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Informationen zum Dokument  BGer 2C_829/2018 vom 07.08.2019  Materielle Begründung
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BGer 2C_829/2018 vom 07.08.2019
 
 
Verfahrensbeteiligte
 
A.________ GmbH,
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Beschwerdeführerin,
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vertreten durch Rechtsanwälte Sören Schwieterka und/oder Andreas Bachmann,
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gegen
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Volksschulamt des Kantons Zürich,
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Bildungsdirektion des Kantons Zürich.
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Gegenstand
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Privatunterricht,
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Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 26. Juni 2018 (VB.2018.00041).
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Sachverhalt:
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A.
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Das Volksschulamt des Kantons Zürich erteilte der B.________ GmbH (später umfirmiert in C.________ GmbH) für die "Tagesschule D.________" (heute "Kindergarten D.________") an der E.________-Strasse xxx in Zürich mit Verfügung vom 16. März 2009 zunächst eine befristete und schliesslich am 16. Juli 2012 eine definitive Bewilligung zur Führung einer Kindergartenstufe, welche am 10. August 2015 auf die A.________ GmbH übertragen wurde.
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B.
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Mit Verfügung vom 14. Dezember 2016 entzog das Volksschulamt der A.________ GmbH die Privatschulbewilligung für den Kindergarten D.________ per 31. Januar 2017, wies jene u.a. an, den Betrieb einzustellen, und drohte bei Widerhandlung Bestrafung wegen Ungehorsams nach Art. 292 des Strafgesetzbuchs (SR 311.0) an. Die Bildungsdirektion wies einen dagegen erhobenen Rekurs in der Hauptsache ab (24. November 2017). Auch die Beschwerde beim Verwaltungsgericht war erfolglos (26. Juni 2018).
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C.
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Die A.________ GmbH beantragt vor Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 26. Juni 2018 aufzuheben, die Beschwerde gutzuheissen, festzustellen, dass die Voraussetzungen zum Führen einer Privatschule mit Kindergartenstufe an ihrem Standort "D.________" auch in personeller Hinsicht weiterhin erfüllt sind und insbesondere die in Deutschland von der Lehrperson absolvierte Ausbildung zur staatlich anerkannten Erzieherin/Montessori-Pädagogin zum Erteilen von Unterricht auf der Kindergartenstufe in der Schweiz befähigt ist, und eventuell die Angelegenheit an das Volksschulamt des Kantons Zürich zur bereits im Hauptantrag beantragten Feststellung zurückzuweisen. Gerügt wird im Wesentlichen eine Verletzung von Bundesrecht (Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, willkürliche Anwendung des kantonalzürcherischen Rechts, rechtsungleiche und willkürliche Behandlung der Beschwerdeführerin) und eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts.
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D.
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Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung und einen Antrag, währenddem die Bildungsdirektion vernehmlassungsweise die Abweisung der Beschwerde beantragt. Die Beschwerdeführerin hat sich dazu zweimal geäussert.
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Erwägungen:
 
1. 1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal-letztinstanzlichen Endentscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts ist grundsätzlich zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 42 und 100 Abs. 1 BGG) ist einzutreten.
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1.2. Streitgegenstand bildet der spezialgesetzlich geregelte Widerruf der am 16. Juli 2012 erteilten definitiven Bewilligung zur Führung einer Kindergartenstufe nach kantonalzürcherischem Recht. Die Anwendung kantonalen Rechts wird vom Bundesgericht - abgesehen von den Fällen von Art. 95 lit. c und d BGG - als solche nicht überprüft. Möglich ist nur die Rüge, die Anwendung kantonalen Rechts widerspreche u.a. dem Bundesrecht. Dies trifft zu, wenn das angewendete kantonale Recht als solches dem übergeordneten Recht widerspricht, aber auch dann, wenn das an sich rechtskonforme kantonale Recht auf eine willkürliche Weise angewendet worden ist und dadurch Art. 9 BV verletzt ist (BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG) nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten und von kantonalem Recht prüft das Bundesgericht nur, soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 144 II 313 E. 5.1 S. 319).
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1.3. Neben der Gutheissung der Beschwerde stellt die Beschwerdeführerin mehrere Feststellungsbegehren. Ob solche zulässig sind, kann angesichts der Abweisung der Beschwerde offengelassen werden.
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2. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanz zwar ausgeführt habe, die Bildungsdirektion habe das rechtliche Gehör verletzt, weil sie keine Begründung für das Abstellen auf von der kantonalen Erziehungsdirektion anerkannten Abschlüsse gegeben habe, doch selber nicht begründet habe, warum die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht schwer wiegen solle. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs der Bildungsdirektion ist nicht schwer: Sie hat ihre Begründung lediglich nicht auf einen Gesetzesartikel abgestellt, der aber gestützt auf dieeinschlägigen Bestimmungen ohne Weiteres erkennbar gewesen wäre, wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen (E. 3). Die Vorinstanz hat ebenfalls solche Ausführungen gemacht, womit implizit begründet ist, warum die Verletzung des rechtlichen Gehörs keine schwere darstellt.
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3. 3.1. Nach § 68 Abs. 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG; SR ZH 412.100) benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung der (Bildungs-) Direktion. Diese wird erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Nach § 70 VSG unterstehen die Privatschulen der Aufsicht der Direktion. Konkretisiert werden diese Bestimmungen in den § 67 ff. der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV; SR ZH 412.101). Nach § 68 Abs. 2 VSV erteilt das Volksschulamt die Bewilligung, wenn (a.) die Privatschule die Grundsätze gemäss § 68 VSG einhält, (b.) die Lehrpersonen für ihre Tätigkeit genügend ausgebildet sind und (c.) für die Erteilung des Unterrichtes geeignete Räumlichkeiten samt Nebeneinrichtungen zur Verfügung stehen. Nach § 69 Abs. 1 und 2 VSV kann die Bewilligung mit Auflagen versehen und befristet werden. Sind die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben, kann die Bewilligung auf Ende eines Schuljahres, in wichtigen Fällen jederzeit, entzogen werden (§ 69 Abs. 3 VSV).
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3.2. 3.2.1. Im vorliegenden Fall ist strittig, ob die Beschwerdeführerin Lehrpersonen hat, welche für die Unterrichtserteilung genügend ausgebildet sind. Da der Unterricht an der Privatschule gleichwertig wie an der öffentlichen Volksschule zu sein hat (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VSG), ist - wie die Vorinstanz in nicht willkürlicher Weise ausgeführt hat - an die Anforderungen an Lehrpersonen für die öffentliche Schule anzuknüpfen, sofern - wie in casu - keine Spezialvorschriften vorhanden sind. Nach § 7 Abs. 2 erster Halbsatz des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG; SR 412.31) setzt die Anstellung als Lehrperson die Zulassung zum Schuldienst gemäss den gesetzlichen Bestimmungen voraus. Dabei gilt das Lehrdiplom der (Zürcher) Pädagogischen Hochschule (§ 2 Abs. 1 und 2 des Gesetzes vom 25. Oktober 1999 über die Pädagogische Hochschule [PHG; SR 414.41]) als Ausweis für die Zulassung zum Schuldienst (§ 11 Abs. 2 PHG).
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3.2.2. Lehrkräfte mit ausserkantonalem Lehrdiplom werden nach Massgabe der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen zum Schuldienst zugelassen (vgl. § 12 Abs. 1 PHG i.V.m. dem Gesetz vom 22. September 1996 über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen [Interkant. Vereinbarung; SR ZH 410.4]). Anerkennungsbehörde ist nach Art. 4 Abs. 1 der Interkant. Vereinbarung die Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK). Die Interkant. Vereinbarung regelt zudem auch die Anerkennung ausländischer Ausbildungsabschlüsse durch die EDK (Art. 2 Abs. 2).
 
3.2.3. Die Direktion kann nach § 12 PHG sodann auch andere Lehrdiplome (Abs. 2) und im Einzelfall eine gleichwertige Ausbildung oder eine berufsspezifische Aus- und Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen (Abs. 3). In diesen Fällen werden die Personen mit entsprechendem Entscheid der Bildungsdirektion Lehrkräften, welche ein Lehrdiplom der Zürcher Pädagogischen Hochschule haben, gleichgestellt. Dies bildet einen separaten Entscheid (Zulassung zum Schuldienst). Im hier strittigen Fall ist indes nur zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin Lehrpersonen hat, die über eine solche Zulassung zum Schuldienst verfügen; nicht zu überprüfen ist die Zulassung zum Schuldienst selbst.
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3.2.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Zulassung zum Schuldienst in folgenden Fällen gegeben ist: Diplom der Zürcher Pädagogischen Hochschule; Anerkennung eines nichtkantonalzürcherischen oder ausländischen Lehrdiploms durch die EDK; im Einzelfall eine für gleichwertig bewertete Ausbildung oder eine für gleichwertig bewertete berufsspezifische Aus- und Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung.
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Erwägung 3.3
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3.3.1. Die für die Beschwerdeführerin am fraglichen Standort tätigen Lehrpersonen verfügen weder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich noch über ein von der EDK anerkanntes ausserkantonales oder ausländisches Lehrdiplom noch über eine Anerkennung der Direktion gestützt auf § 12 Abs. 2 und 3 PHG. Die Vorinstanz hat demzufolge in nicht willkürlicher Weise festgehalten, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen von § 68 Abs. 2 lit. b VSV in Verbindung mit § 68 Abs. 1 Satz 2 VSG nicht erfüllt.
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3.3.2. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass die Direktion im Rahmen der Bewilligung bzw. des Widerrufs der Bewilligung für eine Privatschule auch eine Anerkennung nach § 12 Abs. 2 oder 3 PHG zu prüfen hätte. Wie bereits oben erwähnt und wie auch die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich um separate Gegenstände: einerseits Zulassung zum Schuldienst, andererseits Prüfung der Anforderungen für Privatschulen. Insofern ist die kantonalzürcherische Anerkennung von Lehrdiplomen Gegenstand der Zulassung zum Schuldienst. Die auf die Anerkennungsfragen gerichteten Rügen der Beschwerdeführerin in Bezug auf eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung und eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gehen deshalb an der Sache vorbei (siehe E. 3.2.3).
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3.3.3. § 7 LPG verweist - wie dargelegt - für die Anforderungen als Lehrperson auf das Gesetz über die Pädagogische Hochschule (Abs. 1). § 7 LPG enthält in Abs. 3 zudem eine Sonderregelung: Stellt die für das Bildungswesen zuständige Direktion fest, dass der Bedarf an Lehrpersonen nicht gedeckt werden kann, kann sie die Schulpflegen ermächtigen, für längstens ein Jahr Lehrpersonen anzustellen, die nicht über die Zulassung zum Schuldienst verfügen. Dies deckt sich mit den Ausführungen der Beschwerdeführerin, ändert allerdings nichts am Umstand, dass F.________ diese Zeitspanne längstens ausgeschöpft hat (Art. 105 Abs. 2 BGG). Die von der Beschwerdeführerin genannten Studierenden sind gemäss deren Ausführungen lediglich für ein Jahr angestellt. Eine Ungleichbehandlung liegt nicht vor. Auch insofern ändert sich am vorinstanzlichen Entscheid nichts.
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Erwägung 3.4
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3.4.1. Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, dass F.________ nach Bewilligungspraxis des Volksschulamts als Lehrperson für die Kindergartenstufe anerkannt werden würde, sofern sie in einer Montessori anerkannten Einrichtung unterrichten würde. Montessori Kindergärten würden gegenüber anderen Einrichtungen privilegiert, was nicht nachvollziehbar sei und das Gleichbehandlungsgebot verletzten würde.
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Hierbei handelt es sich um ein Novum, welches nicht zu berücksichtigen ist. Im Übrigen macht die Bildungsdirektion in ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde geltend, dass ihre diesbezügliche Praxis zur Zeit überprüft werde.
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3.4.2. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2018 reicht die Beschwerdeführerin zudem einen Auszug ein, wonach eine Person mit der gleichen Ausbildung wie F.________ durch das Volksschulamt für die Schuljahre 2018/2019 und 2019/2020 angestellt worden sei. Wie sie selber ausführt, handelt es sich um ein echtes Novum, welches im Verfahren vor Bundesgericht nicht zu berücksichtigen ist.
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Erwägung 4
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4. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde unbegründet und abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Entsprechend dem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind keine geschuldet (Art. 68 BGG).
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Demnach erkennt das Bundesgericht:
 
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
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2. Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
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3. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 7. August 2019
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Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
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des Schweizerischen Bundesgerichts
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Der Präsident: Seiler
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Der Gerichtsschreiber: Errass
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