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Informationen zum Dokument  BGE 109 Ia 116 - Morand frères  Materielle Begründung
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2.- Dans ses observations du 3 décembre 1982, le Conseil d ...
3.- a) Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribu ...
4.- Au fond, il y a lieu d'examiner, d'abord, le moyen tiré ...
5.- Invoquant l'art. 4 Cst., les recourants se plaignent aussi d' ...
6.- Sans invoquer toujours expressément l'art. 2 disp. tra ...
Bearbeitung, zuletzt am 12. Juli 2016, durch: Sabiha Akagündüz; A. Tschentscher  
24. Arrêt de la IIe Cour de droit public du 13 juillet 1983 dans la cause Morand frères S.A. et consorts c. Conseil d'Etat du canton du Valais (recours de droit public)  
 
Regeste
 
Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerden (E. 2).  
Art. 31 BV; Die in Art. 1 und 7 des Beschlusses vorgesehenen Beschränkungen beruhen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage; da sie die Qualität der Walliser Weine zu schützen bezwecken, können sie als Massnahmen gewerbepolizeilicher Natur betrachtet werden (E. 4).  
Rechtsgleiche Behandlung. Dieses Prinzip wird weder durch die Vorschrift, wonach die Weinbereitung im Kanton durchzuführen ist, was eine Kontrolle durch das kantonale Laboratorium ermöglicht, verletzt, noch durch des Erfordernis, dass in der Mischung, die unter der Bezeichnung "appellation d'origine de dùle" zum Verkauf gelangt, wie bisher der Anteil an "pinot noir" im Verhältnis zum "gamay" dominiert (E. 5).  
Art. 2 UebBest. BV; die Genehmigung des kantonalen Beschlusses, durch den Bundesrat ist insofern für den Richter verbindlich, als diese Gesetzgebungsbefugnis auf einer in der Lebensmittelverordnung enthaltenen Delegation beruht (E. 6).  
 
BGE 109 Ia 116 (117)Sachverhalt
 
A.- Dans sa séance du 7 juillet 1982, le Conseil d'Etat du canton du Valais a pris un arrêté "concernant la qualité et l'appellation d'origine des vins du Valais "fendant", "johannisberg", "dùle" et "goron" et autres vins obtenus des cépages chasselas, rhin, pinot noir et gamay" (arrêté sur les appellations d'origine des vins du Valais).  Les dispositions controversées de cet arrêté sont les suivantes:
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    "Article premier
2
    Sous les appellations d'origine "fendant", "johannisberg", "dùle", "goron" ne peuvent être commercialisés que des vins produits et vinifiés en Valais.
3
    Restent réservées les prescriptions des articles 335, 337, 2e alinéa et 343 de l'ODA.
4
    Art. 7
5
    Sous l'appellation d'origine "dùle" ne peuvent être commercialisés que des vins rouges de qualité supérieure obtenus du cépage pinot noir cultivé en Valais ou d'un mélange de pinot noir et de gamay cultivés en Valais, mélange oi le pinot noir domine."
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Le Conseil fédéral a approuvé le texte de cet arrêté le 14 septembre 1982.
7
Vingt-quatre négoces ou entreprises de production en vins et deux associations de négociants en vins, représentés par six avocats différents, ont formé vingt-six recours de droit public distincts contre l'arrêté du Conseil d'Etat du canton du Valais du 7 juillet 1982, dont ils demandent l'annulation. Ils invoquent une violation des art. 4 et 31 Cst., ainsi qu'une violation du droit fédéral et cantonal, sans toutefois mentionner expressément, dans chaque cas, l'art. 2 disp. trans. Cst.BGE 109 Ia 116 (117)
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BGE 109 Ia 116 (118)Le Tribunal fédéral a rejeté les recours dans la mesure oi ils étaient recevables
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Auszug aus den Erwägungen:
 
pour les motifs suivants:
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Erwägung 2
 
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En l'occurrence, les recourants attaquent non pas une décision d'espèce que le Conseil d'Etat valaisan aurait prise dans leur cas particulier, mais un arrêté cantonal de portée générale. La voie ordinaire du recours de droit administratif est donc d'emblée exclue, de sorte qu'il est inutile d'examiner si, au sens de la jurisprudence relative à l'art. 5 PA, le Gouvernement valaisan devait se fonder sur des normes de droit public fédéral, soit sur les dispositions de l'art. 337 ODA (ordonnance fédérale du 26 mai 1936 sur les denrées alimentaires; RS 817.02). Ainsi, seule la voie du recours de droit public demeure ouverte, pour violation des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84 al. 1 lettre a OJ.
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BGE 109 Ia 116 (119)Dans le cas particulier, vingt-quatre recours sont formés par des entreprises ou des négociants en vins, dont il est manifeste que les intérêts sont directement touchés par l'arrêté cantonal. Ces recours sont ainsi recevables au regard de l'art. 88 OJ. Quant aux deux recours formés par les associations - la Fédération suisse des négociants en vins et l'Union des négociants en vins du Valais -, leur recevabilité dépend du but que les recourantes poursuivent et des intérêts qu'elles défendent.
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Selon une jurisprudence constante, une association qui a pour but de sauvegarder les intérêts de ses membres peut agir par la voie du recours de droit public, sans être elle-même touchée par l'acte attaqué, à la condition qu'au moins la majorité ou un grand nombre de ses membres soient personnellement habilités à recourir (ATF 106 Ia 358 consid. 1a et les arrêts cités). Or, par la production de ses statuts - adoptés en juillet 1947 -, la Fédération suisse des négociants en vins, dont les membres sont des négociants en vins domiciliés dans pratiquement tous les cantons, justifie de l'acquisition de la personnalité juridique comme association au sens des art. 60 ss CC (ATF 107 Ia 340/341 consid. 1). Il en est de même de l'Union des négociants en vins du Valais, conformément à ses statuts adoptés en février 1949 et approuvés par la Fédération suisse en 1969, qui regroupe soixante-trois négociants en vins du Valais. De plus, ces deux associations prouvent aussi que l'un de leurs buts statutaires est précisément de défendre les intérêts de leurs membres qui sont directement touchés dans leurs intérêts juridiquement protégés par le nouvel arrêté valaisan sur les appellations d'origine des vins du Valais.
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Ainsi, la Fédération suisse des négociants en vins et l'Union des négociants en vins du Valais ont - comme les autres recourants - qualité pour former un recours de droit public devant le Tribunal fédéral au sens de l'art. 88 OJ.
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En attaquant directement devant le Tribunal fédéral l'arrêté sur les appellations d'origine des vins du Valais, les recourants ne violent donc pas la règle de l'épuisement des instances cantonales énoncée aux art. 86 al. 2 et 87 OJ.
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Dans le cas particulier, les recourants concluent formellement à l'annulation de l'arrêté du 7 juillet 1982 sur les appellations d'origine des vins du Valais, mais, en réalité, ils tiennent pour contraires à la constitution seulement l'art. 1er en tant qu'il exige la "vinification en Valais" et, pour la plupart d'entre eux, l'art. 7 qui autorise la commercialisation de la dùle à condition que, dans le mélange de pinot noir et de gamay, le premier de ces vins domine. Au demeurant, ils ne disent pas en quoi les autres dispositions de cet arrêté violeraient leurs droits constitutionnels ni pourquoi l'inconstitutionnalité des seuls art. 1er et 7 pourrait justifier l'annulation de l'arrêté dans son ensemble. Il en résulte que les recours sont irrecevables dans la mesure oi ils tendent à l'annulation de tout l'arrêté du 7 juillet 1982. En revanche, le Tribunal fédéral peut entrer en matière sur ces recours en tant qu'ils portent sur l'annulation des art. 1er et 7 de l'arrêté.
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Erwägung 3
 
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En l'occurrence, les recourants se plaignent d'une prétendue violation de l'art. 4 Cst. (principe de l'égalité devant la loi et interdiction de l'arbitraire), de l'art. 31 Cst. (garantie de la liberté du commerce et de l'industrie) et de l'art. 2 disp. trans. Cst. (principe de la force dérogatoire du droit fédéral). Seuls ces moyens doivent dès lors être examinés en ce qui concerne, d'uneBGE 109 Ia 116 (120) BGE 109 Ia 116 (121)part, l'art. 1er et, d'autre part, l'art. 7 de l'arrêté sur les appellations d'origine des vins du Valais.
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Erwägung 4
 
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b) La doctrine et la jurisprudence ont toujours interprété la notion de commerce et d'industrie dans un sens large. Au regard de l'art. 31 Cst., le commerce et l'industrie sont toutes activités rétribuées exercées professionnellement. Dès lors, l'exercice d'une activité professionnelle à des fins lucratives ou dans le but d'en tirer un revenu bénéficie, en principe, de la liberté du commerce et de l'industrie, même si cette activité est purement agricole - libérale ou artisanale - et ne répond pas à la définition, selon les art. 53 et 54 ORC, de l'activité commerciale et industrielle au sens de l'art. 934 al. 1 CO (voir ROBERT PATRY, Grundlagen des Handelsrechts, in Schweizerisches Privatrecht vol. VIII/1, p. 106; JEAN-FRAN7OIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse p. 670 no 1875). Tous les recourants peuvent donc, en principe, seBGE 109 Ia 116 (121) BGE 109 Ia 116 (122)prévaloir de la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie.
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En vertu de l'art. 31 al. 2 Cst., les cantons ont cependant la faculté d'apporter à cette liberté des restrictions en édictant des mesures de police justifiées par l'intérêt public; sont, en revanche, prohibées les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. Les prescriptions cantonales de police se justifient notamment par un intérêt public lorsqu'elles visent à sauvegarder des biens, tels que la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, ou à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 106 Ia 269 consid. 1 et les arrêts cités; 104 Ia 475 consid. 2); elles doivent toutefois se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation de ces tâches (ATF 108 Ia 146 consid. 5bb).
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Dans le cas particulier, les recourants ne contestent pas l'existence d'un intérêt public, mais ils soutiennent que les dispositions des art. 1er et 7 de l'arrêté cantonal n'ont pas de base légale et qu'elles prévoient des mesures de politique économique prohibées par l'art. 31 Cst.
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c) Pour les prescriptions réservées par l'art. 31 al. 2 Cst., la jurisprudence admet qu'une base légale au sens matériel peut suffire, mais elle laisse tout de même au droit cantonal la liberté de décider s'il faut une base légale au sens formel ou au sens matériel. Mis à part la clause générale de police, il faut en général une délégation législative ou une compétence découlant directement de la constitution pour que l'autorité exécutive puisse édicter valablement une réglementation restrictive relative à la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 104 Ia 198 consid. 2c et les arrêts cités). Il s'agit donc d'une question d'interprétation ou d'application du droit public cantonal que le Tribunal fédéral examine seulement sous l'angle restreint de l'arbitraire lorsque, comme en l'espèce, l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas particulièrement grave (ATF 106 Ia 269 consid. 1).
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Dans leurs mémoires, les recourants se réfèrent uniquement à l'art. 22 al. 1 lettre a de la loi cantonale sur la viticulture du 26 mars 1980 (Lvit. val.), qui autorise le Conseil d'Etat à "édicter des prescriptions relatives aux pratiques vinicoles et commerciales enBGE 109 Ia 116 (122) BGE 109 Ia 116 (123)vue de favoriser la qualité". Contestant que les art. 1er et 7 de l'arrêté cantonal aient pour but de favoriser la qualité des vins valaisans, ils en déduisent que ces dispositions réglementaires n'ont pas de base légale.
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En réalité, cette argumentation est pour le moins discutable et l'on pourrait même admettre sans arbitraire que l'art. 22 al. 1 lettre a Lvit. val. constitue une base légale suffisante. Mais surtout, il faut observer que les recourants ont omis de citer l'art. 22 al. 1 lettre c Lvit. val. qui autorise clairement le Conseil d'Etat à: "prendre des mesures pour protéger les appellations spécifiques ou régionales réservées aux vins du Valais et fixer les exigences minimales auxquelles doivent répondre les vendanges et les vins pour avoir droit à ces appellations". Cette disposition contient donc une délégation expresse du législateur valaisan au Conseil d'Etat, de sorte que le moyen tiré d'une prétendue absence de base légale se révèle dénué de tout fondement.
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Dans ses observations, le Gouvernement cantonal relève que l'exigence de la vinification en Valais pour la commercialisation des vins sous les appellations d'origine (selon l'art. 1er) "est une mesure absolument indispensable pour prévenir les risques d'abus", donc une mesure de police du commerce; il observe, en outre, que l'exigence de la prédominance du pinot noir sur le gamay pour la commercialisation du vin rouge sous l'appellation d'origine "dùle" n'a été édictée que dans le but de sauvegarder la renommée de la dùle et d'éviter que le consommateur ne soit trompé.
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La nature de ces mesures peut certes paraótre discutable à certains points de vue. Elles sont toutefois la conséquence directe du mandat que le législateur valaisan a confié au Conseil d'Etat en édictant l'art. 22 Lvit. val., dont les recourants ne mettent pas en cause la constitutionnalité. En effet, il n'est pas question d'imposer aux producteurs et négociants des obligations relatives à la vinification et à la composition de certains vins, mais simplement de fixer les conditions dans lesquelles les négociants en vins pourront bénéficier des avantages d'une appellation d'origine.BGE 109 Ia 116 (123) BGE 109 Ia 116 (124)Or, selon une jurisprudence bien établie, la liberté du commerce et de l'industrie, telle qu'elle est garantie à l'art. 31 Cst., ne confère pas aux particuliers un droit à des prestations de l'Etat (ATF 103 Ia 378 consid. 4a et les références citées). Il est donc pour le moins douteux que les recourants puissent se prévaloir de cette garantie constitutionnelle pour faire annuler des conditions de la reconnaissance par l'Etat d'une appellation d'origine. Au demeurant, les mesures attaquées permettent bien de garantir la qualité des vins valaisans et de prévenir les risques d'abus, toujours possibles chez certains producteurs peu scrupuleux. Ces mesures visent donc aussi à protéger la bonne foi du consommateur qui doit pouvoir s'attendre à un produit d'une certaine qualité lorsqu'il achète un vin dont l'appellation d'origine est garantie. Pour le reste, les recourants ne démontrent pas que le Gouvernement valaisan ait réellement voulu prendre des mesures de politique économique destinées à favoriser les grandes entreprises viticoles du canton.
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Dans ces conditions et conformément à sa jurisprudence, le Tribunal fédéral n'a pas à mettre en doute les déclarations d'un Gouvernement cantonal; il n'a pas non plus à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité cantonale qui, mieux que lui, est à même de connaótre et d'apprécier les circonstances locales (ATF 106 Ia 270 consid. 1 et les arrêts cités).
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Erwägung 5
 
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a) L'art. 4 Cst. ne lie pas seulement les autorités chargées d'appliquer la loi, mais aussi le législateur cantonal (et, à plus forte raison, le pouvoir exécutif). Celui-ci doit respecter, outre les autres limites qui découlent du droit constitutionnel et du droit fédéral, le principe de l'égalité devant la loi et l'interdiction de l'arbitraire qui en résulte. Une norme générale et abstraite viole ces principes constitutionnels lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dépourvue de sens et d'utilité et qu'elle opèreBGE 109 Ia 116 (124) BGE 109 Ia 116 (125)des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à réglementer. Dans ces limites, le législateur jouit d'un large pouvoir d'appréciation. Le juge constitutionnel limitera son intervention aux cas d'abus de pouvoir ou d'excès des limites de celui-ci. Il ne doit, en revanche, pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur (ATF 106 Ia 296 consid. 9d; 103 Ia 84 consid. 3c).
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En réalité, cette disposition réglementaire crée une certaine inégalité de traitement entre deux catégories de producteurs et négociants en vins. Ceux qui ont leur cave en Valais pourront continuer à vinifier chez eux les mo’ts issus de raisins cultivés en Valais, alors que ceux qui ne possèdent pas d'installations dans le canton n'auront plus la possibilité de commercialiser, sous une des appellations d'origine valaisanne, des vins issus de mo’ts non vinifiés en Valais. Dans ce sens, la disposition attaquée donne un certain avantage au premier groupe de négociants. Il paraót dès lors douteux que ces producteurs puissent se prévaloir d'une inégalité de traitement qui ne leur porte pas vraiment préjudice. La question peut cependant demeurer indécise dans la mesure oi ce moyen doit être examiné pour les recourants qui n'ont aucune installation en Valais.
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c) Dans ses observations, le Conseil d'Etat valaisan indique en effet clairement les raisons qui l'ont conduit à poser cette exigence d'une vinification dans le canton, ce afin de pouvoir garantir les appellations d'origine. Certes, il n'est pas prouvé - et l'autorité intimée ne le prétend d'ailleurs pas - que des négociants d'autres cantons seraient incapables de vinifier les mo’ts valaisans dans de bonnes conditions, mais l'essentiel est de constater que le Laboratoire cantonal n'est évidemment pas en mesure de contrùler les vinifications opérées en dehors des limites du territoire valaisan. Pratiquement, cela signifie que les autorités cantonales seraient dans l'impossibilité de garantir l'appellation d'origine valaisanne de vins dont la fermentation n'a pas été soumise à ce contrùle.
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Avec le Gouvernement cantonal, il faut donc bien admettre qu'on ne se trouve pas en présence de situations identiques: suivantBGE 109 Ia 116 (125) BGE 109 Ia 116 (126)que la vinification se fait en Valais ou ailleurs, elle est soumise au contrùle du Laboratoire cantonal ou elle ne l'est pas. "L'effet de franchir la frontière crée donc une situation juridique différente qui justifie un traitement juridique différent."
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A cet argument, le Conseil d'Etat répond en relevant le fait - en soi non contesté par les recourants - que 27 communes viticoles sur 34 sont à prédominance de pinot noir et que, lors des vendanges de 1982, on a enregistré une production de pinot noir plus de deux fois supérieure à celle du gamay (17,07 millions de litres de pinot noir et 7,9 millions de litres de gamay). On ne saurait donc prétendre que les recourants seraient dans l'impossibilité de se procurer les quantités de pinot noir nécessaires pour créer, avec le gamay dont ils disposent, un mélange pouvant être commercialisé sous l'appellation d'origine de "dùle". D'autre part, il ressort assez clairement des documents produits par l'autorité intimée qu'en général, la dùle est définie précisément comme un mélange de pinot noir et de gamay oi le premier de ces cépages domine (voir WALTER EGGENBERGER ET CONSORTS, Schweizer Weinatlas, p. 97 et 98; E. PEYER et W. EGGENBERGER, Les vins, édition de la Fédération suisse des cafetiers, restaurateurs et hùteliers, p. 15) et que l'arrêté valaisan du 14 octobre 1941 prévoyait déjà un tel mélange à son art. 1er.
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En prenant ainsi une mesure dans le but de maintenir une exigence traditionnelle qui aurait tendance à disparaótre, le Gouvernement valaisan n'a pas dicté une norme dépourvue de sens et d'utilité. De plus, il n'a nullement abusé du large pouvoir d'appréciation que la jurisprudence lui reconnaót dans le cadre de l'art. 4 Cst.
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Erwägung 6
 
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a) L'approbation des actes législatifs (Erlasse) cantonaux par le Conseil fédéral, telle qu'elle est prévue à l'art. 102 ch. 13 Cst., n'a, en principe, que le caractère d'un contrùle juridique provisoire. Elle a pour but d'éliminer des dispositions qui, déjà sur la base d'un premier examen général, se révéleraient contraires au droit fédéral. Par conséquent, l'octroi de l'approbation n'établit pas définitivement que les prescriptions cantonales seraient conformes au droit et on peut faire valoir des vices éventuels en attaquant l'acte législatif ou un acte d'application de celui-ci par les moyens de droit à disposition. L'approbation accordée par le Conseil fédéral n'exclut donc pas un nouvel examen de l'acte législatif dans une procédure de contrùle abstrait des normes. Toutefois, ces principes connaissent certaines limites. Il en est ainsi lorsque l'acte législatif qui doit être approuvé repose sur une délégation contenue dans une ordonnance du Conseil fédéral. Selon la jurisprudence, l'approbation du Conseil fédéral, en pareil cas, est contraignante en ce sens que le juge ne peut plus revoir la conformité des prescriptions cantonales avec l'ordonnance du Conseil fédéral; toutefois, le grief de violation du droit fédéral auquel elles sont subordonnées reste en soi recevable (ATF 103 Ia 133/134 consid. 3a et 3c et les références citées).
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Au demeurant, même si elles ne sont pas expressément prévues dans cette ordonnance, ces mesures prises par le Gouvernement valaisan ne sont nullement interdites par le droit fédéral.
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