grundsätzlich nicht rechtsgestaltend (Herrenschwand/Stalder, in: Kommentar BGBB, N. 3 zu Art. 84 BGBB). Wird jedoch verfügungsweise festgestellt, ein Rechtsgeschäft sei nicht bewilligungspflichtig, können die Vertragswirkungen eintreten, wie wenn das Rechtsgeschäft bewilligt worden wäre (Herrenschwand/Stalder, in: Kommentar BGBB, N. 9 zu Art. 84 BGBB). Das Bundesgericht hat entschieden, die Feststellung, ein bestimmtes Rechtsgeschäft unterliege nicht der Bewilligungspflicht, sei im Ergebnis der Bewilligungserteilung gleichzusetzen (Urteil 5A.19/2003 vom 17. Oktober 2003 E. 3).

6.4. Ob der Widerruf einer Feststellungsverfügung im Sinn von Art. 84 BGBB, welche einer Bewilligungserteilung gleichkommt, nur unter den Voraussetzungen von Art. 71 Abs. 1 BGBB zulässig ist, wie die Beschwerdeführenden geltend machen, oder ob die allgemeinen, von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Widerrufsvoraussetzungen zusätzlich herangezogen werden können, ist eine Auslegungsfrage, welche vom Bundesgericht noch nicht zu beurteilen war.

6.4.1. Die Lehre ist hinsichtlich dieser Frage geteilt: Einerseits wird die Meinung vertreten, die Frage der Zulässigkeit des Widerrufs beurteile sich ausschliesslich nach Art. 71 BGBB ( STALDER, in: Kommentar BGBB, N. 2 zu Art. 71 BGBB; 

6.4.2. Die Materialien zu Art. 75 E-BGBB, welcher (abgesehen von einer sprachlichen Korrektur) unverändert als Art. 71 BGBB Gesetzeskraft erlangt hat, enthalten keinen expliziten Hinweis, wonach der Gesetzgeber die allgemeinen Widerrufsregeln hätte ausschalten wollen.

6.5. Die Frage, ob Art. 71 Abs. 1 BGBB den Widerruf von Verfügungen im bäuerlichen Bodenrecht abschliessend regle, kann indessen offen gelassen werden. Denn es gibt keine Hinweise darauf, dass die Feststellungsverfügung des Amts für Landschaft und Natur vom 25. August 2008 aufgrund falscher Angaben erschlichen worden wäre. Aber auch gestützt auf die allgemeinen Grundsätze (vgl. E. 6.3) war der Widerruf nicht zulässig. So ist fraglich, ob die Nichtunterstellung der Kiesabbaurechte unter das BGBB qualifiziert falsch sei. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Amt für Landschaft und Natur Art. 61 Abs. 3 BGBB in diesem Fall korrekt ausgelegt hat. Mit Blick auf die in E. 6.3 und E. 6.4 dargelegten strengen Anforderungen an den Widerruf einer privatrechtsgestaltenden Verfügung im bäuerlichen Bodenrecht genügt eine falsche Gesetzesauslegung für sich allein nicht für den Widerruf. Ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse, welches zusätzlich erforderlich wäre, ist nicht erkennbar. Durch den privatrechtsgestaltenden Charakter der Feststellungsverfügung wurde ein Vertrauenstatbestand geschaffen, welcher das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung überwiegt.

6.6. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Feststellungsverfügung des Amts für Landschaft und Natur, wonach der Eintrag von Dienstbarkeiten betreffend Kiesabbau auf den genannten Parzellen nicht der Bewilligung im Sinn von Art. 61 BGBB bedarf, nicht hätte widerrufen werden dürfen. Auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden ist daher nicht einzugehen.

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Feststellungsverfügung des Amts für Landschaft und Natur zu bestätigen.

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. November 2012 wird aufgehoben und die Verfügung des Amts für Landschaft und Natur vom 25. August 2008 bestätigt.

2. Es werden keine Kosten erhoben.

3. Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführenden für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4. Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

5. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Kammer, und dem Bundesamt für Justiz schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. Januar 2014

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Die Gerichtsschreiberin: Genner